亓 迪，曹慧萍

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100)

一、問題的提出

自1980年《中華人民共和國(guó)婚姻法》要求“禁止家庭成員間的虐待和遺棄”始(1)《中華人民共和國(guó)婚姻法》，http：//www.nwccw.gov.cn/2017-05/02/content_153084.htm。，到2020年最高人民檢察院等九部委聯(lián)合發(fā)布侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度，我國(guó)的兒童保護(hù)政策經(jīng)歷了從起步到完善的發(fā)展過(guò)程。40多年間，我國(guó)已建立起相對(duì)健全的兒童保護(hù)政策體系，從補(bǔ)缺向適度普惠型轉(zhuǎn)變，為基層的兒童保護(hù)實(shí)踐提供了有效指導(dǎo)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，兒童保護(hù)政策進(jìn)入了全面發(fā)展階段，對(duì)兒童保護(hù)的理解不僅局限于狹義上保護(hù)兒童免遭傷害，兒童保護(hù)的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)充和豐富，更加關(guān)注兒童權(quán)利和發(fā)展，以促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)。

已有研究主要從橫向和縱向兩方面展開。橫向視角主要探討國(guó)外兒童保護(hù)政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒，通過(guò)對(duì)國(guó)外兒童保護(hù)政策的梳理分析，總結(jié)其兒童保護(hù)制度或政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，基于政策的國(guó)際比較為我國(guó)兒童保護(hù)政策的發(fā)展提供有益借鑒。如熊躍根從政策理念的角度研究了影響西方國(guó)家兒童保護(hù)政策發(fā)展的三種取向，分別為：一是傳統(tǒng)取向，認(rèn)為父母是兒童的天然保護(hù)者；二是保護(hù)取向，認(rèn)為社會(huì)應(yīng)該扮演規(guī)制和干預(yù)的角色；三是自由主義取向，主張兒童應(yīng)獲得相對(duì)獨(dú)立(2)熊躍根：《福利國(guó)家兒童保護(hù)與社會(huì)政策的經(jīng)驗(yàn)比較分析及啟示》，《江海學(xué)刊》2014年第3期。。縱向視角則主要從歷史維度對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的兒童保護(hù)政策進(jìn)行探討，分析政策特點(diǎn)及不足，并提出完善兒童保護(hù)政策的建議。研究聚焦于對(duì)兒童保護(hù)概念的爭(zhēng)論上，從廣義和狹義上對(duì)我國(guó)的兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理和探討。廣義上，部分學(xué)者將兒童保護(hù)等同或類似于兒童福利，將兒童保護(hù)理解為改善兒童狀況，促進(jìn)兒童福利的所有制度安排(3)李瑩、韓文瑞：《我國(guó)兒童保護(hù)制度的發(fā)展與取向：基于國(guó)際比較的視角》，《社會(huì)建設(shè)》2018年第4期。，因此在對(duì)兒童福利政策進(jìn)行研究和探討時(shí)，對(duì)兒童保護(hù)政策亦有所論及。吳鵬飛等從兒童福利權(quán)保障范圍的角度梳理了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要2011—2020》發(fā)布以來(lái)我國(guó)兒童保護(hù)政策的特點(diǎn)(4)吳鵬飛、劉白明：《中國(guó)兒童福利權(quán)的政策保護(hù)——以“新兒綱”為考察對(duì)象》，《前沿》2012年第7期。，喬?hào)|平等從問題視角出發(fā)分析了我國(guó)兒童保護(hù)政策的不足，認(rèn)為存在兒童保護(hù)的部分重要概念界定不清、兒童福利與兒童保護(hù)關(guān)系模糊、兒童福利責(zé)任界限不明、部分制度因缺少配套條件或明確責(zé)任劃分而難以落到實(shí)處等問題(5)喬?hào)|平、廉婷婷、蘇林偉：《中國(guó)兒童福利政策新發(fā)展與新時(shí)代政策思考——基于2010年以來(lái)的政策文獻(xiàn)研究》，《社會(huì)工作與管理》2019年第3期。。于建琳等則系統(tǒng)梳理了我國(guó)兒童福利政策的演化邏輯和發(fā)展趨向(6)于建琳、宣朝慶：《70年來(lái)兒童福利的政策演進(jìn)及其路徑探析》，《社會(huì)建設(shè)》2019年第5期。。狹義上，將兒童保護(hù)理解為防止兒童遭受傷害，如兒童虐待與兒童疏忽等，在此基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有兒童保護(hù)政策的回溯和梳理，分析政策特點(diǎn)、不足，并提出兒童保護(hù)政策未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)或建議(7)陸紅芬、吳佳璐：《我國(guó)農(nóng)村留守兒童保護(hù)政策的演變與發(fā)展——基于對(duì) 2004 年以來(lái)相關(guān)政策的文本分析》，《青少年研究與實(shí)踐》2018年第1期。(8)趙芳、徐艷楓、陳虹霖：《兒童保護(hù)政策分析及以家庭為中心的兒童保護(hù)體系建構(gòu)》，《社會(huì)工作與管理》2018年第5期。。在狹義的兒童保護(hù)概念下，學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)集中于兒童虐待方面。張智輝從社會(huì)組織參與兒童防虐視角分析了兒童防虐相關(guān)政策與社會(huì)工作實(shí)踐之間的親和性和契合性(9)張智輝：《受虐待兒童保護(hù)法律政策的發(fā)展特點(diǎn)及推進(jìn)策略》，《南方論刊》2016年第5期。。黃曉燕等采用文獻(xiàn)綜述的方法，分析我國(guó)兒童虐待防治政策法規(guī)的現(xiàn)狀及不足(10)黃曉燕、徐韜、劉文利等：《中國(guó)兒童虐待防治法律法規(guī)與政策規(guī)定現(xiàn)狀分析》，《中國(guó)婦幼衛(wèi)生雜志》2015年第3期。。林典通過(guò)政策文本分析，重點(diǎn)探討了臺(tái)灣在兒童虐待強(qiáng)制責(zé)任報(bào)告制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)及其啟示(11)林典：《兒童虐待強(qiáng)制責(zé)任報(bào)告制度之研究——基于臺(tái)灣地區(qū)的政策文本分析》，《當(dāng)代青年研究》2018年第4期。。

