摘? ? ? 要：員額檢察官業(yè)績考核制度是司法體制改革的重要組成部分，也是實(shí)踐性較強(qiáng)的一項(xiàng)制度。實(shí)踐中，員額檢察官業(yè)績考核制度的實(shí)施還存在一些現(xiàn)實(shí)困境，為此，應(yīng)從合理設(shè)定評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)方式以及合理運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果等方面進(jìn)行完善，進(jìn)而推動(dòng)員額檢察官業(yè)績考核制度的有效實(shí)施。

關(guān)? 鍵? 詞：員額檢察官;業(yè)績考核制度;司法責(zé)任制;司法體制改革

中圖分類號(hào)：D926.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）03-0095-09

收稿日期：2020-12-24

作者簡介：龍婧婧，中共湖南省委黨校副教授，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、司法制度。

基金項(xiàng)目：本文系2019年度湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“員額檢察官動(dòng)態(tài)管理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：XSP19YBC046;中國法學(xué)會(huì)2018年度部級(jí)法學(xué)研究青年調(diào)研項(xiàng)目“員額動(dòng)態(tài)管理實(shí)施的實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CLS[2018]Y5。

一、問題的提出

員額檢察官業(yè)績考核制度是指用一套指標(biāo)化的體系對(duì)與司法辦案相關(guān)的檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的檢察業(yè)務(wù)管理活動(dòng)。隨著司法體制改革的不斷推進(jìn)，員額檢察官業(yè)績考核制度逐步進(jìn)入規(guī)范化、體系化、信息化的發(fā)展階段。最高人民檢察院印發(fā)的《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》（以下簡稱《改革規(guī)劃》）將“建立健全司法績效考核制度”作為檢察工作改革的重要內(nèi)容和任務(wù)。2020年5月17日，最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評(píng)工作的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）對(duì)檢察官業(yè)績考評(píng)的基本內(nèi)容、方法程序等作了宏觀規(guī)定，成為開展員額檢察官業(yè)績考評(píng)工作的重要指導(dǎo)性文件。

實(shí)踐中，員額檢察官業(yè)績考核制度的運(yùn)行可以分為三種形態(tài)，即應(yīng)付型、功利型和創(chuàng)新型。應(yīng)付型員額檢察官業(yè)績考核制度主要是為了完成上級(jí)檢察院所確定的檢察改革任務(wù)，對(duì)檢察官業(yè)績考核辦法加以細(xì)化，從形式上完成制度構(gòu)建;功利型員額檢察官業(yè)績考核制度主要是從實(shí)用主義出發(fā)，以員額檢察官業(yè)績考核作為員額檢察官辦案績效獎(jiǎng)金分配的依據(jù)，并通過此項(xiàng)考核展現(xiàn)該單位的檢察業(yè)務(wù)狀況;創(chuàng)新型員額檢察官業(yè)績考核制度主要是結(jié)合本地的實(shí)際情況，對(duì)員額檢察官業(yè)績考核制度進(jìn)行系統(tǒng)化、規(guī)范化、智能化構(gòu)建，如江蘇省檢察院自主開發(fā)應(yīng)用績效考核軟件、云南省檢察院自主研發(fā)包括檢察官業(yè)績考評(píng)軟件系統(tǒng)在內(nèi)的案件綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“手工考評(píng)管理”向“自動(dòng)化考評(píng)管理”轉(zhuǎn)型。目前，員額檢察官業(yè)績考核制度還處于起步階段，實(shí)踐運(yùn)行中尚未達(dá)到預(yù)期效果。為此，應(yīng)厘清員額檢察官績效考核制度運(yùn)行中的困惑，進(jìn)而尋求優(yōu)化檢察官業(yè)績考核制度運(yùn)行的具體路徑。

