董 娟

監(jiān)察監(jiān)督與權(quán)力相伴并具有決定意義，歷來備受關(guān)注。黨的十九大以來，監(jiān)察法的頒布，監(jiān)委會(huì)從試點(diǎn)到全面實(shí)施等改革舉措，彰顯了新時(shí)代我國(guó)監(jiān)察制度改革的決心和力度，并引發(fā)了理論與實(shí)踐熱潮。其中，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)察專員改革成為呼聲之一。然而，通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的監(jiān)察專員作為一種通過訴訟方式監(jiān)督權(quán)力的組織形式，在緣起、定位、功能等諸多方面具有自身的特殊性、階段性與有限性。

一、“斯堪的納維亞”的緣起

國(guó)外監(jiān)察專員是什么時(shí)候產(chǎn)生的？為什么總是將其與“斯堪的納維亞”聯(lián)系起來？這是研究這一議題首先必須破解的問題。監(jiān)察專員，在英語中被稱為“Ombudsman”，由于其自身角色重要而特殊，且同時(shí)具有監(jiān)管、監(jiān)督、檢查、警示，甚至宣傳、教育等諸多功能，一直是國(guó)外理論與實(shí)踐極為關(guān)注的重要議題。

（一）司法大臣：監(jiān)察專員的緣起

關(guān)于國(guó)外監(jiān)察專員的產(chǎn)生時(shí)間，一般集中在18世紀(jì)和19世紀(jì)兩個(gè)時(shí)期。如有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察專員起源于18世紀(jì)，有的學(xué)者則認(rèn)為是19世紀(jì)。其中，19世紀(jì)的說法更加普遍一點(diǎn)，且對(duì)我國(guó)學(xué)者的研究產(chǎn)生了一定影響。國(guó)內(nèi)的研究多數(shù)也認(rèn)為其起源于19世紀(jì)。1參見李紅勃：《北歐監(jiān)察專員：通過行政問責(zé)促進(jìn)善政與法治——兼論對(duì)中國(guó)行政監(jiān)察制度的啟示》，《青海社會(huì)科學(xué)》2013年第5期?！?713年，瑞典國(guó)王任命司法大臣負(fù)責(zé)調(diào)查對(duì)皇室官員的投訴。1809年，瑞典議會(huì)對(duì)監(jiān)察專員辦公室做出明確規(guī)定。監(jiān)察專員辦公室直到20世紀(jì)上半葉仍主要在斯堪的納維亞半島運(yùn)作?！?Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.譬如丹麥（1955）、挪威（1962）。另外，新西蘭是第一個(gè)任命行政監(jiān)察專員的英聯(lián)邦國(guó)家（1962）。3Dent Susie, Brewer's Dictionary of Phrase & Fable, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780199990009.001.0001/acref-9780199990009-e-7627.可見，國(guó)外學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察專員制度最早起源于18世紀(jì)，是以1713年瑞典國(guó)王任命司法大臣作為標(biāo)志性起點(diǎn)為依據(jù)的；認(rèn)為緣起于19世紀(jì)，主要以瑞典明確引入“司法監(jiān)察專員”這一概念為依據(jù)。4Carl Sabine, Toward a Definition and Taxonomy of Public Sector Ombudsmen, Canadian Public Administration, vol.55, no. 2, 2012, pp. 203-220.因此，18世紀(jì)出現(xiàn)在瑞典的司法大臣是國(guó)外最早通過訴訟進(jìn)行司法補(bǔ)充監(jiān)督權(quán)力的制度雛形，同時(shí)奠定了任命這一監(jiān)察專員的產(chǎn)生方式，為斯堪的納維亞監(jiān)察專員制度后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，成為古典的或真正的監(jiān)察專員制度的起源。

（二）人民代表：監(jiān)察專員的角色定位

關(guān)于監(jiān)察專員的角色定位涉及的核心要義，即究竟什么是監(jiān)察專員？最初的定位是什么？國(guó)外學(xué)界對(duì)于最早出現(xiàn)在斯堪的納維亞半島的監(jiān)察專員，在當(dāng)時(shí)的瑞典語語境下對(duì)其進(jìn)行了還原與解讀后認(rèn)為，監(jiān)察專員在瑞典被譽(yù)為人民的守護(hù)人，5Francisco Astarloa Villena, Veinticinco A?os De Defensor Del Pueblo: Una Aproximación Al Origen, Naturaleza Y Estatuto De La Institución, Cuadernos Constitucionales, no. 1, 2010, pp. 58-59.是公民反對(duì)政府的辯護(hù)人。6Nigar Hashimzade, Gareth Myles and John Black, A Dictionary of Economics, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780198759430.001.0001/acref-9780198759430-e-2192.還有學(xué)者提出，監(jiān)察專員最初的含義“即‘人民代表’，是指‘代表某人的人’，被用作確保各級(jí)公共機(jī)構(gòu)對(duì)所有公民的需要和愿望做出反應(yīng)的手段，有助于提高瑞典公民對(duì)政府的信任和尊重，強(qiáng)調(diào)瑞典人在與官僚機(jī)構(gòu)的關(guān)系中對(duì)個(gè)人權(quán)利和尊嚴(yán)的關(guān)注”，1Albert H. Rosenthal, The Ombudsman-Swedish “Grievance Man”, Public Administration Review, vol. 24, no. 4, 1964,pp. 226-230.等等。因此，它是防止權(quán)力被濫用而設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這既是西方監(jiān)察專員制度設(shè)立的初衷，也反映了人民代表這一監(jiān)察專員的角色定位。簡(jiǎn)而言之，監(jiān)察專員一開始便是以人民代表的定位出現(xiàn)，主權(quán)在民思想在此體現(xiàn)得淋漓盡致。

