陳建娟

（云南師范大學(xué)商學(xué)院,云南 昆明 650106）

1 引言

人類的發(fā)展是在對自然的認(rèn)識、利用和改造過程中進(jìn)行的，自然為人類社會的發(fā)展進(jìn)步提供了有力的物質(zhì)條件支持。但人類對自然界的過度索取，和將污染物向自然界的隨意排放，導(dǎo)致地球早已不堪重負(fù)，自然界生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。這導(dǎo)致的結(jié)果是生態(tài)失衡反過來也會吞噬人類社會文明，自然災(zāi)害和由其引起的社會災(zāi)難日益頻發(fā)，對人類社會的存續(xù)和文明的綿延發(fā)展造成了嚴(yán)重的威脅。地球氣溫持續(xù)升高，南北極氣溫最高達(dá)38℃，兩極凍土融化，或?qū)⑨尫胚h(yuǎn)古冰封的微生物和病毒；地球“發(fā)燒”還導(dǎo)致數(shù)地森林大火連綿不絕，海岸帶生態(tài)環(huán)境被破壞，極端天氣頻發(fā)；氣溫升高還造成內(nèi)陸地區(qū)發(fā)生大面積干旱，引發(fā)糧食減產(chǎn)，直接威脅了人類的生存。無論是由客觀原因如自然、氣候、傳染病大流行等導(dǎo)致的公共突發(fā)事件，還是主觀因素引發(fā)的公共突發(fā)事件，由于具有不可預(yù)見性的特點，會將人類經(jīng)濟(jì)社會的慣性運行機制打破，擾亂社會的生產(chǎn)生活秩序，破壞社會經(jīng)濟(jì)功能，給人類生活正常運行造成強烈的沖擊。這些高發(fā)、多發(fā)、突發(fā)的公共事件給政府的應(yīng)急管理能力帶來了一定的挑戰(zhàn)。政府對突發(fā)事件應(yīng)未雨綢繆，盡可能地提前預(yù)測，以防微杜漸，建立起應(yīng)對突發(fā)事件的有效防御機制和預(yù)警應(yīng)對系統(tǒng)，完善應(yīng)急管理機制，充實應(yīng)急物資儲備，以保證對突發(fā)事件的有效控制[1]。

2020年以來，抗擊新冠肺炎成為全球的焦點，面對來勢兇猛的傳染病大流行，實現(xiàn)對其的有效管理和控制，政府需重視應(yīng)急建設(shè)，把應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，保障應(yīng)急物資的生產(chǎn)供應(yīng)充足。我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)在國家的大力支持下，作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展壯大，逐步進(jìn)入良性發(fā)展階段。各地根據(jù)自身優(yōu)勢開展差異化應(yīng)急產(chǎn)業(yè)建設(shè)，形成了東部現(xiàn)現(xiàn)代型、中部產(chǎn)業(yè)型、西部資源型的區(qū)域布局和產(chǎn)業(yè)格局，同時，建立了30多個特色鮮明、分布廣泛的國家級安全和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)（基地）。發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)能為防范和應(yīng)對突發(fā)事件提供物質(zhì)保障、技術(shù)支持和專業(yè)服務(wù)，可以提升基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)營單位的本質(zhì)安全水平，提升對突發(fā)事件的應(yīng)急救援能力，提升全社會抵御風(fēng)險的能力，對于保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護(hù)國家公共安全至關(guān)重要。

