劉志欣

一、問(wèn)題提出：緊急狀態(tài)與法治的張力

緊急狀態(tài)與法治具有內(nèi)在緊張關(guān)系，是緊急狀態(tài)理論與實(shí)踐關(guān)注較多的問(wèn)題。1許多學(xué)者用“非常法律”“非常狀態(tài)”來(lái)指稱緊急狀態(tài)。參見(jiàn)陳新民：《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年，第220頁(yè)；孟濤：《中國(guó)非常法律研究》，清華大學(xué)出版社，2012年，第2頁(yè)。權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立并得到制約以及權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?，這是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容。但是，緊急狀態(tài)的發(fā)生使法治面臨窘境：一方面是權(quán)力擴(kuò)張問(wèn)題。權(quán)力需要迅速擴(kuò)張以幫助政府渡過(guò)危機(jī)，但法治框架下設(shè)計(jì)精巧的分權(quán)制度，會(huì)對(duì)權(quán)力擴(kuò)張構(gòu)成明顯障礙，使權(quán)力擴(kuò)張變得困難?！皯椪w制下的權(quán)力分立愈完善，它們?cè)谖C(jī)時(shí)期的融合就愈困難，也因此愈為必要?！?［美］羅斯托：《憲法專政》，孟濤譯，華夏出版社，2015年，第317頁(yè)。另一方面是權(quán)力制約問(wèn)題。擴(kuò)張的緊急權(quán)力需要受到制約，避免其脫離法治框架，但制約機(jī)構(gòu)基于國(guó)家安全名義的服從，會(huì)使權(quán)力制約變得困難，使權(quán)利侵害變得隨意。希特勒的權(quán)力濫用及魏瑪?shù)鹿埠蛧?guó)的命運(yùn)就是最典型的反例。

第二次世界大戰(zhàn)中，游離于法治之外的緊急狀態(tài)給人類社會(huì)帶來(lái)的巨大創(chuàng)傷，使理論與實(shí)踐都傾向于將緊急狀態(tài)放在法治框架下進(jìn)行討論，試圖通過(guò)法治限制緊急權(quán)力。但緊急權(quán)力還是不斷基于形勢(shì)需要或者國(guó)家安全考慮逃逸出法治之外。自1941年珍珠港事件以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)利用二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)等契機(jī)，持續(xù)擴(kuò)張緊急權(quán)力；“9?11”恐怖襲擊事件（以下簡(jiǎn)稱“9?11”事件）后，小布什政府及以切尼副總統(tǒng)為代表的新保守主義者，更是采取了包括發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、建立關(guān)塔那摩灣羈押體系、實(shí)施無(wú)限期羈押、酷刑、監(jiān)視、狙殺等在內(nèi)的行動(dòng)，使法治受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、歷史敘事：緊急權(quán)力擴(kuò)張及制約

緊急權(quán)力行使及其制約是緊急狀態(tài)法律理論研究的關(guān)鍵問(wèn)題。在緊急狀態(tài)歷史實(shí)踐中，權(quán)力行使問(wèn)題逐步得到了解決。由于信息處理、決策程序、謀斷能力等方面的原因，2丁曉東：《法律能規(guī)制緊急狀態(tài)嗎？》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。立法、司法機(jī)構(gòu)會(huì)顯示出尊重與服從態(tài)度，使行政機(jī)構(gòu)適度擴(kuò)張緊急權(quán)力；但權(quán)力制約問(wèn)題仍然懸而未決。如何把權(quán)力的擴(kuò)張限制在其界限內(nèi)而且及時(shí)得到制約，是學(xué)界關(guān)注較多的問(wèn)題。

（一）法治的偏離：緊急狀態(tài)的展開

現(xiàn)代法治的最低標(biāo)準(zhǔn)是：行政權(quán)力受到制約，而且公民權(quán)利得到保障。一方面，分權(quán)是法治的實(shí)質(zhì)性要素和實(shí)施方式。法治通過(guò)分權(quán)防止行政權(quán)力濫用，使行政機(jī)構(gòu)遵守法律，并受到制約。另一方面，所有人都享有一些不可克減的權(quán)利。法治保障公民享有這些權(quán)利，避免其受到權(quán)力侵犯。當(dāng)這兩個(gè)方面受到破壞時(shí)，法治即發(fā)生了偏離。

作為西方法治的代表性國(guó)家，美國(guó)的三權(quán)分立是其法治框架的基石。在長(zhǎng)期的法治實(shí)踐中，美國(guó)形成了三權(quán)分立制衡的制度設(shè)計(jì)。制憲者通過(guò)精心設(shè)計(jì)，使立法、行政、司法三權(quán)分立，并相互制約，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利的目標(biāo)。在緊急權(quán)力行使上，雖然制憲者們——無(wú)論聯(lián)邦黨人或反聯(lián)邦黨人——都明確承認(rèn)，“危急關(guān)頭，美國(guó)政府的有效行動(dòng)應(yīng)該由行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。”3［美］羅斯托：《憲法專政》，孟濤譯，華夏出版社，2015年，第234頁(yè)。但根據(jù)憲法文本，緊急權(quán)力卻由總統(tǒng)與國(guó)會(huì)共同行使。國(guó)會(huì)有權(quán)宣戰(zhàn)，并在發(fā)生叛亂或遭遇入侵時(shí)中止人身保護(hù)令；總統(tǒng)則為陸海軍總司令，負(fù)責(zé)執(zhí)行緊急權(quán)力。對(duì)二者的權(quán)力邊界，憲法并未進(jìn)行明確劃分與界定。在實(shí)踐中，行政機(jī)構(gòu)顯然處于支配性地位，國(guó)會(huì)則保持主要制約者的角色。三個(gè)政府分支中的司法機(jī)構(gòu)雖然承擔(dān)著權(quán)利救濟(jì)職責(zé)，但并未積極介入緊急權(quán)力爭(zhēng)議，更多的只是在個(gè)別案件中隱晦地對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行司法評(píng)估，少有充分滿足公民訴求的情形。1劉志欣：《緊急權(quán)力的歷史敘事及其憲政之維》，《交大法學(xué)》2017年第4期。憲法完美主義的傳統(tǒng)、排斥強(qiáng)勢(shì)政府的政治哲學(xué)，2［美］羅斯托：《憲法專政》，孟濤譯，華夏出版社，2015年，第226頁(yè)、第230頁(yè)。以及三個(gè)政府分支部門的謹(jǐn)慎運(yùn)行，使緊急權(quán)力屢經(jīng)嚴(yán)重緊急狀態(tài)仍能運(yùn)行在法治界限之內(nèi)。

