段帷帷

（鄭州航空工業(yè)管理學院文法學院，河南鄭州 450000）

引言

聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）將于2021 年10 月在我國云南省昆明市召開，并且還將同期舉行《卡塔赫納生物安全議定書》《〈生物多樣性公約〉關于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》締約方會議，中國在生物多樣性保護領域的不懈努力不僅取得了巨大的成就，也獲得了國際社會的認可。同時，隨著國家政策導向開始把生物多樣性保護作為我國新時期生態(tài)文明建設的重要內容，推動生物多樣性保護的整體性發(fā)展也將是我國環(huán)境法治建設的內容。在此背景下，本文圍繞在新發(fā)展階段我國生物多樣性保護需要何種法律體系來作為支撐、如何整合和構建我國生物多樣性保護立法框架等問題，從系統(tǒng)性的角度對相關問題展開討論，以期為新發(fā)展階段下我國生物多樣性保護的制度體系建設提供有益參考。

1 生物多樣性保護需要系統(tǒng)性的法律體系

習近平法治思想明確提出：“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！苯ㄔO系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系，不僅要以我國政策導向為核心理念，而且還應結合其層次性、多元性、復雜性等特征構建相應的制度體系，從而實現對生物多樣性保護工作的整體性規(guī)制。

1.1 推動系統(tǒng)觀在生物多樣性保護立法實踐的展開

系統(tǒng)論思想最早是由奧地利科學家貝塔郎菲于1935 年提出的，他提出了系統(tǒng)、元素、結構、功能、系統(tǒng)環(huán)境等最基本的系統(tǒng)概論，并提出了系統(tǒng)的研究方法和原則。該思想側重于事物中的聯系和交互作用，注意系統(tǒng)內外的結構和功能關系[1]。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出的堅持系統(tǒng)觀念，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進等要求也反映出該思想在國家頂層政策設計方面的體現。在新時期背景下，應從整體性的角度準確把握擬解決問題的復雜性、關聯性，并在此基礎上構建具有針對性的問題解決系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)各個部分的相互作用和聯系形成解決問題的整體性合力。

生物多樣性是生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)復合體以及與此相關的各種生態(tài)過程的總和，由遺傳（基因）多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次組成[2]。對生物多樣性的保護不僅要分別對這三個層次進行全方位保護，而且在這三個層次之間也要基于生物多樣性系統(tǒng)內部的緊密關聯性而進行整體性保護。生物多樣性保護法律體系的構建，不僅以實現法律制度對生物多樣性的整體性保護為目標，而且也要基于生物多樣性不同層次的特征，體現出法律制度對生物多樣性保護的多元性。也就是說，系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系，不僅通過對不同領域法律制度進行整合、協(xié)調，以系統(tǒng)性、整體性的法律體系來解決復雜性、關聯性的生物多樣性保護問題，還通過系統(tǒng)性的制度體系來推動實現維護生態(tài)系統(tǒng)平衡、保障公眾利益、維護國家安全等目標。

1.2 提升國家生物安全治理能力

2020 年2 月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。隨著生物安全被納入我國國家安全體系，生物多樣性保護作為生物安全的一項重要內容也將對我國生物安全治理能力產生深刻影響?！叭祟愡z傳資源與生物資源安全”被我國正式實施的《生物安全法》以專章的形式納入，也反映出生物多樣性保護與國家生物安全的密切聯系。此外，《生物安全法》對我國生物多樣性保護工作提出了總領性、綜合性的法治建設要求，構建系統(tǒng)性的法律體系不僅有助于實現我國生物多樣性保護工作的整體性、層次性，也可以在較大程度上提升國家生物安全治理能力。

