岳清春

0 引言

善后恢復(fù)主要指在突發(fā)事件結(jié)束以后，應(yīng)急管理者采取各種措施，減輕突發(fā)事件對社會物質(zhì)方面和精神方面的沖擊，消除其短期、中期和長期影響的過程[1]。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定：善后恢復(fù)的內(nèi)容和措施包括五個方面：停止應(yīng)急處置措施；進(jìn)行損失評估；制定恢復(fù)重建計劃，支援恢復(fù)重建工作，恢復(fù)正常社會秩序和公共設(shè)施，制定優(yōu)惠政策；開展救助、補(bǔ)償、撫慰、安置、心理干預(yù)；進(jìn)行事后調(diào)查與總結(jié)報告等工作[2]。

構(gòu)建有效的善后恢復(fù)機(jī)制有助于最大限度地控制突發(fā)事件帶來的連鎖反應(yīng)，彌補(bǔ)人們物質(zhì)性損失和精神性創(chuàng)傷，盡可能滿足人們未來生理性和社會性的需要。具體而言，善后恢復(fù)機(jī)制是以消除突發(fā)事件影響為目標(biāo)的，以實現(xiàn)未來社會的持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向的措施、方法以及程序。從總體上看，突發(fā)事件善后恢復(fù)機(jī)制具有社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及心理四個方面。一是社會方面，善后恢復(fù)機(jī)制需要維持正常的生活秩序，為正常工作、生活以及其他善后工作的開展提供基本保障，如提供臨時性居住場所、必要的生活和醫(yī)療用品等。在這個階段，需要從三個方面開展工作：首先，防范次生災(zāi)害的發(fā)生，有效避免二次傷害；其次，確保救災(zāi)物資的保障，維持災(zāi)區(qū)基本生活秩序；最后，關(guān)注社會弱勢群體的生活，保障他們特殊的需要。二是經(jīng)濟(jì)方面，突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)的沖擊是多方面，既有直接的，也有間接的；既有當(dāng)前的，也有長遠(yuǎn)的。在應(yīng)對突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)影響上，其一，政府有關(guān)部門要從信貸、稅收等方面幫助市場主體恢復(fù)重建工作，為其生存和發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境；其二，保障個人基本的生活和生產(chǎn)需要，借助公眾恢復(fù)性支出拉動災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是環(huán)境方面，突發(fā)事件對環(huán)境的影響，既包括自然環(huán)境，也包括人文環(huán)境。從自然環(huán)境來看，及時評估造成的破壞和動植物的生存環(huán)境，預(yù)防次生災(zāi)害發(fā)生，并對交叉性污染問題采取有效措施。從社會環(huán)境看，既要盡快修復(fù)和重建基礎(chǔ)設(shè)施，保障正常生活；還要盡快恢復(fù)和重建基礎(chǔ)性設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，保障生產(chǎn)和生活的正常進(jìn)行。四是心理方面，突發(fā)事件往往會對社會公眾的心理造成負(fù)面的影響，包括面對經(jīng)濟(jì)方面的損失、災(zāi)害場面的刺激以及身邊親友的傷亡等。因此，心理服務(wù)工作是善后恢復(fù)過程中的一項重要任務(wù)，相關(guān)部門要積極開展心理教育，加強(qiáng)心理干預(yù)和疏導(dǎo)，使受傷民眾從逆境狀態(tài)中盡快走出來。

1 我國突發(fā)事件善后恢復(fù)機(jī)制的現(xiàn)狀和問題

目前，我國各級政府對于善后恢復(fù)工作歷來十分重視，在突發(fā)事件結(jié)束以后積極開展生產(chǎn)和生活秩序恢復(fù)、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施重建、損失補(bǔ)償和賠償?shù)裙ぷ?，這對于推進(jìn)善后恢復(fù)工作起到了基礎(chǔ)性的作用。具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，目前我國善后恢復(fù)的管理制度初具雛形。通過完善信息公開制度，保證了信息及時、有效和透明；通過完善行政問責(zé)制度，提升了政府的公信力；通過采取一系列補(bǔ)救措施，提高了社會善后恢復(fù)的能力。另一方面，我國善后恢復(fù)管理水平不斷提高。隨著不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以及借鑒其他國家的經(jīng)驗，我國善后恢復(fù)能力得到了全面的增強(qiáng)，主要體現(xiàn)在：不斷完善善后恢復(fù)的工作流程，初步實現(xiàn)了全方位和全過程的監(jiān)管；不斷完善資金籌措方式，目前我國應(yīng)急財政資金來源包括了預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、捐助資金以及國際援助等；心理援助受到重視，開始探索實施社會心理干預(yù)與救助的具體措施。

