金凡 楊之蔚

摘要：《電子檔案單套管理一般要求》（征求意見稿）是國家檔案局為規(guī)范電子檔案單套管理工作而即將發(fā)布實(shí)施的檔案行業(yè)重要標(biāo)準(zhǔn)，本文對該標(biāo)準(zhǔn)的制訂背景、主要特點(diǎn)、重要內(nèi)容、特色亮點(diǎn)進(jìn)行解讀，并就存在的不足提出改進(jìn)和提升建議。

關(guān)鍵詞：電子檔案 單套管理 基本原則 一般要求

2020年11月20日，國家檔案局發(fā)布了《電子檔案單套管理一般要求》（征求意見稿）（以下簡稱“意見稿”），廣泛征求各方面的意見和建議。意見稿是我國檔案行業(yè)首個針對電子檔案單套管理而制訂的標(biāo)準(zhǔn)，它的即將發(fā)布實(shí)施，是國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、檔案信息化建設(shè)、檔案數(shù)據(jù)賦能、檔案管理提質(zhì)增效等要素共同作用的產(chǎn)物，具有必要性、可行性、緊迫性。

一、制訂背景與主要特點(diǎn)

意見稿是國家檔案局即將發(fā)布實(shí)施的、針對電子檔案單套管理一般要求的檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，它面向當(dāng)前全球數(shù)字轉(zhuǎn)型的實(shí)際，尤其是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化建設(shè)的客觀現(xiàn)實(shí)，為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會組織開展電子檔案單套制管理提供規(guī)范、指導(dǎo)、評估。意見稿可以更好地保障電子檔案在數(shù)字環(huán)境中“單軌制”運(yùn)行和對單套電子檔案數(shù)字對象進(jìn)行連續(xù)性管控，進(jìn)一步降低電子檔案資源采集、管理、利用成本，提升電子檔案資源效益，實(shí)現(xiàn)數(shù)字環(huán)境下檔案工作“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”宗旨，提供明確的規(guī)范和指引。意見稿的制訂體現(xiàn)出十分鮮明的時代特色、具有深刻的社會背景和技術(shù)背景，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)出體系性、規(guī)范性等主要特點(diǎn)。

（一）制訂背景

意見稿的制訂具有很強(qiáng)的時代特色和社會背景，在當(dāng)前全面依法治國深入開展，“依法治檔”已成為我國檔案事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要保障，要全面貫徹黨的依法治國方略、深入貫徹落實(shí)“依法治檔”舉措，持續(xù)開展以法律制度為中心、為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)，不斷貫徹科學(xué)發(fā)展觀和新發(fā)展理念，已成為“新常態(tài)”下法治和制度建設(shè)理念、思維落地生根的重要形式。在以數(shù)字信息技術(shù)為主要驅(qū)動力的背景下，“技術(shù)賦能”不斷影響和改變檔案、檔案工作理念和模式，并驅(qū)動檔案和檔案工作引入新方法，不斷降低檔案管理成本、更加注重檔案工作全面效益。

