杜輝，呂偉,2＊

（1.重慶大學法學院，重慶 400044；2.重慶大學西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶 400044）

1 問題的提出

在生態(tài)文明法治演化進程中，“生態(tài)系統(tǒng)”往往與“資源環(huán)境”相提并論，但理論界過往的研究重心大多聚焦于環(huán)境污染防治與自然資源開發(fā)利用，而很少專門系統(tǒng)地討論“生物安全”“自然保育”“物種保護”等這類更具整體性的議題。近年來，理論界和決策者對空間治理、自然保護地、生物多樣性、整體系統(tǒng)觀、生物安全法等問題的理論跟進和制度推進，在一定程度上補全了生態(tài)文明法治體系的基本內(nèi)容。尤其是我國《生物安全法》的出臺將生態(tài)系統(tǒng)的整體性建設(shè)和全方位維護從相對休眠的狀態(tài)激活，并將其置于國家總體安全觀之中，發(fā)揮聯(lián)結(jié)資源安全、社會安全的節(jié)點功能[1]，提示我們必須將生態(tài)環(huán)境置于更加廣闊的維度上予以考量，也即不僅考慮自然環(huán)境作為要素和環(huán)境的重要價值，更要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的獨立性、完整性價值。這部分法律從重大傳染病疫情防控、生物技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、生物遺傳資源保護、病原微生物實驗室管理、外來物種入侵防范及生物多樣性保護等多個方面，圍繞遺傳多樣性保護與物種多樣性保護，以風險預(yù)防原則為準則突出強調(diào)了“安全保障”之于生態(tài)系統(tǒng)保護的基礎(chǔ)性價值?；诖朔N安全觀的塑造以及法規(guī)范體系的設(shè)計，生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)范保護力度大大加強，我國生態(tài)法治也得此邁向了以整體性、安全性和空間性為特征的新階段。

事實證明，緊急公共衛(wèi)生事件能夠在短時間內(nèi)加速立法進程，催生無差別的法律秩序，對科技安全和生物安全領(lǐng)域的可能風險進行快速規(guī)制。然而，需要注意的是，試圖將生態(tài)環(huán)境風險全部以制度化、法律化的標準進行統(tǒng)一處理的方式也會伴生高昂的轉(zhuǎn)型成本[2]，對我國這種超大規(guī)模國家的環(huán)境治理可能產(chǎn)生抑制效果。另外，由于生物安全事件的突發(fā)性、生物關(guān)系的復(fù)雜性、法律規(guī)范的滯后性等因素都可能延長有效治理的時效。這意味著通過法律塑造清晰治理只能是一個理想化的漸進過程。這就要求我們不得不面對模糊議題治理的難題，尋求一種靈活性的治理方案。本文試圖以“模糊治理”的理念來回應(yīng)生物多樣性保護這一具有高度不確定性的治理難題，嘗試從模糊科層關(guān)系、模糊地域關(guān)系的角度來規(guī)避通過理想化規(guī)范來機械應(yīng)對生物多樣性保護的線性思維，以模糊與清晰的復(fù)合視域來解釋生物多樣性保護中的高度復(fù)雜性和不確定性，建構(gòu)分析實現(xiàn)該領(lǐng)域有效治理的學理基點。

2 生物多樣性保護領(lǐng)域的復(fù)雜性治理陷阱

作為世界上生物多樣性最豐富的國家之一，由于經(jīng)濟社會現(xiàn)代化進程的加快、資源的不合理利用、生態(tài)系統(tǒng)破壞、外來物種入侵、野生生物生境退化、氣候變化等原因，我國的生物多樣性面臨著嚴重威脅。為有效治理這些問題，我國政府通過完善法律法規(guī)、強化就地和遷地保護、加強保護能力建設(shè)、提升公眾參與程度和成效等方式，在生物多樣性保護、可持續(xù)利用和惠益分享等方面做出了成效顯著的努力，形成了以整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性為原則的“大保護、大治理”格局。