（三）司法補(bǔ)充：監(jiān)察專員的基本功能

在角色定位基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，繼而實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的組織功能是公共組織的基本使命與要求。18世紀(jì)在瑞典最早由國(guó)王委派產(chǎn)生司法大臣這一監(jiān)察專員組織形式的目的，既決定了設(shè)置組織的初衷，也決定了組織能否存續(xù)并發(fā)揮功能的基礎(chǔ)。監(jiān)察專員在古挪威語中是委員會(huì)、秩序的意思，“古代監(jiān)察專員是指受理申訴的第三方。衍生至今的現(xiàn)代監(jiān)察專員可以被描述為一個(gè)客觀、公正、通常處于高位，可以嚴(yán)格保密的人或組織。監(jiān)察專員的建立是為了安全地接受不公平或不當(dāng)待遇的投訴，表達(dá)獨(dú)立觀點(diǎn)或質(zhì)詢官僚主義的做法或政策。”2Nigel J. Young, The Oxford International Encyclopedia of Peace, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780195334685.001.0001/acref-9780195334685-e-508.可見，國(guó)外的監(jiān)察專員，源自司法申訴以保護(hù)個(gè)人權(quán)利免受侵害。同時(shí)，就途徑來看，基于個(gè)人權(quán)利保護(hù)，控訴、糾正行政不公和行政失當(dāng)?shù)慕ㄗh主要通過訴訟的方式實(shí)現(xiàn)。但是，最終結(jié)果如何還是取決于司法機(jī)構(gòu)對(duì)其建議是否支持或采納。

二、“馬斯特里赫特”條約的拓展

監(jiān)察專員，雖然這個(gè)詞在20世紀(jì)50年代中期才進(jìn)入英語，但這一制度的影響非常深遠(yuǎn)。3Bryan Garner, Garner’s Modern English Usage, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780190491482.001.0001/acref-9780190491482-e-5611.二戰(zhàn)后，尤其20世紀(jì)60年代中期以來，它不斷向外發(fā)展，制度本身也獲得了傳播與拓展。受國(guó)內(nèi)外形勢(shì)以及實(shí)踐中監(jiān)督權(quán)力的影響，監(jiān)察專員走出了斯堪的納維亞半島，在歐洲興起，并隨后拓展到了北美，繼而不斷傳播、復(fù)制與移植。歷經(jīng)變遷與發(fā)展的同時(shí)，制度也在逐漸長(zhǎng)成，并在各國(guó)逐漸形成了具有不同特點(diǎn)與要求的監(jiān)察專員制度模式。

（一）機(jī)構(gòu)數(shù)量劇增

二戰(zhàn)后，戰(zhàn)后獲得獨(dú)立的大量新興國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)民主化改革，紛紛開始向西方學(xué)習(xí)，監(jiān)察專員作為內(nèi)容之一獲得了廣泛傳播。于是，無論是像英國(guó)那樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是像圭亞那這類的發(fā)展中國(guó)家，都在20世紀(jì)60年代中后期紛紛建立了監(jiān)察專員制度，加入了國(guó)際“申訴俱樂部”。20世紀(jì)80年代末、90年代初，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，受國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的影響，大量東歐國(guó)家在學(xué)習(xí)西方民主制度的同時(shí)，掀起了新一輪的監(jiān)察專員改革浪潮。尤其是，20世紀(jì)90年代歐盟成員國(guó)簽署“馬斯特里赫特條約”，標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)對(duì)這一制度的認(rèn)可，同時(shí)也加速了它在全球的進(jìn)一步傳播?！榜R斯特里赫特條約”設(shè)立歐洲監(jiān)察員辦公室與聯(lián)盟的示范有關(guān)，這是一個(gè)民主運(yùn)作機(jī)構(gòu)的復(fù)合體。“作為歐洲議會(huì)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，歐洲監(jiān)察專員2007年收到3211宗投訴?！?Mann Trischa, In Australian Law Dictionary, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780190304737.001.0001/acref-9780190304737-e-1434.“自20世紀(jì)90年代初以來，越來越多的國(guó)家建立了監(jiān)察專員辦公室，特別是在拉丁美洲、中歐和東歐、非洲和亞太地區(qū)。在20世紀(jì)90年代，該機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長(zhǎng)加劇，大約增加了4倍。如果說，監(jiān)察專員辦公室在40年前還不為斯堪的納維亞以外的國(guó)家所知，僅有少數(shù)國(guó)家設(shè)立；到了20世紀(jì)90年代末期，則幾乎成為一種世界級(jí)現(xiàn)象，至少在全球90個(gè)國(guó)家開始運(yùn)作，隨之而來的是對(duì)監(jiān)察專員制度研究的增加?！?Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.總之，兩次國(guó)際形勢(shì)的變化，客觀上促成了監(jiān)察專員制度在世界范圍的傳播。這在一定程度上也反映了，監(jiān)察專員制度自身的靈活性能夠極好地適應(yīng)不同國(guó)家對(duì)于監(jiān)督的需要。

