張 一 沈巧莉

（河南省博愛縣人民檢察院 河南焦作 454550）

引言

隨著經(jīng)濟化和現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，我國的生態(tài)環(huán)境有所惡化，自然生態(tài)遭到的破壞也變得較為嚴重。無論是需要治理的霧霾，還是污水橫流重金屬污染等人為因素造成的生態(tài)損害，都足以給人類敲響保護環(huán)境的警鐘。習近平總書記曾一直強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，可見我國在發(fā)展經(jīng)濟的同時也要重視對于生態(tài)文明的建設。長期以來，地方林業(yè)主管機關因客觀原因?qū)τ跒E伐樹木、盜伐林木等破壞國家森林資源的行政違法和刑事處罰案件未能履行補種復綠的行政處罰職能，在很大程度上增加了地方政府的經(jīng)濟負擔。針對該情況檢察機關充分利用檢察公益訴訟的法律監(jiān)督職能，結(jié)合環(huán)境、資源保護重點，著力破解地方政府難題，當好黨委政府的法制助手，建立公益訴訟“補種復綠+精準扶貧”新模式。

1 生態(tài)損害和生態(tài)修復的概念分析

1.1 生態(tài)損害

生態(tài)系統(tǒng)一般是指在自然界的一定空間點位內(nèi)，生物和環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體，在這個統(tǒng)一的整體內(nèi)，生物與環(huán)境之間相互影響，相互制約，并且在一定的時期內(nèi)處于相對穩(wěn)定的動態(tài)平衡狀態(tài)。生態(tài)系統(tǒng)具有一定的自我修復能力，但是這個自我修復需要的時間是漫長的。尤其是在我國大力推進現(xiàn)代化和經(jīng)濟化進程的關鍵時期，無論是出于人為因素還是來自于自然原因造成的生態(tài)受損，在長期作用下都會對生態(tài)系統(tǒng)造成一定的損害。生態(tài)受損一般是指人類在生活、生產(chǎn)等經(jīng)濟過程對自然生態(tài)環(huán)境或者是對于自然資源造成了一定的影響，嚴重的可能會導致生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)、功能退化等現(xiàn)象[1]。

改革開放以來，我國仍處于社會主義初級階段，在世界上我國的經(jīng)濟發(fā)展水平仍處于落后的地位，無論是市場經(jīng)濟的調(diào)控還是對于經(jīng)濟特區(qū)的提出，都顯示出了我國對于快速提高經(jīng)濟水平的渴望。作為人口大國，經(jīng)濟如果一直提不上去，國際地位也永遠得不到話語權(quán)。在這樣的時代背景下，我國在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時時常會以犧牲環(huán)境效益為代價，無論是重金屬及化學污染工業(yè)區(qū)還是對于濫伐樹木、盜伐林木等破壞國家森林資源等現(xiàn)象，都在不同程度上對生態(tài)環(huán)境造成嚴重的影響。直到近幾年，我國的經(jīng)濟在世界上已經(jīng)處于前列，我們的生態(tài)環(huán)境也變得較差，需要治理的霧霾、荒漠化的土地都已經(jīng)成為阻擋我國生態(tài)建設的一道難題。習近平總書記曾一直強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，可見我國在發(fā)展經(jīng)濟的同時也要重視對于生態(tài)文明的建設。

生態(tài)損害與以往傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)有著較大的差別，是基于環(huán)境侵權(quán)理論漏洞上的，可以說是對于環(huán)境侵權(quán)的進一步提升和完善[1]。隨著資源的大量開發(fā)和應用，經(jīng)濟的快速增長，人們在生活水平快速提升的同時，周邊的環(huán)境也在無時無刻的發(fā)生改變，有些可能會導致生態(tài)環(huán)境遭受嚴重的破壞。

生態(tài)損害主要具有以下特征：

（1）生態(tài)損害的潛在性和長期性

生態(tài)環(huán)境在遭受破壞后，并不是立刻就會顯示出破壞的后果。一般來講生態(tài)損害是由于人類長期不良活動使得生態(tài)遭受破壞，當這些長期積累的破壞超過生態(tài)系統(tǒng)所能承受的最大負荷時，生態(tài)系統(tǒng)不能以自身的調(diào)節(jié)系統(tǒng)進行修復時，才會造成生態(tài)損害。例如，對于濫伐樹木、盜伐林木等破壞國家森林資源等現(xiàn)象，砍伐一兩棵樹木甚至是上百棵的樹木，并不會對國家森林資源造成修復困難的影響，但是如果長期無休止進行樹木的砍伐，可能會使得土壤和森林系統(tǒng)的破壞，出現(xiàn)荒漠化、沙化以及泥石流等現(xiàn)象。這些對生態(tài)環(huán)境的損害并不是沒有發(fā)生，而是只有積攢到了一定的程度，才可能對導致嚴重的事故。很多人都認為一些破壞行為并沒有對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，可能只是因為并未對人類的生活和生產(chǎn)活動造成影響，可是當這些潛在性的破壞一旦發(fā)生的時候，它可能會造成一些讓人追悔莫及的生態(tài)損害。