一方面是從國家戰(zhàn)略實施需求層面加速生物多樣性保護的主流化進程。從生態(tài)文明建設(shè)的角度確立了生物多樣性保護的戰(zhàn)略目標和行動計劃，明確了以“保護優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益共享”為基本原則。以問題為導(dǎo)向，將生物多樣性保護與自然保護地體系建設(shè)、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)補償、生態(tài)修復(fù)和重建、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)脆弱區(qū)保護等關(guān)鍵問題相勾連，大大提升了生物多樣性保護作為區(qū)域發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)重要決策基準的地位。比如，通過建立以國家公園為主體的自然保護地體系，進一步增強生態(tài)空間保護力度，擴容生態(tài)系統(tǒng)類型，提升生物多樣性保護的有效度；實施山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、退耕還林還草還濕等重大生態(tài)修復(fù)工程，降低生態(tài)系統(tǒng)的碎片化程度；建立健全生物多樣性監(jiān)測和預(yù)警制度，強化生物多樣性保護的感知能力；將生態(tài)修復(fù)和重建、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理和修復(fù)，擴大生物多樣性保護與減貧試點。

另一方面是從制度層面持續(xù)推進生物多樣性保護規(guī)范體系化。我國以《生物安全法》《野生動物保護法》《草原法》《森林法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《動物防疫法》《畜牧法》《種子法》《進出境動植物檢疫法》《自然保護區(qū)條例》為主體的生物多樣性保護法規(guī)范體系逐漸完備，加上相關(guān)的國家、行業(yè)和地方標準以及實體規(guī)范、程序規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、倫理準則，基本上形成了覆蓋風險預(yù)防、過程管控、損害賠償、責任追究等環(huán)節(jié)的全過程保護體系。尤其是，關(guān)于生態(tài)保護紅線、陸海統(tǒng)籌等底線制度或新的空間治理觀念的實施，進一步擴展了生物多樣性系統(tǒng)治理的內(nèi)涵和方式；探索建立生物資源高效利用制度，充分體現(xiàn)了生物資源的價值類型和實現(xiàn)機制；逐漸完善生物多樣性統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，為監(jiān)管體制的更新提供了堅實基礎(chǔ)；更加強化生物多樣性保護的法律責任制度，并在執(zhí)法司法制度方面進行了卓有成效的探索，特別是在生物多樣性公益訴訟機制建設(shè)方面實現(xiàn)了重大突破；將生物多樣性保護納入生態(tài)文明建設(shè)的目標評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，落實了“黨政同責，一崗雙責”的主體責任；積累了生物多樣性補償和損害賠償?shù)某醪浇?jīng)驗。

生物多樣性保護是涵蓋遺傳多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性和生物安全、遺傳資源、生物入侵、物種保護、生態(tài)系統(tǒng)與就地保護的多層多域體系，其復(fù)雜性特征不言自明。這種復(fù)雜性容易誘發(fā)法律漏洞、政策偏差、簡化思維和脆弱性風險。要實現(xiàn)生物多樣性的精細化治理必須更加強調(diào)保護秩序、突出政策情景和保護策略的確定性、強化工具理性的重要性，但這難免會賦予生物多樣性立法以線性邏輯，也就是默認保護行為和結(jié)果之間存在固定的邏輯順序，從而遮蔽生物多樣性保護的條件、結(jié)果、背景等各個維度的復(fù)雜性。這種將復(fù)雜問題簡化處理的簡約主義治理策略一旦被法律固定下來，就可能背離精細化治理的初衷，生成線性治理的危機。我們可以稱其為復(fù)雜性治理的陷阱。

具體來看，這一陷阱在生物多樣性治理中大體表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，缺乏靈活的治理方案來回應(yīng)生物多樣性破壞引發(fā)的風險。生物多樣性損害的發(fā)生往往具有突發(fā)性、復(fù)雜性、擴散性等特征，這意味著對該類事件的處理會涉及不同層級的行政組織，需要行政組織縱向的權(quán)責分配和橫向的溝通協(xié)作。縱向的權(quán)責分配可以通過法律規(guī)則予以明確，而橫向的溝通協(xié)作往往具有偶發(fā)性、暫時性與不穩(wěn)定性。比如，在應(yīng)對突發(fā)生物多樣性損害風險時，能夠依靠縱向傳遞的組織規(guī)則和事權(quán)方案輕松地尋找到治理（責任）主體，但很難要求不同地域、不同部門之間立刻達成協(xié)作關(guān)系，因為協(xié)作需要順暢的溝通渠道以及明確的責任主體、義務(wù)內(nèi)容等作為基礎(chǔ)。但實踐中，生物多樣性保護這種跨區(qū)域、跨組織的治理事項又必須要求不同層級、不同地域的行政組織能夠充分合力，將治理的“個體責任”轉(zhuǎn)變成為“整體責任”[3]。要應(yīng)對這種治理難題，必須尋求一種彈性包容的治理方式。

