謝淑玲 陳 揚(yáng) 李文龍

（江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院 江蘇南京 210017）

引言

長(zhǎng)久以來我國(guó)粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致了一系列諸如草原與森林植被大面積退化、水土流失、荒漠化加劇以及土壤、水體、空氣污染嚴(yán)重等資源環(huán)境問題[1][2]，逐漸影響和制約中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。黨的十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”，并在本輪機(jī)構(gòu)改革中賦予自然資源部門統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[4～6]，生態(tài)修復(fù)逐漸由局部分散開展階段向全面系統(tǒng)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。作為山水林田湖草“生命共同體”的一部分，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用及礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作也亟需隨著自然資源內(nèi)涵的豐富而不斷改變與創(chuàng)新。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略是當(dāng)前中國(guó)最重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一[7]，國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)是高質(zhì)量落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障之一[8][9]?！笆濉逼陂g，習(xí)近平總書記多次深入視察長(zhǎng)江沿岸并提出“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”等一系列重要指示與要求。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用為推動(dòng)江蘇沿江地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也帶來大量生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題[10]。在國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)新職責(zé)要求下，開展礦山生態(tài)修復(fù)創(chuàng)新探索，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)[11]，是江蘇省自然資源部門亟需解決的關(guān)鍵命題，也是加快推進(jìn)江蘇省國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的生動(dòng)實(shí)踐。本文對(duì)江蘇沿江地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀及典型案例進(jìn)行梳理，解析國(guó)土空間全域綜合整治與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)語(yǔ)境下江蘇省礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵與要求的變化，并提出下一步工作開展的相關(guān)建議，以期為提升江蘇區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展、建設(shè)美麗江蘇提供參考借鑒。

1 江蘇沿江地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)踐

江蘇沿江地區(qū)礦產(chǎn)資源相對(duì)缺乏，但礦業(yè)活動(dòng)侵占長(zhǎng)江岸線飲用水水源保護(hù)區(qū)及重要濕地、礦區(qū)土地荒蕪、采煤塌陷等一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題仍客觀存在?；诖?，江蘇沿江地區(qū)市縣開展大量礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)踐探索。

1.1 南京市：創(chuàng)新修復(fù)方式，構(gòu)建生態(tài)屏障

南京幕府山占地面積約44km2，白云巖、石灰?guī)r等礦產(chǎn)資源品質(zhì)好、儲(chǔ)量高。由于常年過度開采與無序經(jīng)營(yíng)，幕府山主峰被夷平，山體大量基巖裸露，礦山植被破壞與生態(tài)環(huán)境退化已十分嚴(yán)重[10]。21 世紀(jì)初期，政府部門關(guān)停大部分采石場(chǎng)，對(duì)開采活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，并連續(xù)開展多期生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目工程；采取“輪胎固土”、“石上繡花”等創(chuàng)新方法，創(chuàng)造了絕壁裸巖上的生態(tài)覆綠奇跡，生態(tài)修復(fù)267 萬m2，種植各類樹木283 萬株，廢棄礦地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)屏障。

1.2 句容市：實(shí)施宕口修復(fù)，推動(dòng)礦山復(fù)綠

近年來，句容市重點(diǎn)通過關(guān)閉礦山與采石宕口、邊坡回填復(fù)綠等措施推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，完成700 余畝土地復(fù)墾，生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，光禿禿的礦山開始重展綠顏，生態(tài)環(huán)境綜合整治工作已取得階段性成效。值得引起關(guān)注的是，在句容北山水庫(kù)飲用水源地周邊仍存在多處礦山廢棄地，雖已完整治理但由于缺乏驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)開展驗(yàn)收，廢棄地整治后依舊“廢棄”，整治成果未能得到有效轉(zhuǎn)化利用。