基于這一背景，系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系除了要注重自然生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護、物種多樣性保護、遺傳資源多樣性保護以外，還應關注國家生物安全的內容。根據《生物安全法》第五十三條“國家加強對我國人類遺傳資源和生物資源采集、保藏、利用、對外提供等活動的管理和監(jiān)督，保障人類遺傳資源和生物資源安全”的規(guī)定，我國提升生物安全治理能力的關鍵主體是國家或者代表國家行使相關職能的人民政府。隨著生物多樣性保護國家責任的明確，一方面，政府及相關部門被賦予了保護生物多樣性、提升國家安全治理能力的職能，另一方面，《生物安全法》作為國家層面立法，傾向于總領性、概括性描述，政府及相關部門在履行職能時也將面臨缺乏具體法律依據的困境。在此背景下，構建系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系不僅可實現我國生物安全法治建設的各項要求，而且也為進行生物多樣性保護的關鍵主體提供具體可行的履職依據，從而促進我國生物安全治理能力有效提升。

1.3 整合現行生物多樣性保護立法資源

雖然國家層面的生物多樣性保護專門立法尚未出臺，但是包括《生物安全法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《進出境動植物檢疫法》《云南省生物多樣性保護條例》在內的國家和地方立法已經為不同領域的生物多樣性保護法治實踐提供了堅實的制度支撐。然而，現行生物多樣性保護法律體系還存在立法目的孤立、立法形式分散等特征，不僅體現了當前法律體系仍然缺少對生物多樣性保護的系統(tǒng)性考量，而且也反映出整合現行立法資源的現實必要性。

在現行生物多樣性保護法律體系中，多數法律的立法目標是對具體領域生物多樣性保護工作提供制度支撐，缺乏整體性意識。一方面，現行生物多樣性保護法律體系在立法形式上包括了國家層面具體領域的單行立法、地方性立法，以及存在于其他立法中的具體法律規(guī)范，體現出較為明顯的分散性特征；另一方面，由于生物多樣性保護的對象范圍廣泛、種類多樣，現行生物多樣性保護法律體系在立法目的、法律原則等方面存在較大差異，難以實現整體性保護。而要構建系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系，不僅要在立法形式上對現行法律立法進行整合，實現法律規(guī)制與社會需求的銜接，還要從總體國家安全觀、生物多樣性整體性保護等方面完善規(guī)制目標和理念，從而全面提升立法的價值。

2 系統(tǒng)性生物多樣性保護法律體系的定位

在新發(fā)展階段的背景下，生物多樣性保護除了要實現物種多樣性、自然生態(tài)系統(tǒng)多樣性以及遺傳資源（基因）多樣性的協(xié)同保護等以外，還擴展了維護國家安全、保障人民生命健康等內容，這在多方面體現出我國生物多樣性保護工作的系統(tǒng)性特征，也賦予了生物多樣性保護法律體系的立法定位新的內涵。

2.1 契合生物多樣性保護的整體性理念

現代生物技術及產業(yè)的發(fā)展給人類帶來巨大惠益的同時，也存在著不容忽視的問題，人體健康、生態(tài)環(huán)境等都受到了潛在威脅甚至現實損害，如何合理引導、規(guī)范發(fā)展、預防風險，成為當前各國在積極推動生物技術及產業(yè)發(fā)展的同時必須考慮的重點問題[3]。由于人類對自然資源的需求不斷增加，人類開發(fā)利用環(huán)境的行為開始對包括生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源在內的整個自然環(huán)境造成巨大損害。為保護自然環(huán)境，實現人與自然的和諧發(fā)展，法律規(guī)制作為一種直接有效的手段開始介入并發(fā)揮其積極價值。不同領域的生物多樣性保護法律，其根本目的并不完全是解決具體領域的生物多樣性保護問題，還應當是通過對生物多樣性的系統(tǒng)性保護來實現自然環(huán)境的平衡發(fā)展以及人與自然的和諧共存。系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系則需要分別從立法目標、基本原則與制度、主體權責等多方面契合生物多樣性保護的整體性理念。

此外，生物多樣性保護的整體性理念除了體現在對生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源（基因）實現綜合性保護以外，還包括因其作為實現生物安全的重要部分而應當兼顧的國家安全的內容。生物遺傳資源安全在內容上不僅涉及資源安全，也涉及生態(tài)安全和社會安定，對國家安全的維護具有不可忽視的作用[4]。在《生物安全法》明確了生物多樣性保護方面的內容之后，生物多樣性保護的法律體系也應當被賦予維護國家安全內涵，從而在法律規(guī)制層面體現對生物多樣性保護整體性理念的貫徹。