與此同時，我們必須清醒地認(rèn)識到我國善后恢復(fù)機(jī)制還處在不斷完善期，很多方面還存在著諸多問題和缺陷，有待于進(jìn)一步的探索和發(fā)展。

1.1 我國善后恢復(fù)機(jī)制中聯(lián)動能力有待提高

在社會公共安全需求日益增長、防控突發(fā)事件形勢日益嚴(yán)峻的條件下, 反應(yīng)及時、決策科學(xué)、響應(yīng)有序以及保障到位的協(xié)同應(yīng)急機(jī)制逐漸成為應(yīng)急管理工作的核心內(nèi)容, 構(gòu)建多部門、多主體參與的協(xié)同應(yīng)急格局成為實現(xiàn)社會持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的客觀需要[3]。突發(fā)事件結(jié)束以后，我國善后恢復(fù)過程中單純依賴政府的現(xiàn)象比較明顯，盡管在這個過程中需要政府統(tǒng)攬全局，發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但是過分的依賴也會制約突發(fā)事件善后恢復(fù)的能力和進(jìn)度。

1.2 我國善后恢復(fù)機(jī)制中心理干預(yù)有待增強(qiáng)

目前我國善后恢復(fù)過程中“重經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，輕心理恢復(fù)”的現(xiàn)象比較明顯，我們往往認(rèn)為突發(fā)事件導(dǎo)致的不良情緒會隨著事件減輕或消失，而單純的心理干預(yù)在短期內(nèi)起不到實質(zhì)性的作用。同時，在善后恢復(fù)的心理干預(yù)方面，目前我國的專業(yè)醫(yī)生數(shù)量嚴(yán)重不足，這不僅無法滿足善后工作的需求，也給專業(yè)性救助帶來嚴(yán)重的壓力。

1.3 我國善后恢復(fù)機(jī)制中保障能力有待加強(qiáng)

首先，在物資的籌集方面，由于接收渠道較多，難以有效的監(jiān)督和管理。善后恢復(fù)過程中，我國政府部門、企事業(yè)單位、非政府組織等都會接收來自外界的捐助，從而導(dǎo)致了多方接收、多頭管理的局面。這樣不僅降低救災(zāi)款物的使用效率，也會影響政府和社會的監(jiān)管能力。其次，在物資的發(fā)放方面，由于多個部門分別管理，在分配過程中缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，從而導(dǎo)致款物的分配上會出現(xiàn)發(fā)放不合理的現(xiàn)象。最后，款物不足也是影響善后恢復(fù)工作的重要問題，目前我國善后恢復(fù)工作主要以政府撥款進(jìn)行危機(jī)救助為主，由于政府本身的財政能力也有限，不能全過程和全方位地有效支撐善后恢復(fù)工作。

2 構(gòu)建善后恢復(fù)機(jī)制的原則

2.1 政府主導(dǎo)，社會參與

面對層出不窮的突發(fā)事件，單一政府體制內(nèi)的管控模式已經(jīng)不能適應(yīng)應(yīng)急管理客觀需要。這就需要在以政府為主導(dǎo)的前提下，整合更多的社會主體，讓其參與到防控突發(fā)事件的過程中。伴隨越來越多的社會主體參與，整體的應(yīng)急能力得到明顯提升，同時也促進(jìn)了政府部門和社會參與者在突發(fā)事件中的協(xié)同合作，完善了我國應(yīng)急管理的善后恢復(fù)機(jī)制。因此，突發(fā)事件善后恢復(fù)應(yīng)當(dāng)堅持以政府為主導(dǎo)，動員社會力量積極參與到全過程中去。政府的主導(dǎo)性體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)工作，制定具體措施，調(diào)配各種資源，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序。同時，政府的力量是有限的，在善后恢復(fù)過程中積極開展社會動員，鼓勵災(zāi)區(qū)群眾進(jìn)行自救互救，并號召企業(yè)、非政府組織、公眾等各種主體參與到善后恢復(fù)中去。