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是一個復(fù)合的、交叉性很強的產(chǎn)業(yè)，涉及國土安全、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、救援處置、監(jiān)測預(yù)警、勞動健康保障等領(lǐng)域的裝備、產(chǎn)品和技術(shù)。我國前瞻產(chǎn)業(yè)研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，到2022年全球安防行業(yè)市場規(guī)模將達(dá)到3 526億美元。我國人口體量龐大，應(yīng)急物品需求量大，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展才能保障應(yīng)急物資的充足供應(yīng)，而充裕的資金是保證應(yīng)急產(chǎn)業(yè)良性規(guī)模化發(fā)展的必要條件。政府在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，不但扮演著引導(dǎo)者的角色，還扮演著資金提供者的角色，但單靠有限的財政資金，不足以促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。此時，將社會資金引入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，緩解政府的財政負(fù)擔(dān)，是非常有必要的，能夠使應(yīng)急產(chǎn)業(yè)達(dá)到具有效率的最佳水平，使資源達(dá)到最優(yōu)配置。在此背景下，有利于社會資本參與到政府主導(dǎo)的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目中的運作模式——PPP模式逐漸被重視并應(yīng)用。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)雖是國家提倡發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，但本質(zhì)上產(chǎn)業(yè)中涉及的產(chǎn)品和服務(wù)大多仍與傳統(tǒng)的產(chǎn)品有關(guān)，尤其是部分科技型民營中小企業(yè)，在科技創(chuàng)新、電子制造方面具有豐富的行業(yè)經(jīng)驗，將這些社會力量引入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，具有一定的可行性。因此，本文試圖研究PPP模式在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用。

2 PPP模式在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的適應(yīng)性分析

2.1 PPP模式中政府和社會資本的角色

2.1.1 政府角色

①策劃者。具有公共權(quán)力的政府為了更好地服務(wù)于社會，供應(yīng)公共物品，最大化社會效應(yīng)，有權(quán)利選擇適合于開展PPP模式的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目，推動PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

②管理者。為了保證應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)找準(zhǔn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場定位，確定產(chǎn)業(yè)政策作用方向，制定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)所需資金進(jìn)行合理配置，開展以政府為引導(dǎo)，社會資本投入為主的PPP模式。

③服務(wù)者。應(yīng)提供有效的公共服務(wù)以保障PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，政府需要完善法律規(guī)范、制定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)目標(biāo)以規(guī)范項目的開展；制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策、人才培養(yǎng)政策、技術(shù)創(chuàng)新政策以鼓勵社會資本的參與[2]。

④監(jiān)督者。法制社會簽訂合作可以保障合作雙方的權(quán)利，并督促簽約各方義務(wù)的履行。PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時，社會資本投入者應(yīng)與政府簽訂合作合同以約束行為并保障權(quán)利。在此過程中，政府要實施監(jiān)督，維護(hù)市場秩序，建立準(zhǔn)入制度以保證項目能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.1.2 社會資本的角色

PPP項目中社會資本具有多重角色。在組建項目公司階段，社會資本是出資人；項目公司成立后，社會資本是股東，對項目公司進(jìn)行融資；PPP項目建設(shè)階段，社會資本可以按照國家法律法規(guī)規(guī)定的要求和程序自行或委托他人承攬工程建設(shè)，作為施工單位；建設(shè)完工后，社會資本作為項目公司的股東，需要通過項目公司對項目進(jìn)行經(jīng)營管理。

2.2 PPP模式在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用條件

2.2.1 外部條件

①法律保障。完備的法律、良好的法治環(huán)境可以有效地保護(hù)通過PPP模式開展合作的雙方，讓應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目的開展實施有法可依、有據(jù)可查。法律也是規(guī)范雙方開展平等合作行為、履行監(jiān)督義務(wù)并保障權(quán)利的武器。

②合同保障。合同是合作雙方必須履行的規(guī)范型文件，合同的簽訂對PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的退出、補償、對等的違約責(zé)任以及爭議解決機制進(jìn)行了明確約定，以保障風(fēng)險的合理分擔(dān)，避免了一邊倒或者不合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。對利益分配進(jìn)行約定，避免了項目執(zhí)行時因利益訴求的沖突而導(dǎo)致的項目失敗[3]。