1.3 江陰市：開展生態(tài)修復(fù)，消除污染隱患

江陰白石山歷史上曾是砂石礦開采區(qū)，由于大面積的露天采礦活動(dòng)形成大量的采礦廢棄地，植被覆蓋率低于5%，土地?fù)p毀、水土流失、生物多樣性及地質(zhì)災(zāi)害問題嚴(yán)重。采礦廢棄地曾作為特種垃圾填埋場(chǎng)，存在較高的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；部分廢棄工礦用地還曾是化工企業(yè)生產(chǎn)用地，殘留的危險(xiǎn)廢物可能造成地表和地下水污染、土壤環(huán)境污染等。近年來，江陰市制定了紅線區(qū)采礦廢棄地環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)方案，開展白石山污染場(chǎng)地環(huán)境治理和土壤修復(fù)工程，進(jìn)行表土和地下水污染修復(fù)。通過削坡整治、種植生態(tài)林、企業(yè)和農(nóng)戶搬遷等措施，消除采礦宕口地質(zhì)災(zāi)害隱患和土地?fù)p毀，有效提升生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能，優(yōu)化快速城市化地區(qū)生態(tài)安全格局。

1.4 宜興市：盤活宕口空間，實(shí)現(xiàn)資源再利用

宜興市堅(jiān)持創(chuàng)新探索，積極打造“礦地融合”示范區(qū)，轉(zhuǎn)變礦山修復(fù)即簡(jiǎn)單的坡體復(fù)綠模式，將其與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策相結(jié)合，有效解決大量宕口土地資源粗放利用的問題，通過生態(tài)修復(fù)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更多空間，真正做到資源再利用，實(shí)現(xiàn)向礦山宕口要空間。

2 新形勢(shì)下江蘇省礦山生態(tài)修復(fù)面臨新的要求與挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度；江蘇省委省政府深入推進(jìn)美麗江蘇建設(shè)，對(duì)全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和建設(shè)提出了更高的要求。從江蘇沿江地區(qū)典型市縣礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)踐總體情況來看，盡管礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)力度不斷加大，但是歷史遺留環(huán)境隱患依舊存在，協(xié)調(diào)治理能力相對(duì)缺乏。在國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新語(yǔ)境下，江蘇沿江地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化思維、創(chuàng)新路徑、完善政策，以應(yīng)對(duì)自然資源治理體系與治理能力現(xiàn)代化新的要求與挑戰(zhàn)。

2.1 系統(tǒng)治理思維需進(jìn)一步提升

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，必須統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，只有治理理念現(xiàn)代化，才能引導(dǎo)礦山修復(fù)治理體系和治理能力不斷創(chuàng)新。

一是需要強(qiáng)化系統(tǒng)思維。根據(jù)自然資源部門“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)，將所有自然要素看成一個(gè)有機(jī)整體，礦山生態(tài)修復(fù)要置于全要素自然資源系統(tǒng)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)之中統(tǒng)籌布局。

二是需要強(qiáng)化整體思維。以往由于土地、礦產(chǎn)、海洋、林業(yè)、濕地等資源分屬不同部門管理，專項(xiàng)規(guī)劃往往缺乏系統(tǒng)性和整體性，亟需強(qiáng)化整體思維，在國(guó)土空間語(yǔ)境下將礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)體系、國(guó)土空間全域綜合整治同步規(guī)劃、同步落實(shí)，從源頭解決礦山與生態(tài)空間沖突問題。

三是需要強(qiáng)化綜合思維。轉(zhuǎn)變治理思路，改善技術(shù)路線，從重工程技術(shù)輕生態(tài)人文治理轉(zhuǎn)向多學(xué)科多視角綜合整治修復(fù)，從以單一修復(fù)技術(shù)轉(zhuǎn)向工程措施與非工程措施有機(jī)結(jié)合，有效促進(jìn)人與自然和諧共生[13]。

2.2 修復(fù)路徑與技術(shù)需進(jìn)一步創(chuàng)新

隨著國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)內(nèi)涵不斷豐富，礦山生態(tài)修復(fù)的恢復(fù)目標(biāo)、實(shí)施路徑、技術(shù)方法也需隨之不斷創(chuàng)新。