二、員額檢察官業(yè)績考核制度實(shí)施之瓶頸

（一）正當(dāng)性論證不充分

近年來，檢察機(jī)關(guān)歷經(jīng)司法責(zé)任制、檢察人員分類管理、省以下人財(cái)物統(tǒng)管、司法職業(yè)保障等體制改革以及以審判為中心的訴訟制度、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度等工作機(jī)制性改革。在一系列司法改革項(xiàng)目疊加推進(jìn)的背景下，許多檢察人員在思想觀念、司法能力和心理準(zhǔn)備等方面短時(shí)間內(nèi)還難以完全適應(yīng)。[3]而員額檢察官業(yè)績考核作為一項(xiàng)更為綜合全面、更深層次的改革，其實(shí)施推進(jìn)更為艱巨。是否需要績效考核制度是構(gòu)建員額檢察官業(yè)績考核制度需要回答的首要問題，理論界對(duì)此展開了一系列的討論，其中有代表性的批判觀點(diǎn)主要有以下幾種①：一是員額檢察官業(yè)績考核制度違背司法規(guī)律，干擾檢察官獨(dú)立辦案，影響其獨(dú)立行使檢察權(quán)。如有學(xué)者認(rèn)為，員額檢察官業(yè)績考核是一種行政管理手段，其權(quán)力運(yùn)行具有鮮明的上命下從性質(zhì)，而檢察權(quán)作為司法權(quán)不是管理而是判斷，追求公平正義，其權(quán)力運(yùn)行必須中立、獨(dú)立，因此“把一套奉行‘規(guī)訓(xùn)邏輯適用于行政機(jī)關(guān)的績效考核制度拿到奉行‘自由邏輯的司法體制內(nèi)顯然是不適合的”。[1]二是員額檢察官業(yè)績考核制度的作用就是為分配員額績效獎(jiǎng)金提供依據(jù)，不能真正評(píng)價(jià)檢察官的辦案質(zhì)效。如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，法官們會(huì)千方百計(jì)使用各種手段、策略來滿足考核要求，在司法過程中存在大量的策略性行動(dòng)，因此建立在法官行動(dòng)基礎(chǔ)之上的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的真實(shí)程度產(chǎn)生了疑問，法官績效考評(píng)制度所欲達(dá)到的目的也逐漸地被異化了。[2]這種情況在員額檢察官的業(yè)績考核中同樣存在，檢察官為了取得績效獎(jiǎng)金極易形成急功近利的思維和行動(dòng)方式，以績效為中心調(diào)整行動(dòng)策略，偏于注重辦案數(shù)量，疏于辦案質(zhì)效，從而使業(yè)績考核所呈現(xiàn)的結(jié)果難以反映員額檢察官是否適應(yīng)崗位需求。三是員額檢察官業(yè)績考核制度是科層化管理模式，以量化的指標(biāo)體系為中心實(shí)現(xiàn)對(duì)員額檢察官的監(jiān)督和管理，加劇了司法行政化，這與本輪司法改革所強(qiáng)調(diào)的“去行政化”相抵觸。實(shí)踐中，員額檢察官常常自嘲為“司法民工”，認(rèn)為辦案者好比流水線上的工人，辦案結(jié)果就好比“產(chǎn)品”，以“產(chǎn)品”對(duì)員額檢察官進(jìn)行績效考核的做法使得檢察官被各種考核指標(biāo)所捆綁，為“機(jī)械式勞動(dòng)”而叫苦不迭。

（二）制度設(shè)計(jì)落實(shí)乏力

⒈員額檢察官業(yè)績考核主體單一。實(shí)踐中，員額檢察官業(yè)績考核工作由員額檢察官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)，其人員主要包括檢察院負(fù)責(zé)人、政工部門負(fù)責(zé)人、紀(jì)檢監(jiān)察部門和案件管理部門負(fù)責(zé)人，具體工作開展由政治部組織實(shí)施，一般按照自評(píng)、部門負(fù)責(zé)人審核評(píng)價(jià)確定等級(jí)、院考評(píng)委員會(huì)終審的程序。由于確定等級(jí)的話語權(quán)在院級(jí)和部門負(fù)責(zé)人手中，一定程度上導(dǎo)致考核結(jié)果無法客觀準(zhǔn)確地反映辦案質(zhì)量優(yōu)劣、水平高低，極易挫傷員額檢察官辦案的主動(dòng)性和積極性，影響制度功效。此外，作為員額的院級(jí)負(fù)責(zé)人往往又是績效考核組的負(fù)責(zé)人，其自身既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，實(shí)際上游離于員額檢察官業(yè)績考核管理規(guī)則之外，使得考核結(jié)果難以體現(xiàn)公平性。