通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究較多對(duì)政策文件進(jìn)行梳理和總結(jié)，對(duì)政策文本進(jìn)行分析的文獻(xiàn)較少，具有說(shuō)服力的分析方法和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治隹蚣苤屋^為不足，不利于兒童保護(hù)政策研究的科學(xué)性和完整性。對(duì)現(xiàn)有兒童保護(hù)政策進(jìn)行分析，從中窺探出政策的特點(diǎn)及不足，是政策變革和完善的基礎(chǔ)。因此，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，從政策工具基本分類的維度對(duì)1980年以來(lái)我國(guó)的兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理分析，歸納我國(guó)兒童保護(hù)政策呈現(xiàn)的特點(diǎn)、不足，為構(gòu)建兒童保護(hù)政策的未來(lái)發(fā)展路徑提供有益的參考和借鑒。

二、理論基礎(chǔ)、研究方法與政策文本來(lái)源

(一)理論基礎(chǔ)與分析框架

人權(quán)與兒童權(quán)利為兒童保護(hù)制度的完善奠定了重要的理論基礎(chǔ)。人權(quán)是個(gè)人在社會(huì)中的權(quán)利，基于個(gè)體的社會(huì)成員資格享有或應(yīng)該享有的最基本權(quán)利(12)[美]路易斯·亨金：《權(quán)利的時(shí)代》，信鷹春等譯，北京：知識(shí)出版社，1997年，第2頁(yè)。，是社會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，通過(guò)法律和道德等手段保障其成員獲得正常的生存、發(fā)展權(quán)利(13)陳志尚：《關(guān)于人權(quán)的十個(gè)理論問題》(上)，《馬克思主義研究》1996年第3期。。人權(quán)是每一個(gè)人應(yīng)該享有的基本權(quán)利，包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，其基本意涵是保護(hù)個(gè)體不受傷害，能夠得到生存和發(fā)展所需的安全空間、物質(zhì)及精神資源，并平等地享有生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。

相較于人權(quán)的理論主張，兒童權(quán)利的啟蒙也起源于社會(huì)對(duì)人權(quán)理念的認(rèn)同，文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)使歐洲的人權(quán)思想開始萌芽，兒童最初被看作大人的附屬，沒有獨(dú)立的權(quán)利可言。工業(yè)革命后，西方社會(huì)貧富差距日益明顯，隨之而來(lái)的童工、貧窮等問題威脅兒童生命和健康，給兒童的生存和成長(zhǎng)帶來(lái)一系列挑戰(zhàn)。為了改善這一狀況，兒童保護(hù)開始成為部分中產(chǎn)階級(jí)活動(dòng)家的關(guān)注焦點(diǎn)，各國(guó)也開始關(guān)注兒童作為獨(dú)立個(gè)體的權(quán)利。

持有兒童應(yīng)該享有獨(dú)立權(quán)利的理論觀點(diǎn)認(rèn)為，兒童是人類發(fā)展的初始階段，具有人類生理、心理、精神和文化方面的全部或部分特征，因此自然應(yīng)該享有和成年人同等的人權(quán)。沃德將兒童權(quán)利分為四種類型，其中兒童最基本的權(quán)利訴求是保證能夠接受監(jiān)護(hù)人的適當(dāng)照料，保護(hù)其免遭傷害，包括國(guó)家為兒童提供物質(zhì)資料支持，如免受貧困、充分的醫(yī)療服務(wù)及安全的環(huán)境等，以及由國(guó)家通過(guò)政策、法律等途徑監(jiān)督成年人的行為，保護(hù)兒童免受成人特別是父母的傷害(14)Michael S. Wald，“Children’s rights：A framework for analysis”，University of California，No.12，1979，p.20.。以人權(quán)與兒童權(quán)利理論為出發(fā)點(diǎn)，兒童不再是家庭或父母的附屬，而是成為獨(dú)立的個(gè)體存在，享有與成年人同等的生存與發(fā)展等基本權(quán)利，由于兒童自身的脆弱性，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)政策和法律法規(guī)的制定和執(zhí)行來(lái)監(jiān)管成年人的行為，保護(hù)兒童免遭傷害，保障兒童健康成長(zhǎng)。