第二，生物多樣性保護法規(guī)范的體系化程度低，限制了清晰治理目標的達成。生物多樣性保護的法規(guī)范體系是生物多樣性治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，盡管現(xiàn)有法規(guī)范體系日趨完善，但仍存在諸多缺陷。比如，缺少一部總領(lǐng)生物多樣性保護和治理的基本法，現(xiàn)行的問題導(dǎo)向式立法模式導(dǎo)致在遺傳資源獲取與惠益共享、防止外來物種入侵等領(lǐng)域的立法亦尚付闕如，立法空白與立法技術(shù)不成熟并存[4]。此外，在現(xiàn)有法規(guī)范體系中，還可以看到公眾參與的機制仍停留在原則性層面，公眾對生物多樣性保護的重要性認識還不夠充分；保護機制過于分散而未能形成制度合力，管理部門之間條塊分割造成治理成本過高昂；以及治理體系內(nèi)部的制度關(guān)系也還沒有完全澄清。這些都表明，無論是在法規(guī)范體系的完整性上還是在保護工具的有效性、協(xié)調(diào)性方面，與整體系統(tǒng)觀下生物多樣性的依法治理和有效治理要求相比仍有一定差距。同時，地方性立法權(quán)在生物多樣性保護法規(guī)范體系建設(shè)中的功能尚未充分發(fā)揮，以《云南省生物多樣性保護條例》為代表的少數(shù)地方性立法探索缺乏上位法的明確指導(dǎo)。在中央統(tǒng)一性立法缺失和地方性立法尚未形成系統(tǒng)成熟的先行經(jīng)驗的背景下，生物多樣性保護的諸多領(lǐng)域都面臨無法可依或者規(guī)范不清晰的規(guī)范難題，一旦發(fā)生超出現(xiàn)行法規(guī)范體系范疇的行為或事件時，將會滑入無人治理、無法治理或者前后不一的陷阱，由此需要靈活性較強的公共決策予以填補。這就形成了規(guī)則的精準性與靈活性之間的張力難題[5]，擴大了生物多樣性治理的模糊性。

第三，條塊分割體制的包容性不足。雖然經(jīng)過新一輪機構(gòu)改革，生物多樣性保護的職能配置逐漸集中清晰，但仍然需要圍繞央地關(guān)系以及生態(tài)環(huán)境、自然資源、科學技術(shù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、海關(guān)等職能部門的監(jiān)管，建立協(xié)調(diào)合作機制。以遷地保護為例，這一治理策略具有很強的政策性，在主管部門、責任主體都不明確的情形下只能依靠上級部門協(xié)調(diào)。這種政策型合作路徑受到諸多不穩(wěn)定因素影響：一旦外部強制或激勵因素喪失，合作協(xié)調(diào)就可能無法持續(xù)[6]。簡言之，生物多樣性治理中央地關(guān)系不清晰、部門合作機制不成熟將會大大降低橫向與縱向兩個維度的合作治理意愿，尤其是面對不確定議題時，會陷入治理僵化的困境。這需要疏通、改造央地之間和部門之間這兩個維度的科層體系，打破科層制上下邊界、區(qū)域邊界，在共同的生物多樣性治理目標導(dǎo)引下提升靈活性和包容度。

3 模糊治理的嵌入與補強

模糊治理作為填補精細化治理的一種補強式策略，是指當面對復(fù)雜性治理難題時，在法律邊界范圍內(nèi)以模糊規(guī)則、靈活解釋、多元策略疊加、寬泛授權(quán)、包容性吸納或者利益權(quán)衡為手段，將法律未能清晰設(shè)定的目標轉(zhuǎn)化為行動和效能的治理模式。在面對不確定性高、復(fù)雜性突出和風險程度大的治理議題時，模糊治理所具有的“詮釋靈活性、價值沖突性、目標多重性、制度規(guī)范與政策文本多義性等特征”常常能發(fā)揮出抽象法律規(guī)范無法完成的制度效果[7]。