⒉員額檢察官業(yè)績考核內(nèi)容不夠科學(xué)。實(shí)踐中，一方面，員額檢察官業(yè)績考核的指標(biāo)設(shè)置多以公務(wù)員考核內(nèi)容為基礎(chǔ)。在我國，檢察官屬于公務(wù)員序列，按照公務(wù)員的“德、能、勤、績、廉”進(jìn)行考核已成習(xí)慣。在本輪司法體制改革中，許多地方對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行了改革，但仍未完全脫離公務(wù)員考核內(nèi)容，未能結(jié)合檢察辦案工作對(duì)“德、能、勤、績、廉”做進(jìn)一步細(xì)化，沒有體現(xiàn)出檢察官與司法行政人員考核的實(shí)質(zhì)性差別;另一方面，指標(biāo)設(shè)置的檢察屬性不突出。我國檢察權(quán)內(nèi)涵豐富，權(quán)力屬性多樣，兼具行政權(quán)能與司法權(quán)能，如偵查權(quán)與公訴權(quán)，前者與行政權(quán)具有很大共性，后者本質(zhì)上為司法權(quán)。由此，不同的檢察業(yè)務(wù)具有不同的工作內(nèi)容、目標(biāo)與工作程序、方法。然而，現(xiàn)實(shí)中對(duì)員額檢察官的績效評(píng)價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)基本按照統(tǒng)一的要求設(shè)定，忽視了考核對(duì)象的多樣性和考核業(yè)務(wù)工作的全面性，無法凸顯檢察工作的特性。由于員額檢察官業(yè)績考核的指標(biāo)融合了個(gè)人的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)，部門內(nèi)部和部門之間的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)有沖突。

⒊員額檢察官業(yè)績考核評(píng)價(jià)方式缺乏精細(xì)化評(píng)價(jià)。最高人民檢察院的改革意見提出了以“辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效”為主要內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系，提倡“量化評(píng)價(jià)”是當(dāng)下檢察官業(yè)績考核制度的最大創(chuàng)新，也是本輪司法改革區(qū)別于以往做法的突出亮點(diǎn)，各地檢察機(jī)關(guān)的考核辦法或考核方案中大都將“辦案數(shù)量”放在考核的首要位置。如《江蘇省檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案績效考核量化規(guī)則（試行）》明確要求實(shí)行定量與定性相結(jié)合，以量化考核為主，檢察官辦案績效考核應(yīng)當(dāng)實(shí)行量化評(píng)分;《湖南省檢察院員額管理實(shí)施辦法（試行）》將辦案數(shù)量作為檢察官業(yè)績考核一票否決項(xiàng)，規(guī)定無正當(dāng)理由未達(dá)到最低辦案量或辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的，直接評(píng)定為不稱職。然而，檢察業(yè)務(wù)的多樣性對(duì)檢察官的職責(zé)、業(yè)務(wù)素能提出了不同要求，這也加大了量化考評(píng)的難度：一是不同業(yè)務(wù)部門之間進(jìn)行橫向比較，如公訴部門的審查起訴與民行部門的訴訟監(jiān)督的量化比較;二是同一業(yè)務(wù)部門不同的案件進(jìn)行縱向比較，如審查辦理一起輕微刑事案件與辦理一起涉黑惡犯罪案件的量化比較。另外，實(shí)踐中有的地方依照不同業(yè)務(wù)類別實(shí)施考核并確定績效獎(jiǎng)金，如珠海市檢察院按照審查、偵查、綜合業(yè)務(wù)類進(jìn)行分類考核①，但業(yè)務(wù)類別劃分以及權(quán)重系數(shù)設(shè)置是否合理還有待探討。

⒋員額檢察官業(yè)績考核程序有待規(guī)范。目前，對(duì)于員額檢察官的業(yè)績考核主要有年度考核、年度考核加平時(shí)考核兩種模式。在年初時(shí)，員額檢察官考評(píng)委員會(huì)制定考核工作方案，組織員額檢察官填寫崗位職責(zé)說明書，制定、修訂量化指標(biāo)，在年末時(shí)進(jìn)行集中考核。但在具體實(shí)施中這兩種考核模式尚存缺陷：一是考核事務(wù)性工作過于繁雜，考核所增加的填表、收集資料、總結(jié)等事務(wù)性工作占據(jù)員額檢察官過多的時(shí)間和精力;二是作為院級(jí)或部門負(fù)責(zé)人的員額檢察官與普通員額檢察官之間、不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)員額檢察官之間的考核沒有差別化對(duì)待，難以保證考核結(jié)果的公平公正。