在美國(guó)大部分時(shí)間里，法治的最低標(biāo)準(zhǔn)都得到遵循。雖然在內(nèi)戰(zhàn)、第一次世界大戰(zhàn)及大蕭條等時(shí)期，法治遭受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，林肯總統(tǒng)單方面采取了中止人身保護(hù)令等措施，威爾遜總統(tǒng)、羅斯?？偨y(tǒng)等通過(guò)寬泛解釋和自由裁量授權(quán)，運(yùn)用行政創(chuàng)制、立法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、立法程序縮減、授權(quán)法等應(yīng)對(duì)技術(shù)獲取大量緊急權(quán)力，3劉志欣：《緊急權(quán)力的歷史敘事及其憲政之維》，《交大法學(xué)》2017年第4期。但法治的最低標(biāo)準(zhǔn)得到遵循，立法、司法機(jī)構(gòu)保持著對(duì)行政機(jī)構(gòu)的制約，分權(quán)制度沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性改變，公民基本權(quán)利得到法治保障。

（二）權(quán)利的克減：緊急權(quán)力的擴(kuò)張

從珍珠港事件之后，特別是冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)緊急權(quán)力行使開始偏離法治框架。立法、司法機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)行政權(quán)力形成有效制約，公民權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯。雖然制約機(jī)構(gòu)在水門事件中拒絕了尼克松政府不受控制的權(quán)力主張，但“9?11”事件發(fā)生后，當(dāng)新保守主義勢(shì)力卷土重來(lái)、對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行更加強(qiáng)烈的自我賦權(quán)、并系統(tǒng)性侵犯不可克減權(quán)利時(shí)，立法、司法機(jī)構(gòu)的行動(dòng)顯示出制約不足，使法治原則受到了嚴(yán)重破壞。

“9?11”事件之后，美國(guó)的權(quán)力擴(kuò)張既有偶然性，也有必然性?？植婪肿影l(fā)動(dòng)襲擊是偶然的，但是權(quán)力作為總統(tǒng)行政至上理念的延伸，其擴(kuò)張卻具有必然性。以切尼副總統(tǒng)為代表的新保守主義者抓住了這一千載難逢的良機(jī)，重新部署總統(tǒng)權(quán)力，試圖實(shí)現(xiàn)行政至上的理想。兩者的共同作用導(dǎo)致了權(quán)力肆意擴(kuò)張并突破法治底限。

1.珍珠港事件以來(lái)的行政權(quán)力擴(kuò)張。珍珠港事件的發(fā)生使羅斯?？偨y(tǒng)在1942年采取了西海岸日裔美國(guó)人遷移等侵犯法治的行動(dòng)，之后的總統(tǒng)們利用朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等熱戰(zhàn)與美蘇冷戰(zhàn)等不斷延伸總統(tǒng)權(quán)力。到了尼克松時(shí)期，行政機(jī)構(gòu)開始根據(jù)固有權(quán)力理論來(lái)采取行動(dòng)。尼克松是權(quán)力擴(kuò)張的代表性人物。作為標(biāo)志性的帝制總統(tǒng)，他明確表達(dá)，“當(dāng)總統(tǒng)采取行動(dòng)時(shí)，就意味著這不是非法的?！?Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, p. XI.1969年，尼克松罔顧國(guó)會(huì)意見(jiàn)，執(zhí)意采取柬埔寨地面攻擊行動(dòng)，行政機(jī)構(gòu)與其他政府分支之間發(fā)生嚴(yán)重沖突。尼克松堅(jiān)稱，作為軍隊(duì)總司令，他有義務(wù)采取必要行動(dòng)保護(hù)美國(guó)人民安全，這暗示國(guó)會(huì)授權(quán)完全不必要。5Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, p. 45.在第二個(gè)任期，尼克松更是提出所謂的不需要遵守他沒(méi)有批準(zhǔn)的法律的理論。在行動(dòng)上，他開始進(jìn)入國(guó)會(huì)明確禁止的領(lǐng)域。1973年的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》，授予行政機(jī)構(gòu)60日期限來(lái)獲得立法機(jī)構(gòu)對(duì)軍事行動(dòng)的批準(zhǔn)。但是，尼克松認(rèn)為，任何試圖改變憲法保留權(quán)力的行為都是無(wú)效的。尼克松政府還利用對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的單方面控制，實(shí)施打擊目標(biāo)政敵、對(duì)付國(guó)內(nèi)力量、安排非法竊聽等行動(dòng)，并試圖以國(guó)家安全利益為名予以正當(dāng)化。1Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, pp. 48-50.這些行為侵越了立法權(quán)力，使分權(quán)及法治遭受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)會(huì)被迫采取最嚴(yán)厲的彈劾措施，迫使尼克松辭職。

2.“9?11”事件之后的行政權(quán)力擴(kuò)張?！??11”事件及之后發(fā)生的紐約雙塔坍塌、炭疽武器使用和大量人員死亡，使民眾迅速陷入嚴(yán)重震驚與恐慌狀態(tài)，行政機(jī)構(gòu)獲得了實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張與進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。行政機(jī)構(gòu)吸取尼克松總統(tǒng)忽略國(guó)會(huì)支持而下臺(tái)的教訓(xùn)，積極尋求軍事力量使用及相關(guān)權(quán)力的國(guó)會(huì)授權(quán)。由于國(guó)會(huì)通過(guò)的《軍事力量使用授權(quán)法案》（2001）沒(méi)有完全達(dá)到行政機(jī)構(gòu)預(yù)期，小布什政府開始以簽署聲明、司法部法律事務(wù)辦公室備忘錄（以下簡(jiǎn)稱“備忘錄”）等形式重新解讀法律，授權(quán)擴(kuò)大戰(zhàn)爭(zhēng)范圍、建立軍事法庭體系、實(shí)施無(wú)限期羈押、酷刑、監(jiān)視等措施，并以涉及國(guó)家安全與國(guó)家秘密為由主張法院不能審查行政機(jī)構(gòu)行動(dòng)。新保守主義者堅(jiān)持奉行行政至上思想，試圖用不受法律限制的行政權(quán)力來(lái)替代憲法至上。他們斷言，憲法秩序以分權(quán)與法治為特征的說(shuō)法是不合憲的，因?yàn)樗拗菩姓C(jī)構(gòu)基于國(guó)家安全利益采取行動(dòng)的能力。2Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, p. 65.行政機(jī)構(gòu)相信其在國(guó)家安全問(wèn)題上擁有完全的行動(dòng)自由，這是憲法授予行政機(jī)構(gòu)的保留權(quán)力，不應(yīng)被立法、司法機(jī)構(gòu)審查與推翻。