一是恢復(fù)目標(biāo)需要加強(qiáng)綜合考量。礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)應(yīng)突破傳統(tǒng)的土地綠化與地質(zhì)環(huán)境治理模式，綜合考量區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能差異。江蘇沿江地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一要素目標(biāo)的治理模式，充分考量區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源要素，尤其是水資源、土地資源與礦山修復(fù)間的耦合關(guān)系，通過在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中落實(shí)綜合性恢復(fù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)與國(guó)土空間全域綜合整治的協(xié)同治理。

二是修復(fù)路徑與模式需要不斷創(chuàng)新。以往江蘇沿江地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)多采取邊坡復(fù)綠、宕口回填、蓄水等方式，路徑與模式相對(duì)單一，未充分考量各地生態(tài)環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，導(dǎo)致出現(xiàn)應(yīng)景式治理、造景式修復(fù)，前期修復(fù)資金投入及后期維護(hù)成本高，“挖礦掙錢”和“修復(fù)燒錢”矛盾仍然存在，邊修復(fù)邊偷采的情況亦有發(fā)生；此外，簡(jiǎn)單的回填措施還會(huì)造成地下空間閑置浪費(fèi)、地面沉降、地下水污染等問題。新形勢(shì)下應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化尊重自然規(guī)律與地域分異規(guī)律的、以自然修復(fù)為主導(dǎo)的礦山生態(tài)修復(fù)路徑探索。

三是需要大力推進(jìn)新技術(shù)新方法的應(yīng)用。新時(shí)期國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)語(yǔ)境下需要把“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”與“生態(tài)化”理念深入融合到礦山生態(tài)修復(fù)全流程之中，抓好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化統(tǒng)籌布局，找準(zhǔn)內(nèi)在機(jī)理，理順運(yùn)行機(jī)制，開展系統(tǒng)修復(fù)[14]。

2.3 配套政策支持需進(jìn)一步完善

一是生態(tài)修復(fù)協(xié)調(diào)工作機(jī)制亟待完善。多年來，由于歷史定位和部門屬性等原因，省級(jí)部門與基層行政管理部門存在主體責(zé)任不明、事權(quán)界限劃分不清，導(dǎo)致開展礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)時(shí)“各自為戰(zhàn)”[15]，礦山生態(tài)修復(fù)的“共抓”缺少真正的發(fā)力點(diǎn)。

二是需要礦山生態(tài)修復(fù)資金支持。由于種種歷史原因，江蘇沿江地區(qū)許多礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理缺乏資金自主投入，開發(fā)者不愿為礦山生態(tài)環(huán)境的破壞買單，修復(fù)治理多依賴于地方財(cái)政投入。而地方市縣財(cái)政投入資金有限，加之治理修復(fù)后存在大量維護(hù)成本，進(jìn)一步增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，陷入惡性循環(huán)，亟需通過制定相關(guān)正向激勵(lì)機(jī)制，吸引社會(huì)參與，緩解生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾。

三是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行效力有待提升。近年來，有關(guān)部門雖然制定了一定數(shù)量的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等，但缺乏強(qiáng)制執(zhí)行效力或是沒有區(qū)分礦種類型和開采方式，江蘇省也缺乏相應(yīng)的實(shí)施保障和成效評(píng)估機(jī)制，因此，存在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性較差的問題，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行效力有待提升。

3 對(duì)策建議

3.1 建立礦山生態(tài)修復(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

一是強(qiáng)化底線思維，將生態(tài)保護(hù)紅線約束作為沿江地區(qū)自然資源要素配置與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局的首要原則，凸出顯示礦山生態(tài)修復(fù)在“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”中的關(guān)鍵位置。

二是強(qiáng)調(diào)區(qū)域生態(tài)功能為主導(dǎo)，基于自然資源全要素統(tǒng)籌治理，理順現(xiàn)有管理體制機(jī)制中存在的職責(zé)不清、分工不明與利益沖突問題，統(tǒng)籌建立水、大氣、土壤、礦山生態(tài)等相關(guān)工作協(xié)調(diào)治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)各級(jí)政府與礦山企業(yè)的主體責(zé)任。