（二）適用范圍擴(kuò)大

監(jiān)察專員在世界范圍發(fā)展的同時(shí)，適用范圍也不斷拓展。譬如，在英國(guó)，監(jiān)察專員制度始于政府機(jī)構(gòu)，但隨著發(fā)展已經(jīng)逐漸擴(kuò)展到銀行、金融和保險(xiǎn)等其他領(lǐng)域。3Gerald Hallowell, The Oxford Companion to Canadian History, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780195415599.001.0001/acref-9780195415599-e-1162.西班牙在經(jīng)歷“社會(huì)和民主憲政國(guó)家”的漸進(jìn)式改革之后，除了政府機(jī)構(gòu)之外，非政府機(jī)構(gòu)如社區(qū)也建立了監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)以防止權(quán)力濫用。4Francisco Astarloa Villena, Veinticinco A?os De Defensor Del Pueblo: Una Aproximación Al Origen, Naturaleza Y Estatuto De La Institución, Cuadernos Constitucionales, no. 1, 2010, pp. 58-59.此外，西班牙除了在政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)察專員之外，還有私人監(jiān)察專員、行業(yè)監(jiān)察專員等形式的監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。5Mann Trischa, In Australian Law Dictionary, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780190304737.001.0001/acref-9780190304737-e-2749.總之，不同國(guó)家在引進(jìn)這一制度的同時(shí)，也順勢(shì)實(shí)現(xiàn)了本土化，并客觀促成了監(jiān)察專員適用范圍的不斷擴(kuò)大。

（三）遭遇發(fā)展瓶頸

18世紀(jì)至今，監(jiān)察專員制度不斷發(fā)展形成不同模式的同時(shí)，問題也隨之增多，自身發(fā)展遭遇瓶頸。第一，改革受挫。一方面，監(jiān)察專員突破原有斯堪的納維亞邊界，在被移植過程中發(fā)展形成了多種模式。另一方面，遭遇失敗，發(fā)展受阻。目前，監(jiān)察專員制度根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同模式。如根據(jù)地域、法律制度等的不同，可以劃分為斯堪的納維亞模式與盎格魯—撒克遜模式，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以劃分為發(fā)達(dá)國(guó)家模式和發(fā)展中國(guó)家模式，還可以按照結(jié)構(gòu)功能分為傳統(tǒng)或經(jīng)典監(jiān)察專員制度和現(xiàn)代監(jiān)察專員制度等。然而，監(jiān)察專員制度在世界范圍的改革并非都是一帆風(fēng)順的。一些國(guó)家在監(jiān)察專員改革過程中也遭遇水土不服，發(fā)展受阻，飽受批評(píng)。如印度、尼日利亞、波蘭、俄羅斯等國(guó)在監(jiān)察專員制度改革過程中都遭受了不同程度的失敗，甚至有的國(guó)家（如斯威士蘭王國(guó)）在改革失利后直接放棄這一制度。第二，獨(dú)立性、公正性備受質(zhì)疑。行政監(jiān)察專員發(fā)展至今，在原有傳統(tǒng)模式的監(jiān)察專員基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了大量非傳統(tǒng)模式的監(jiān)察專員。其中，相當(dāng)數(shù)量的非傳統(tǒng)監(jiān)察專員除了在名稱上同傳統(tǒng)監(jiān)察專員別無二致之外，其在產(chǎn)生方式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式及監(jiān)督管理等諸多方面與傳統(tǒng)模式的監(jiān)察專員相去甚遠(yuǎn)，獨(dú)立性、公正性也大打折扣。譬如，“傳統(tǒng)監(jiān)察專員的成功在很大程度上取決于立法機(jī)構(gòu)的支持，而非強(qiáng)制性的制裁權(quán)，因此主要采用批評(píng)、說服、糾正等間接手段實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的監(jiān)察專員是由立法機(jī)關(guān)任命，但由與立法機(jī)關(guān)分離的公共部門辦公室構(gòu)成，有權(quán)通過對(duì)行政部門進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估來監(jiān)督行政部門的一般行政行為。他或她的責(zé)任還在于保護(hù)個(gè)人權(quán)利和自由免受‘官僚錯(cuò)誤行為’‘行政不公’，并‘捍衛(wèi)法律’。”1Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.而非傳統(tǒng)模式則不具備以上特點(diǎn)。如果不加區(qū)分，籠統(tǒng)套用明顯是行不通的。這是因?yàn)?，“在部分?guó)家，行政部門通常在其他政府部門之上，并且立法部門（如果存在的話）就像一個(gè)‘會(huì)說話的俱樂部’。立法部門和司法部門通常都容易受行政部門的影響。在這些國(guó)家，從嚴(yán)格意義上說，監(jiān)察專員制度無法生存或有效運(yùn)作。如果它存活下來，也會(huì)變得邊緣化，其公正性變得非常可疑。”2Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.第三，監(jiān)督考評(píng)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，效能評(píng)定爭(zhēng)議較大。譬如在前蘇聯(lián)和受其影響的東歐國(guó)家，對(duì)公職人員或機(jī)構(gòu)的投訴是通過檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的。又如在加拿大，監(jiān)察專員由省的立法機(jī)關(guān)任命并對(duì)其負(fù)責(zé)，監(jiān)察專員調(diào)查和報(bào)告公民的投訴，并提出年度報(bào)告。3Nigar Hashimzade, Gareth Myles and John Black, A Dictionary of Economics, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780198759430.001.0001/acref-9780198759430-e-2192.這一制度的成因、機(jī)理、運(yùn)作受各國(guó)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多要素影響，因此，全世界很難找出完全一致的監(jiān)察專員運(yùn)作及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)劣評(píng)定難以達(dá)成一致認(rèn)識(shí)?？傊?，隨著國(guó)外監(jiān)察專員制度的發(fā)展，自身也面臨困境，亟待改革。