1.社會背景

建設(shè)和發(fā)展中國特色檔案事業(yè)是功在當(dāng)代、利在千秋的偉業(yè)，要保障重要電子檔案資源能夠在依法依規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行采集、管理、利用，并在此過程中切實(shí)降低電子檔案資源管理成本、提升電子檔案資源管理和利用效益，已成為電子檔案品質(zhì)管理和精細(xì)管理的必然要求，是實(shí)現(xiàn)檔案資源價值和管理效益最大化的有力保障。為了更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和新發(fā)展理念，促進(jìn)檔案工作在數(shù)字時代中創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷增強(qiáng)電子檔案的數(shù)字動能和電子檔案管理綜合效益。在新修訂的《中華人民共和國檔案法》中，相關(guān)章節(jié)條款明確規(guī)定了傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子檔案法律效力等內(nèi)容，如新增“第五章檔案信息化建設(shè)”為電子檔案單套制提供制度、系統(tǒng)、資源、安全建設(shè)等方面保障，又如第三十七條規(guī)定：“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”并指出“可以以電子形式作為憑證使用”，第三十八條規(guī)定：國家鼓勵和支持相關(guān)檔案管理主體“推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化”等，這些法律條款為電子檔案管理提質(zhì)增效、降低成本、創(chuàng)新發(fā)展提供有力支持，并為開展電子檔案單套制管理提供了法律依據(jù)和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著國家和社會信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息系統(tǒng)建設(shè)不斷完善，國家出臺了互聯(lián)網(wǎng)+、數(shù)字中國、大數(shù)據(jù)等數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、行動計(jì)劃，為管好用好數(shù)字檔案資產(chǎn)、降低管理成本、實(shí)現(xiàn)數(shù)字檔案賦能創(chuàng)造了良好的電子檔案數(shù)字生態(tài)社會環(huán)境。人們在社會生產(chǎn)生活中產(chǎn)生了大量的電子文件和電子檔案，要做好這些重要電子文件單套歸檔、安全高效納入電子檔案管理系統(tǒng)，從而更好開展電子檔案連續(xù)性管理，避免在電子檔案資源采集、管理、利用過程中出現(xiàn)過度“數(shù)字化”和過度“模擬化”。意見稿的適時制訂，就是針對數(shù)字時代電子檔案在其全數(shù)字生命周期過程中，實(shí)施高效管理、品質(zhì)管理、成本管理而出臺的規(guī)范，它對于處理好電子檔案單套管理中安全和保密、成本和效益等問題，提供了新視角、新方案、新規(guī)范，非常及時有效。

2.技術(shù)背景

伴隨著國家和社會信息化進(jìn)程的不斷加速，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)不斷發(fā)展，尤其是邊緣計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的融合演進(jìn)和迭代，給電子檔案單套管理在其全數(shù)字生命周期單軌運(yùn)行中的生成、采集、管理、流轉(zhuǎn)、利用等活動帶來新動能，新技術(shù)驅(qū)動電子檔案走向并深度融入數(shù)字生態(tài)環(huán)境之中，這也不斷增強(qiáng)了電子檔案成本效益管理能力，讓電子檔案管理逐步走上優(yōu)質(zhì)高效之路。意見稿就電子檔案單套管理所涉及的主要方面進(jìn)行規(guī)范，兼顧新時代檔案事業(yè)與檔案工作的發(fā)展與安全、“單軌”與“單套”等新要求，驅(qū)動檔案工作由以資源為中心到以服務(wù)為中心，最終走向以創(chuàng)新為中心的發(fā)展新階段。

國家信息化建設(shè)經(jīng)歷了政府上網(wǎng)、電子政務(wù)、電子商務(wù)、家庭上網(wǎng)等不同階段，隨著大量高度集成的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)等廣泛應(yīng)用，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代移動通信網(wǎng)絡(luò)深度融合、高速移動互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)（移動5G）已經(jīng)到來，覆蓋電子文件與電子檔案全數(shù)字生命周期的電子文件管理系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)也在不斷建設(shè)、發(fā)展、演進(jìn)中。意見稿將為電子檔案實(shí)施單套管理提供具體指導(dǎo)和評價，這為檔案數(shù)字管理走向數(shù)據(jù)管理和高效管理打下基礎(chǔ)，也為國家和社會建設(shè)貢獻(xiàn)檔案數(shù)字力量提供了規(guī)范和保障。

（二）主要特點(diǎn)

意見稿內(nèi)容和結(jié)構(gòu)以電子檔案單套管理基本內(nèi)容和主要方面來展開，它確立了電子檔案單套管理原則，在制度建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、資源建設(shè)、安全建設(shè)等方面提出了實(shí)現(xiàn)電子檔案單套管理一般要求，并規(guī)定了電子檔案單套管理可行性評估方式和方法，具有明顯的體系性和規(guī)范性。

1.體系性

意見稿對電子檔案單套管理提出的規(guī)范要求，與相關(guān)國家法律、國家標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等共同構(gòu)成有機(jī)體系，具有突出的體系性特點(diǎn)。在意見稿中，涉及國家法律主要有1部，即新修訂的《中華人民共和國檔案法》；規(guī)范性引用文件共有15個，其中國家標(biāo)準(zhǔn)8個，即《信息技術(shù)詞匯》（GB/T 5271.27）、《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894—2016）、《信息安全技術(shù)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)定級指南》（GB/T 22240—2020）等；檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)7個，即《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22—2015）、《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》（DA/T 46—2009）、《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70—2018）等。意見稿所引用的標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)字信息、電子文件、電子檔案工作密切相關(guān)，內(nèi)容覆蓋一般數(shù)字信息、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全、電子文件格式、電子文件系統(tǒng)建設(shè)、電子檔案管理、電子檔案信息系統(tǒng)建設(shè)等方面，圍繞電子檔案單套管理規(guī)范而共同構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)體系，表現(xiàn)出很強(qiáng)的體系性。