三是建立項(xiàng)目歸口管理平臺(tái)。歸口管理“礦地融合”生態(tài)修復(fù)實(shí)驗(yàn)性工程、生態(tài)修復(fù)與環(huán)境污染協(xié)同治理工程、山水林田湖草系統(tǒng)性修復(fù)等需要多部門聯(lián)合開展的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收評(píng)估中強(qiáng)調(diào)整體落實(shí)、同步推進(jìn)。

3.2 制定礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃

一是結(jié)合江蘇省生態(tài)空間區(qū)域管控要求，基于“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，結(jié)合目前存在的問題，制定沿江地區(qū)乃至全省的礦山生態(tài)修復(fù)與環(huán)境污染協(xié)同治理規(guī)劃，并選擇典型礦區(qū)進(jìn)行治理示范。

二是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的污染防治、土地復(fù)墾等治理模式，創(chuàng)新礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)管理技術(shù)體系，明確不同生態(tài)功能分區(qū)主導(dǎo)下的礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃目標(biāo)，做到區(qū)域生態(tài)功能的整體性修復(fù)。

三是建立基于廢棄礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃的督察執(zhí)法體系，加強(qiáng)對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃編制和實(shí)施情況的督察執(zhí)法，并強(qiáng)化市縣層面國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)察執(zhí)法體系建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境監(jiān)管要求，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)察程序[16]，并將礦山生態(tài)修復(fù)成效評(píng)估納入生態(tài)環(huán)保督察之中。

3.3 完善礦山生態(tài)修復(fù)獎(jiǎng)懲制度

一是挖掘廢棄礦山的利用價(jià)值。將生態(tài)保護(hù)修復(fù)與廢棄礦山合理開發(fā)利用納入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部署之中，通過生態(tài)修復(fù)騰退建設(shè)用地，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有機(jī)結(jié)合，挖潛廢棄礦山利用價(jià)值，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二是完善有關(guān)權(quán)益置換交易機(jī)制，探索構(gòu)建生態(tài)占補(bǔ)平衡制度，搭建指標(biāo)交易平臺(tái)，推動(dòng)指標(biāo)市場(chǎng)交易機(jī)制建立完善，激發(fā)開展礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)的熱情。

三是改進(jìn)完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立國(guó)土空間生態(tài)占用使用費(fèi)征收制度和生態(tài)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償基金制度。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，征收相關(guān)費(fèi)用或罰金，探索設(shè)立國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。

3.4 強(qiáng)化礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)研究

一是開展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)研發(fā)，從生態(tài)環(huán)境地質(zhì)調(diào)查、生態(tài)功能提升、景觀生態(tài)構(gòu)建、生物多樣性保護(hù)等多角度出發(fā)，深入開展修復(fù)新技術(shù)研發(fā)，提升礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)含量，為礦山生態(tài)修復(fù)賦能。

二是研究制定礦山生態(tài)修復(fù)評(píng)估地方標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)體系構(gòu)建、制度運(yùn)行等頂層設(shè)計(jì)。依據(jù)礦種類型、開采方式等因素，差異化地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，制定江蘇沿江地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)及成效評(píng)估指南。

結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)“功在當(dāng)代，利在千秋”，國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，是關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全和民生福祉的重要國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)。江蘇沿江地區(qū)既是傳統(tǒng)的“魚米之鄉(xiāng)”，也是城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)、人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)，同時(shí)也面臨著快速工業(yè)化、城市化與生態(tài)保護(hù)的突出矛盾，其中廢棄礦山導(dǎo)致的生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題引人注目。近年來，南京市、句容市、江陰市、宜興市等地圍繞礦山生態(tài)修復(fù)開展了一些實(shí)踐探索，但在開啟全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的新的時(shí)代背景下，對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)在系統(tǒng)提升治理思維、創(chuàng)新修復(fù)技術(shù)路徑、完善配套政策支持等方面提出新的更高要求，需要在建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、制定修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃、完善獎(jiǎng)懲制度、強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究等方向上做出新的探索實(shí)踐。