三、“超國(guó)家政治”的糾偏

監(jiān)察專員制度發(fā)展至今，無論數(shù)量、機(jī)構(gòu)、人員等相比最初瑞典傳統(tǒng)監(jiān)察專員本身都發(fā)生了巨大的變化。對(duì)于目前世界各國(guó)都存在的數(shù)量不等的監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)，需要具體分析，不能一概而論。因?yàn)楸O(jiān)察專員制度在各國(guó)的口碑和表現(xiàn)不盡相同。在看到成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)注意實(shí)踐中失敗的案例，尤其是開歷史倒車的現(xiàn)象。例如，監(jiān)察專員制度在斯威士蘭王國(guó)試驗(yàn)了3年，后來因?yàn)闄?quán)力濫用飽受爭(zhēng)議，該機(jī)構(gòu)于1987年6月被廢除。1Henry J. Llambias, The Model Ombudsman: Institutionalizing New Zealand's Democratic Experiment, Canadian Journal of Political Science, vol. 11, no. 4, 1978, pp. 890-892.而這并非個(gè)案，原因何在？為什么在紛紛進(jìn)行類似改革，監(jiān)察專員遍地開花的同時(shí)，各地又頻頻出現(xiàn)各種批評(píng)與開倒車的案例？當(dāng)然，鑒于各國(guó)具體情況不同，原因也不盡一致。然而，我們可以從挪威一位親歷者的口述窺見些許端倪，該口述者作為挪威第一位議會(huì)監(jiān)察專員，從1963年1月1日開始，履職到1974年7月1日。其在該部門履職期間，“收到的投訴數(shù)量穩(wěn)步增加，從頭幾年的每年1000起到接近2000起。大量新增的投訴涉及效率低下、行政回應(yīng)性差等問題，且主要集中在經(jīng)營(yíng)許可證審批、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放、服刑人員監(jiān)獄條件及其再就業(yè)等領(lǐng)域。然而，上述投訴經(jīng)過調(diào)查后被認(rèn)定只有大約30%是合理的，70%則是不合理的。”2James A. Storing, The Norwegian Ombudsman for Civil Affairs: The First Three Years, 1963-1966, The Western Political Quarterly, vol. 21, no. 2, 1968, pp. 302-324.在這樣的情形下長(zhǎng)此以往，勢(shì)必使得公眾對(duì)監(jiān)察專員制度本身產(chǎn)生質(zhì)疑。監(jiān)察專員制度從最初的追捧到各種詬病，從合理到不合理，究其根源，主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行破解：

（一）還原被扭曲的概念

什么是監(jiān)察專員？概念已經(jīng)被扭曲了。這是世界各國(guó)在改革中首先需要引起重視的一個(gè)共同的問題。西方新興民主國(guó)家最初所信奉的監(jiān)察專員概念，實(shí)質(zhì)是獨(dú)立于被投訴行政主體的司法抗辯。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的辦法是依法設(shè)立一個(gè)辦公室，由立法機(jī)關(guān)任命監(jiān)察專員作為其代理人，同時(shí)以司法訴訟的方式防止權(quán)力濫用。但是，隨著這一制度在世界范圍的廣泛使用，概念已經(jīng)被扭曲了。“它首先被擴(kuò)展到所謂的監(jiān)察站——由被投訴部門任命的投訴受理人員構(gòu)成。然后是非營(yíng)利和營(yíng)利部門通過大學(xué)、醫(yī)院和商業(yè)公司負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部學(xué)生、病人和雇員的投訴進(jìn)行類似的任命。1966年，沃爾特?蓋爾霍恩（Walter Gellhorn）出版的《監(jiān)察專員及其他行為人：九個(gè)國(guó)家的公民衛(wèi)士》（Ombudsmen and Others: Citizens's Protectors in Nine Countries）得出結(jié)論，認(rèn)為瑞典和芬蘭的監(jiān)察專員制度是最好的，監(jiān)察專員突然成為新的流行術(shù)語。很快，美國(guó)的四個(gè)州（夏威夷州、內(nèi)布拉斯加州、愛荷華州和阿拉斯加州）和一些地方政府設(shè)立了監(jiān)察專員辦公室，就像加拿大各省的辦事處一樣，取得了巨大的成功。但是，這個(gè)想法很快就因?yàn)檎`用這個(gè)詞而被扭曲，因?yàn)檫@意味著任何辦公室都將有權(quán)受理投訴，無論是否獨(dú)立于被投訴的組織。隨后聯(lián)邦和州政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就任命了自己的官員來處理投訴，并稱他們?yōu)楸O(jiān)察專員。同時(shí)，改革波及加拿大愛德華王子島以外的所有省級(jí)政府以及幾個(gè)城市，還擴(kuò)展到聯(lián)邦部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括監(jiān)獄、武裝部隊(duì)、警察以及大學(xué)、醫(yī)院和報(bào)紙等公共和私人機(jī)構(gòu)。”3Donald C. Rowat, The American Distortion of the Ombudsman Concept and Its Influence on Canada, Canadian Public Administration, vol. 50, no. 1, 2007, pp. 42-52.