該意見稿的體系性還體現(xiàn)在相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容有機(jī)銜接上。新修訂《中華人民共和國檔案法》第三十七條規(guī)定“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，并指出“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定”，這一法律規(guī)定也成為意見稿出臺的重要法律基礎(chǔ)和依據(jù)，體現(xiàn)出“法標(biāo)”統(tǒng)一性和有機(jī)性。在“3術(shù)語和定義”中規(guī)定：“GB/T 5271.27、DA/T 58—2014界定的以及下列術(shù)語和定義適用于本文件”，將信息技術(shù)詞匯和電子檔案管理基本詞匯引入到本標(biāo)準(zhǔn)之中，增強(qiáng)了意見稿與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在術(shù)語和定義上的溝通與對接，形成統(tǒng)一體系，便于相互參照和引用、也便于實(shí)際執(zhí)行。在“7.2.4”中規(guī)定了電子檔案管理系統(tǒng)“各項(xiàng)功能應(yīng)當(dāng)按照GB/T 29194—2012、《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求進(jìn)行設(shè)置”，這就使得針對電子檔案單套管理所依托的信息系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和功能等方面建設(shè)，有了切實(shí)可行的相關(guān)依據(jù)，精煉了意見稿的內(nèi)容、避免了不必要的重復(fù)，這也促使本標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)融合在一起，共同組成標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而發(fā)揮體系的整體優(yōu)勢和效能，體現(xiàn)出突出的體系性特點(diǎn)。

2.規(guī)范性

意見稿具有規(guī)范性。本標(biāo)準(zhǔn)從電子檔案單套管理的范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、基本原則、前置性條件、制度建設(shè)需求、系統(tǒng)建設(shè)需求、資源建設(shè)與管理要求、安全管理需求、可行性評估等10個方面，規(guī)定了電子檔案單套管理基本原則和可行性評估方式與方法、限定單套管理前置條件和實(shí)施要求、框定并指導(dǎo)檔案管理相關(guān)主體開展電子檔案單套管理工作等具體要求，體現(xiàn)出鮮明的規(guī)范性特點(diǎn)。意見稿充分尊重電子檔案形成與連續(xù)運(yùn)動的內(nèi)外部環(huán)境和條件，以電子檔案全數(shù)字生命周期和數(shù)字連續(xù)體理論為基礎(chǔ)、以電子檔案資源全面質(zhì)量管理和效益管理為核心，明確規(guī)范了電子檔案單套管理原則、模式、方法，以電子檔案單套管理為主線，從電子檔案資源建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、制度建設(shè)、安全建設(shè)等主要方面進(jìn)行限制和約束，規(guī)范性很強(qiáng)。

如在實(shí)施和評估電子檔案單套管理制度方面，“6制度建設(shè)需求”中“6.1”規(guī)定：應(yīng)通過建立完備的管理制度、技術(shù)和工作規(guī)范，從而保障辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)等系統(tǒng)的有效銜接和融合，從而在制度層面滿足電子檔案全程管理和單套管理需求，為實(shí)施和評估電子檔案單套管理提供制度規(guī)范。在電子檔案單套管理安全建設(shè)方面，意見稿中“9安全管理需求”從多個層面對單套電子檔案安全管理進(jìn)行規(guī)范，如在“9.1系統(tǒng)安全”中“9.1.1”規(guī)定：應(yīng)參照網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)要求和涉密信息系統(tǒng)安全分級保護(hù)要求，并參照《信息安全技術(shù)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)定級指南》（GB/ T 22240—2020）、《檔案信息系統(tǒng)安全等級保護(hù)定級工作指南》（檔辦發(fā)〔2013〕5號）等規(guī)范要求；在“9.1.3”中明確指出實(shí)施“三員管理”，即落實(shí)電子檔案管理系統(tǒng)的系統(tǒng)管理員、安全管理員、安全審計(jì)員這三類人員授權(quán)和職責(zé)，具有明顯的規(guī)范性。

