蘇群霞

直接接觸食品的材料生產(chǎn)許可證現(xiàn)狀

1. 主要法律法規(guī)和規(guī)范性文件現(xiàn)狀

目前， 與直接接觸食品的材料生產(chǎn)許可證相關(guān)的法律法規(guī)如下。

（1）《中華人民共和國(guó)食品安全法》

《食品安全法》最新版本于2018 年12 月29 日修訂，該法明確規(guī)定“用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備（以下稱食品相關(guān)產(chǎn)品）的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”必須遵守本法，即相應(yīng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品安全事故處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等應(yīng)符合本法的規(guī)定。 該法第一章第四十一條還規(guī)定：“對(duì)直接接觸食品的包裝材料等具有較高風(fēng)險(xiǎn)的食品相關(guān)產(chǎn)品， 按照國(guó)家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定實(shí)施生產(chǎn)許可。 ”

（2）《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步壓減工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和簡(jiǎn)化審批程序的決定》（國(guó)發(fā)〔2018〕33 號(hào)）

該決定規(guī)定：“除危險(xiǎn)化學(xué)品外,對(duì)省級(jí)人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門（市場(chǎng)監(jiān)督管理部門）實(shí)施許可的產(chǎn)品實(shí)行后置現(xiàn)場(chǎng)審查， 企業(yè)提交申請(qǐng)和產(chǎn)品檢驗(yàn)合格報(bào)告并作出保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的承諾后，經(jīng)形式審查合格即可領(lǐng)取生產(chǎn)許可證，之后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)接受現(xiàn)場(chǎng)審查。 ”

（3）《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施通則》及《食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可實(shí)施細(xì)則》

為貫徹國(guó)發(fā)〔2018〕33 號(hào)文的決定，2018 年12月1 日起，市場(chǎng)監(jiān)管總局組織全面修訂了包括《食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可實(shí)施細(xì)則》 在內(nèi)的各工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則及《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施通則》， 原工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施通則、相應(yīng)實(shí)施細(xì)則以及后置現(xiàn)場(chǎng)審查要求同時(shí)廢止。 新版實(shí)施細(xì)則較舊版更加簡(jiǎn)化， 充分貫徹了國(guó)家工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可改革工作的精神， 同時(shí)更加側(cè)重于企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的安全性[1]。

2. 產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查現(xiàn)狀

根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于2020 年復(fù)合膜袋等21 種食品相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量國(guó)家監(jiān)督抽查情況的通報(bào)》， 共抽查2285 家企業(yè)生產(chǎn)的2300 批次產(chǎn)品（不涉及出口產(chǎn)品），對(duì)其中2283 家企業(yè)生產(chǎn)的2298 批次產(chǎn)品進(jìn)行了檢驗(yàn)， 發(fā)現(xiàn)2 批次產(chǎn)品涉嫌超范圍生產(chǎn)，98 批次產(chǎn)品不合格，不合格發(fā)現(xiàn)率為4.3%[2]。

辦理直接接觸食品的材料生產(chǎn)許可證審核時(shí)存在問題

根據(jù)承諾制的要求， 目前辦理直接接觸食品的材料生產(chǎn)許可證時(shí)，企業(yè)應(yīng)先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，然后根據(jù)實(shí)施細(xì)則和通則的要求， 籌備生產(chǎn)所需的場(chǎng)地、設(shè)備、人員、材料，在試生產(chǎn)一定生產(chǎn)基數(shù)的產(chǎn)品后，抽取相應(yīng)抽樣量的產(chǎn)品，送到有資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)，并獲得合格的檢驗(yàn)報(bào)告。 再登錄國(guó)家行政服務(wù)中心所屬的市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)應(yīng)的網(wǎng)上辦證大廳，下載相應(yīng)的申請(qǐng)表、承諾書進(jìn)行填寫。 生產(chǎn)企業(yè)提交到審批部門的材料包括： 申請(qǐng)書、承諾書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、合格的檢驗(yàn)報(bào)告等。 但在申報(bào)材料審核過程中，普遍存在以下問題。