獨(dú)立、公開、透明是監(jiān)察專員的基本要素和要求。以上種種表明，概念扭曲后，監(jiān)察專員被毫無邊界地濫用，造成的結(jié)果是實(shí)踐中機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的喪失。監(jiān)察專員由原初獨(dú)立于被投訴機(jī)構(gòu)，異化為由被投訴的部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人來隨意任命，甚至從最初的政府行政機(jī)構(gòu)，擴(kuò)展到政府之外的非營(yíng)利組織及幾乎一切形式的組織，而這一點(diǎn)恰恰是最為致命的。因?yàn)槿魏沃贫榷急仨氂羞吔?，否則意味著個(gè)性的喪失、制度的死亡。監(jiān)察專員在蓬勃發(fā)展中迅速擴(kuò)大，最終因?yàn)樽陨磉吔缗c組織特征的消失，只能以失效告終。因此，當(dāng)前國(guó)外的失敗教訓(xùn)必須引起我們足夠的重視與警醒。

（二）糾偏官僚制

監(jiān)察專員之所以在各國(guó)表現(xiàn)各異，對(duì)于官僚制的控制水平與能力是其中不可忽視的一個(gè)重要因素?？刂乒倭胖剖潜匦枨冶匾?。例如，尼日利亞的監(jiān)察專員，被稱為公共投訴委員會(huì)。通過對(duì)這一機(jī)構(gòu)的官僚化進(jìn)程分析后，不難發(fā)現(xiàn)，與大多數(shù)其他地方的情況相反，尼日利亞的監(jiān)察專員已發(fā)展成為一個(gè)龐大的、花費(fèi)巨大的和低效的官僚機(jī)構(gòu)，究其原因，主要是作為監(jiān)察專員的公共投訴委員會(huì)與公務(wù)員有著密切的關(guān)系，從而或多或少地使委員會(huì)成為公務(wù)員制度的一個(gè)部門，并且?guī)缀跸似洫?dú)特的監(jiān)督職能，1Ayeni V, Nigeria’s Bureaucratized Ombudsman System: An Insight into the Problem of Bureaucratization in a Developing Country, Public Administration and Development, vol. 7, no. 3, 1987, pp. 309-324.由此造成了效率低下。尼日利亞的案例在許多發(fā)展中國(guó)家頗具代表性。官僚化擴(kuò)大趨勢(shì)勢(shì)必影響監(jiān)察專員效能的發(fā)揮，繼而導(dǎo)致監(jiān)督形同虛設(shè)。能否成功保持公共投訴委員會(huì)的監(jiān)督效能，取決于自身對(duì)官僚制的控制能力。

與之形成明顯區(qū)別的糾偏官僚化的成功案例則更具說服力。德國(guó)萊茵蘭-普法爾茨州監(jiān)察專員辦公室是控制官僚制的成功典型。該機(jī)構(gòu)于1974年5月依法成立，其主要特點(diǎn)是：完全開放，可以親自通過電話或信件提出投訴，申訴專員有權(quán)自己處理送往萊茵蘭-普法爾茨州議會(huì)或請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)的投訴。1974—1977年搜集的數(shù)據(jù)表明，規(guī)劃和建筑法規(guī)提供了接受調(diào)查的最高投訴數(shù)量，其次是地方政府和當(dāng)?shù)鼐用?，社?huì)服務(wù)部門排名第三。監(jiān)察專員的成功率可以說是令人印象深刻，毫無疑問，它應(yīng)該被賦予足夠的權(quán)力來實(shí)施自己選擇的解決方案。2Uppendahl H, The Ombudsman of Rheinland-Pfalz: Achievements and Deficiencies, Public Administration, vol. 57, no.2, 1979, pp. 219-228.此外，除了增強(qiáng)監(jiān)察專員辦公室的公開性、透明度和獨(dú)立性，通過改善公共服務(wù)部門對(duì)監(jiān)察專員的態(tài)度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚制的有效控制也不失為一個(gè)較好的做法。以加拿大艾伯塔省為例，該省的監(jiān)察專員作為控制官僚的司法輔助，在日益復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)中協(xié)助政府、服務(wù)民眾。結(jié)果顯示，省級(jí)公共服務(wù)部門對(duì)監(jiān)察專員的態(tài)度總體上非常積極，發(fā)揮了控制官僚制的作用，二者實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。3Karl A. Friedmann, The Public and the Ombudsman: Perceptions and Attitudes in Britain and in Alberta, Canadian Journal of Political Science, vol. 10, no. 3, 1977, pp. 497-526.