本文采用政策工具分類框架對(duì)政策文本進(jìn)行分析，采用瓦當(dāng)(Evert Vedung)對(duì)政策工具的分類，即按照政府權(quán)力資源強(qiáng)弱程度對(duì)受眾群體的影響，將政策工具分為管制性、經(jīng)濟(jì)性和信息性三類(15)Evert Vedung，Mikael Hildén，Jukka Simil?，Jukka Lepola，Per Mickwitz，Aard Mulders，Marika Palosaari and Stefan Sjblom，“Evaluation of environmental policy instruments - a case study of the Finnish pulp & paper and chemical industries”，Boreal Envir-onment Research，No.21，2002.。其中管制性政策工具是指政府通過(guò)制定規(guī)則的方式禁止兒童保護(hù)責(zé)任承擔(dān)者侵害兒童權(quán)益，主要包括規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、命令等條款，管制性政策工具靠政府的否定性制裁或否定性制裁的威脅來(lái)保證實(shí)施；經(jīng)濟(jì)性政策工具主要采取貨幣或?qū)嵨镄问浇o予或剝奪目標(biāo)群體的資源，如通過(guò)征收或補(bǔ)貼財(cái)物的方式提高或降低兒童保護(hù)責(zé)任承擔(dān)者侵害兒童權(quán)益或履行兒童保護(hù)責(zé)任的代價(jià)，從而影響其行為；信息性政策工具是指通過(guò)道德上的教化和勸說(shuō)來(lái)影響兒童保護(hù)責(zé)任承擔(dān)者的行為，主要包括知識(shí)傳遞、價(jià)值觀宣傳、理性主張的宣教、勸說(shuō)等。三種政策工具類型體現(xiàn)的政府權(quán)威強(qiáng)制性由高到低，違反政策的代價(jià)也相應(yīng)依次下降。

(二)研究方法與政策文本來(lái)源

從研究對(duì)象上來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)兒童保護(hù)的界定分為狹義和廣義兩個(gè)層面。狹義上將兒童保護(hù)理解為兒童虐待與忽視，廣義上將兒童保護(hù)等同或類似于兒童福利，將兒童保護(hù)理解為改善兒童狀況，促進(jìn)兒童福利的所有制度安排(16)李瑩、韓文瑞：《我國(guó)兒童保護(hù)制度的發(fā)展與取向：基于國(guó)際比較的視角》，《社會(huì)建設(shè)》2018年第4期。。本文從狹義兒童傷害層面界定兒童保護(hù)，即國(guó)家頒布的為了保障兒童得到適當(dāng)監(jiān)護(hù)和照顧，使其免遭身體、情感、性等方面的虐待及忽視的兒童保護(hù)類政策。

本文研究的兒童保護(hù)政策通過(guò)中國(guó)政府網(wǎng)、中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站、中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站、國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)網(wǎng)站及中國(guó)婦女研究網(wǎng)等國(guó)家相關(guān)政府網(wǎng)站檢索并篩選獲得，納入標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)題或正文中含有“兒童/未成年人保護(hù)”“兒童虐待/忽視/家暴/性侵害/買賣”等關(guān)鍵詞，排除標(biāo)準(zhǔn)是答復(fù)類文本、白皮書及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類文本。最終共篩選出1980—2020年間兒童保護(hù)相關(guān)政策文本，共計(jì)45個(gè)。分析方法上，采用內(nèi)容分析法對(duì)兒童保護(hù)政策進(jìn)行梳理分析，以每篇政策文本為一個(gè)基本記錄單位，將含義相同的部分視為一個(gè)單元，利用NVIVO 11軟件進(jìn)行編碼，編碼格式為“政策編號(hào)—具體單元—具體條款”，共獲得253個(gè)分析單元，包含2個(gè)一級(jí)類目和13個(gè)二級(jí)類目。

三、我國(guó)兒童保護(hù)政策的發(fā)展歷程及政策工具特點(diǎn)

(一)我國(guó)兒童保護(hù)政策的發(fā)展歷程

1980年以來(lái)，我國(guó)的兒童保護(hù)政策經(jīng)歷了從補(bǔ)缺型到適度普惠型的轉(zhuǎn)變。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的瓦解，原處于單位制下的兒童福利政策和理念均發(fā)生了巨大變化，補(bǔ)缺型兒童福利開始發(fā)展，國(guó)家開始為處于弱勢(shì)或受到傷害的兒童提供必要的保護(hù)措施(17)于健琳、宣朝慶：《70年來(lái)兒童福利的政策演進(jìn)及其路徑探析》，《社會(huì)建設(shè)》2019年第5期。。圖1將1980年以來(lái)的兒童保護(hù)政策分為三個(gè)階段。