⒌員額檢察官績效考核結(jié)果運(yùn)用不充分。根據(jù)績效管理理論，只有將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果與人們所獲得的回報(bào)掛鉤，才能真正使績效管理發(fā)揮應(yīng)有的作用。[4]目前，對(duì)于考核等次往往設(shè)置為“優(yōu)秀、良好、合格、不合格”或“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”，且通常對(duì)“優(yōu)秀”有確定的比例限制，如總數(shù)的15%、20%等，但對(duì)于“不合格”“不稱職”卻沒有限定。[5]也就是說，只要員額檢察官?zèng)]有出現(xiàn)違法違紀(jì)等“一票否決”的情形，通常就不會(huì)被定為“不合格”“不稱職”，如此一來就難以實(shí)現(xiàn)業(yè)績考核制度的倒逼效果，更無法將業(yè)績考核結(jié)果與“員額退出”掛鉤。此外，部分地方的員額檢察官即便被評(píng)定為優(yōu)秀，但因績效考核各等次間的資金差距不大，激勵(lì)作用亦不明顯。

三、員額檢察官業(yè)績考核制度之辨析

（一）員額檢察官業(yè)績考核制度與獨(dú)立行使檢察權(quán)并不相悖

⒈員額檢察官業(yè)績考核制度的內(nèi)在價(jià)值與司法權(quán)所追求的價(jià)值是一致的。從一般意義上講，行政管理追求的是效率價(jià)值，但員額檢察官業(yè)績考核制度作為司法領(lǐng)域的行政管理手段除了具有行政管理的一般特性外更具司法特性，是一種司法管理手段，歸屬于司法管理體制范疇，是我國司法體制不可或缺的部分。[6]從員額檢察官業(yè)績考核制度的緣起來看，自黨的十八屆三中全會(huì)提出深化司法體制改革以來，“緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子”是貫穿整個(gè)改革的主線，并以員額制改革的“選人定員”為序幕漸次展開。司法責(zé)任制的核心是“誰辦案誰決定，誰決定誰負(fù)責(zé)”，試圖改革司法辦案行政化審批的現(xiàn)狀，突出員額檢察官的主體地位，確保員額檢察官依法獨(dú)立辦案，促進(jìn)司法公正。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)司法責(zé)任制，中央及最高人民檢察院設(shè)計(jì)了一系列的配套制度，員額檢察官業(yè)績考核制度正是其中之一。如2015年最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出建立以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評(píng)價(jià)等為主要內(nèi)容的檢察官業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果作為檢察官任職和晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。2017年中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》進(jìn)一步提出建立健全司法績效考核制度?？梢?，員額檢察官業(yè)績考核制度是完善司法責(zé)任制的一個(gè)配套制度，其根本價(jià)值在于確保司法公正，內(nèi)在目標(biāo)是通過對(duì)員額檢察官辦案的評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)員額檢察官是否具備司法責(zé)任制所要求的“依法獨(dú)立辦案”能力，即是否適合司法辦案崗位、是否符合司法辦案質(zhì)效的要求。顯然，這與司法權(quán)所追求的價(jià)值是一致的。

⒉員額檢察官業(yè)績考核制度的行政化運(yùn)行方式不涉及司法權(quán)的行使。司法權(quán)運(yùn)作具有的獨(dú)立性、中立性是指司法機(jī)關(guān)及其司法人員在證據(jù)審查、事實(shí)認(rèn)定、法律適用時(shí)不受司法機(jī)關(guān)內(nèi)部或外部的任何壓力、阻礙和影響，司法人員作出司法決定、司法判斷時(shí)只服從法律和自己的良心。換言之，這種獨(dú)立性的運(yùn)行方式是指司法辦案上司法人員的獨(dú)立性、自主性。作為行政管理手段的員額檢察官業(yè)績考核制度在運(yùn)行時(shí)所具有的上命下從性質(zhì)，主要體現(xiàn)在業(yè)績考核工作的啟動(dòng)、考核程序上，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)按照上級(jí)檢察院的要求部署，在特定的時(shí)間、以特定的方式、按特定的流程開展業(yè)績考核工作;員額檢察官個(gè)人按照各單位考評(píng)委員會(huì)的安排和要求，在特定時(shí)間提交相關(guān)材料、按流程完成相關(guān)任務(wù)。