1. 未能提供合格的檢驗(yàn)報(bào)告

檢驗(yàn)報(bào)告是獲得生產(chǎn)許可證必要的組成部分， 是反映所申請(qǐng)的產(chǎn)品質(zhì)量安全符合有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求的證明性文件。 根據(jù)生產(chǎn)許可證實(shí)施通則的要求，一份合格的檢驗(yàn)報(bào)告應(yīng)滿足以下要求：由有資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具一年內(nèi)的檢驗(yàn)報(bào)告，檢驗(yàn)報(bào)告應(yīng)當(dāng)為型式試驗(yàn)報(bào)告、 委托產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告或政府監(jiān)督檢驗(yàn)報(bào)告當(dāng)中的一類報(bào)告， 型式試驗(yàn)報(bào)告或委托產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告的項(xiàng)目應(yīng)覆蓋現(xiàn)行有效生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則規(guī)定的項(xiàng)目。 而有些企業(yè)只提供出廠自檢報(bào)告， 有的檢驗(yàn)報(bào)告超過一年的期限；有的檢驗(yàn)項(xiàng)目不足，如對(duì)于聚乙烯自粘保鮮膜的檢驗(yàn)項(xiàng)目應(yīng)有：尺寸和質(zhì)量偏差、外觀、物理力學(xué)性能（包括縱向及橫向的拉伸強(qiáng)度、 斷裂伸長(zhǎng)率、直角撕裂強(qiáng)度、氣體透過率偏差（O2、CO2）、水蒸汽透過量、透光率、霧度、自粘性、開卷性、助霧性等）、衛(wèi)生性能等，但有的企業(yè)或?yàn)榱斯?jié)省檢驗(yàn)費(fèi)用，未能提供全項(xiàng)目的檢驗(yàn)報(bào)告。

2. 申請(qǐng)書不規(guī)范

申請(qǐng)書應(yīng)有與所申請(qǐng)生產(chǎn)的產(chǎn)品相適應(yīng)的生產(chǎn)條件和檢驗(yàn)手段，在申報(bào)材料審核過程中，發(fā)現(xiàn)企業(yè)或多或少都存在所申請(qǐng)的產(chǎn)品品種、 產(chǎn)品所屬的單元?jiǎng)澐?、?duì)應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、主要生產(chǎn)設(shè)施及要求、檢驗(yàn)設(shè)施及要求、關(guān)鍵的生產(chǎn)設(shè)備及要求、工藝流程、檢驗(yàn)項(xiàng)目、檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)設(shè)備及其精度或測(cè)量范圍、檢驗(yàn)類別、檢驗(yàn)數(shù)量、證書許可范圍、廠房要求、人員要求不符合生產(chǎn)實(shí)際及相應(yīng)實(shí)施細(xì)則要求的情況， 有些企業(yè)還存在不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品， 甚至出現(xiàn)國(guó)家明令淘汰和禁止投資建設(shè)的落后工藝，出現(xiàn)高耗能、污染環(huán)境、浪費(fèi)資源等情況。

3. 提供虛假承諾

有些不法的生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)審查的廢除，讓企業(yè)不再受約束了， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)放松對(duì)其的生產(chǎn)許可審核，因此提供了虛假信息。 有些企業(yè)委托第三方機(jī)構(gòu)辦理許可證， 然而被委托的機(jī)構(gòu)急功近利，所提供的信息不夠真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效，不能真實(shí)反映生產(chǎn)企業(yè)的實(shí)際情況。

4. 超范圍生產(chǎn)

符合規(guī)范的生產(chǎn)許可證不僅需要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有覆蓋所申請(qǐng)生產(chǎn)或者加工的產(chǎn)品或包含相應(yīng)的行業(yè)表述的營(yíng)業(yè)執(zhí)照， 而且生產(chǎn)許可證應(yīng)在有效期內(nèi)， 生產(chǎn)也應(yīng)按照所取得的產(chǎn)品類別的生產(chǎn)許可證進(jìn)行。 但是，在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，有的企業(yè)誤認(rèn)為只要申請(qǐng)一類產(chǎn)品， 所有類別直接接觸食品的材料都可以生產(chǎn)； 有些企業(yè)誤以為辦好證就可以一勞永逸， 不清楚在生產(chǎn)許可證辦理后的到期前六個(gè)月要申請(qǐng)換證， 導(dǎo)致因許可證過期被認(rèn)定為無證生產(chǎn)而被追究責(zé)任； 有的企業(yè)誤以為提前換證會(huì)導(dǎo)致有效期縮短，而不愿提前申請(qǐng)。 而根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則通則目錄》第四章第二十八條的規(guī)定“生產(chǎn)許可證有效期為年。 有效期的起始日為作出許可決定之日，截止日為5 年后許可決定之日的前1 日。 有效期內(nèi)有變更事項(xiàng)（企業(yè)生產(chǎn)地址遷移除外）或補(bǔ)領(lǐng)的，截止日期不變。 證書延續(xù)的有效期截止日為原證書有效期截止日5 年后的同一日”。