圖1 我國(guó)兒童保護(hù)政策的發(fā)展歷程

第一階段為1980—2000年的起步階段。1980年頒布的《中華人民共和國(guó)婚姻法》首次在政策中對(duì)兒童保護(hù)相關(guān)議題進(jìn)行了表達(dá)，要求“禁止家庭成員間的虐待和遺棄”，“繼父母與繼子女間，不得虐待或歧視?！?18)《中華人民共和國(guó)婚姻法》，http：//www.nwccw.gov.cn/2017-05/02/content_153084.htm。隨后，1989和1990年，我國(guó)分別簽署了《兒童權(quán)利公約》和《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》，這是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)首次成為兒童保護(hù)相關(guān)公約的締約國(guó)。在《婚姻法》和國(guó)際公約的指引下，1991年最高人民檢察院和全國(guó)人大常委會(huì)接連頒布了4號(hào)、5號(hào)和6號(hào)文件，分別回應(yīng)拐賣和性侵害兒童問題，接著《收養(yǎng)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和最高人民法院等六部委聯(lián)合頒布的9號(hào)文件在虐待、遺棄及拐賣兒童等方面持續(xù)發(fā)力，推動(dòng)了我國(guó)兒童保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

第二階段為2000—2009年的初步發(fā)展階段。這一時(shí)期《中國(guó)兒童發(fā)展綱要2001—2010》的發(fā)布、修訂后的《婦女權(quán)益保障法》的頒布及《關(guān)于兒童問題特別會(huì)議宣言》的簽署為兒童保護(hù)事業(yè)的發(fā)展指明了方向，三者從綜合面向?qū)剐郧?、虐待、買賣、家暴等侵害兒童權(quán)益的行為作出了要求和部署，并促成了13—18號(hào)政策文件的頒布。13號(hào)文件關(guān)注孤兒救助，重點(diǎn)打擊遺棄和不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的行為，而2008年前后家暴案件的曝光也推動(dòng)了全國(guó)婦聯(lián)等七部委聯(lián)合發(fā)布的16號(hào)文件的出臺(tái)，這也是我國(guó)第一部專門針對(duì)家庭暴力的政策文件。

第三階段為2010年至今的全面發(fā)展階段。2010年被學(xué)術(shù)界稱為“中國(guó)兒童福利元年”，其標(biāo)志是國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，首次給予全國(guó)城鄉(xiāng)孤兒普惠性津貼(19)喬?hào)|平、廉婷婷、蘇林偉：《中國(guó)兒童福利政策新發(fā)展與新時(shí)代政策思考——基于2020年以來(lái)的政策文獻(xiàn)研究》，《社會(huì)工作與管理》2019年第3期。。隨后，2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要2011—2020》，并在其中首次增加了兒童福利部分，標(biāo)志著我國(guó)兒童保護(hù)由過(guò)去的“兜底”轉(zhuǎn)為“普惠”，兒童保護(hù)的目標(biāo)不再僅局限于保護(hù)兒童免受傷害，開始關(guān)注兒童生存和發(fā)展的質(zhì)量?！毒V要》為接下來(lái)十年間的兒童保護(hù)工作發(fā)展提供了指導(dǎo)，在此背景下，各部委紛紛出臺(tái)政策，著力預(yù)防和打擊各類侵犯兒童權(quán)益的行為。如20號(hào)和24號(hào)文件重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)護(hù)缺失的流浪兒童及棄嬰，2013年一系列性侵害兒童案件的曝光促成了25號(hào)、26號(hào)文件的接連發(fā)布，時(shí)隔五年，41號(hào)文件再次關(guān)注兒童性侵問題。而監(jiān)護(hù)人侵害兒童權(quán)益問題也引起關(guān)注，推動(dòng)了28號(hào)、29號(hào)、31號(hào)和32號(hào)文件的出臺(tái)。2015年，畢節(jié)4名留守兒童在家服農(nóng)藥自殺事件使留守兒童問題再次被熱議，也暴露出各部委在留守兒童問題中職責(zé)分工不明的弊端，隨后的34號(hào)文件首次明確了民政部為留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的牽頭部門。隨著近年來(lái)侵害兒童權(quán)益的案件不斷被曝光并引起輿論廣泛關(guān)注，為進(jìn)一步加強(qiáng)兒童保護(hù)工作，2020年5月29日，最高人民檢察院等九部委聯(lián)合發(fā)布了45號(hào)文件，明確了侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體，這也是我國(guó)首次從國(guó)家層面建立強(qiáng)制報(bào)告制度。

(二)兒童保護(hù)政策基本情況分析

通過(guò)梳理40年來(lái)兒童保護(hù)政策的發(fā)展情況，并圍繞政策層次、類型、發(fā)布時(shí)間、背景、核心內(nèi)容等進(jìn)行分析，可以看出：從政策層次來(lái)看，45個(gè)政策文本中，屬于省部級(jí)層次的政策最多，為24個(gè)，占比53.33%，其次是國(guó)家級(jí)政策17個(gè)，占比37.78%，再次是國(guó)際性公約和宣言等4個(gè)，僅占8.89%；從政策發(fā)布時(shí)間來(lái)看，1980—1990年間發(fā)布兒童保護(hù)相關(guān)政策最少，僅3個(gè)，而近十年為政策的集中發(fā)布時(shí)期，政府共頒布27個(gè)兒童保護(hù)相關(guān)政策；從政策關(guān)注點(diǎn)來(lái)看，共有17個(gè)政策綜合關(guān)注各項(xiàng)兒童保護(hù)權(quán)益，9個(gè)政策重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)護(hù)缺失，6個(gè)政策關(guān)注兒童買賣，其余13個(gè)政策分別關(guān)注性侵、家暴等兒童權(quán)益。將45份政策文本按照標(biāo)題類型劃分，主要可分為“法律法規(guī)類”“決定類”“通知類”“意見類”“宣言/公約類”和“其他類”6種，其中意見類政策14個(gè)，占比最高達(dá)31.11%，其他類政策10個(gè)，占比22.22%，通知類9個(gè)，占比20.0%，法律類7個(gè)，占比15.56%，宣言/公約類3個(gè)，占比6.67%，決定類政策僅2個(gè)，占比4.44%。占比較大的意見、通知和法律法規(guī)類政策中，意見主要是對(duì)重要問題提出見解和解決方法，注重政策對(duì)下級(jí)部門的指導(dǎo)作用；通知?jiǎng)t主要傳達(dá)政策，發(fā)揮知照作用；法律法規(guī)面向所有公民，并以法律條文的形式告知人們行為的邊界及越過(guò)邊界可能受到的懲罰。