⒊員額檢察官業(yè)績考核指標(biāo)體系的不當(dāng)設(shè)置不能成為否定制度存在的理由。如果認(rèn)為“規(guī)訓(xùn)邏輯”束縛員額檢察官的自由意志，員額檢察官在辦案時(shí)因考慮到捕后不訴率、不起訴率、結(jié)案率、抗訴率、訴訟監(jiān)督量等業(yè)績考核指標(biāo)因素而不能依據(jù)法律與良知作出決定，也就不能因此歸責(zé)于員額檢察官業(yè)績考核制度本身。因?yàn)槿魏沃贫榷际侨藰?gòu)建的產(chǎn)物，需要一定路徑來實(shí)現(xiàn)。作為指標(biāo)體系的構(gòu)建者在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，有時(shí)并未能完全從績效考核制度、從司法管理的應(yīng)然功能角度出發(fā)，而是夾雜著其他的愿望，并將這些與應(yīng)然功能不符合甚至相沖突的欲求轉(zhuǎn)化為指標(biāo)，但對(duì)指標(biāo)體系、實(shí)現(xiàn)路徑在實(shí)現(xiàn)績效考核目的、功能中具有的不足，不能也不應(yīng)該成為否定績效考評(píng)制度的根據(jù)。[7]

（二）員額檢察官業(yè)績考核制度不會(huì)導(dǎo)致績效獎(jiǎng)金的功利追求

⒈員額檢察官業(yè)績考核制度是以獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)手段為制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)載體。從頂層規(guī)定來看，《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》規(guī)定“業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果計(jì)入司法業(yè)績檔案，作為法官、檢察官等級(jí)管理、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)和員額退出的重要依據(jù)”，《若干意見》規(guī)定“評(píng)價(jià)結(jié)果作為檢察官任職和晉職晉級(jí)的重要依據(jù)，《改革規(guī)劃》規(guī)定“業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果計(jì)入司法業(yè)績檔案，作為檢察官績效獎(jiǎng)金分配、評(píng)先評(píng)優(yōu)、等級(jí)晉升、交流任職、懲戒和退出員額的重要依據(jù)”?？梢姡瑢T額檢察官業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果作為員額檢察官績效獎(jiǎng)金分配標(biāo)準(zhǔn)只是為了達(dá)成該制度目標(biāo)功能的一種激勵(lì)手段，即在司法責(zé)任制“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的指引下，給業(yè)績突出、辦案優(yōu)質(zhì)的員額檢察官以切實(shí)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，督促其“多辦案、快辦案、辦好案”，不斷提升專業(yè)素能以更好適應(yīng)辦案崗位的要求。換言之，完善司法責(zé)任制是員額檢察官業(yè)績考核制度的目標(biāo)所在，以考核結(jié)果作為分配績效獎(jiǎng)金的依據(jù)是員額檢察官業(yè)績考核制度的實(shí)現(xiàn)手段。手段服務(wù)于目標(biāo)，目標(biāo)承載于手段。必要的獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)是員額檢察官績效考核制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。而認(rèn)為員額檢察官績效考核制度僅僅是分配績效獎(jiǎng)金的觀點(diǎn)混淆了制度目標(biāo)與制度手段的關(guān)系，錯(cuò)誤地將制度實(shí)現(xiàn)手段當(dāng)作制度目標(biāo)，沒有從本質(zhì)上理解這一制度。

⒉員額檢察官業(yè)績考核制度的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)遠(yuǎn)未達(dá)到功利追求的地步。從實(shí)踐來看，員額檢察官業(yè)績考核制度實(shí)施以來并沒有出現(xiàn)績效獎(jiǎng)金懸殊的分配狀況，只是因?yàn)榭冃И?jiǎng)金分配的差額不明顯而弱化了制度的激勵(lì)手段，使得辦案多、辦案好的員額檢察官產(chǎn)生懈怠，導(dǎo)致員額檢察官辦案動(dòng)力不足，辦案能力難以提升，完善司法責(zé)任制的制度目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，就員額檢察官業(yè)績考核制度而言，值得擔(dān)憂的不是該制度會(huì)導(dǎo)致功利追求，而是依據(jù)考核結(jié)果分配績效獎(jiǎng)金的激勵(lì)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚未達(dá)到“獎(jiǎng)到心動(dòng)”的狀態(tài)。將員額檢察官業(yè)績考核結(jié)果作為績效獎(jiǎng)金分配的直接依據(jù)并非是該制度的目標(biāo)功能，而僅是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的激勵(lì)手段，該制度也不會(huì)導(dǎo)致績效獎(jiǎng)金功利追求。