原因分析

辦理直接接觸食品的材料生產(chǎn)許可證存在的種種問題，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。

1. 信息不透明

辦理生產(chǎn)許可證對(duì)于企業(yè)而言， 是一件費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作，有的企業(yè)甚至反映，辦理生產(chǎn)許可證有如剝了幾層皮。 究其原因，主要是企業(yè)未能全面掌握信息，對(duì)于辦證流程、申請(qǐng)書的規(guī)范填寫、籌備事項(xiàng)、 法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不甚了解， 有的道聽途說，有的按舊規(guī)行事。

2. 人員素質(zhì)有待提高

《食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可實(shí)施細(xì)則》是辦理生產(chǎn)許可證的規(guī)范性文件，很多企業(yè)由于規(guī)模小，人員素質(zhì)不高，或觀念陳舊，沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)實(shí)施通則和細(xì)則就著急取證， 在一無所知或一知半解的情況下填寫申請(qǐng)書，導(dǎo)致錯(cuò)漏百出。 另一方面，有些辦證審核人員對(duì)國(guó)家的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不熟悉不能提供高效的辦證服務(wù)。

3. 過度依賴咨詢公司

很多小規(guī)模企業(yè)自身能力不足， 往往通過高薪聘請(qǐng)咨詢?nèi)藛T幫助他們獲證。 這些咨詢?nèi)藛T為了快速拿證， 未能指導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格按照國(guó)家現(xiàn)有的法律法規(guī)實(shí)施生產(chǎn)， 導(dǎo)致生產(chǎn)實(shí)際與國(guó)家規(guī)定要求出現(xiàn)差距。

提高辦理生產(chǎn)許可證效率的建議

1. 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)力度

監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)力度， 讓生產(chǎn)企業(yè)了解生產(chǎn)直接接觸食品的材料等相關(guān)產(chǎn)品的義務(wù)、責(zé)任和違反規(guī)定所要承擔(dān)的后果，通過廣泛的宣傳培訓(xùn)， 讓企業(yè)了解提供虛假承諾將要承擔(dān)的法律責(zé)任。另一方面，主動(dòng)公開辦證流程并普及相關(guān)的法律法規(guī)，讓辦證企業(yè)少走彎路，少花時(shí)間，少費(fèi)不必要的人力成本。 同時(shí)，依托第三方機(jī)構(gòu)，廣泛開展食品相關(guān)產(chǎn)品法律、法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)。

2. 提高辦證審核人員的整體素質(zhì)

辦證審核人員直接面對(duì)人民群眾， 如何讓廣大群眾了解一個(gè)好的政策， 一定程度上取決于前臺(tái)辦證審核人員的解釋工作。 辦證人員要及時(shí)掌握新頒布的法律法規(guī)、 最近的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整辦證方法。在對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行審核時(shí)， 應(yīng)依據(jù)審批條件標(biāo)準(zhǔn)將是否準(zhǔn)予受理的決定通知客戶。 對(duì)準(zhǔn)予受理的客戶當(dāng)場(chǎng)給予受理辦結(jié)打證；對(duì)不合格的客戶告知哪些方面還需整改，讓客戶快速整改后，再來辦理。對(duì)于已辦結(jié)發(fā)放證的企業(yè)，及時(shí)在網(wǎng)上公示，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能在第一時(shí)間對(duì)發(fā)證單位進(jìn)行監(jiān)管， 以防止不合格的產(chǎn)品流入市場(chǎng)。

3. 全面提升企業(yè)素質(zhì)

從以前被動(dòng)的監(jiān)督， 到企業(yè)主動(dòng)整改是一個(gè)質(zhì)的飛躍。產(chǎn)品質(zhì)量的保障是一個(gè)企業(yè)的生命線，要讓企業(yè)自覺、自主地改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)、制造、檢驗(yàn)、銷售等全流程，把好產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)。 企業(yè)應(yīng)組織技術(shù)和管理方面的專業(yè)培訓(xùn)， 提高產(chǎn)品質(zhì)量控制能力[3]，讓市場(chǎng)健康發(fā)展。

結(jié)語

承諾制審核杜絕了企業(yè)的敷衍思想和取證后的松懈思想，也讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有責(zé)任感和使命感。讓“透明公開、科學(xué)公正、便民高效”的原則落到實(shí)處。 這也是提高直接接觸食品的材料等相關(guān)產(chǎn)品許可證辦理效率的一個(gè)有效方法。