2.2 貫徹國家生物多樣性保護戰(zhàn)略部署

黨的十九大報告提出：“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態(tài)系統(tǒng)的質量和穩(wěn)定性……”，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出的“實施生物多樣性保護重大工程，構筑生物多樣性保護網絡”，以及《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011—2030 年）》等政策要求，不僅反映了我國生物多樣性保護的戰(zhàn)略部署，而且為構建系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系提供了方向。

良好法律功能的實現不僅需要強大的法律制度設計能力，還需要實施過程中政策的合理運用。法律是治國之重器，良法是善治之前提[5]。相比于法律，政策雖然在制定程序和時效性上能更為靈活、更能符合社會現實需求，但是在穩(wěn)定性、執(zhí)行性、權威性等方面存在不足。所以實現政策的法律化仍然是實現良法善治的重要內容，也即“把經實踐檢驗認為成熟和穩(wěn)定，且在較長時期內調整規(guī)范社會關系的政策，經享有立法權的國家機關依照法定權限和程序上升為國家法律，使這些政策獲得法律效力和國家強制力的保障”[6]。在我國已經明確生物多樣性保護重要地位的背景下，構建系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系，并為各主體提供具體的規(guī)范性行為準則，可以在法律規(guī)制的角度實現對政策導向的具體貫徹。

2.3 平衡多元化環(huán)境利益

環(huán)境利益融合了生態(tài)性利益、精神性利益以及環(huán)境經濟利益等核心利益，從屬性上說包括環(huán)境公益和環(huán)境私益。它的復雜性在于不單純是個體私益的協(xié)調，還涉及了環(huán)境公益，正是這種環(huán)境利益的公益屬性與私益之間的沖突與變遷，迫切需要法律公平地重新進行利益配置[7]。生物多樣性保護除了調整人類開發(fā)利用自然資源的行為與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之間的關系以外，還涉及對個人利益與公共利益、社會主體權利與行政主體權力、自然資源開發(fā)與國家安全保障等方面的利益平衡。而構建系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系，則是在明確生物多樣性保護總體性目標的前提下，運用法律規(guī)制手段平衡該領域中多元化的利益沖突，從而保障法律規(guī)制效果與現實社會需求的協(xié)調。

環(huán)境法的利益保護與限制就是要防止出現“強者立法、強者愈強、弱者更弱”的環(huán)境社會格局[8]。生物多樣性保護領域的利益保護除了注重對生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源（基因）進行整體性保護以外，還強調對各主體行為予以合理規(guī)制，從而實現各主體在該領域的利益最大化。一方面，政府代表國家開展生物多樣性保護工作不僅需要依法履職，而且也應避免政府內部因部門利益沖突而出現的行政孤立現象；另一方面，公眾、專家學者、社會組織等社會主體也應當被賦予參與權，與行政主體共同尋求生物多樣性保護領域最大化的共同利益。在此背景下，系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系可以為平衡不同主體之間的利益沖突，實現政府行政的整體性以及社會主體與行政主體的互動協(xié)作提供可靠的制度依據。

3 系統(tǒng)性生物多樣性保護法律體系的構建路徑

新時期生物多樣性保護工作的任務更具復雜性，以系統(tǒng)化的制度體系實現生物多樣性保護的整體性將成為法律體系構建的重要任務。結合我國的現實制度需求與法治基礎，可從以下幾方面探尋我國系統(tǒng)性生物多樣性保護法律體系構建的可行路徑。