意見稿的規(guī)范性特點(diǎn)，還體現(xiàn)在電子檔案資源單套管理的控制過程與環(huán)節(jié)中。隨著各類辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子文件管理系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)等的廣泛建設(shè)與深入發(fā)展，以安全經(jīng)濟(jì)高效為主要目標(biāo)的電子檔案單套管理逐漸從理論走向?qū)嵺`。在這一過程中，電子檔案資源建設(shè)和管理成本與效益顯得尤為重要，意見稿圍繞電子檔案資源建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)等主要方面進(jìn)行限定，具有突出的規(guī)范性。如“8.1資源建設(shè)需求”對于電子檔案單套管理資源建設(shè)方面，意見稿緊緊圍繞電子檔案內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)及管理過程中的元數(shù)據(jù)進(jìn)行全面管理，進(jìn)而保障單套電子檔案真實(shí)、完整、可讀，為電子檔案價值實(shí)現(xiàn)和作用發(fā)揮提供保障；又如在“9安全管理需求”中，就系統(tǒng)安全、存儲與備份、轉(zhuǎn)換與遷移、安全檢測、審計(jì)跟蹤等內(nèi)容對電子檔案單套管理過程中，出現(xiàn)的安全風(fēng)險、漏洞、脆弱點(diǎn)、威脅等相關(guān)因素，進(jìn)行明確規(guī)定，具有很強(qiáng)的規(guī)范性。

二、本標(biāo)準(zhǔn)重要內(nèi)容與特色亮點(diǎn)

作為電子檔案單套管理原則與一般要求的標(biāo)準(zhǔn)，意見稿具有鮮明的社會和技術(shù)背景，其在內(nèi)容和構(gòu)成上具有體系性、規(guī)范性等特點(diǎn)。意見稿在指導(dǎo)檔案部門開展電子檔案單套管理工作、評估電子檔案單套管理可行性，起到明顯的規(guī)范作用。本標(biāo)準(zhǔn)重要內(nèi)容及特色亮點(diǎn)如下表。

（一）電子檔案整體成本效益觀與品質(zhì)管理的現(xiàn)實(shí)要求

整體成本效益分析是通過比較項(xiàng)目整體成本和效益，來總體衡量評價項(xiàng)目價值的常見方法，隨著檔案信息化建設(shè)不斷發(fā)展，將整體成本效益觀引入電子檔案單套管理中來，是時代發(fā)展對檔案工作的必然要求。圍繞電子檔案全數(shù)字生命周期而展開的電子檔案單套管理，需要從電子檔案資源采集、管理、利用等環(huán)節(jié)和整體過程來開展成本與效益全面評價，將電子檔案單套管理的隱性成本和顯性成本、可控成本與不可控成本、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益、局部效益與整體效益等要素進(jìn)行全面整體綜合評估，這有利于全面分析電子檔案單套管理整體成本效益因素，有效規(guī)避影響電子檔案單套管理各種風(fēng)險和低效，并形成科學(xué)合理的電子檔案管理整體成本效益。整體成本效益觀貫穿于意見稿始終，它能夠促進(jìn)和指導(dǎo)檔案部門在平衡成本與效益基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧檔案工作發(fā)展與安全，有效指導(dǎo)電子檔案單套管理活動、規(guī)范電子檔案單套管理可行性評估工作，起到重要作用。

在當(dāng)前新發(fā)展理念已深入貫徹我國檔案事業(yè)發(fā)展之中，用新發(fā)展理念來引領(lǐng)我國檔案事業(yè)、檔案工作高品質(zhì)發(fā)展，是現(xiàn)階段檔案工作升級轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新發(fā)展的重要契機(jī)。在數(shù)字時代如何促進(jìn)檔案工作科學(xué)發(fā)展、提質(zhì)增效、品質(zhì)發(fā)展，意見稿深刻關(guān)注當(dāng)前檔案工作發(fā)展的內(nèi)部因素和外部環(huán)境發(fā)展和變化，以全數(shù)字視角為檔案數(shù)字賦能和品質(zhì)提升打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在數(shù)字環(huán)境下，檔案品質(zhì)管理離不開相應(yīng)的基礎(chǔ)和條件，如電子檔案資源建設(shè)、開發(fā)利用、服務(wù)創(chuàng)新等，而開展電子檔案單套管理，避免出現(xiàn)多套混雜、多軌并行、模數(shù)交雜等情況，以規(guī)范、指導(dǎo)、評估電子檔案單套管理為主要目標(biāo)，為提高電子檔案單套管理安全質(zhì)量效益、不斷為開展高品質(zhì)電子檔案資源服務(wù)提供支持。