在國內(nèi)語境下，央地關(guān)系下的縱向傳導(dǎo)和橫向治理競爭、合作，為生物多樣性治理提供了常規(guī)的組織機制：縱向維度上，生物多樣性法規(guī)范體系的強制性要求以及生物多樣性保護的國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)性要求向下傳遞，對地方的治理決策和過程形成制度性約束；橫向維度上，推動各級政府形成“組織內(nèi)部不同部門專職化治理”的伙伴關(guān)系[8]，則將決策能力轉(zhuǎn)化為執(zhí)行能力。前者通常負責設(shè)定激勵機制和壓力機制，而后者負責在事權(quán)分工、職能分離基礎(chǔ)上推進技術(shù)化治理。但應(yīng)當注意到，這種組織機制過于理想化以至于它很難給復(fù)雜的生物多樣性保護治理供給全面的解釋方案，其缺陷也非常明顯：一是相關(guān)的職能部門缺少對任務(wù)整體的把握，風險規(guī)避意識過于濃厚、規(guī)則執(zhí)行略顯僵化；二是當負責具體執(zhí)法工作和公共決策執(zhí)行工作的條條關(guān)系嵌入到條塊機制時，條塊分割體制往往會對前者的執(zhí)行能力和執(zhí)法資源構(gòu)成限制，以至于前者不得不做出變通執(zhí)行的權(quán)宜決定。而模糊治理本質(zhì)是一種允許試錯或者容錯的“溝通—協(xié)力”過程，它必須借助于一定的組織機制作為其制度基礎(chǔ)才能明確權(quán)利主體、責任主體以及形成行動共同體的激勵機制。在諸多復(fù)雜性治理領(lǐng)域，有意或者無意的模糊化可以適度緩解決策合理性與執(zhí)行操作性之間的張力，根據(jù)具體情勢發(fā)展出靈活的權(quán)力配置方案。尤其是在基層參與不足的情況下，自上而下的法律執(zhí)行模式往往無法充分轉(zhuǎn)化為治理效能，這為基層有序變通執(zhí)行預(yù)留了彈性空間，輸入了合法性。這也表明，模糊治理內(nèi)在具體有分權(quán)治理的要義，使治理政策的執(zhí)行者獲得了一定的政策決定權(quán)，掌控了治理政策執(zhí)行的節(jié)奏和力度[9]。如此一來，模糊治理既能回應(yīng)生物多樣性保護的政治決斷，也能夠在法治要求和行政要求的綜合作用下達到一定程度的平衡。

與精細化治理相比，模糊治理并非回歸到粗放治理的傳統(tǒng)道路上，而是在充分理解治理的法律體系化程度不完備、治理主體逐漸多元互動的基礎(chǔ)上，做出的一種開放性的嘗試。它既揭示了國家過于具體的治理領(lǐng)域存在頂層制度設(shè)計不足的現(xiàn)實，也表明具體治理情景的復(fù)雜性和多樣性。模糊是科層組織系統(tǒng)應(yīng)對風險的重要變化，突出表現(xiàn)為彈性、開放、容錯，保證治理主體在高度不確定的議題下仍然能夠發(fā)揮治理能力。換言之，模糊治理并不意味著要推翻科層組織系統(tǒng)，而是對該體制的補充與更新。雖然，對模糊治理的理念和結(jié)構(gòu)仍然尚未達成共識，但不確定議題中要求建立多主體、寬領(lǐng)域、多層次的治理體系的認識卻是共通的，而這背后的價值面向就是保持科層體制應(yīng)對風險時的彈性包容。這一點決定了模糊治理能夠成為應(yīng)對復(fù)雜性治理事項時的補充選項。