糾偏官僚制是監(jiān)察專員制度改革中必須構(gòu)建的基本體系。監(jiān)察專員制度本身必須在有效控制的、良性的政治生態(tài)中才能扮演好自身角色，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。所以，首先，必須根據(jù)關(guān)鍵執(zhí)行者確定組織目標(biāo)；其次，根據(jù)目標(biāo)制定具體策略；再次，在建立新的組織之前，應(yīng)盡可能仔細(xì)地規(guī)劃和執(zhí)行基礎(chǔ)工作，包括管理審計(jì)和工作研究；同時(shí)新的公共組織需要持續(xù)不斷的支持，特別是政府的支持；最后，即使采取了這些預(yù)防措施，也不可能一次性徹底根除腐敗及官僚制。因此，有必要強(qiáng)調(diào)一個(gè)事實(shí)，即新的和舊的組織都需要不斷的“檢查”，因?yàn)?，尼日利亞的案例就是前車之鑒。1Ayeni V, Nigeria’s Bureaucratized Ombudsman System: An Insight into the Problem of Bureaucratization in a Developing Country, Public Administration and Development, vol. 7, no. 3, 1987, pp. 309-324.因此，監(jiān)察專員本身功能的發(fā)揮除了取決于理念認(rèn)識(shí)正確與否之外，能否有效控制官僚制本身也是重要的影響因素。

（三）合作協(xié)同

監(jiān)察專員的提出背景與理論前提，是行政失范與不公的不可避免。為了保護(hù)個(gè)人免受政府濫用公共信任，并確保所有權(quán)力對(duì)公眾負(fù)責(zé)，必須盡可能提供補(bǔ)救措施。通過建立這樣的手段，國(guó)家承認(rèn)公共事務(wù)的管理是可能犯錯(cuò)的，錯(cuò)誤是不可避免的，因此必須限制權(quán)力。2Gerald E. Caiden, What Really Is Public Maladministration, Public Administration Review, vol. 51, no. 6, 1991, pp.486-493.瑞典語中的監(jiān)察專員指明了任命負(fù)責(zé)捍衛(wèi)其權(quán)利的人，隨后，這個(gè)詞開始流行，并在很多文化中找到歷史。而在現(xiàn)代，這樣一個(gè)人的存在代表了對(duì)保護(hù)個(gè)人權(quán)利共同問題的回應(yīng)，同時(shí)又不損害公共政策的效力。3Donald C. Rowat, The American Distortion of the Ombudsman Concept and Its Influence on Canada, Canadian Public Administration, vol. 50, no. 1, 2007, pp. 42-52.盡管各國(guó)都在進(jìn)行監(jiān)察專員制度改革，但結(jié)果與效果往往大相徑庭。

首先，各國(guó)的認(rèn)同源于各自不同的利益訴求。譬如在歐盟監(jiān)察專員改革中，西班牙的計(jì)劃與其歐洲公民身份的雄心直接相關(guān)，而丹麥的提案則關(guān)注對(duì)社區(qū)機(jī)構(gòu)的官僚控制。4Kostas Kourtikakis, Imitation and Supranational Politics: Some Lessons from the European Ombudsman and the European Court of Auditors, European Political Science Review, vol. 2, no. 1, 2010, pp. 27-48.夏威夷州監(jiān)察專員在過去30年中調(diào)查了近75000名公民的投訴，其中超過五分之一被糾正，即該機(jī)構(gòu)改變了原來的行動(dòng)。5Hill Larry B, The Ombudsman Revisited: Thirty Years of Hawaiian Experience, Public Administration Review, vol. 62,no. 1, 2002, pp. 24-41.印度喀拉拉邦設(shè)立的監(jiān)察專員辦公室雖然在解決與地方政府機(jī)構(gòu)有關(guān)的小案件方面取得了顯著的成就，卻受到一個(gè)反應(yīng)遲鈍的聯(lián)邦屬地政府的嚴(yán)重限制，急需獨(dú)立的調(diào)查權(quán)力并擴(kuò)大其辦公室。6Joshua J. M. Stark, Kerala’s Ombudsman: A Mismatch of Mission and Capabilities, Governance, 2011, vol. 24, no. 2,2011, pp. 389-392.在斯堪的納維亞、西歐、北美、澳大利亞和新西蘭，存在于官員之間的合作和相互尊重在發(fā)展中國(guó)家往往被“混亂、拖延、隱瞞、漠不關(guān)心甚至蔑視”取代。7Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.“在波蘭和俄羅斯，近幾十年來，國(guó)家級(jí)監(jiān)察專員人數(shù)增加了5倍以上。該機(jī)構(gòu)目前存在于大約120個(gè)州，其中許多是新興民主國(guó)家、混合政權(quán)或正在進(jìn)行政權(quán)過渡的國(guó)家。其中一些監(jiān)察專員是強(qiáng)大而有影響力的，其他人則處于弱勢(shì)和邊緣化狀態(tài)?！?Finkel Evgeny, The Authoritarian Advantage of Horizontal Accountability: Ombudsmen in Poland and Russia,Comparative Politics, vol. 44, no. 3, 2012, pp. 291-310.這種變化可以用創(chuàng)建機(jī)構(gòu)的制度類型、監(jiān)察專員是否向政府提出質(zhì)疑、監(jiān)察專員與其他行為者建立聯(lián)盟的能力等3個(gè)因素來解釋，并由此得出結(jié)論，監(jiān)察專員的設(shè)立應(yīng)優(yōu)先考慮，而非一定要遵循某種所謂的民主化過渡原則。