（三）司法“去行政化”改革并非對(duì)員額檢察官業(yè)績考核制度的完全否定

⒈員額檢察官業(yè)績考核制度不屬于司法“去行政化”改革范疇。本輪司法改革強(qiáng)調(diào)司法“去行政化”，是指去除那些“違背司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律，影響司法權(quán)獨(dú)立性、親歷性、中立性并導(dǎo)致司法權(quán)行使出現(xiàn)政策傾向性和權(quán)力支配性的做法，[8]如案件審批制度、案件請(qǐng)示制度等。在實(shí)行員額制后，大大簡化了案件行政審批程序，以“誰審理誰決定”實(shí)現(xiàn)扁平化管理，減少行政權(quán)力的干預(yù)和影響。如上所述，員額檢察官業(yè)績考核制度與獨(dú)立行使檢察權(quán)并不相悖，其作為檢察辦案的一種事后評(píng)價(jià)不直接決定和改變辦案結(jié)果，只是對(duì)檢察辦案的制約、服務(wù)和輔助。因此，籠統(tǒng)地認(rèn)為員額檢察官業(yè)績考核制度是行政化檢察管理手段，便得出加劇司法行政化的結(jié)論是極其武斷和機(jī)械的。

⒉員額檢察官業(yè)績考核制度是保障司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在要求。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立的西方國家也具備嚴(yán)密的司法管理體系。如法國的法官、檢察官均奉行較嚴(yán)格的業(yè)績考核制度，業(yè)績考核是司法官晉升的重要依據(jù);[9]德國檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)檢察官進(jìn)行每四年一次的定期考核外，還有包括對(duì)檢察官的實(shí)習(xí)考核、空缺職位臨時(shí)考核、更換崗位的中期考核在內(nèi)的多種考核方式。[10]可見，目前需要研究的不是否定員額檢察官業(yè)績考核制度，而是如何厘清該制度的邊界并對(duì)其加以規(guī)制，在司法管理與司法權(quán)之間找尋一種平衡，讓員額檢察官業(yè)績考核制度發(fā)揮其正向功能。

四、員額檢察官績效考核制度之補(bǔ)強(qiáng)

（一）合理設(shè)定評(píng)價(jià)主體

員額檢察官業(yè)績考核主體不應(yīng)僅限于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)，而應(yīng)實(shí)行多元化的評(píng)價(jià)主體。我國臺(tái)灣地區(qū)在對(duì)檢察官全面評(píng)核時(shí)，其實(shí)施評(píng)核的機(jī)關(guān)和人員除了受評(píng)人所在檢察署的檢察長及直屬長官、主任檢察官外，還包括該檢察署對(duì)應(yīng)設(shè)置的法院以及所在轄區(qū)的律師工會(huì)。同時(shí)，臺(tái)灣檢察官評(píng)鑒委員的11名委員中有檢察官3人、法官1人、律師3人，學(xué)者及社會(huì)公正人士4人，司法系統(tǒng)外人員占到近2/3。筆者認(rèn)為，我國在設(shè)定員額檢察官績效考核評(píng)價(jià)主體時(shí)亦應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)因素合理合法的介入其中，如通過問卷調(diào)查、回訪、抽查等方式聽取公眾意見并吸收社會(huì)人士尤其是關(guān)心司法、與司法有關(guān)的代表性人士參與考評(píng)。如此做法有三方面效應(yīng)：一是訴訟多方參與人對(duì)檢察官辦案有直接親歷感受，引入他們對(duì)檢察官辦案評(píng)價(jià)，可以使考核體系更具針對(duì)性與全面性;二是外部人員引進(jìn)使考核機(jī)制更增外部監(jiān)督色彩，得以避免遭受專斷、官官相護(hù)而無法發(fā)揮評(píng)價(jià)功能的批評(píng);三是外部評(píng)價(jià)機(jī)制可以使檢察官對(duì)自己辦案言行更為謹(jǐn)慎，更有利于檢察機(jī)關(guān)權(quán)威樹立。[11]