緊急權(quán)力的擴(kuò)張，使公民權(quán)利多多少少都受到克減，3Special Committee on the Termination of the National Emergency, Emergency Powers Statutes: Provisions of Federal Law Now in Effect Delegating To The Executive Extraordinary Authority In Time of National Emergency, https://scannedretina.files.wordpress.com/2014/02/senate-report-93-549-copy-of-original1.pdf.特別在日裔美國(guó)人拘留營(yíng)及關(guān)塔那摩灣羈押營(yíng)中。行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用設(shè)置在法外之地的秘密羈押體制，肆意侵犯公民權(quán)利，許多基本權(quán)利已然失去保障。

（三）安全的名義：制約權(quán)力的弱化

在法治框架下，行政機(jī)構(gòu)在被寬泛授權(quán)后仍然應(yīng)當(dāng)受到立法、司法機(jī)構(gòu)的制約；當(dāng)行政權(quán)力擴(kuò)張超越法律界限時(shí)，立法、司法權(quán)力應(yīng)當(dāng)發(fā)揮制約作用。但緊急狀態(tài)實(shí)踐表明，由于國(guó)家安全等方面的考慮，立法、司法等制約權(quán)力可能并不會(huì)充分發(fā)揮作用。

1.立法權(quán)力的疏失與漠視。立法機(jī)構(gòu)一直是緊急權(quán)力的主要制約者。面對(duì)內(nèi)戰(zhàn)中突破法律框架的壓倒性權(quán)力擴(kuò)張需求，林肯總統(tǒng)雖然單方面宣布中止人身保護(hù)令，但他承認(rèn)行動(dòng)是不合法的，需要得到國(guó)會(huì)支持。但是，國(guó)會(huì)在緊急權(quán)力授權(quán)中的過(guò)于寬泛，使行政機(jī)構(gòu)是否越權(quán)變得模糊，總統(tǒng)極易通過(guò)寬泛解釋來(lái)侵犯不可克減權(quán)利。在與尼克松斗爭(zhēng)的過(guò)程中，國(guó)會(huì)開始將注意力轉(zhuǎn)移到對(duì)總統(tǒng)的制度化限制，先后通過(guò)《不受羈押法案》（1971）、《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》（1973）、《國(guó)家緊急狀態(tài)法案》（1974）、《外國(guó)情報(bào)監(jiān)控法案》（1978）等文件，限定總統(tǒng)權(quán)力邊界，確保模糊授權(quán)不會(huì)被用于侵犯公民權(quán)利。但事實(shí)表明，這一系列法案并不足以實(shí)現(xiàn)制約目標(biāo)。

“9?11”事件之后，為了解決公眾的恐慌，國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了《軍事力量使用授權(quán)法案》（2001）、《對(duì)伊拉克使用軍事力量授權(quán)法案》（2002），使行政機(jī)構(gòu)得以使用未經(jīng)調(diào)查和評(píng)估的情報(bào)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，并突破法律框架建立關(guān)塔那摩灣羈押體系。對(duì)行政機(jī)構(gòu)違反憲法和法律的權(quán)力擴(kuò)張，國(guó)會(huì)顯然回應(yīng)不足?！侗涣b押者處置法案》（2005）及其修正案將是否構(gòu)成酷刑的界定權(quán)力交給行政機(jī)構(gòu)，為其使用酷刑提供豁免。當(dāng)最高法院拒絕行政機(jī)構(gòu)建立軍事法庭并進(jìn)行無(wú)正當(dāng)程序?qū)徟械刃袨闀r(shí)，國(guó)會(huì)通過(guò)《軍事委員會(huì)法案》（2006）及其修正案，明確授權(quán)軍事法庭設(shè)置、剝奪人身保護(hù)令管轄權(quán)、合法化無(wú)限期羈押，并確認(rèn)關(guān)塔那摩灣的實(shí)踐。

在行政機(jī)構(gòu)突破法律框架時(shí)，國(guó)會(huì)還批準(zhǔn)其行使額外的、不受審查的自由裁量權(quán)力，授權(quán)“法律黑洞”并使之合法化。即使當(dāng)參議院報(bào)告披露行政機(jī)構(gòu)操縱伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的大量證據(jù)、顯示總統(tǒng)存在嚴(yán)重不當(dāng)行為時(shí)，立法機(jī)構(gòu)依然拒絕啟動(dòng)彈劾程序。1Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, pp. 219-220.立法機(jī)構(gòu)的疏失與漠視，使行政機(jī)構(gòu)獲得緊急權(quán)力擴(kuò)張的基礎(chǔ)，使其能夠無(wú)限制地延伸權(quán)力。

2.司法權(quán)力的尊重與服從。當(dāng)公民權(quán)利受到侵犯時(shí)，司法機(jī)構(gòu)必須予以保護(hù)，這是法治的應(yīng)有之義。通過(guò)馬伯里訴麥迪遜案（Marbury v. Madison，1803）, 馬歇爾首席大法官證明了司法機(jī)構(gòu)才是憲法問(wèn)題的最終裁決者。自此以后，司法機(jī)構(gòu)一直承擔(dān)著保護(hù)公民憲法權(quán)利、避免權(quán)利被其他政府分支侵犯的職責(zé)。但是，20世紀(jì)的美國(guó)歷史顯示，在嚴(yán)重危機(jī)狀態(tài)下，法院可能不會(huì)保護(hù)公民權(quán)利。當(dāng)羅斯福總統(tǒng)在西海岸日裔美國(guó)人遷移事件中采取侵犯法治的行動(dòng)時(shí)，最高法院關(guān)于平林訴美國(guó)（Hirabayashi v. U. S.，1943）、是松訴美國(guó)（Korematsu v.U. S.，1944）等案件的司法審查案件中，就拒絕提供權(quán)利救濟(jì)。雖然在后續(xù)的楊斯頓鋼鐵公司訴索伊爾（Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer，1952）等案件中，最高法院使總統(tǒng)受到一些制約，但法院傾向于給行政機(jī)構(gòu)更多的行動(dòng)自由。