其次，不同文化對(duì)監(jiān)察專員制度本身也造成一定影響。如有學(xué)者認(rèn)為，以色列一國(guó)在這一領(lǐng)域內(nèi)只有一名官員，即國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)，其職能類似于監(jiān)察員。羅馬共和國(guó)的議會(huì)議員充當(dāng)準(zhǔn)監(jiān)察官，但在帝國(guó)時(shí)期失去了這個(gè)功能，因此，這個(gè)制度不是中世紀(jì)遺留下來的羅馬傳統(tǒng)的一部分。譬如，法國(guó)的行政司法制度在該國(guó)的各個(gè)地區(qū)都有效的同時(shí)，也不同程度受到所轄地域文化的影響。2John Clarke Adams, In Quest of the Ombudsman in the Mediterranean Area, The Fulbright Experience and Academic Exchanges, vol. 377, 1968, pp. 97-103.

最后，是否協(xié)調(diào)合作也是影響監(jiān)察效能發(fā)揮的原因之一。其中，對(duì)抗而非合作，幾乎成為失敗案例最顯著的共通性。發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)察專員處理相對(duì)較少的投訴并與政府合作，而不是反對(duì)政府。然而，在發(fā)展中國(guó)家，則與之相反，盡管投訴更多是合理的，但官員并不傾向于承認(rèn)錯(cuò)誤。因此，監(jiān)察專員在發(fā)展中國(guó)家與政府官員間更多存在著敵對(duì)或緊張以及缺乏合作的關(guān)系狀態(tài)，特別是在那些極度關(guān)注政治腐敗和不端行為的國(guó)家，對(duì)高級(jí)官員甚至部長(zhǎng)們提出了大量投訴。3Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.對(duì)抗造成內(nèi)耗，加大了監(jiān)督負(fù)擔(dān)，合作則可以更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。當(dāng)然，合作協(xié)調(diào)不等于合并融合。合作必須有良好的前提，需要相應(yīng)體制機(jī)制變革以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的通力協(xié)調(diào)與運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是以監(jiān)察專員在申訴、問責(zé)、監(jiān)督過程中喪失其獨(dú)立、公開、公正性為代價(jià)。這是因?yàn)椋摺败洝睓C(jī)制、政策偏好、政策時(shí)間等對(duì)于監(jiān)察專員功能發(fā)揮意義重大。4Ladi Stlla, Policy Change and Soft Europeanization: The Transfer of the Ombudsman Institution to Greece, Cyprus and Malta, Public Administration, vol. 89, no. 4, 2011, pp. 1643-1663.而要想實(shí)現(xiàn)這一功能，必須與政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)建立合作協(xié)同的良性互動(dòng)關(guān)系?？傊?，需要重塑機(jī)制對(duì)權(quán)力進(jìn)行申訴、問責(zé)與糾偏，從而保護(hù)公民合法權(quán)利。

四、結(jié) 語

制度作為有機(jī)體，是根植傳統(tǒng)、文化基石之上不斷調(diào)適的過程。改革實(shí)踐催生制度的同時(shí)，改革自身也是不斷調(diào)整的。通過對(duì)國(guó)外監(jiān)察專員制度的發(fā)展演變進(jìn)行系統(tǒng)梳理，不難發(fā)現(xiàn)：

（一）制度本身是不斷調(diào)適的

監(jiān)察專員歷經(jīng)演變，不同國(guó)家在改革實(shí)踐中不斷拓展，但申訴、問責(zé)與糾偏始終是該角色的基本功能。此外，其功能還包括傾聽、教育、評(píng)估和推薦，因此，猶如提供了一架望遠(yuǎn)鏡，通過該望遠(yuǎn)鏡，政治機(jī)構(gòu)可以查看服務(wù)并關(guān)注最需要關(guān)注的區(qū)域。1Kirkham Richard, Judicial Review, Litigation Effects and the Ombudsman, The Journal of Social Welfare & Family Law, vol. 40, no. 1, 2018, pp. 110-125.監(jiān)察專員本身的靈活性與適應(yīng)性令其很快走出斯堪的納維亞半島，邁向歐洲，走向北美，風(fēng)靡世界，產(chǎn)生了“超國(guó)家政治”層面的國(guó)際認(rèn)可與實(shí)踐。然而，這也并不意味著實(shí)施監(jiān)察專員制度后可以一勞永逸，因?yàn)楦母锎呱贫仁且粋€(gè)動(dòng)態(tài)性的過程，制度本身也要隨著環(huán)境變化而不斷調(diào)適。