2.2 政策扶持，多元籌措

為了促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)和發(fā)展，政府必須加大政策扶持力度，在投資、信貸、稅收等方面提供良好的政策環(huán)境。同時，政府通過政府投入、市場運(yùn)作、社會募集以及對口支援等方式，有效籌措資金。鼓勵公民、企業(yè)以及其他組織投資公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。具體而言，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護(hù)社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現(xiàn)突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵。

2.3 公平公正，及時高效

科學(xué)合理的應(yīng)急邏輯是處理不同類型突發(fā)事件遵循的方法論指導(dǎo)，也是應(yīng)急管理體系建設(shè)的根基[4]。首先，在善后恢復(fù)過程中，一定要遵循公平公正的原則。不能因身份、工作、民族以及群體的不同而受到不平等的待遇，使各方面的援助措施都能做到公平公正。同時，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和損害程度不同，要對不同地區(qū)、不同人群進(jìn)行合理的照顧。其次，行政補(bǔ)償工作要按照法定程序盡快展開，這樣既能減少利益受損主體的損失，又可以降低協(xié)商補(bǔ)償過程帶來的社會成本。最后，充分發(fā)揮對口支援的作用，對口支援是一項系統(tǒng)工程，我們既要發(fā)揮各級政府宏觀調(diào)控的主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)化配置作用，具體包括完善行業(yè)幫扶的市場機(jī)制，破除對口支援行政區(qū)域的壁壘，整合對口支援的幫扶資源，優(yōu)化對口支援的政策環(huán)境。

2.4 信息透明，賞罰分明

在善后恢復(fù)過程中，要充分保證社會公眾的知情權(quán)。堅持信息機(jī)制透明原則，提高地方政府公信力[5]。其一，對于物資和經(jīng)費(fèi)的來源、數(shù)目、用途以及使用過程等問題要及時向社會公布，并接受社會的監(jiān)督。其二，對于善后恢復(fù)工作中的先進(jìn)人物或是反面典型，公開公正地實施獎懲措施，以維護(hù)政府的公信力，給善后恢復(fù)工作營造正面和積極的社會風(fēng)氣。其三，引導(dǎo)慈善力量在善后恢復(fù)過程中發(fā)揮積極作用，紅十字會、慈善會等樞紐慈善組織要加強(qiáng)合作意識和系統(tǒng)思維，積極與其他民間慈善力量和物流企業(yè)協(xié)同，增強(qiáng)慈善捐贈工作的精準(zhǔn)性和透明度。

3 我國善后恢復(fù)機(jī)制的構(gòu)建

3.1 構(gòu)建善后恢復(fù)過程的協(xié)同模式

為及時、有效響應(yīng)重大突發(fā)事件,充分考慮參與應(yīng)急響應(yīng)部門之間的協(xié)同作用,利用有向圖構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)[6]。首先，合理協(xié)調(diào)政府之間的協(xié)作關(guān)系。在善后恢復(fù)過程中，不僅要處理好中央和地方的關(guān)系，更要協(xié)調(diào)好各地方政府的關(guān)系，其突出表現(xiàn)在對口支援方面。對口支援不僅有助于緩解善后恢復(fù)中的資源困境，同時也為災(zāi)區(qū)帶來了新的文化元素與發(fā)展動力。在對口支援中，援助地區(qū)要結(jié)合災(zāi)區(qū)現(xiàn)實需求和地區(qū)特點(diǎn)，充分利用本地區(qū)的優(yōu)勢資源，既給災(zāi)區(qū)做好“輸血”工作，也要幫助災(zāi)區(qū)增強(qiáng)“造血”的能力。其次，積極引導(dǎo)企業(yè)參與到善后恢復(fù)過程中。企業(yè)參與善后恢復(fù)工作是一種雙贏的過程，既能幫助善后恢復(fù)工作募集資金，又能給企業(yè)帶來社會收益和經(jīng)濟(jì)效益。政府要優(yōu)化政策環(huán)境，在市場準(zhǔn)入、信貸、稅收等方面激勵企業(yè)，從而提高企業(yè)的積極性和主動性。再者，充分發(fā)揮非正府組織的作用。非政府組織具有涉及領(lǐng)域廣、組織程度高、專業(yè)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)政府在資金、物資以及人才等方面的不足，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。政府要主動加強(qiáng)與非政府組織的溝通聯(lián)系，鼓勵、支持和引導(dǎo)它們參與到善后恢復(fù)中。最后，充分保障受災(zāi)民眾的主體性地位。受災(zāi)民眾不僅是善后恢復(fù)的對象，也是善后恢復(fù)過程中參與主體。我們既要把受災(zāi)民眾的切實利益作為善后恢復(fù)工作的落腳點(diǎn)，又要提高受災(zāi)民眾參與程度，鼓勵他們對善后工作過程進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 提升善后恢復(fù)過程的保障水平