當然，模糊治理也并非我們常常反思的運動式治理的變體。運動式治理作為我國環(huán)境治理的典型機制，強調(diào)通過政治動員或者運動式執(zhí)法來集中整治生態(tài)環(huán)境違法行為，動員痕跡明顯，傾向于多部門聯(lián)合行動，追求政治威懾或法律高壓及其應(yīng)急治理的效果[10]。在這個過程中，各種理性化的法律規(guī)范與治理程序有被刻意淡化、工具化的風險，臨時性的決斷壓倒常規(guī)性、程序性的機制，對法律規(guī)則和穩(wěn)定治理的沖擊較大。相反，模糊治理則大為不同，其主要的側(cè)重點在于實現(xiàn)組織常態(tài)化運行下的危機治理，即在保證決策能夠統(tǒng)一執(zhí)行的前提下，從科層關(guān)系模糊、行政區(qū)域模糊、責任共享、決策伙伴關(guān)系來實現(xiàn)治理合力，最大限度提升信息流動效率與組織協(xié)同，以期達到常態(tài)化運行下的危機治理?？梢哉f，模糊治理的核心要義是在維護科層組織的常規(guī)邏輯及管理制度的情形下提升對復(fù)雜性議題的治理能力。

基于這一判斷以及生物多樣性保護的復(fù)雜性治理陷阱，可以發(fā)現(xiàn)，法規(guī)范的體系化程度不足、治理方案的靈活性不高以及條塊分割體制的包容度不夠，為在生物多樣性保護領(lǐng)域嵌入模糊治理機制，補強精細化治理的功能空窗提供了現(xiàn)實可能性。一方面，生物多樣性保護的條塊分割體制的確在一定程度上增加了治理成本，但與此同時也可以發(fā)揮各個部門的專業(yè)優(yōu)勢、形成不同信息共享下的部門行動協(xié)調(diào)，規(guī)避單一機構(gòu)可能產(chǎn)生的決策專斷等。特別是在社會力量參與不足，社會協(xié)同能力不強的現(xiàn)實下，實現(xiàn)生物多樣性保護監(jiān)管機構(gòu)的單一化并非最優(yōu)解。更為穩(wěn)健的思路是，在充分認識到生物多樣性問題的復(fù)雜性及突發(fā)性的基礎(chǔ)上，承認“目標模糊、角色模糊、職責模糊、規(guī)則模糊”構(gòu)成的模糊治理機制的積極價值，將模糊性注入生物多樣性保護治理體系，把它視為“一種潛在的逆向變遷和必要的補充”[11]。

另一方面，生物安全協(xié)調(diào)機制的建立也為模糊治理提供了協(xié)調(diào)手段。誠如前述，模糊治理的關(guān)鍵在于橫向組織的溝通協(xié)調(diào)，而目前我國生物多樣性保護的職責被廣泛賦予不同部門，除了生態(tài)環(huán)境部門之外，其他部門往往還具有促進經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，不同性質(zhì)職能之間的相互博弈，導(dǎo)致行政組織的“角色沖突”成為常態(tài)，使其難以有效履行生物多樣性保護的職責。此外，生態(tài)環(huán)境部門有時也因為統(tǒng)領(lǐng)權(quán)限不足或者影響力不夠而自我設(shè)限，難以形成高效的跨部門協(xié)同機制，這些都使建立橫向組織溝通機制變得更加困難[12]。但《生物安全法》關(guān)于中央和省一級建立生物安全協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新，在一定程度上破除了這一難題，也即是通過在生物安全治理的縱橫關(guān)系層面塑造一個權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)，將會降低不同治理主體、治理區(qū)域的溝通成本，加速信息的共享。可以預(yù)料，這一協(xié)調(diào)機制的建立健全必然會輻射至整個生物多樣性保護領(lǐng)域。

4 生物多樣性保護領(lǐng)域模糊治理的展開路徑

模糊治理的嵌入可以在一定程度上彌補生物多樣性保護中靈活性不足、條塊機制阻隔和法規(guī)范體系不完備所造成的功能真空，以彈性的治理方案、泛化的治理責任拓展生物多樣性保護的邊界，提升科層關(guān)系的聯(lián)動性。而要實現(xiàn)這一目標，仍需要著力于以下幾個方面的工作。