③充分的事前評估。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)涉及范圍廣，既涉及制造業(yè)也涉及服務(wù)業(yè)，既涵蓋防災(zāi)減災(zāi)物品及服務(wù)，也包括應(yīng)急救援所需的專用產(chǎn)品和服務(wù)，因此，并不是所有的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)都適合引入PPP模式。這就需要政府在事前做好評估，以保證PPP模式應(yīng)用于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)后的效率與效果。

④規(guī)范市場競爭環(huán)境。規(guī)范市場競爭環(huán)境可以有效避免PPP合作中的不健康競爭，避免參與方以“賭”的心態(tài)進(jìn)行PPP合作，以及低價競爭。政府應(yīng)著力于為社會資產(chǎn)參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供規(guī)范的市場競爭環(huán)境，消除各種不合理規(guī)定和隱性壁壘，確保社會資本能與國企、央企進(jìn)行公平競爭。

2.2.2 內(nèi)部條件

①合理的利益分配。在PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)設(shè)計中，政府與社會資本的利益訴求不同，政府必須維護(hù)公共利益，而社會資本追求個人利益的最大化，二者可能出現(xiàn)利益沖突，但必須兼顧各方利益訴求。政府一般不與社會資本爭奪利潤，而是重點關(guān)注保障公共利益，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。社會資本承擔(dān)的PPP公益性項目，不應(yīng)追求利潤最大化，而應(yīng)強調(diào)取得相對穩(wěn)定的投資回報。

②合理的風(fēng)險分擔(dān)。只有將風(fēng)險合理地分配于參與合作的各方，不過度將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至單一合作方，才能發(fā)揮PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)管理的最大優(yōu)勢。社會資本主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，應(yīng)努力規(guī)避因自身經(jīng)營管理能力不足所引發(fā)的項目風(fēng)險，并承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。政府主要承擔(dān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險，盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢進(jìn)行管控的伴生風(fēng)險。禁止政府為項目固定回報及市場風(fēng)險提供擔(dān)保，防范其將項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。雙方應(yīng)共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險，通過建立和完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，加強風(fēng)險管理，降低項目整體風(fēng)險，確保項目成功。

3 PPP模式在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用

3.1 優(yōu)勢

3.1.1 有效調(diào)配社會資源

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)所包括的產(chǎn)品和服務(wù)范圍廣泛，從制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、軟件業(yè)到信息通信安全產(chǎn)業(yè)，既包括公安消防設(shè)備、安全器材產(chǎn)品，也包括醫(yī)藥、輕功、化工、電子產(chǎn)品，涵蓋了監(jiān)測預(yù)警產(chǎn)品、預(yù)防防護(hù)產(chǎn)品、處置救援產(chǎn)品和應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品4個領(lǐng)域，包括15個發(fā)展方向和266個細(xì)分產(chǎn)品和服務(wù)。政府受財政資金的約束，不能完全通過財政撥款支持應(yīng)急全行業(yè)的發(fā)展，因此通過開展PPP模式，可以有效調(diào)配社會資源，緩解政府財政約束，促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展[4]。

3.1.2 降低項目成本

PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的成本主要包括建設(shè)成本、運營成本、維修成本、管理成本等。社會資本通常自應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目開展前期就參與進(jìn)來，且能更有效率地將投資建設(shè)管理方法與技術(shù)引入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目，有效實現(xiàn)對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目開展與運行的控制。PPP模式突破了政府與企業(yè)的分工邊界，通過整合雙方優(yōu)勢，以達(dá)到合作共贏，這將有利于提高項目運行的效率和成功率，降低成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

3.1.3 推進(jìn)技術(shù)革新

智慧城市理念的興起，為城市應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展開拓了巨大的空間，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)及新一代技術(shù)的應(yīng)用，為國家、社會的安全感知控制提供了新思路，為城市增強應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件的反應(yīng)能力提供了技術(shù)準(zhǔn)備。社會資本參與進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，尤其是走在技術(shù)創(chuàng)新前沿的科技型企業(yè)，通過與政府的合作，可以將新科技、新技術(shù)、創(chuàng)新產(chǎn)品以及新的管理模式帶入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中，提高應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的科技基礎(chǔ)，推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的技術(shù)革新，改變我國應(yīng)急裝備發(fā)展滯后的現(xiàn)狀。