（二）合理設(shè)定評(píng)價(jià)內(nèi)容

員額檢察官業(yè)績考核內(nèi)容的設(shè)置是制度構(gòu)建及優(yōu)化的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，其主要包括考核部門及業(yè)務(wù)、具體指標(biāo)項(xiàng)目以及指標(biāo)項(xiàng)目的記分權(quán)重。一方面，考核內(nèi)容應(yīng)涵蓋“四大檢察”和“十大業(yè)務(wù)”。就檢察部門而言，應(yīng)覆蓋刑事檢察、刑事執(zhí)行檢察、檢察院直接受理偵查、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、未成年人檢察、控告申訴、法律政策研究、案件管理業(yè)務(wù)。就業(yè)務(wù)性質(zhì)而言，應(yīng)具體包括審查決定案件、辦理書面請(qǐng)示案件或請(qǐng)示其他業(yè)務(wù)案件、實(shí)體性辦理控告申訴案件、公開審查和公開聽證案件、社會(huì)治理或其他檢察建議案件、移送涉嫌犯罪和公益訴訟案件等訴訟監(jiān)督線索、司法救助案件、業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作、案件質(zhì)量評(píng)查、業(yè)務(wù)分析研判、檢答網(wǎng)答疑工作、法治宣傳、歸檔工作等;另一方面，指標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)注重業(yè)務(wù)實(shí)績與司法行為相結(jié)合?，F(xiàn)實(shí)中，許多工作不僅體現(xiàn)在具體結(jié)果上，還包括具體行為性質(zhì)和過程性指標(biāo)，[12]這說明行為的有效性往往比結(jié)果的實(shí)現(xiàn)更為重要，只有行為規(guī)范、合法、有效，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的實(shí)績上的結(jié)果。故此，在對(duì)員額檢察官業(yè)績考核時(shí)應(yīng)摒棄單純以辦案數(shù)量、辦案結(jié)果為考核內(nèi)容的做法，化解“數(shù)據(jù)為王”思維的錯(cuò)誤傾向，使員額檢察官績效考核在內(nèi)容上覆蓋面更廣且重點(diǎn)突出，不僅關(guān)注員額檢察官的業(yè)務(wù)能力、履職素養(yǎng)、職業(yè)操守，還注重員額檢察官的綜合能力、潛力毅力、敬業(yè)精神等（見下表）。

（三）合理設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)的分值權(quán)重

設(shè)置員額檢察官績效考核指標(biāo)分值權(quán)重的難點(diǎn)在于對(duì)不同業(yè)務(wù)間以及同一業(yè)務(wù)不同案件辦理的工作時(shí)間、工作強(qiáng)度、工作難度等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本情況的掌握不清晰、不精準(zhǔn)。因此，對(duì)指標(biāo)項(xiàng)目到底該設(shè)置多少分值、多少權(quán)重應(yīng)結(jié)合各地業(yè)務(wù)工作量的實(shí)際情況來考慮。在德國，檢察機(jī)關(guān)績效考核涉及的指標(biāo)分為三大類15個(gè)項(xiàng)目，第一類是專業(yè)成績，包括考核對(duì)象履行職務(wù)的工作業(yè)績、工作責(zé)任心和團(tuán)隊(duì)精神等;第二類是個(gè)人素質(zhì)，包括身體素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)等;第三類是綜合能力，包括決策能力、組織計(jì)劃能力、專業(yè)運(yùn)用能力、社會(huì)處置能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、口頭表達(dá)和文字寫作能力等。在法國，檢察官績效考核分設(shè)“一般業(yè)務(wù)能力指標(biāo)、法律技術(shù)專業(yè)知識(shí)能力指標(biāo)以及特定職能專門知識(shí)指標(biāo)”三類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而每一類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又有多個(gè)具體指標(biāo)，其中一般業(yè)務(wù)能力包括22項(xiàng)指標(biāo)，法律技術(shù)專業(yè)知識(shí)能力包括8項(xiàng)指標(biāo)，特定職能專門知識(shí)則區(qū)分了院領(lǐng)導(dǎo)及一般檢察官。[13]我國在設(shè)置員額檢察官績效考核指標(biāo)的分值權(quán)重時(shí)可借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，以精準(zhǔn)測算的工作量為基礎(chǔ)。細(xì)言之，一是立足既往進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。本層級(jí)在統(tǒng)計(jì)工作量時(shí)，既要按照訴訟階段統(tǒng)計(jì)辦案總數(shù)，又要按不同罪名、類別做好分類統(tǒng)計(jì);既要有案件數(shù)量，又要有平均辦理天數(shù)等時(shí)間量。統(tǒng)計(jì)的時(shí)間跨度有條件的話可以取前三年或更長時(shí)間，以此計(jì)算平均值。二是面向發(fā)展需求留余地。對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，履職不充分、發(fā)展不平衡的職責(zé)，如刑事訴訟監(jiān)督、民事和行政檢察業(yè)務(wù)、公益訴訟等，要通過深入調(diào)研預(yù)測工作量。三是對(duì)照改革要求做校正。在測算時(shí)應(yīng)按照司法改革的要求，對(duì)員額檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的人均工作量進(jìn)行歸集統(tǒng)計(jì)、預(yù)測調(diào)整、科學(xué)校正，使檢察資源得到科學(xué)配置。