4.1 完善清晰、可預(yù)測的生物多樣性保護制度框架，為模糊治理提供規(guī)則條件

模糊治理并不是指在沒有法規(guī)范指引下的盲目實踐。相反，它是在法規(guī)范不完備的前提下提供的一種補強機制，它仍然以法規(guī)范導(dǎo)引下的清晰治理、精細治理為基礎(chǔ)。只有保證治理政策、治理工具和治理規(guī)則的正式化，才能實現(xiàn)生物多樣性保護內(nèi)在運作的包容化與彈性化。這一框架需要圍繞央地關(guān)系、機構(gòu)設(shè)置、事權(quán)配置、職責邊界等制度做全面系統(tǒng)的設(shè)定。為達成這一目標，首先，應(yīng)當推動生物多樣性保護的基本思路從搶救性保護、事后保護向系統(tǒng)性保護、預(yù)防保護轉(zhuǎn)變，通過生物多樣性保護的基本法確立生物多樣性保護協(xié)調(diào)機制。生物多樣性保護所涉及的領(lǐng)域廣泛、層次多元復(fù)雜，不可能也不應(yīng)“一事一法”，此時以規(guī)范化、制度化的組織機制推進模糊治理既可以避免疊床架屋式的制度設(shè)計誤區(qū)，也可以機動擴容生物多樣性治理的框架和內(nèi)容。其次，填補生物多樣性保護子領(lǐng)域的規(guī)則空白，尤其是要明確生物多樣性保護各類事項的事權(quán)配置和職權(quán)范圍。模糊治理并不意味著多元主體的職能交叉或混亂，相反，職責明確的治理架構(gòu)會減少組織的溝通成本，有助于形成一個縱橫結(jié)構(gòu)相互嵌套的整體治理架構(gòu)，最大限度地提升生物多樣性的有效治理。總之，生物多樣性模糊治理的要點之一就是建立體系化的生物多樣性保護框架，推進生物多樣性保護協(xié)調(diào)機制，確定子領(lǐng)域的治理主體及責任義務(wù)，在保證治理框架相對清晰的前提下，達到模糊治理與精細化治理的融合互動互塑。

4.2 推進高效穩(wěn)定的行動協(xié)調(diào)，適度模糊治理主體的組織關(guān)系，為模糊治理提供機制條件

在整體系統(tǒng)觀和多元共治格局之下，政府仍然對生物多樣性保護和風險治理承擔統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)的主體責任。但組織失效或者效能低下的情形常常發(fā)生，慣?；慕M織運作流程阻礙了對生物多樣性風險及時有效的防控。究其根本，乃是信息交換和流通機制阻礙了保護共識及策略的達成。加之，生物多樣性風險不同于其他風險，具有更強的時效屬性。以病原微生物防范與動植物疫情為例，其突發(fā)性及不確定性都決定了各級政府必須快速做出回應(yīng)，合作應(yīng)對跨界治理問題，但合作天然地會因為成本和收益的分配問題，懲戒和獎勵的執(zhí)行問題產(chǎn)生內(nèi)在的矛盾，如何處理協(xié)調(diào)過程中的問題，壓制合作方的避責動機便成為模糊議題治理成功與否的關(guān)鍵。

要解決這個問題，必須保證多方圍繞生物多樣性保護形成共同的價值目標，獲得對等的信息，建立穩(wěn)定的信任機制。這就要求治理主體必須進行信息的共享，盡可能減少治理鏈條的信息反饋時間，通過信息在橫縱組織間的有效交換，提高不同主體對于生物多樣性風險的感知程度，達成風險認知同步化。簡言之，生物多樣性的風險治理既有賴于制度體系的完善，也有賴于治理主體包容、有效的溝通。而有效的溝通不能局限于簡單意義上的上令下達，而在于信息共享過程中的行動協(xié)調(diào)以及對規(guī)則的有效履行。由此，模糊治理嵌入生物多樣性保護的另一個核心要義就是適度打破傳統(tǒng)科層化的組織關(guān)系，在保證命令得以完整執(zhí)行的前提下，模糊組織之間的縱橫關(guān)系，減少溝通成本，實現(xiàn)信息的高效流動與管理水平的最大化。