3.1 明確法律體系的整體性目標

我國《環(huán)境保護法》第三十條第一款規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，應當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關生態(tài)保護和恢復治理方案并予以實施?！痹摋l款不僅是環(huán)境基本法對生物多樣性保護重要性的明確，而且體現出生物多樣性保護的根本目的不應單純停留在生物多樣性的有效保護層面，還要注重規(guī)范人類對自然資源的合理利用，從而實現人與自然的和諧發(fā)展。也就是說，生物多樣性保護的整體性目標應當與我國生態(tài)環(huán)境保護工作目標相一致，即通過對生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源（基因）的協(xié)同保護來推動實現生態(tài)環(huán)境保護的總體性目標。在此背景下，法律體系的構建目標對于系統(tǒng)性的貫徹就不應僅是實現生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源（基因）的協(xié)同保護，還包括了為推動整體性的“保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”等生態(tài)環(huán)境保護目標提供制度支撐。同時，在生物安全被納入國家安全體系的背景下，作為生物安全重要組成部分的生物多樣性保護也應當被賦予維護國家安全的內涵，而維護和保障國家安全也將是生物多樣性保護法律體系的重要構建目標。

從綜合生態(tài)系統(tǒng)的視角來看，生物多樣性的保護需考慮系統(tǒng)內的所有構成要素的特性和分布，把握要素的運行方式及關聯，分類調整以驅使其轉化產生向心保護的整體動能[9]?；谖覈锒鄻有员Ｗo立法的分散性、孤立性等特征，構建系統(tǒng)性的法律體系仍然需要實現對現行立法的整合、協(xié)調，從而實現生物多樣性法律保護由要素保護向系統(tǒng)保護的轉變。所以，系統(tǒng)性生物多樣性保護法律體系的整體性目標，一方面是與“保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”目標保持一致，并且結合當前社會背景把維護和保障國家安全作為重要內容納入進來；另一方面是為克服我國現行立法體系的分散性問題實現立法資源的整合協(xié)調。此外，實現生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源（基因）在不同層次、不同類型的跨領域協(xié)同保護也應當是系統(tǒng)性生物多樣性保護法律體系的重要構建目標。

3.2 構建網格聯動性的法律體系

通過橫縱法律體系的建構，能夠促進開放聯動的網狀規(guī)則運行機制，使法律體系形成“自足自洽的彌散機制”[10]?，F行生物多樣性保護法律體系主要是由具體領域的相關立法組成，在地方層面有《云南省生物多樣性保護條例》《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》等極少數地方性立法。國家層面的橫向體系構建方面，現行立法注重對生物多樣性保護具體領域問題的法律規(guī)制，并且在立法目的、基本原則與制度、主體權責配置等方面存在較大不同。此種法律體系配置一方面體現了法律規(guī)制手段的針對性和效率性，可對不同領域的具體問題進行有效規(guī)制；另一方面，由于不同立法的側重點不同，立法理念、法律制度設置存在較大差異，難以為生物多樣性保護實現生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、遺傳資源（基因）的協(xié)同保護提供整體性的制度支撐，從而導致法律體系在形式上的分散性，進而造成了生物多樣性保護法律規(guī)制的孤立性。在此背景下，構建網格聯動的法律體系可以把現有立法有序納入制度體系的網格之中，并且依據整體性目標確立各立法之間的內在聯系，消弭立法目標、立法理念等方面的隔閡，從而使生物多樣性保護立法更具系統(tǒng)性與整體性。

在地方生物多樣性保護立法層面，法律體系應該是一個協(xié)調統(tǒng)一的整體，縱向法律規(guī)范體系的形成是國家立法權縱向分配的結果。目前，我國不同層級的法律規(guī)范之間還存在一定的矛盾和沖突，應當在憲法與立法法的統(tǒng)領與協(xié)調下，使上位法與下位法之間相互契合、中央立法與地方立法之間互動互補，形成權限清晰、效力明確的縱向法律結構體系[11]。雖然我國地方性立法數量仍然較少，但是基于生物多樣性保護的空間差異性，今后我國系統(tǒng)性的生物多樣性保護法律體系仍然應當關注中央立法與地方立法的互動互補。在網格聯動的法律體系下，地方生物多樣性保護立法可以獲得國家層面立法在立法目的、立法理念、基本原則與制度等方面的指導，結合本地實際設立的創(chuàng)新性制度也可以對國家層面立法產生積極影響。此外，在網格聯動的法律體系下，因生物多樣性保護目標在宏觀層面保持整體一致，使得地方性立法之間的互動成為可能，從而為建立跨行政區(qū)域的法律規(guī)制提供有益支撐。由此可見，網格聯動的法律體系不僅是對生物多樣性保護立法進行橫縱向的建構，而且注重各個立法之間的內在互動銜接，從而以更具整體性、系統(tǒng)性的法律體系來應對更為復雜和多元的生物多樣性保護問題。