（2）生態(tài)損害造成的復雜性

生態(tài)損害的類型并不是一個單一的損害，在一個生態(tài)系統(tǒng)中，當生態(tài)損害發(fā)生時，可能會導致大氣、水、土壤等同時發(fā)生破壞，不難確定致害因素是哪一種。當進行生態(tài)修復時，需要耗費大量的人力、物力，往往具有嚴重的復雜性。例如在世界范圍內(nèi)發(fā)生的八大公害事件，對于馬斯河谷煙霧事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件等，雖然在某些方面具有一些相同致病因素，但是差別還是很大的。

（3）生態(tài)損害的廣泛性

生態(tài)系統(tǒng)是在自然界的一定空間內(nèi)，生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體，在這個統(tǒng)一的整體中，生物與環(huán)境相互作用、相互影響。生態(tài)損害的影響十分的廣泛，當生態(tài)系統(tǒng)的某一部分發(fā)生損害時，往往牽一發(fā)而動全身，如果沒有處理好整體的關系，可能會導致整個生態(tài)系統(tǒng)失去平衡。

（4）生態(tài)損害的難定性和多元性

對于造成生態(tài)損害的行為，并不是所有的行為都是違法行為，可能一些符合國家發(fā)展、促進經(jīng)濟增長的合法行為也會導致一些生態(tài)環(huán)境遭到破壞，因此對于造成生態(tài)損害的行為往往是很難判定的。

1.2 生態(tài)修復

生態(tài)修復一般是在人為因素影響下，通過一定的技術(shù)手段和經(jīng)濟支持，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力使已經(jīng)受損的生態(tài)系統(tǒng)進行修復、改善甚至重建。從法律的角度來看，生態(tài)修復就是對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞影響的個人、公司企業(yè)以及政府在生態(tài)環(huán)境遭受到破環(huán)之后，利用一定的經(jīng)濟和技術(shù)手段對已經(jīng)受損的生態(tài)系統(tǒng)就行綜合性治理，并且要進行一定的經(jīng)濟賠償，承擔起自己所需要承擔的法律責任，改善生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)人與自然的和諧相處。隨著工業(yè)化進程的不斷發(fā)展，人們對于資源的索取日益增加，對生態(tài)造成的破壞也變得嚴重[4]。經(jīng)過長期的積累，許多地區(qū)發(fā)生了很多水土流失、土壤酸化、土地沙漠化以及森林植被破環(huán)等嚴重的現(xiàn)象，對于生態(tài)環(huán)境的治理迫在眉睫。當前國家已經(jīng)注意到生態(tài)破壞已經(jīng)嚴重阻礙了社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，必要情況下將采取法律手段制定嚴格的生態(tài)修復管理規(guī)定。

進入21 世紀以來，在全國甚至是全世界范圍內(nèi)，環(huán)境問題一直都是一個需要認真對待的問題。生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染日益嚴重的情形下，各國都采取了多種方法去尋求最合理的修復方式，開展了多種以救濟受損的生態(tài)環(huán)境修復為目的方式。由于生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)特性，對于一般受損的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)過生態(tài)系統(tǒng)自身的作用，在漫長的時間后會回復到以前的狀態(tài)。但是對于受損嚴重的生態(tài)環(huán)境，很難經(jīng)過生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)劑能力恢復的一般也會采用一種以人工為主導的生態(tài)修復方式，這種生態(tài)修復通過對受損生態(tài)環(huán)境中的因素進行修復，使各個因素保持正常的功能機制，從而達到受損的生態(tài)環(huán)境全面修復的目的。