但在兒童權(quán)益保護(hù)問題上，意見、通知類政策未能較好發(fā)揮其指導(dǎo)作用，對(duì)相關(guān)問題并未給出統(tǒng)一、具體的處理措施和辦法，如2008年全國(guó)婦聯(lián)等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》中，僅要求“各部門要加強(qiáng)協(xié)作、配合，建立處理家庭暴力案件的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和家庭暴力的預(yù)防、干預(yù)、救助等長(zhǎng)效機(jī)制，依法保護(hù)家庭成員特別是婦女兒童的合法權(quán)益”(20)《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》，http：//www.wsic.ac.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=24&id=1593。，對(duì)于如何建立長(zhǎng)效機(jī)制、由誰(shuí)牽頭等實(shí)際問題均沒有表述；民政部2013年發(fā)布的《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，也僅要求在試點(diǎn)地區(qū)“建立未成年人社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”“保護(hù)受傷害未成年人”(21)《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2401998.htm。等，關(guān)于由誰(shuí)建立、如何建立、標(biāo)準(zhǔn)為何等問題也未作出回答，實(shí)施辦法的不確定性無(wú)疑不利于兒童保護(hù)工作在基層的推進(jìn)。法律法規(guī)類政策方面，多數(shù)法律本身并不以兒童保護(hù)為主要目的，只是在條文中對(duì)兒童保護(hù)相關(guān)權(quán)益稍有提及，針對(duì)性不足，不利于兒童權(quán)益的保障。

(三)兒童保護(hù)政策工具類型化分析

在253項(xiàng)編碼政策中，政府共使用130項(xiàng)管制性工具、18項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性工具和43項(xiàng)信息性工具，其余62項(xiàng)，無(wú)法納入上述三種類型中。兒童保護(hù)政策雖涵蓋了全部三種類型的政策工具，但在分布上具有偏重性。管制性政策工具使用較多，經(jīng)濟(jì)性工具使用較少。

1.管制性政策分析。管制性工具主要表現(xiàn)為對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的限制和規(guī)范，就兒童保護(hù)政策而言，管制性工具又可細(xì)分為義務(wù)性、標(biāo)準(zhǔn)性及禁止性工具三類。

(1)義務(wù)類政策工具。義務(wù)類工具，主要是指通過(guò)政策的鼓勵(lì)或強(qiáng)制，使兒童保護(hù)相關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)保護(hù)、報(bào)告及救助權(quán)益遭受侵害兒童的義務(wù)。承擔(dān)報(bào)告和救助義務(wù)的，一般是學(xué)校、醫(yī)院、村/居委會(huì)、婦聯(lián)、公職人員、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等有機(jī)會(huì)從生理、心理等方面發(fā)現(xiàn)兒童反常情況的單位及其工作人員，如2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，要求“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告”(22)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm。。與義務(wù)相配套的是未完成義務(wù)的懲戒機(jī)制。其中，既有對(duì)監(jiān)護(hù)人未履行監(jiān)護(hù)保護(hù)義務(wù)的懲戒，也有對(duì)報(bào)告、救助責(zé)任主體未及時(shí)報(bào)告、救助造成嚴(yán)重后果的懲戒。對(duì)監(jiān)護(hù)人的懲戒措施以批評(píng)訓(xùn)誡為主，嚴(yán)重的可至撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，對(duì)報(bào)告、救助義務(wù)承擔(dān)者的懲戒措施主要有失職問責(zé)、行政處罰及刑事處罰。如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》中規(guī)定，“對(duì)拒不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、經(jīng)反復(fù)教育不改的，由救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院提出申請(qǐng)撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人”(23)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2011-08/18/content_6556.htm。，《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(試行)》中，要求“負(fù)有報(bào)告義務(wù)的單位及其工作人員未履行報(bào)告職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，由其主管行政機(jī)關(guān)或者本單位依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。相關(guān)單位或者單位主管人員阻止工作人員報(bào)告的，予以從重處罰?！?24)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(試行)》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202005/t20200529_463482.shtml#1。懲戒機(jī)制以懲罰為震懾，促使義務(wù)責(zé)任承擔(dān)者依法及時(shí)履行義務(wù)，保障兒童權(quán)利。

由于兒童屬于無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人，在受到侵害后缺乏自主求助的意識(shí)和能力，義務(wù)類工具的使用，使能夠與兒童密切接觸的個(gè)人或單位履行強(qiáng)制報(bào)告和救助的義務(wù)，保障兒童遭受權(quán)益侵害后能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和救治，筑起了兒童保護(hù)的第一道防線。