（二）連續(xù)體理論和連續(xù)性管理思維為意見稿提供支撐

連續(xù)體理論和連續(xù)性管理思維貫穿于意見稿始終，為本標(biāo)準(zhǔn)提供重要支持。連續(xù)體理論自誕生以來就被應(yīng)用于多個學(xué)科和領(lǐng)域，其體現(xiàn)出的整體性、動態(tài)性、連續(xù)性等核心元素被人們廣泛接受。應(yīng)用于文件、記錄、檔案領(lǐng)域的連續(xù)體理論，產(chǎn)生于二十世紀(jì)九十年代，由澳大利亞檔案學(xué)者弗蘭克·阿普沃德、蘇·邁克米希等提出，該理論內(nèi)核被各國文件檔案研究者、檔案工作者、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織等主體所吸收和采納，轉(zhuǎn)化成既體現(xiàn)連續(xù)體精髓又具有不同特色的文件、記錄、檔案管理理論、制度、標(biāo)準(zhǔn)、政策等，并不斷指導(dǎo)數(shù)字場景下電子檔案管理實(shí)踐。連續(xù)體理論所體現(xiàn)出來的基本原則貫穿于電子檔案單套管理規(guī)范始終，意見稿從電子檔案資源形成、捕獲、組織、聚合等主要維度，在兼顧管理與利用、安全與保密、成本與效益的基礎(chǔ)上，從多方面規(guī)范電子檔案單套管理活動，以資源建設(shè)、模式創(chuàng)新為重心，對往復(fù)運(yùn)動于從生成到處置的連續(xù)體中的數(shù)字對象實(shí)施整體全程數(shù)字檔案單套管控，進(jìn)而保障電子檔案單套管理科學(xué)、安全、高效。

連續(xù)性管理思維在意見稿中有著充分體現(xiàn)，在指導(dǎo)、評估、實(shí)施電子檔案單套管理、平衡電子檔案資源管理安全與效益過程中，具有明顯的科學(xué)性和發(fā)揮著重要支持作用。要對貫穿于全數(shù)字生命周期的電子檔案實(shí)行單套管理，保障從業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子文件管理系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)等系統(tǒng)中持續(xù)生成和管理的電子檔案真實(shí)、完整、可用、安全，就需要運(yùn)用連續(xù)性管理思維，并為保障電子檔案單套管理標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、實(shí)用性、有效性，而綜合施用制度、技術(shù)等多種管理工具。在“4.3程序規(guī)范原則”中規(guī)定，對電子檔案單套管理應(yīng)明確在管理、技術(shù)等方面的要求，加強(qiáng)對電子檔案形成、歸檔、管理、利用等重點(diǎn)環(huán)節(jié)和過程進(jìn)行規(guī)范化、連續(xù)性管控，保障電子檔案單套管理規(guī)范能夠在動態(tài)發(fā)展、持續(xù)改進(jìn)、連續(xù)管控中不斷獲得新動力。

三、標(biāo)準(zhǔn)的不足與改進(jìn)

意見稿內(nèi)容較為充實(shí)，主要包含10章、2個附錄、12個參考文獻(xiàn)，合計(jì)15頁，意見稿框架結(jié)構(gòu)符合《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》（GB/ T 1.1—2020）所設(shè)定的相關(guān)要求，整體上體現(xiàn)出科學(xué)性、嚴(yán)整性、規(guī)范性；但在部分細(xì)節(jié)、具體內(nèi)容上，還存在一些不足和欠缺，在條件成熟的情況下需要及時完善和改進(jìn)，以進(jìn)一步增強(qiáng)本標(biāo)準(zhǔn)有效性、針對性、系統(tǒng)性。