“9?11”事件之后，面對(duì)行政機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)利的持續(xù)侵犯，最高法院在哈姆迪訴拉姆斯菲爾德（Hamdi v. Rumsfeld，2004）、哈姆丹訴拉姆斯菲爾德（Hamdan v. Rumsfeld，2006）等案件中，雖然重申司法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)公眾自由的職責(zé)、行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受到制約及公眾應(yīng)當(dāng)擁有正當(dāng)程序獲得權(quán)利救濟(jì)，但是這些申明僅停留在紙面，并沒(méi)有最終得到落實(shí)。它們或者沒(méi)有得到國(guó)會(huì)支持，或者被最高法院后續(xù)行動(dòng)，如回避或拒絕使用調(diào)卷令等，隱晦地抵銷；或者被哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法庭（以下簡(jiǎn)稱“DC巡回法庭”）所否決或歪曲。2Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, pp. 119-122.在挑戰(zhàn)無(wú)限期羈押、酷刑等越權(quán)行政行為的司法審查中，雖然許多下級(jí)法院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)侵犯了不可克減的權(quán)利，但上級(jí)法院卻希望服從行政機(jī)構(gòu)，并逐步建構(gòu)了原告資格問(wèn)題、非司法性政治問(wèn)題及國(guó)家秘密特權(quán)等司法先例和原則。3參見(jiàn)American Civil Liberties Union v. NSA (2006), Amnesty International v. McConnell (2009), Al-Aulaqi v. Obama et al. (2010), Kucinich v. Obama (2011) 等案件。DC巡回法庭認(rèn)為，只要行政機(jī)構(gòu)能夠提供證據(jù)表明訴求者與恐怖勢(shì)力存在關(guān)聯(lián)，無(wú)論證據(jù)多么薄弱，就足以正當(dāng)化其行為。1Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, p. 121.在一定程度上，最高法院建立了司法監(jiān)督的幻象。雖然公民提出救濟(jì)的程序權(quán)利還在，但最高法院及其他上級(jí)法院基于國(guó)家安全考慮而采取對(duì)行政權(quán)力根本性退讓的態(tài)度，使司法體系已經(jīng)不能再為那些受到侵害的公民提供充分救濟(jì)了。

二戰(zhàn)以來(lái)，行政機(jī)構(gòu)不斷挑戰(zhàn)權(quán)利限度，并擴(kuò)展其權(quán)力邊界。此時(shí)，法治的核心內(nèi)容已經(jīng)不具有實(shí)質(zhì)意義了，因?yàn)椋盒姓C(jī)構(gòu)能夠侵犯權(quán)利而得以豁免，被羈押者會(huì)遭受非人道對(duì)待而得不到法律保障；立法機(jī)構(gòu)顯示出支持行政至上的傾向，通過(guò)授權(quán)保障權(quán)力擴(kuò)張得到持續(xù)；司法機(jī)構(gòu)也對(duì)行政機(jī)構(gòu)自我賦權(quán)及侵犯權(quán)利的行為缺乏實(shí)施憲法限制的決心。

三、結(jié)構(gòu)變化：棘輪效應(yīng)與制約困境

緊急狀態(tài)是法治國(guó)家必須面對(duì)的例外狀態(tài)。在專制政府時(shí)期，政府擁有宣布、實(shí)施、終結(jié)緊急狀態(tài)的絕對(duì)權(quán)力；但在法治國(guó)家，政府權(quán)力分散在立法、行政、司法等不同政府分支。為了迅速解決緊急狀態(tài)、幫助政府渡過(guò)危機(jī)，原來(lái)分散的權(quán)力會(huì)迅速集中到行政機(jī)構(gòu)手中，由其統(tǒng)一行使，這已經(jīng)成為公理性認(rèn)識(shí)。但這種權(quán)力擴(kuò)張已經(jīng)偏離權(quán)力分立的運(yùn)行形態(tài)，并使制約問(wèn)題面臨新的困境。

（一）緊急權(quán)力擴(kuò)張呈現(xiàn)棘輪效應(yīng)

在歷史實(shí)踐中，行政機(jī)構(gòu)通過(guò)與立法機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，以寬泛解釋、立法授權(quán)、自我創(chuàng)制等方式，逐步確立在緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)中的主導(dǎo)地位，成功掌握緊急權(quán)力。最初，緊急權(quán)力只是偶爾使用，但在緊急狀態(tài)持續(xù)期間會(huì)以國(guó)家安全等名義逐步加強(qiáng)，甚至超越憲法規(guī)定的權(quán)力界限。在緊急狀態(tài)結(jié)束后，有些權(quán)力會(huì)產(chǎn)生慣性，成為常態(tài)行政權(quán)力的一部分。當(dāng)緊急狀態(tài)重復(fù)發(fā)生時(shí)，權(quán)力會(huì)周而復(fù)始地?cái)U(kuò)張并循環(huán)，呈現(xiàn)出棘輪效應(yīng)。2Eric A. Posner and Adrian Vermeule, Terror in the Balance: Security, Liberty, and the Courts, Oxford University Press,2007, p. 133.殘酷的歷史法則表明，即使是有德性的政治家也容易超越行政權(quán)力邊界。

珍珠港事件后，羅斯?？偨y(tǒng)憑借戰(zhàn)時(shí)總司令的地位，通過(guò)國(guó)家緊急狀態(tài)宣告而非國(guó)會(huì)授權(quán)獲得大量緊急權(quán)力，包括不經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序侵犯公民權(quán)利、無(wú)限期羈押且不能獲得救濟(jì)等。基于羅斯?？偨y(tǒng)在新政時(shí)期積累的民眾威信，其行動(dòng)并沒(méi)有受到質(zhì)疑。之后的杜魯門總統(tǒng)、約翰遜總統(tǒng)、尼克松總統(tǒng)等利用熱戰(zhàn)、冷戰(zhàn)等現(xiàn)實(shí)的或者潛在的威脅，不斷延伸行政權(quán)力，肆意采取竊聽、監(jiān)視、無(wú)限期羈押等行為，持續(xù)升級(jí)侵略性戰(zhàn)爭(zhēng)，并逐步將這些手段應(yīng)用到美國(guó)國(guó)內(nèi)、施加到政策異議者身上。到尼克松總統(tǒng)時(shí)期，緊急權(quán)力達(dá)到階段性頂峰。“9?11”事件發(fā)生后，小布什政府繼承了尼克松行政至上的思想遺產(chǎn)，不惜濫用情報(bào)信息、誤導(dǎo)國(guó)會(huì)，悍然發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，并通過(guò)簽署聲明、備忘錄等形式創(chuàng)建關(guān)塔那摩灣羈押體系，肆意侵犯權(quán)利。在奧巴馬政府時(shí)期，這些權(quán)力擴(kuò)張措施得到了持續(xù)。

從羅斯?？偨y(tǒng)開始，無(wú)論共和黨還是民主黨，許多總統(tǒng)在行政至上、固有權(quán)力等理論支持下，顯示出明顯的權(quán)力擴(kuò)張傾向。為了擴(kuò)張權(quán)力，一些總統(tǒng)甚至不惜創(chuàng)造出緊急狀態(tài)環(huán)境?！罢f(shuō)美國(guó)20世紀(jì)的大部分時(shí)期和到目前為止的整個(gè)21世紀(jì)就都處在緊急狀態(tài)中，這個(gè)說(shuō)法絲毫不夸張?！?［美］馬克?內(nèi)奧克雷斯：《緊急狀態(tài)、資本主義和法治》，唐瑭等譯，《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。在總統(tǒng)的持續(xù)努力下，緊急權(quán)力在歷史演進(jìn)中表現(xiàn)出一種單向度且不可回復(fù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，呈現(xiàn)出一種安全更多而自由更少的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2Eric A. Posner and Adrian Vermeule, Terror in the Balance: Security, Liberty, and the Courts, Oxford University Press,2007, p. 133.