(2)禁止類政策工具。禁止類政策工具，是指對(duì)侵害兒童權(quán)益行為所作出的禁止性規(guī)定。禁止類工具在兒童保護(hù)政策中被廣泛運(yùn)用，可分為一般性禁止和刑罰性禁止兩類。其中，一般性禁止類工具，在政策文本中的表述較為簡(jiǎn)單，使用成本也較低，往往僅表達(dá)為“禁止某一傷害兒童的行為”，如《未成年人保護(hù)法》中規(guī)定“禁止對(duì)未成年人實(shí)施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人，禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為”(25)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，http：//www.nwccw.gov.cn/2017-05/03/content_153285.htm。。這類政策僅僅是對(duì)侵害兒童權(quán)益行為作出初步禁止，缺乏對(duì)行為后果的追究，因此對(duì)犯罪行為的震懾不足。而刑罰性禁止工具則彌補(bǔ)了其不足，刑罰性禁止類工具通過(guò)對(duì)部分嚴(yán)重侵害兒童權(quán)益行為作出處罰，使侵害兒童權(quán)益者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以強(qiáng)制刑罰手段禁止侵害兒童權(quán)益的行為，如最高法等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于打擊拐賣婦女兒童犯罪有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，“以營(yíng)利為目的，出賣不滿十四周歲子女，情節(jié)惡劣的，借收養(yǎng)名義拐賣兒童的，以及出賣撿拾的兒童的，均應(yīng)以拐賣兒童罪追究刑事責(zé)任”(26)《關(guān)于打擊拐賣婦女兒童犯罪有關(guān)問題的通知》，http：//www.wsic.ac.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=83&id=2289。。刑罰性工具一般包括治安處罰、行政處罰及刑事處罰三種。

禁止類政策工具通過(guò)對(duì)侵害兒童權(quán)益行為的一般或刑罰性禁止，使侵害兒童權(quán)益行為得到打擊，筑起了兒童保護(hù)的第二道防線，但具體何種行為應(yīng)進(jìn)行處罰，處罰標(biāo)準(zhǔn)為何等，禁止類政策工具沒有明確規(guī)定，因此，標(biāo)準(zhǔn)類政策工具應(yīng)運(yùn)而生。

(3)標(biāo)準(zhǔn)類政策工具。標(biāo)準(zhǔn)類政策工具，通過(guò)對(duì)侵害兒童權(quán)利行為及行為招致何種處罰的界定，為懲罰兒童權(quán)益侵害者提供標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)類政策工具一般包含于全國(guó)人大及其常委會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院頒布的相關(guān)法律法規(guī)中，并由公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。

標(biāo)準(zhǔn)類工具主要分為兩種。其一，界定標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)什么樣的行為是侵害兒童權(quán)利的行為的界定，以此為司法機(jī)關(guān)抓捕、拘留或釋放嫌疑人提供依據(jù)。如2013年最高法發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》中規(guī)定“知道或者應(yīng)當(dāng)知道對(duì)方是不滿十四周歲的幼女，而實(shí)施奸淫等性侵害行為的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行為人‘明知’對(duì)方是幼女……”(27)《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，http：//www.nwccw.gov.cn/2017-05/26/content_158543.htm。，之所以對(duì)性侵害幼女的界定如此詳細(xì)，是因?yàn)檫@關(guān)系到接下來(lái)對(duì)犯罪嫌疑人的量刑。其二，刑罰標(biāo)準(zhǔn)，即在對(duì)侵害兒童權(quán)益行為進(jìn)行界定后，確實(shí)侵害了兒童權(quán)益的應(yīng)受到何種處罰。主要包括兩類：第一是一般性處罰的標(biāo)準(zhǔn)，即侵害權(quán)益情節(jié)較輕，僅適用于一般的治安、行政、刑事或其他處罰，如《收養(yǎng)法》中規(guī)定“借收養(yǎng)名義拐賣兒童的，依法追究刑事責(zé)任”(28)《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/rtfl/201507/20150715849140.shtml。。第二是加重處罰的標(biāo)準(zhǔn)，即侵害兒童權(quán)益情節(jié)較重，要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，如前述懲治性侵害未成年人的政策文件中規(guī)定了性侵害兒童中適用于從重處罰的情節(jié)：“具有下列情形之一的，更要依法從嚴(yán)懲處：(1)對(duì)未成年人負(fù)有特殊職責(zé)的人員、與未成年人有共同家庭生活關(guān)系的人員、國(guó)家工作人員或者冒充國(guó)家工作人員，實(shí)施強(qiáng)奸、猥褻犯罪的……?！?29)《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，http：//www.nwccw.gov.cn/2017-05/26/content_158543.htm。標(biāo)準(zhǔn)類政策工具的應(yīng)用，為依法懲治侵害兒童權(quán)益者提供了依據(jù)，由于其主要由國(guó)家強(qiáng)制力具體執(zhí)行，也對(duì)犯罪分子起到一定震懾作用，是對(duì)義務(wù)類及禁止類政策工具的必要補(bǔ)充。