生態(tài)修復管理存在以下問題：

（1）群眾缺乏環(huán)保意識，需加強生態(tài)環(huán)境修復意識

改革開放以來，為了改變舊中國長久以來一窮二白的面貌，我國的工業(yè)化進程在不斷加快，生態(tài)環(huán)境也在不斷遭到損害，污染問題日益加劇。雖然人民的生活水平已經(jīng)有了很大的提升，但是我國大多數(shù)基層群眾對于環(huán)境保護的意識僅僅是停留在很淺的層面，大多數(shù)群眾認為環(huán)境保護是國家的事，環(huán)境修復政府自己會處理好，和個人并無關系，尤其是農(nóng)村的群眾，對于環(huán)保并不敏感。我國應加強基層生態(tài)環(huán)境生態(tài)修復法律政策和監(jiān)督制度，不能造成了嚴重的生態(tài)損害，完全不去考慮生態(tài)修復的困難。群眾對于生態(tài)修復一詞可能僅僅是停留在打撈河流垃圾、處理固體廢棄物、對于環(huán)境干凈等的認知，并不了解生態(tài)修復過程，因此國家應提高群眾的環(huán)保意識，加強對于生態(tài)修復的認知。

（2）生態(tài)修復法律政策和監(jiān)督制度有待完善

在二十一世紀初，為了促進區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，對于一些能帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展但是卻屬于重點污染型的企業(yè)，政府采取包容政策，常是走先污染后治理的道路?？諝獾馁|(zhì)量和嚴重的霧霾已經(jīng)讓人難以窒息，河流的污水散發(fā)的惡臭已經(jīng)十里飄香，但是政府對于這種的生態(tài)損害已經(jīng)見怪不怪了。近年來，國家加強了對于環(huán)境的保護力度，自從習近平總書記提出綠水青山就是金山銀山，不能走先污染后治理老路后，我國的生態(tài)修復法律政策已經(jīng)提升了很多。對于砍伐樹木，盜伐樹木等破壞國家森林資源的行政違法和刑事處罰案件未能履行的職責，由于監(jiān)督制度的不完善，很大程度上增加了地方政府的經(jīng)濟負擔。本文著重實施監(jiān)督促進行政機關依法履職，讓生態(tài)環(huán)境破壞者承擔環(huán)境修復等責任，加強生態(tài)修復法律政策和監(jiān)督制度。

（3）生態(tài)修復實地調(diào)研不嚴謹

對于已經(jīng)損害的生態(tài)環(huán)境，需要進行實地調(diào)查和取樣分析，然后進行綜合實驗進行剖析環(huán)境的污染程度，著重分析重點污染的因素，然后因地制宜的進行生態(tài)修復。但是對于生態(tài)損害的環(huán)境的調(diào)研有很多都是只是進行粗略的走過程或者根據(jù)網(wǎng)上的一些數(shù)據(jù)來進行總結(jié)，導致了對實地生態(tài)損害的錯誤認知，從而進行錯誤的生態(tài)修復方法。

2 生態(tài)損害賠償金及其存在問題和解決方法

2.1 生態(tài)損害賠償金

從本質(zhì)上來講，生態(tài)損害賠償金是用于修復被破壞的生態(tài)環(huán)境的資金。從法律上來講，生態(tài)損害賠償金是對于破壞生態(tài)環(huán)境的個人、企業(yè)或者公司的一種懲罰。經(jīng)常是指當生態(tài)壞境破壞發(fā)生后，根據(jù)法院的判決或者是協(xié)商，由造成生態(tài)破壞的個人、企業(yè)或者公司進行繳納的用于生態(tài)修復以及其他作用的資金。在近幾年，由于法律監(jiān)督和資金管理不當，并不是所有生態(tài)破壞都得到了用于生態(tài)修復的賠償金，用于生態(tài)修復的資金是十分的巨大的，并不是所有的公司和企業(yè)都可以支付如此巨大的賠償金，在一些法律和資金管理的漏洞下，常會導致賠償金并沒有完全用于生態(tài)環(huán)境的修復和治理。

2.2 生態(tài)損害賠償金問題及方法

（1）生態(tài)損害賠償金需要加強管理

當前，在我國的生態(tài)損害賠償案例中，賠償金大多數(shù)是集中于對環(huán)境污染導致的人身、財產(chǎn)損害作出賠償，但是用于生態(tài)環(huán)境損害的賠償金和修復資金是非常少的。現(xiàn)在很多地方都面臨著生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與環(huán)境公益訴訟獲賠資金的管理使用問題。本文強調(diào)加強法律政策和行政監(jiān)督，建立公益林區(qū)，林木獲得的所有資金和環(huán)境責任人賠償資金交于當?shù)卣芾?，一方面用于生態(tài)修復，另一方面用于扶貧。加強對賠償金的管理，使其能發(fā)揮真正的用途。