（二）緊急權(quán)力制約突顯共時(shí)困境

共時(shí)性與歷時(shí)性，是索緒爾在語(yǔ)言學(xué)研究過(guò)程中提出的一對(duì)術(shù)語(yǔ)。3［瑞士］費(fèi)爾迪南?德?索緒爾：《普通語(yǔ)言學(xué)教程》，高名凱譯，商務(wù)印書館，2017年，第112頁(yè)。從社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷角度看，共時(shí)性側(cè)重于從現(xiàn)時(shí)系統(tǒng)及系統(tǒng)要素間相互關(guān)系的角度來(lái)把握社會(huì)結(jié)構(gòu)；歷時(shí)性更側(cè)重于從歷史變遷演變過(guò)程及過(guò)程中矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)律的角度來(lái)把握社會(huì)形態(tài)。借用共時(shí)性與歷時(shí)性的理論來(lái)分析，常態(tài)權(quán)力制約屬于共時(shí)性制約，當(dāng)行政機(jī)構(gòu)逾越權(quán)力邊界時(shí)，立法、司法機(jī)構(gòu)會(huì)予以即時(shí)制約；但在緊急狀態(tài)下，共時(shí)性制約是難以實(shí)現(xiàn)的，一方面是因?yàn)閲?guó)家安全要求，需要保障緊急權(quán)力行使；另一方面是制約機(jī)構(gòu)缺少即時(shí)做出判斷的足夠信息與專業(yè)能力。

在珍珠港事件、冷戰(zhàn)時(shí)期、“9?11”事件等不同時(shí)期，雖然緊急權(quán)力擴(kuò)張不斷受到質(zhì)疑，但這些行動(dòng)在大多數(shù)情況下并沒(méi)有得到制止。其原因在于共時(shí)性制約存在困境。首先，制約機(jī)構(gòu)缺乏做出判斷的足夠信息。緊急狀態(tài)信息披露對(duì)立法、司法機(jī)構(gòu)實(shí)施制約是十分必要的，它可以幫助制約機(jī)構(gòu)在自由與安全之間進(jìn)行平衡。但在緊急狀態(tài)條件下，即使行政機(jī)構(gòu)也難以獲得緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)的充分信息；況且，在反恐、戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)中，政府信息很多并不適宜公開。信息的不充分與保密，使立法、司法機(jī)構(gòu)難以獲得進(jìn)行制約的必要信息，從而不能做出共時(shí)性判斷；其次，制約機(jī)構(gòu)缺乏做出決斷的專業(yè)能力。立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的不同職能分工和價(jià)值取向，使其在歷史演進(jìn)中形成不同權(quán)力運(yùn)行規(guī)則與程序，也形成各不相同的專業(yè)能力。事實(shí)表明，對(duì)于瞬息萬(wàn)變的緊急狀態(tài)環(huán)境，崇尚效率價(jià)值的行政機(jī)構(gòu)是最適合的行動(dòng)者。對(duì)民主與正義價(jià)值的追求，使立法、司法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則與程序略顯審慎與繁雜，面對(duì)迫在眉睫的緊急權(quán)力時(shí)顯得反應(yīng)遲緩。另外，緊急權(quán)力的政治性、專業(yè)性、秘密性等特點(diǎn)，都是制約機(jī)構(gòu)專業(yè)能力所難以企及的。

在不同緊急狀態(tài)時(shí)期，美國(guó)立法、司法機(jī)構(gòu)也努力地在發(fā)揮制約作用。立法機(jī)構(gòu)沒(méi)有淪為“橡皮圖章”，它在授予總統(tǒng)權(quán)力的同時(shí)，也堅(jiān)決避免使行政機(jī)構(gòu)成為緊急狀態(tài)的唯一主宰；4［美］羅斯托：《憲法專政》，孟濤譯，華夏出版社，2015年，第282頁(yè)。司法機(jī)構(gòu)也沒(méi)有完全放棄自己的職責(zé)，它通過(guò)個(gè)案審查，隱晦地對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行司法評(píng)估和為個(gè)人權(quán)利提供憲法保護(hù)。5Laurence H. Tribe and Patrick O. Gudridge, The Anti-Emergency Constitution, Yale Law Journal, vol. 113, no. 8, 2004,p. 1845.盡管如此，相對(duì)于強(qiáng)大的緊急權(quán)力，立法、司法機(jī)構(gòu)的反對(duì)顯得過(guò)于弱小，經(jīng)常遭到總統(tǒng)的忽視，根本無(wú)力制約緊急權(quán)力擴(kuò)張。

采用SPSS20.0軟件對(duì)本研究數(shù)據(jù)資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)分析，其中計(jì)數(shù)資料采用[n(%)]描述，組間比較采用χ2檢驗(yàn)。P＜0.05(雙側(cè)檢驗(yàn))為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

（三）政治因素影響加劇制度偏差

盡管晚近趨勢(shì)傾向于將緊急狀態(tài)納入法治框架予以討論，但由于預(yù)先設(shè)計(jì)的法律難以完全解決緊急狀態(tài)下的不確定性，因此，緊急狀態(tài)往往與主權(quán)者決定等政治因素密切關(guān)聯(lián)。立法、司法機(jī)構(gòu)緊急權(quán)力制約功能不彰，也一定程度上受到政治因素影響。

其一是立法機(jī)構(gòu)遭遇利益集團(tuán)游說(shuō)、金錢政治等政治因素影響。當(dāng)利益集團(tuán)過(guò)于強(qiáng)大并控制立法機(jī)構(gòu)時(shí)，將會(huì)對(duì)政府政策產(chǎn)生重要影響。二戰(zhàn)之后，美國(guó)立法者與軍事工業(yè)共同體形成的密切關(guān)系，使立法機(jī)構(gòu)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)政策缺乏制約動(dòng)力。艾森豪威爾總統(tǒng)在離職演說(shuō)中曾警告說(shuō)，要防止當(dāng)權(quán)派與軍事工業(yè)共同體的結(jié)合危及美國(guó)自由和民主過(guò)程。1Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, p. 232.但持續(xù)的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)與軍備競(jìng)賽還是使軍事工業(yè)共同體的政治影響不斷增加，使立法機(jī)構(gòu)更愿意采取支持行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的行動(dòng)。即使在禁止酷刑、單方使用武力等立法被忽略或公然違反時(shí)，立法機(jī)構(gòu)也沒(méi)有動(dòng)力阻止侵略性戰(zhàn)爭(zhēng)、打破侵略性戰(zhàn)爭(zhēng)的自我循環(huán)，并阻止行政機(jī)構(gòu)侵犯不可克減人權(quán)。