由此可見，三種管制性政策工具之間相輔相成，互為補(bǔ)充，它們的運(yùn)用，既監(jiān)督兒童監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，又使兒童遭受權(quán)益侵害后能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)、救助，同時(shí)打擊侵害兒童權(quán)益的行為，對(duì)侵害兒童權(quán)益者作出懲處，形成兒童保護(hù)的有力屏障。

2.經(jīng)濟(jì)性政策工具分析。經(jīng)濟(jì)性政策工具，主要通過(guò)資金或?qū)嵨锏莫?jiǎng)賞或罰沒達(dá)到降低或增加目標(biāo)群體某一行為的成本，從而達(dá)到鼓勵(lì)或限制行為發(fā)生的目的。在兒童保護(hù)政策中，經(jīng)濟(jì)性工具的使用率最低，僅有的18個(gè)經(jīng)濟(jì)性政策工具可分為懲罰類和投入類兩種。

(1)懲罰類政策以侵害兒童權(quán)益者為懲罰對(duì)象，以罰款和沒收非法所得為主要手段。如《收養(yǎng)法》中規(guī)定“遺棄嬰兒的，由公安部門處以罰款”，“出賣親生子女的，由公安部門沒收非法所得，并處以罰款”(30)《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/rtfl/201507/20150715849140.shtml。，通過(guò)罰沒財(cái)產(chǎn)，使侵害兒童權(quán)益行為的成本增加，起到預(yù)防此類行為的作用，同時(shí)作為懲治手段，使已作出該行為者得到懲罰。

(2)投入類政策工具，則通過(guò)資金、人力等資源的投入，降低兒童權(quán)益保護(hù)行為的成本?？煞譃閮深悾浩湟皇侵苯油度耄磳①Y源直接用于兒童特別是權(quán)益被侵害兒童及其家庭。如全國(guó)婦聯(lián)等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》中要求“有條件的地方要建立民政、司法行政、衛(wèi)生、婦聯(lián)等各有關(guān)方面的合作機(jī)制，在家庭暴力受害人接受庇護(hù)期間為其提供法律服務(wù)、醫(yī)療救治、心理咨詢等人文關(guān)懷服務(wù)”(31)《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》，http：//www.wsic.ac.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=24&id=1593。。其二是間接投入，即將資源用于兒童保護(hù)工作中，以減輕地方政府和有關(guān)單位推進(jìn)兒童保護(hù)工作的成本。如2020年3月發(fā)布的《因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作方案》中要求，“各地要強(qiáng)化資金保障，各級(jí)民政部門要統(tǒng)籌使用困難群眾救助資金、用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金等各類資金，多方籌措其他社會(huì)資金，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作?！?32)《因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作方案》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-03/15/content_5491581.htm。間接投入類政策通過(guò)減輕兒童保護(hù)工作成本促進(jìn)各地兒童保護(hù)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)兒童在遭受權(quán)益侵害后能夠得到及時(shí)救助的目的。

經(jīng)濟(jì)性政策工具通過(guò)財(cái)務(wù)的投入或懲處顯示出政策傾向，從而達(dá)到鼓勵(lì)或限制某一行為的目的。同時(shí)，部分經(jīng)濟(jì)性工具也是對(duì)侵害兒童權(quán)益者處罰的形式之一，因此與管制性政策工具間互有重合，但單純的經(jīng)濟(jì)性工具權(quán)威性和管制力低于禁止性政策工具，需要與管制性工具配合使用。

3.信息性政策工具分析。信息性政策工具，以主張和知識(shí)的宣教為主要手段，以達(dá)到警示和懲戒兒童權(quán)益侵害行為的目的。在兒童保護(hù)政策中主要表現(xiàn)為兩類：一是預(yù)防類信息性工具，二是懲戒類信息性工具。

(1)預(yù)防類工具，通過(guò)法律法規(guī)的宣傳及兒童保護(hù)相關(guān)知識(shí)的傳遞實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的。一方面，使欲侵害兒童權(quán)益者意識(shí)到可能的后果從而終止其行為；另一方面，使兒童自身及負(fù)有兒童保護(hù)職責(zé)的群體提高保護(hù)意識(shí)和能力，減少兒童被侵害事件的發(fā)生。2013年教育部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》中要求，“各地教育部門、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織要通過(guò)課堂教學(xué)、講座、班隊(duì)會(huì)、主題活動(dòng)、編發(fā)手冊(cè)等多種形式開展性知識(shí)教育、預(yù)防性侵犯教育，提高師生、家長(zhǎng)對(duì)性侵犯犯罪的認(rèn)識(shí)。廣泛宣傳‘家長(zhǎng)保護(hù)兒童須知’及‘兒童保護(hù)須知’，教育學(xué)生特別是女學(xué)生提高自我保護(hù)意識(shí)和能力，了解預(yù)防性侵犯的知識(shí)，知曉什么是性侵犯，遭遇性侵犯后如何尋求他人幫助”(33)《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》，http：//www.wsic.ac.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=83&id=2292。，通過(guò)法律法規(guī)的宣傳普及，使公眾知曉違反法律的后果，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。