（四）合理設(shè)定評(píng)價(jià)程序

實(shí)施差別化考核，力求簡潔易行。在員額檢察官業(yè)績考核中應(yīng)對(duì)不同情形作出區(qū)別，[14]如根據(jù)地區(qū)性差異因地制宜地設(shè)置考核模式;根據(jù)機(jī)構(gòu)層級(jí)差別設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分基層、市級(jí)和省級(jí)檢察院檢察官的考核;從員額職級(jí)差別設(shè)置考核方式，區(qū)分普通員額與擔(dān)任一定職務(wù)員額的考核方法和等次評(píng)定。同時(shí)，對(duì)員額檢察官業(yè)績考核要力求簡潔易行的操作實(shí)施，提高信息化含量，充分利用大數(shù)據(jù)，使員額檢察官考核的客觀資料隨案生成，減少因考核而專門準(zhǔn)備資料的額外工作負(fù)擔(dān)。合理安排考核頻度，慎重設(shè)置月考、季考、半年考或各類單項(xiàng)考，盡量減少臨時(shí)考核、變相考核，應(yīng)以年度考核或任期考核為主，保障員額專心辦案。

（五）合理設(shè)定評(píng)價(jià)方式

過度量化評(píng)價(jià)帶來的負(fù)面效應(yīng)需要不斷增加運(yùn)用定性評(píng)價(jià)予以消解。荷蘭在“優(yōu)化司法質(zhì)量”計(jì)劃中創(chuàng)新性地建立了“同事互評(píng)”模式，即同事之間在基于相互信任并且以提高業(yè)務(wù)水平為共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，開展定期小組討論或不定期討論，分析工作中的問題，得出評(píng)價(jià)結(jié)果。德國注重面試考核，不管是在“職業(yè)預(yù)備期”還是見習(xí)期，檢察官都需要經(jīng)過面試考核，臨場考察檢察官對(duì)個(gè)案辦理的觀點(diǎn)闡述、對(duì)日常生活實(shí)際問題的法律意見等。目前，在我國各地的實(shí)踐中也有檢察官自評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、聽取同事意見等定性評(píng)價(jià)方式。筆者建議，補(bǔ)強(qiáng)員額檢察官業(yè)績考核制度，應(yīng)在借鑒國外有益做法的基礎(chǔ)上對(duì)我國已有做法加以完善并推廣，形成量化與定性平衡綜合的評(píng)價(jià)方式。如注重尊重員額檢察官自評(píng)，將自評(píng)與他評(píng)相結(jié)合;注重聽取同事意見，尊重同事評(píng)價(jià);注重面試考核，將書面審查與現(xiàn)場考察相結(jié)合等。只有這樣，才有助于全面反映員額檢察官的辦案質(zhì)效，增強(qiáng)績效考核制度的正當(dāng)性和客觀性。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Optimization Path of Performance Appraisal

System for Post Prosecutors

Long Jingjing

Abstract：The performance appraisal system of post prosecutor is an important part of the reform of judicial system，and it is also a system with strong practicality.In practice，there are still some practical difficulties in the implementation of the performance evaluation system of post prosecutors.Therefore，we should improve the evaluation subject，evaluation content，evaluation procedure，evaluation method and reasonable application of evaluation results，so as to promote the effective implementation of the performance evaluation system of post prosecutors.

Key words：Post prosecutor;performance appraisal system;judicial responsibility system;judicial system reform