其二是司法機(jī)構(gòu)面臨行政機(jī)構(gòu)的策略性政治行為影響。聯(lián)邦最高法院之所以在緊急權(quán)力擴(kuò)張時(shí)表現(xiàn)出根本性退讓，原因之一是行政機(jī)構(gòu)利用設(shè)計(jì)精巧的分權(quán)制衡機(jī)制，在大法官提名方面取得的策略性成功。根據(jù)美國(guó)憲法，聯(lián)邦最高法院大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意后任命。在司法任命中，參議院十分注意避免大法官候選人與行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)有過(guò)于密切的聯(lián)系，它會(huì)通過(guò)否決總統(tǒng)的大法官提名使參議院與行政機(jī)構(gòu)形成有效制衡。但從尼克松總統(tǒng)成功提名倫奎斯特為大法官以來(lái)，與行政機(jī)構(gòu)關(guān)系密切、奉行聯(lián)邦主義思想與司法克制主義觀點(diǎn)、甚至具有行政至上傾向的大法官先后得到任命，并成為最高法院的多數(shù)。2參見(jiàn)Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, pp. 164-192。值得注意的是，波斯納法官也關(guān)注到最高法院的政治性傾向問(wèn)題。但他認(rèn)為，這種狀況的產(chǎn)生不僅是因?yàn)榭偨y(tǒng)根據(jù)喜好來(lái)選擇大法官的結(jié)果，還可能是因?yàn)樽罡叻ㄔ簩徖淼陌讣季哂刑珡?qiáng)的政治性，很多問(wèn)題都涉及到“政治治理、政治價(jià)值、政治權(quán)利以及政治力量”。因此，很多大法官顯示出的政治性，或者與提名他的黨派無(wú)關(guān)，而是體現(xiàn)出濃重的實(shí)用主義色彩。參見(jiàn)［美］理查德?波斯納：《法官如何思考》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社，2009年，第245~248頁(yè)。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)策略性選擇大法官獲得成功、成功控制最高法院多數(shù)，并將法官選擇模式延伸到國(guó)家最有影響力的巡回法庭，如DC巡回法庭后，3DC巡回法庭的影響力體現(xiàn)在：一方面，它對(duì)位于首都的政府機(jī)構(gòu)與官員具有管轄權(quán)，另一方面，它是最高法院大法官的重要產(chǎn)生地，很多最高法院大法官來(lái)自于DC巡回法庭。參見(jiàn)Ryan Alford, Permanent State of Emergency,McGill-Queen’s University Press, 2017, p. 194.總統(tǒng)采取的與法治對(duì)立的措施就能夠順利通過(guò)司法審查。在緊急權(quán)力侵犯不可克減權(quán)利時(shí)，最高法院已經(jīng)無(wú)意于實(shí)質(zhì)性推翻行政機(jī)構(gòu)的決定，公眾訴求也不可能在法院中受到挑戰(zhàn)。

無(wú)論是20世紀(jì)緊急狀態(tài)研究最具影響力的學(xué)者施密特提出的“主權(quán)者決定例外狀態(tài)”，還是當(dāng)下最有影響力的緊急狀態(tài)研究者阿甘本提出的“整個(gè)法秩序的中止與懸置”的“懸法”，都表明緊急狀態(tài)具有濃厚政治色彩。4［意］吉奧喬?阿甘本：《例外狀態(tài)》，薛熙平譯，西北大學(xué)出版社，2015年，第75頁(yè)、第172~174頁(yè)。在許多學(xué)者看來(lái)，緊急狀態(tài)就是政治上的例外狀態(tài)，緊急權(quán)力在性質(zhì)就是政治權(quán)力。1王東明：《例外的挑戰(zhàn)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第310頁(yè)。當(dāng)現(xiàn)實(shí)或潛在的威脅使公眾陷入恐慌時(shí)，政治因素會(huì)發(fā)揮重要影響。一方面是群體極化現(xiàn)象的存在——即，觀點(diǎn)一致的個(gè)人組成的集體更傾向于采取共同立場(chǎng)的極端版本，因此更傾向于高度極端化2［美］凱斯?桑斯坦：《網(wǎng)絡(luò)共和國(guó)》，黃維明譯，上海人民出版社，2003年，第47頁(yè)?！沽⒎ㄕ叩木o急狀態(tài)決策易于過(guò)度考慮安全或者過(guò)度考慮自由；另一方面，少數(shù)政治家會(huì)利用公眾恐慌心理實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)，為緊急狀態(tài)制度形塑增加了不可測(cè)因素，如新保守主義者在沒(méi)有充分證據(jù)的情況下發(fā)動(dòng)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等。

四、形態(tài)重塑：緊急狀態(tài)與法治的平衡

雖然斷言緊急狀態(tài)已經(jīng)破壞美國(guó)法治可能還為時(shí)尚早，但是在權(quán)力擴(kuò)張與制約的博弈中，制約力量薄弱卻是不爭(zhēng)事實(shí)。為了避免權(quán)力擴(kuò)張與制約的失衡、實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)與法治的平衡，緊急狀態(tài)法律研究應(yīng)當(dāng)考慮以下問(wèn)題：如何避免緊急權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張、或使權(quán)利受到不必要的侵害，并使緊急狀態(tài)能夠及時(shí)結(jié)束？

（一）實(shí)現(xiàn)自由與安全的平衡

自由與安全是人類社會(huì)努力增進(jìn)的價(jià)值。緊急權(quán)力行使的目標(biāo)在于幫助民主政府渡過(guò)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值；緊急權(quán)力制約的目標(biāo)則在于保障公眾權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自由價(jià)值。面對(duì)以安全為名的政府行動(dòng)，自由可能會(huì)受到一定克減，但如何確保權(quán)利克減保持在必要限度之內(nèi)，避免造成不可回復(fù)的損害？

那么，應(yīng)當(dāng)如何在自由與安全之間求得平衡呢？代表多數(shù)人的立法機(jī)構(gòu)制約5Bruce Ackerman, The Emergency Constitution, Yale Law Journal, vol. 113, no.5, 2004.及行政機(jī)構(gòu)自我制約6美國(guó)司法部法律顧問(wèn)辦公室的事例表明：政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制約，即使在行政官員恪守專業(yè)術(shù)養(yǎng)與職業(yè)道德的條件下也是不可行的。參見(jiàn)Eric A. Posner, Deference to the Executive in the United States After September 11: Congress, the Courts, and the Office of Legal Counsel, Harvard Journal of Law & Public Policy, vol. 35, no. 1, 2012.都難以充分保護(hù)公民個(gè)體權(quán)利。實(shí)踐顯示，司法機(jī)構(gòu)或者可以承擔(dān)這一角色。司法機(jī)構(gòu)至少可以為公眾提供程序救濟(jì)途徑，并個(gè)案審查緊急權(quán)力，使權(quán)利得到一定保障。當(dāng)然，在一些案件中，由于行政機(jī)構(gòu)以國(guó)家秘密為由拒絕披露緊急狀態(tài)信息，導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)無(wú)法審查緊急權(quán)力的合法性；而在另一些案件中，司法機(jī)構(gòu)否定緊急權(quán)力的裁判受到行政機(jī)構(gòu)的漠視。這些問(wèn)題，可以通過(guò)限定國(guó)家秘密邊界、優(yōu)化司法審查制度依據(jù)來(lái)逐步解決。