(2)懲戒類信息性工具。主要針對(duì)情節(jié)輕微的兒童權(quán)益侵害行為，通過(guò)對(duì)權(quán)益侵害者的訓(xùn)誡、批評(píng)達(dá)到教育當(dāng)事人的目的。如《未成年人保護(hù)法》中“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止”(34)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，http：//www.nwccw.gov.cn/2017-05/03/content_153285.htm。的要求。懲戒類工具的使用對(duì)象以兒童監(jiān)護(hù)人為主，它使不適用治安、刑事等較重處罰的兒童權(quán)利侵害者也得到應(yīng)有教育和懲治，有益于督促監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，保護(hù)兒童免遭傷害。

信息性政策工具以教化、勸說(shuō)、宣傳等為主要手段，強(qiáng)制力和權(quán)威性最低，但實(shí)施成本也相對(duì)較小。通過(guò)法制宣傳和知識(shí)傳遞提高人民群眾的法律意識(shí)和保護(hù)兒童能力，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的，有益于形成“保護(hù)兒童，人人有責(zé)”的社會(huì)氛圍，為兒童營(yíng)造安全的成長(zhǎng)環(huán)境。

四、結(jié)論與建議

總體而言，四十年來(lái)我國(guó)的兒童保護(hù)政策逐步完善，呈現(xiàn)出保護(hù)對(duì)象范圍擴(kuò)大化、保護(hù)形式多樣化、參與主體多元化、政策工具運(yùn)用綜合化的特點(diǎn)和發(fā)展趨向，一系列政策法規(guī)的頒布使兒童的各項(xiàng)權(quán)利得到了有效保障。但仍存在某些不足，如兒童保護(hù)政策與總體社會(huì)政策特別是家庭政策脫節(jié)，統(tǒng)籌兒童保護(hù)政策與服務(wù)的跨部門合作機(jī)制也尚未成型，社會(huì)工作等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員參與兒童保護(hù)工作缺乏政策的引導(dǎo)，專業(yè)服務(wù)體系不健全，政策中“兜底”“補(bǔ)缺”的理念仍然明顯，部分兒童及其家庭的個(gè)別化需求難以滿足，針對(duì)全體兒童的普惠性福利體系和服務(wù)仍未形成等。此外，分析中也發(fā)現(xiàn)政策層次不高、體系零散、具體實(shí)施方法模糊等方面的問題，部分政策有滯后性，仍需進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。因此，未來(lái)我國(guó)兒童保護(hù)政策應(yīng)重視以下方面：

首先，重視兒童保護(hù)政策的制定。兒童關(guān)系國(guó)家的未來(lái)，我國(guó)的兒童保護(hù)政策與制度體系仍需進(jìn)一步完善，需重視兒童保護(hù)政策的制定和實(shí)施，提高兒童保護(hù)政策制定層次。目前省級(jí)兒童保護(hù)政策制定最多，國(guó)家級(jí)別的兒童保護(hù)政策較少，未來(lái)需從國(guó)家層面出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)全面地制定兒童保護(hù)政策，特別是要加強(qiáng)兒童保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定，為兒童保護(hù)工作提供法律依據(jù)，更好保障兒童權(quán)利。

其次，兒童保護(hù)政策需更清晰化，以能夠更好指導(dǎo)兒童保護(hù)工作實(shí)踐作為政策好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這就要求政策制定清晰、易懂，且在實(shí)施方法、界定標(biāo)準(zhǔn)等方面制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任主體，摒除已有政策的模糊性，使政策能夠更加清晰，具體地指導(dǎo)兒童保護(hù)工作者的實(shí)踐。

再次，社會(huì)政策的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面是相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的，兒童保護(hù)政策與其他領(lǐng)域的社會(huì)政策特別是社會(huì)保障政策和家庭政策等聯(lián)系緊密，因此在政策制定中應(yīng)將兒童政策視為總體社會(huì)政策的一部分，避免政策之間的割裂。同時(shí)，兒童保護(hù)的重要性和復(fù)雜性，也要求成立專門制定兒童保護(hù)政策的部門，以及統(tǒng)籌安排兒童保護(hù)工作的政府專門機(jī)構(gòu)，并建立協(xié)調(diào)高效的跨部門合作機(jī)制，共同為保護(hù)兒童權(quán)利發(fā)力。

最后，政策制定應(yīng)具有前瞻性。滯后的政策制定不僅無(wú)益于保護(hù)兒童，而且表現(xiàn)出政府治理能力的不足，因此，需對(duì)已有兒童權(quán)益被侵害事件及兒童保護(hù)政策進(jìn)行回顧梳理并總結(jié)其特點(diǎn)，學(xué)習(xí)其他國(guó)家先進(jìn)的兒童保護(hù)政策和制度體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，使政策制定擺脫滯后性，才能使更多兒童免遭傷害。同時(shí)，當(dāng)前普惠型的兒童福利體系尚未健全，政策制定和實(shí)施中“兜底”“補(bǔ)缺”的理念仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，在兒童保護(hù)政策的制定中需要兼顧兒童生命生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，在兒童照顧、發(fā)展等方面提供更多服務(wù)，為社會(huì)組織及專業(yè)人員參與兒童保護(hù)提供更加清晰、明確的政策指導(dǎo)，才能更好保障兒童各項(xiàng)權(quán)利，使兒童能夠平等享有更好的生活質(zhì)量和發(fā)展機(jī)會(huì)。