首先，不斷提高對救災(zāi)款項的監(jiān)督力度。對于救災(zāi)款物的來源、分配、用途以及流向應(yīng)該編制專門的賬目，保障資金管理的透明化和公開化。同時，我們應(yīng)該嘗試依托非政府組織建立獨(dú)立的審計部門，這不僅保證監(jiān)督的客觀性和公正性，還能提高社會捐助的積極性和主動性。其次，要不斷完善資金和資源的籌集體系。進(jìn)一步完善救災(zāi)資金的儲備制度，將救災(zāi)基金制度性地納入到稅收支出中去。再者，我們要進(jìn)一步完善我國的災(zāi)害保險制度，并不斷拓展災(zāi)害保險的范圍和種類。最后，切實解決救災(zāi)物資和資金多頭管理的難題。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，多方協(xié)作原則，由政府部門建立專項賬戶和申報制度，確保救災(zāi)資金和資源使用的規(guī)范性和透明性。

3.3 加強(qiáng)善后恢復(fù)過程的心理援助

在突發(fā)事件結(jié)束后，我們不僅要重視有形的善后恢復(fù)工作，還要重視心理的善后恢復(fù)工作。首先，要做好突發(fā)事件前的心理預(yù)防工作。這就要求相關(guān)部門普及危機(jī)教育，增強(qiáng)公民自身的心理素質(zhì)，使得他們對各類突發(fā)事件形成一定的免疫力。其次，做好心理救援中的組織和協(xié)調(diào)。我國應(yīng)該成立一個權(quán)威的心理援助機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)以及整合相關(guān)資源，以維持心理救援工作的權(quán)威性和有效性。最后，建立心理援助專業(yè)人才儲備庫。目前我國該領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人才與社會需求極度不平衡性，一方面，要求我們建立專業(yè)性的心理援助專家?guī)?；另一方面對現(xiàn)有的心理咨詢隊伍進(jìn)行培訓(xùn)，納入到專業(yè)儲備庫中。

3.4 完善善后恢復(fù)過程的問責(zé)制度

突發(fā)事件問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)明確問責(zé)對象所承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容與范圍，以及相關(guān)責(zé)任人員所享有的權(quán)力和義務(wù)，問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)包括行政責(zé)任、道德責(zé)任，法律責(zé)任等三種類型。行政責(zé)任主要包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等內(nèi)容，道德責(zé)任主要包括賠禮道歉、內(nèi)部檢討、自我批評等，法律責(zé)任主要包括經(jīng)濟(jì)賠償、刑事制裁等。其中，道德責(zé)任主要針對相關(guān)負(fù)責(zé)人以及職能部門的監(jiān)管者，本質(zhì)上是一種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和間接責(zé)任，而所涉及工作人員則要為其失職行為或違法行為承擔(dān)行政責(zé)任與法律責(zé)任兩種直接責(zé)任，行政責(zé)任主要針對一般違法違紀(jì)行為，觸犯刑法的，還應(yīng)追究其相應(yīng)的刑事責(zé)任。

4 結(jié)語

善后恢復(fù)不僅是對突發(fā)事件的平息和重建，也是應(yīng)急管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們應(yīng)該在遵循“ 政府主導(dǎo)，社會參與”、“政策扶持，多元籌措”、“公平公正，及時高效”、“信息透明，賞罰分明”的原則基礎(chǔ)上，通過健全善后恢復(fù)過程的協(xié)同模式，提升善后恢復(fù)過程的保障水平，加強(qiáng)善后恢復(fù)過程的心理援助，完善善后恢復(fù)過程的問責(zé)制度等四個方面構(gòu)建我國突發(fā)事件的善后恢復(fù)機(jī)制，進(jìn)而全面提升我國應(yīng)急管理的效能，以此為我國未來應(yīng)急管理工作提供理論借鑒和價值遵循。