（二）實(shí)現(xiàn)共時(shí)與歷時(shí)的平衡

從共時(shí)性角度看，面對(duì)緊急權(quán)力擴(kuò)張，立法、司法機(jī)構(gòu)的很多制約最后并沒(méi)有阻止行政機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，有些制約還會(huì)引起政府不同分支的沖突；但從歷時(shí)性角度看，盡管條件發(fā)生了變化，但制約卻有效緩解了緊急狀態(tài)與法治的內(nèi)在緊張關(guān)系，避免緊急權(quán)力被另有圖謀者所篡奪并濫用。

隨著緊急權(quán)力擴(kuò)張?jiān)斐傻臋?quán)利侵害加劇，制約呼聲逐步增強(qiáng)，立法、司法機(jī)構(gòu)在規(guī)則制定、個(gè)案審查方面的制約功能也逐步加大。二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)制約機(jī)構(gòu)傾向于在緊急狀態(tài)趨于穩(wěn)定后才啟動(dòng)制約機(jī)制；1如Hirabayashi v. U. S. (1943)、Korematsu v. U. S. (1944)等。冷戰(zhàn)時(shí)期，這種制約方式得到延續(xù)。當(dāng)尼克松總統(tǒng)延伸總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)展戰(zhàn)爭(zhēng)行為時(shí)，其行動(dòng)并沒(méi)有得到及時(shí)制止；但當(dāng)他罔顧其他政府分支的意見(jiàn)，明顯濫用行政權(quán)力、進(jìn)入國(guó)會(huì)明確禁止的領(lǐng)域時(shí)，立法、司法機(jī)構(gòu)就共同啟動(dòng)了制約機(jī)制，迫使尼克松辭職。

“9?11”事件伊始，總統(tǒng)權(quán)力在現(xiàn)實(shí)威脅中也急劇擴(kuò)張，并借助伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)、敘利亞干預(yù)等不斷擴(kuò)展，到了特朗普總統(tǒng)時(shí)期，制約機(jī)制開始顯示出力量。盡管立法機(jī)構(gòu)對(duì)特朗普總統(tǒng)的彈劾并沒(méi)有成功，但彈劾的啟動(dòng)及2020年限制總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案的通過(guò)等，使總統(tǒng)權(quán)力受到制約。這些事例顯示了緊急權(quán)力的歷時(shí)性制約狀態(tài)。即，雖然對(duì)緊急權(quán)力總體持尊重與服從態(tài)度，但當(dāng)總統(tǒng)肆意濫用權(quán)力時(shí)，制約機(jī)構(gòu)也會(huì)根據(jù)具體情形實(shí)施制約。雖然制約并非即時(shí)的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻是有助于恢復(fù)法治秩序的。

但是，如果歷時(shí)時(shí)間太長(zhǎng)，公民權(quán)利可能會(huì)長(zhǎng)時(shí)間受到影響？從珍珠港事件到尼克松總統(tǒng)辭職，美國(guó)公民的許多權(quán)利受到了克減；2Special Committee on the Termination of the National Emergency, Emergency Powers Statutes: Provisions of Federal Law Now in Effect Delegating To The Executive Extraordinary Authority In Time of National Emergency, https://scannedretina.files.wordpress.com/2014/02/senate-report-93-549-copy-of-original1.pdf.“9?11”事件以來(lái)的緊急狀態(tài)歷經(jīng)小布什、奧巴馬等政府，到特朗普總統(tǒng)時(shí)仍存在隱患。若杰克遜大法官提出的原則——當(dāng)總統(tǒng)既沒(méi)有得到國(guó)會(huì)認(rèn)可、也沒(méi)有得到法院支持時(shí)，其行動(dòng)可以被認(rèn)定為無(wú)效——是有啟發(fā)性的，則當(dāng)立法、司法機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動(dòng)時(shí)，緊急權(quán)力擴(kuò)張應(yīng)當(dāng)受到扼制。3在楊斯頓鋼鐵公司訴索伊爾（Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer，1952）一案的贊同意見(jiàn)中，杰克遜大法官提出了一個(gè)由三部分組成的框架來(lái)解決總統(tǒng)權(quán)力與國(guó)會(huì)權(quán)力、司法審查之間的緊張關(guān)系，即用總統(tǒng)權(quán)力與國(guó)會(huì)認(rèn)可與否來(lái)確定司法權(quán)的審查程度。當(dāng)總統(tǒng)權(quán)力得到國(guó)會(huì)認(rèn)可時(shí)，總統(tǒng)權(quán)力達(dá)到頂峰，司法權(quán)原則上不推翻總統(tǒng)的行動(dòng)；當(dāng)總統(tǒng)權(quán)力沒(méi)有得到國(guó)會(huì)明確時(shí)，此時(shí)存在模糊區(qū)域時(shí)，司法權(quán)力最大；當(dāng)總統(tǒng)行動(dòng)沒(méi)有得到國(guó)會(huì)認(rèn)可時(shí)，此時(shí)總統(tǒng)權(quán)力處于低谷，法院可以使其行動(dòng)歸于無(wú)效。為了終結(jié)權(quán)力擴(kuò)張，可以引入司法機(jī)構(gòu)參與。當(dāng)權(quán)力持續(xù)擴(kuò)張并侵害權(quán)利時(shí)，公民可以向司法機(jī)構(gòu)提出訴求，由司法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)立法機(jī)構(gòu)的制約程序，強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵制約功能，以司法權(quán)參與來(lái)實(shí)現(xiàn)立法、司法機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)歷時(shí)性制約，這或者是一種可行的路徑。

（三）實(shí)現(xiàn)暫時(shí)與永久的平衡

緊急狀態(tài)是事態(tài)發(fā)生、發(fā)展或結(jié)果超過(guò)人們預(yù)期的失序狀態(tài)。由于緊急狀態(tài)的突發(fā)性與非常規(guī)性，權(quán)力擴(kuò)張十分必要，也為其他政府分支及公眾所容忍。但是，緊急狀態(tài)在事態(tài)穩(wěn)定后有時(shí)會(huì)得到延伸，不能及時(shí)結(jié)束。在羅斯托提出的緊急狀態(tài)實(shí)施的11項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)中，有6項(xiàng)與緊急狀態(tài)結(jié)束相關(guān)，涉及制定專門的終結(jié)條款、緊急權(quán)力措施的性質(zhì)或效果不能永久化、緊急狀態(tài)必須在危機(jī)結(jié)束后停止、并盡可能完全恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)等。1［美］羅斯托：《憲法專政》，孟濤譯，華夏出版社，2015年，第325~335頁(yè)。羅斯托希望立法機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮主要制約作用，但顯然，他的期望落空了。