（二）任何一種制度都不可能是終極完美的

在某種程度上，監(jiān)察專員制度本身“似乎又是一個(gè)悖論，既強(qiáng)大又無能為力，因?yàn)橐环矫?，他或她有廣泛的權(quán)力進(jìn)行調(diào)查，傳喚和審查證人和文件，訪問網(wǎng)站或辦公室，并確定投訴是否合理；但另一方面，如前所述，他或她無權(quán)讓任何公共機(jī)構(gòu)或官員接受他或她的建議；同時(shí)，作為一個(gè)獨(dú)特的機(jī)構(gòu)，它將行政失當(dāng)和行政不公等各種問題的影響和后果帶到公眾視野，從而促進(jìn)提高透明度，是‘民主政府軍械庫(kù)的一個(gè)重要的新成員’”。2Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.可見，有限性與邊界性是所有制度的基本屬性。尤其規(guī)范權(quán)力進(jìn)行的制度設(shè)置，首要的就是要確認(rèn)自身的有限性與邊界性。監(jiān)督權(quán)力邊界的同時(shí)也要時(shí)刻警惕自身權(quán)力問題，這也是國(guó)外監(jiān)察專員制度目前亟待解決的問題。

（三）中西方監(jiān)察專員是存在顯著差異的兩種制度安排

作為權(quán)力監(jiān)督的制度安排，獨(dú)立性是中西方監(jiān)察專員制度共同的終極追求，因?yàn)楠?dú)立性是最終能否有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的關(guān)鍵要素之一。中西方監(jiān)察專員制度盡管稱謂、表象似乎存在共通之處，然而，區(qū)別是明顯的，二者并非一回事，不能簡(jiǎn)單套用。

第一，產(chǎn)生時(shí)間不同。國(guó)外的監(jiān)察專員制度發(fā)軔于18世紀(jì)的斯堪的納維亞半島，是一種由上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)任命產(chǎn)生的，通過司法申訴方式保護(hù)公民權(quán)利免受行政權(quán)力非法侵害的制度安排。而我國(guó)關(guān)于監(jiān)察的記載最早可以追溯到原始社會(huì)后期，堯舜在明堂設(shè)“登聞鼓”議事、評(píng)議，立華表（“誹木”“謗木”）收集民意，以及秦統(tǒng)一全國(guó)后建立的一整套從中央到地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及系統(tǒng)化運(yùn)作——臺(tái)諫制度，及至御史制度，并在此基礎(chǔ)上，發(fā)展、創(chuàng)新，形成了具有中國(guó)特色的監(jiān)察制度。我國(guó)的監(jiān)察專員是最高權(quán)力中心通過派出產(chǎn)生的代表中央政府權(quán)力履行檢查、監(jiān)督權(quán)的制度安排。第二，國(guó)外的監(jiān)察專員最初是作為司法補(bǔ)充通過委任產(chǎn)生并通過訴訟方式履職的，而我國(guó)的監(jiān)察專員是在上級(jí)單位派出產(chǎn)生并通過行政監(jiān)督履職的。第三，國(guó)外監(jiān)察專員的“主要功能是檢查管理不善，它關(guān)注法律的遵守，也關(guān)注公共行政中的自由裁量權(quán)，它的職能在各個(gè)國(guó)家大致相同：可以替代法院更嚴(yán)格的控制，也可以作為法院訴訟的有益補(bǔ)充。盡管所有的國(guó)家系統(tǒng)都提供對(duì)政府部門的監(jiān)督，但監(jiān)察專員可以觸及的范圍是其他機(jī)構(gòu)或服務(wù)所無法替代的。這種控制形式的成功也表明了將監(jiān)察專員制度拓展到城市及其他區(qū)域的現(xiàn)實(shí)意義”。1J. E. S. Fawcett, The Spread of the Ombudsman System in Europe, The World Today, vol. 31, no. 11, 1975, pp. 469-474.這與我國(guó)以上級(jí)派出代表的身份，強(qiáng)調(diào)自身權(quán)威性、獨(dú)立性、專職性，以進(jìn)行檢查、監(jiān)督，防止權(quán)力濫用本身存在一定區(qū)別。最后，監(jiān)察專員概念界定的差異從一開始就已經(jīng)出現(xiàn)，并在其后發(fā)展過程中愈發(fā)凸顯，并最終造就了不同的監(jiān)察專員制度，這是必須明確的重要的原則性問題。

他山之石，可以攻玉。尋求改革思路，學(xué)習(xí)借鑒是必需且必要的。但學(xué)習(xí)借鑒不是盲目盲從，必須秉持理性、審慎的態(tài)度，全面系統(tǒng)了解國(guó)外監(jiān)察專員制度的來龍去脈、發(fā)展演變、理論基石、實(shí)踐要求、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)、基本特點(diǎn)等要素，方能取長(zhǎng)補(bǔ)短、有的放矢，從而服務(wù)于我國(guó)的改革實(shí)踐。