3.1.4 社會資金雄厚

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，民營企業(yè)500強門檻為202.04億元，收入總額合計為301 708.26億元，戶均603.42億元。由此數(shù)據(jù)可以看出社會資本之雄厚，為社會資本參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開展PPP模式奠定了堅實的資金保障。

3.2 存在的障礙

3.2.1 未能捋順合作關(guān)系

政府和社會資本合作的關(guān)系是民事關(guān)系還是行政關(guān)系，目前并沒有理順，因此困擾著合作各方。一方面，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中的相關(guān)規(guī)定，PPP目標(biāo)協(xié)議為民事合同，這意味著社會資本與其合作政府應(yīng)是平等的民事主體關(guān)系，發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時，應(yīng)通過解決平等民事主體之間經(jīng)濟(jì)糾紛的途徑——經(jīng)濟(jì)仲裁或民事訴訟來解決糾紛。然而另一方面，發(fā)改委卻將PPP合同認(rèn)定為特許經(jīng)營合同，按最高院的司法解釋，特許經(jīng)營合同屬于行政合同，發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時，應(yīng)通過解決不平等民事主體之間經(jīng)濟(jì)糾紛的途徑——行政訴訟加以解決。因此，在PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，存在未能捋順合作關(guān)系的障礙[5]。

3.2.2 頂層設(shè)計不健全

自PPP模式推廣以來，我國相繼出臺了一些與其相關(guān)的法規(guī)與規(guī)章，以為PPP項目的展開提供法律政策依據(jù)。但這些法律規(guī)章立法層級較低，法律體系不完善，且內(nèi)容缺乏統(tǒng)一性。一些PPP法規(guī)具有鮮明的部門利益傾向，追求的政策目標(biāo)各異，許多規(guī)定不一致甚至沖突，造成社會資本投入方的實施方案無所適從。這是因為我國尚未進(jìn)行PPP立法的頂層設(shè)計，國家立法機關(guān)并未制定統(tǒng)一的法律來規(guī)范PPP項目，這將對社會資本參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來一定的影響，對政府部門引發(fā)行為的混亂。同時，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)同樣存在頂層設(shè)計不足的問題，學(xué)界對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)內(nèi)涵、分類體系不清晰、不統(tǒng)一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論滯后于實踐的需要，政府主管部門不能對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)管理，對應(yīng)急細(xì)分領(lǐng)域缺少專門的統(tǒng)計口徑，因此無法有針對性地進(jìn)行政策扶持和發(fā)展推動。

3.2.3 政府偏好

仍有多數(shù)的地方政府對PPP模式認(rèn)識不清，將其僅僅當(dāng)作一種減輕財政壓力的融資途徑，而非合作伙伴關(guān)系。在選擇合作對象時，更傾向于選擇國企、央企，而將社會資本拒之門外。

4 PPP模式參與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策措施

4.1 建立健全頂層設(shè)計

在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，PPP模式都是政府推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)良性壯大發(fā)展的重要方式之一，為了完善PPP模式的應(yīng)用，要建立健全頂層設(shè)計推定動PPP項目立法，以保障PPP模式實施的連貫性，增強社會資本參與PPP項目的信心，同時也讓司法部門在裁決PPP項目的爭議時也有法可依。當(dāng)前，PPP模式存在的問題有很大一部分也是來源于金融市場。當(dāng)前除了財政部、發(fā)改委以及證監(jiān)會積極推動的PPP資產(chǎn)證券化之外，在金融市場上鮮見與PPP有關(guān)的服務(wù)或者產(chǎn)品。而一些可以預(yù)見的能夠活躍PPP模式的產(chǎn)品或者制度，如為PPP項目貸款出表提供便利、為PPP產(chǎn)權(quán)交易提供便利，還是需要人民銀行等政府部門提供足夠的支持[6]。