在生物多樣性風險議題處理中，科層組織內(nèi)部的上令下行的控制過程與治理主體的關(guān)系模糊并不矛盾：前者旨在保證不同層級和類型的主體都能嚴格履行生物多樣性保護的任務(wù)，防止地方利益、部門利益對生物多樣性保護目標的破壞；而關(guān)系模糊的核心要義在于弱化不同治理組織之間的橫縱關(guān)系，形成一個組織關(guān)系模糊而信息交換充分、邊界相對廣闊的行動聯(lián)合體。在這個聯(lián)合體中，具體的治理風險被有意的弱化，治理主體受到政治考核的否定性評價和正式制度懲罰的危險被降低，一系列的試錯行為和創(chuàng)新嘗試能夠得到默示[13]。這對于生物多樣性保護這一復(fù)雜領(lǐng)域的風險規(guī)制格外重要，關(guān)系模糊會打破央地層級和職能部門之間的僵化界限，賦予行動聯(lián)合體在特定情境下的獨立判斷能力。相反，如果一味尋求清晰性治理的手段，嚴格遵從科層制上命下達、令行禁止的規(guī)定，會延長有效治理的時限，造成決策效率的降低。原本可以通過默示妥協(xié)而實現(xiàn)的治理活動，反而在明確的科層規(guī)則面前大打折扣。我國《生物安全法》在某種意義上暗含了這種規(guī)則模糊、主體模糊的立法理念。例如，為風險防控建立的監(jiān)測預(yù)警、調(diào)查評估、信息共享、名錄清單、安全標準、安全審查及應(yīng)急管理等制度，立法者都通過相對抽象的語言預(yù)留了制度空間，將不同主體間的利益分配格局模糊化，為規(guī)制過程中再協(xié)商和再協(xié)調(diào)提供可能。

4.3 完善生物多樣性治理的層級網(wǎng)絡(luò)，模糊治理區(qū)域的地域關(guān)系，實現(xiàn)整體性、聯(lián)動式治理，為模糊治理提供策略條件

生物多樣性保護表面上是對物種、遺傳資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護，而實際上是對不同的物種之間相互聯(lián)系和相互作用機制的保護?；谌惐Ｗo事項跨地域的空間屬性，加上傳統(tǒng)的條塊關(guān)系形成的阻隔效應(yīng)，要求以模糊治理的空間觀來推動跨區(qū)域保護的協(xié)調(diào)聯(lián)動。一是要以“大保護、大治理”格局為統(tǒng)領(lǐng)形成多層多級多類型的治理網(wǎng)絡(luò)，將生物多樣性保護與區(qū)域一體化、綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等要素深度融合，借助于綜合治理、專項行動、聯(lián)動治理等方式，推進模糊治理策略。二是要形成剛性尺度和柔性尺度緊密配合的區(qū)域關(guān)系格局。所謂剛性尺度就是圍繞生物多樣性保護變革區(qū)域權(quán)力關(guān)系，以跨行政等級、跨行政區(qū)域重新配置權(quán)力，設(shè)置跨行政區(qū)機構(gòu)和跨行政等級的管制權(quán)。所謂柔性尺度則是在中央統(tǒng)一規(guī)劃之下，地方不改變行政組織框架而建立臨時性的權(quán)力協(xié)調(diào)機制，靈活高效地回應(yīng)生物多樣性保護的碎片化問題。如此一來，既推進了橫向生物多樣性保護業(yè)務(wù)體系的整合和協(xié)力，實現(xiàn)了部門協(xié)作，又能在縱向上建立起條條協(xié)同、塊塊合作、條塊銜接的動態(tài)治理格局。三是要發(fā)揮體制優(yōu)勢和政治整合優(yōu)勢，推進法律責任和政治責任的相互通約，以“黨政同責、一崗雙責”為抓手將責任模糊化，實際上卻發(fā)揮出增強責任的現(xiàn)實功能。四是依托政府、市場與社會的合作治理，拓展生物多樣性保護的地域范圍，豐富地域關(guān)系，以市場跨區(qū)域的資源配置能力、社會自治的寬度和府際合作的高效率，變革生物多樣性保護的策略機制。要完成這一任務(wù)，必須構(gòu)建包含公共政策、市場規(guī)則、合作協(xié)議、社會自治章程在內(nèi)的一系列規(guī)范體系。