緊急狀態(tài)與永久緊急狀態(tài)的區(qū)別在于：國(guó)家是暫時(shí)不符合法治要求，還是已經(jīng)不再是法治國(guó)家？就此而言，雖然珍珠港事件后，美國(guó)緊急權(quán)力的確不斷擴(kuò)展，尤其在“9?11”事件之后，緊急權(quán)力擴(kuò)張前所未有，但它并未在美國(guó)變成永久的、且不可逆轉(zhuǎn)的國(guó)家事態(tài)。一是行政權(quán)力仍然受到制約，立法機(jī)構(gòu)并未完全滿足總統(tǒng)的權(quán)力要求；二是公民權(quán)利依然受到基本保障，司法機(jī)構(gòu)并未完全放棄職責(zé)。盡管如此，如何確保緊急狀態(tài)及時(shí)結(jié)束，仍然是緊急狀態(tài)法律理論研究需要關(guān)注的。

緊急狀態(tài)變成永久緊急狀態(tài)的原因，或者是行政機(jī)構(gòu)直接延續(xù)緊急事態(tài)，或者是行政機(jī)構(gòu)創(chuàng)造新的緊急事態(tài)。在第一種情形下，雖然緊急狀態(tài)宣告經(jīng)常會(huì)存續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，但沒(méi)有證據(jù)顯示后任總統(tǒng)會(huì)繼續(xù)以前任總統(tǒng)的緊急狀態(tài)宣告為依據(jù)來(lái)擴(kuò)展權(quán)力。如雖然羅斯?？偨y(tǒng)1933年的緊急狀態(tài)宣告持續(xù)有效，但杜魯門總統(tǒng)并沒(méi)有將之作為持續(xù)擴(kuò)張權(quán)力的依據(jù)。這意味著緊急狀態(tài)宣告存續(xù)并不是緊急狀態(tài)延續(xù)的直接原因。事實(shí)上，總統(tǒng)們更愿意創(chuàng)造緊急事態(tài)，包括強(qiáng)調(diào)潛在威脅、甚至發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)等，來(lái)實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)。有學(xué)者指出“緊急狀態(tài)治理”（ Governing through Emergency）與緊急狀態(tài)制度的不同。“緊急狀態(tài)治理”是行政機(jī)構(gòu)聲稱存在需要采取緊急狀態(tài)的情形，以獲得政治支持與實(shí)現(xiàn)政治改革而采取的政治性策略；緊急狀態(tài)制度則是一系列權(quán)力構(gòu)成的體系。2Sanford Levinson and Jack M. Balkin, Constitutional Dictatorship: Its Dangers and Its Design, Minnesota Law Review,vol. 94, no. 6, 2010.緊急權(quán)力應(yīng)當(dāng)來(lái)自緊急狀態(tài)制度，與緊急狀態(tài)治理并沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)利用緊急狀態(tài)治理來(lái)獲取緊急權(quán)力時(shí)，有必要對(duì)其進(jìn)行全面審查，避免緊急狀態(tài)治理永久存續(xù)。

在實(shí)踐中，由于緊急狀態(tài)偏離法治框架的現(xiàn)實(shí)，使其運(yùn)行往往與領(lǐng)導(dǎo)人德行、黨派影響、意識(shí)形態(tài)、利益集團(tuán)游說(shuō)等政治因素密切聯(lián)系。施密特等學(xué)者都認(rèn)同緊急狀態(tài)制度的政治性。有學(xué)者也注意到立法、司法機(jī)構(gòu)在緊急狀態(tài)領(lǐng)域受到較強(qiáng)的政治因素影響。3參見(jiàn)Ryan Alford, Permanent State of Emergency, McGill-Queen’s University Press, 2017, pp. 164-170；陳新民教授在對(duì)德國(guó)緊急憲法立法過(guò)程的考察也發(fā)現(xiàn)，德國(guó)的緊急狀態(tài)立法問(wèn)題不僅是一個(gè)憲法問(wèn)題，還必須有政治性考量。陳新民：《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年，第218~219頁(yè)。政治因素是緊急狀態(tài)與法治共存、權(quán)力擴(kuò)張與制約平衡的重要變量。誠(chéng)然，在緊急狀態(tài)時(shí)期，政府運(yùn)行過(guò)程中的政治因素比常態(tài)時(shí)期可能更為明顯，但是，從法治角度看，政治因素不應(yīng)當(dāng)過(guò)分夸大。夸大緊急狀態(tài)的政治性，最后只會(huì)將緊急狀態(tài)交由主權(quán)者以政治方式解決。國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡可能將相關(guān)政治因素納入法治框架，使它們?cè)诜ㄖ慰蚣芟滦袆?dòng)，限制其作用，避免演變成政治危機(jī)，或者導(dǎo)致政府濫用權(quán)力，或者導(dǎo)致政府垮臺(tái)。一定程度上說(shuō)，如果緊急狀態(tài)治理不可避免，那么，最好的辦法就是將緊急狀態(tài)治理納入緊急狀態(tài)制度予以規(guī)制，避免其成為破壞法治秩序的政治性途徑。

五、結(jié) 語(yǔ)

隨著緊急狀態(tài)的頻繁發(fā)生，緊急權(quán)力擴(kuò)張及制約問(wèn)題受到愈來(lái)愈多的關(guān)注。二戰(zhàn)以來(lái)的美國(guó)緊急狀態(tài)實(shí)踐顯示：在緊急狀態(tài)的形勢(shì)需要及行政機(jī)構(gòu)的步步緊逼下，西方法治的代表性國(guó)家逐步偏離了法治框架。如果權(quán)利獲得取決于主權(quán)者的愉悅，那么，即使主權(quán)者是選舉出來(lái)的，也已經(jīng)不符合法治要求。鑒于緊急權(quán)力擴(kuò)張易于被效仿與跟從而呈現(xiàn)出棘輪效應(yīng)，為確保其不致脫離法治框架，亟需在理論與制度上進(jìn)行整體性反思，對(duì)權(quán)力擴(kuò)張及制約進(jìn)行更多的制度性安排，如考慮緊急狀態(tài)評(píng)估制度、追責(zé)制度等?？梢哉f(shuō)，在緊急狀態(tài)背景下，誰(shuí)都可以置身事外，誰(shuí)也都不能置身事外。