4.2 給予社會資本方合理的回報

政府方采用PPP模式的目的，一般在于引入有實力的社會資本方，通過其帶資建設(shè)項目并負(fù)責(zé)運營，引入其先進(jìn)的技術(shù)及力量高效地完成項目設(shè)施建設(shè)，并保證今后運營期內(nèi)項目的持續(xù)高效運行。因此，在項目可行性方面，政府方將關(guān)心的重點放在是否能夠選擇合適的社會資本方即可，確保社會資本方能夠得到合理的回報。通過項目財務(wù)測算，確定項目資本金內(nèi)部收益率的基準(zhǔn)，以此確定政府方的支付責(zé)任，并將該支付責(zé)任設(shè)為上限，讓社會資本方投標(biāo)時進(jìn)行報價。

4.3 社會資本方轉(zhuǎn)變思維以適應(yīng)PPP模式

當(dāng)前PPP模式下還沒有形成一個完善的利益分配制度時，要促進(jìn)利益分配的調(diào)整過程，必須要轉(zhuǎn)換原有的思維，適應(yīng)新的模式、新的環(huán)境。社會資本方在資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模相對可控且收益測算合理、資金充裕的情況下，以自有資金投資PPP項目，或借鑒股權(quán)投資領(lǐng)域的操作方式，引入股權(quán)投資機構(gòu)，通過設(shè)置優(yōu)先回購權(quán)、強制分紅等方式實現(xiàn)投資退出。社會資本方應(yīng)提高自身資產(chǎn)運營能力，以真正實現(xiàn)通過運營賺取超額利潤的目標(biāo)。這個方向的調(diào)整需要社會資本方改變看待PPP項目的角度，并從戰(zhàn)略層面改變自身的運營策略。當(dāng)然，在這個過程中也需要政府的積極配合，改變績效計算策略，適當(dāng)放開績效上下限的管控。對于當(dāng)前的施工企業(yè)來說，這個轉(zhuǎn)變尤為重要，自身的資產(chǎn)運營能力在一定程度上也決定了企業(yè)發(fā)展的上限。此外，還應(yīng)推動社會資本方之間的聯(lián)動，如與保險公司實現(xiàn)“投保聯(lián)動”等，將PPP項目的投融資行為延伸至社會資本方之間利益的互換，為PPP模式的發(fā)展?fàn)幦「蟮目臻g。

5 結(jié)論

我國是一個各種災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)的國家，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，公民安全意識和安全需求不斷提高，社會和公民對應(yīng)急產(chǎn)品及服務(wù)的需求不斷增長。黨的十九大報告要求要牢固樹立安全發(fā)展理念，健全公共安全體系，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，并提出了“堅持總體國家安全觀”。這表明黨中央國務(wù)院把以人民為中心的發(fā)展理念深入貫徹到施政方略中，比過去任何時候都更加重視安全問題。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)為國家人民的安全提供了物質(zhì)保障，從滅火器到現(xiàn)代化裝備和設(shè)備，從普通的抬升工具到功能完善的救援設(shè)備，從一般的安全防護(hù)設(shè)施到復(fù)雜先進(jìn)的安防設(shè)施，這些應(yīng)對突發(fā)事件的公共安全產(chǎn)品有效地減少了各種災(zāi)害對人類的影響和破壞。研究應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對處置突發(fā)事件、保障公共安全是十分重要的。為了促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的良性有序壯大發(fā)展，解決由于財政資金不足引起的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金受到限制的問題，應(yīng)當(dāng)引入PPP模式。本文以PPP模式在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用為研究對象，旨在說明可借助于資金力量雄厚的社會資本有效調(diào)配社會資源、降低社會成本、推進(jìn)技術(shù)革新，通過建立健全頂層設(shè)計、給予社會資本方合理的回報、轉(zhuǎn)變社會資本方思維的措施加強PPP模式在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用。