（2）責任人無法承受巨額賠償金

當環(huán)境損害發(fā)生后，用于環(huán)境修復的資金是巨大的，對于中小型企業(yè)很多是無法承受巨額賠償金。因此，當環(huán)境資源破壞者無修復和補種經(jīng)濟能力，則通過實施督促行政機關依法履職，讓環(huán)境破壞者承擔環(huán)境修復、補種復綠和樹木養(yǎng)護等法律責任，并且需要在一定期限內(nèi)每周2 次，每次3 小時參與扶貧的宣傳、張貼海報等幫扶工作來彌補違法損失，在增加違法成本的同時，提高精準扶貧的宣傳力度和貧困戶收入。

3 公益林的概念及標準

3.1 公益林概念[7]

公益林一般也成為生態(tài)公益林，為了改善人們的生存環(huán)境和維持生態(tài)平衡，更好的發(fā)揮生態(tài)功能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等主要經(jīng)營目標的森林、灌木。公益林的作用有：保護水源、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、防止土壤沙化、防止水土流失泥石流、維護生態(tài)平衡等。

通過公益訴訟法律的監(jiān)督，選定專門的公益訴訟補種林區(qū)，建立公益林區(qū)。加大法律的監(jiān)督和司法的主要職能讓環(huán)境資源破壞者承擔環(huán)境修復，補種復綠和林木養(yǎng)護等法律責任，同時約定待林區(qū)樹木撫育成活后所獲收益全部歸公益林區(qū)所在地政府所有，一方面用于生態(tài)環(huán)境損害的修復的治理，另一方面所得收益用于扶貧或者直接分發(fā)貧困戶。

3.2 公益林實施標準

（1）合理選址，確定公益訴訟林區(qū)，既要保證土地權(quán)屬合法，又要適合林木生長。

（2）督促行政機關依法履職，對全縣范圍內(nèi)濫伐樹木、盜伐林木行政和刑事案件進行排查，確定未履行補種復綠責任的當事人。

（3）向當事人釋法說理，督促其簽屬補種承諾書，承諾在公益訴訟林區(qū)進行補種。

（4）與公益林區(qū)所在地政府簽署文件，明確公益訴訟樹木成活后的全部收益將用于扶貧項目或者分發(fā)貧困戶。

3.3 生態(tài)公益林管護存在的問題

（1）公益林管理人員專業(yè)素質(zhì)有待提升

由于政府對于公務職位的嚴格管控，很多的公益林缺乏專業(yè)林業(yè)管理人員，在一些比較偏僻的地區(qū)，森林的護林人員大多數(shù)是從周邊村莊雇傭的村民來參與公益林的一些種植和養(yǎng)護工作，但是這些護林員只能完成最基本的林業(yè)工作，缺乏專業(yè)的林業(yè)知識，只能進行簡單的日常巡林工作，對生態(tài)公益林保護意識較差。

（2）政府對于公益林投資的項目比較少

很多生態(tài)公益林建立在群山之間，并且公益林位置偏遠，分布零散，交通不便，管護難度較大。由于公益林保護投資項目少，公益林補償資金在使用上存在局限性，絕大部分公益林既無引水口，也無灌水設施。

3.4 生態(tài)公益林問題的解決對策[8]

（1）加強對于生態(tài)環(huán)境的保護，加大對“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念的宣傳，增強全民保護生態(tài)意識，形成全社會參與公益林建設，自覺保護公益林的良好氛圍。

（2）加大對生態(tài)公益林和建設力度。一是國家和地方政府要在公益林資源保護方面，進一步加大公益林基礎設施的項目支持和資金扶持力度。在公益林補償資金的使用和管理上，逐步提高對公益林設施投資建設的資金使用比例，確保公益林有效灌溉面積逐年增加，生態(tài)功能盡快得到恢復，進一步提升林分質(zhì)量，公益林建設得到可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語

生態(tài)損害與以往傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)有著較大的差別，是基于環(huán)境侵權(quán)理論漏洞上的，可以說是對于環(huán)境侵權(quán)的進一步提升和完善。

環(huán)境公益訴訟自從頒布以來就一直受到人們的關注和期待，畢竟生態(tài)文明的建設離不開司法和法律的監(jiān)督。通過公益訴訟法律的監(jiān)督，選定專門的公益訴訟補種林區(qū)，建立公益林區(qū)。強調(diào)政府加強實施督促行政機關依法履責，讓環(huán)境資源破環(huán)者承擔環(huán)境修復、補種復綠和林木養(yǎng)護等法律責任，破解“他人違法+資源受損+政府買單”的困境。