3.3 合理配置生物多樣性保護的法律制度

在一般意義上，法律關系即指利益關系。所謂法律權利、法律義務、法律制裁實際上是圍繞利益展開的，法律權利可以認為是利益獲取或擴張的方式，法律義務是利益的限制或讓渡方式，法律制裁是利益的限制、剝奪或負值方式[12]。構建生物多樣性保護法律體系的目的在于實現生物多樣性保護的整體性，而法律制度則為在此過程中形成的各種法律關系提供規(guī)范性準則。在現行生物多樣性保護法律體系中已有較多的法律制度背景下，系統(tǒng)性的法律體系對法律制度的配置更強調對現有法律制度的整合協(xié)調。在此背景下，以國家層面的生物多樣性保護法為核心，構建系統(tǒng)性的法律體系將是實現生物多樣性保護法律制度合理配置的重要內容。

目前，我國包括《生物安全法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《進出境動植物檢疫法》在內的相關立法對于各領域的生物多樣性保護法律制度已經有了較多規(guī)定，但是在立法目的、立法理念、適用范圍等方面仍然存在差異，較為分散。在此背景下，應制定國家層面的生物多樣性保護專門立法——生物多樣性保護法，并以該法為核心對相關制度進行整合協(xié)調，通過綜合性、總領性的基本法為法律體系構建提供依據和準則。在具體制度的整合過程中，應當明確風險預防、保護優(yōu)先、全過程管理、分類管控、公眾參與等基本原則，可分別從預防性制度、救濟性制度、管控性制度三個主要方面對現有制度進行歸納整合，為法律體系的構建提供基本制度框架。

除此以外，現代環(huán)境法治應當是建立在“環(huán)境權力—環(huán)境權利”二元架構的均衡配置和協(xié)同作用的基礎之上，以多元參與為特征，履行相應的環(huán)境義務，承擔相應的環(huán)境職責，并以法律責任為保障，追求合作共治，實現環(huán)境治理目標的過程[13]?？梢?，除了立足于法律規(guī)制對象的整體性、多元性展開制度整合以外，明確行政主體與社會主體的權責界限，也是構建系統(tǒng)性生物多樣性保護法律體系的重要內容。在此部分，法律體系的制度配置應當更加關注政府行使職能的整體性，通過弱化和消弭政府部門之間的利益沖突，克服部分政府部門之間行政孤立化、零散化現象，理順中央政府統(tǒng)一性、權威性與地方和政府部門輔助性、配合性的職能定位，從而使政府的生物多樣性保護行政職能真正實現統(tǒng)一和協(xié)調。

4 結語

我國新發(fā)展階段背景下，生物多樣性保護工作被賦予了新的時代內涵，而生物多樣性保護法律體系的發(fā)展也必須依據社會現實需求進行改進完善，在克服法律滯后性缺陷的同時，為現實社會需求提供制度體系支撐。基于生物多樣性保護工作的整體性、多元性現實需求，結合當前的社會背景和法治基礎，從系統(tǒng)性的角度明確生物多樣性法律體系的應有定位及構建路徑，不僅符合新時期的政策導向，而且從法律規(guī)制的角度為我國生物多樣性保護工作推動生態(tài)文明建設、維護國家安全提供了有益參考。同時，伴隨著國家政策導向的明確，生物多樣性保護工作的各項要求也得以明確，今后，以生物多樣性保護法為核心、以各生物多樣性保護領域的國家與地方立法為重要內容的生物多樣性保護法律體系也將不斷完善。該領域系統(tǒng)性法律體系的發(fā)展也將基于國家政策的不斷發(fā)展變動而呈現出明顯的靈活性、動態(tài)性發(fā)展特征。