第一，在術(shù)語和定義方面，在“3術(shù)語和定義”下的“3.2電子檔案”中，意見稿直接引用DA/T 58—2014中術(shù)語和定義的英文翻譯為“electronic record；archival electronic record”，均表示單數(shù)“record”，而在本意見稿標(biāo)題翻譯中又將電子檔案譯為復(fù)數(shù)形式“electronic re？ cords”，翻譯上前后不一致易導(dǎo)致對于“record”“re？ cords”所對應(yīng)的中文語義“記錄”或者“檔案”產(chǎn)生誤解，不便于在電子檔案單套管理工作實(shí)踐中去明確劃定、具體區(qū)分管理對象。

同樣在術(shù)語和定義“3.3電子檔案單套管理”中，作為本意見稿最為核心的術(shù)語和定義，被表述為“僅以電子形式歸檔和管理電子檔案的方式”，存在著邏輯失范和表達(dá)不清等問題。將“僅以電子形式”所進(jìn)行的“歸檔和管理”等同于“單套管理”，在邏輯上具有不規(guī)范性，一般認(rèn)為電子文件“歸檔”與電子檔案“管理”是既緊密聯(lián)系又存在著很大區(qū)別的兩個概念，在DA/T 58—2014中將“歸檔”定義為依照國家有關(guān)規(guī)定將具有保存價值的電子文件及其元數(shù)據(jù)的保管權(quán)交給檔案部門的過程，在GB/T18894—2016中也采用將“歸檔”定義為將具有保存價值、辦理完畢、經(jīng)過整理的電子文件及其元數(shù)據(jù)管理權(quán)限向檔案部門提交的過程。而在《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》（GB/T 19000-2016）“3.3.3管理”中界定為“指揮和控制組織的協(xié)調(diào)活動”，可以看出“歸檔”強(qiáng)調(diào)的是對管理對象權(quán)限改變的過程，“歸檔”的結(jié)果為電子檔案“管理”提供必要的管理對象、并為其相關(guān)管理活動開展提供前提和基礎(chǔ)，二者存在本質(zhì)區(qū)別?！皻w檔”和“管理”所指定義的內(nèi)涵和外延不一致，若將二者不加區(qū)分，必將導(dǎo)致在語義理解上產(chǎn)生謬誤，這既不利于電子檔案單套歸檔工作、也不利于電子檔案單套管理工作的順利開展。

第二，在背景和依據(jù)方面，意見稿所依托的條件不夠充分。隨著大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等新興技術(shù)的發(fā)展，適時推進(jìn)檔案工作向檔案信息化、數(shù)字化、數(shù)據(jù)化方向發(fā)展，已成為檔案管理工作順應(yīng)數(shù)字時代發(fā)展、增強(qiáng)檔案數(shù)據(jù)賦能、提升檔案管理效益的重要舉措。這也正如意見稿所指出“雙套管理”是電子檔案管理初期技術(shù)不成熟、制度不完善情況下所做的“權(quán)宜之舉”，并認(rèn)為隨著辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等普遍應(yīng)用、電子檔案管理研究和實(shí)踐不斷深入，電子檔案單套管理?xiàng)l件已經(jīng)成熟，要推動電子檔案單套管理步入正軌、有效運(yùn)行。辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等不斷建設(shè)和應(yīng)用，在一定程度上為電子檔案單套歸檔打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這不僅降低了電子檔案歸檔成本還極大提高了電子檔案歸檔效率，是實(shí)現(xiàn)電子檔案高效管理的重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；而電子檔案管理要注重成本效益、更要注重安全可靠，要始終把檔案安全作為檔案工作的頭等大事，不能簡單把單套電子檔案高效歸檔與具有多維多層次要求的電子檔案管理等同起來。

一般認(rèn)為，技術(shù)是一把“雙刃劍”，電子檔案單套管理所運(yùn)用的相關(guān)技術(shù)也具有兩面性，要充分認(rèn)識、認(rèn)真評估、科學(xué)解決危及檔案單套管理的各種安全問題。如何保障檔案安全，始終是擺在檔案部門面前最為重要的問題之一，在新修訂的《中華人民共和國檔案法》中，共有24處提到“安全”。“安全”已成為新修訂檔案法中的高頻詞，并在新修訂檔案法第一章第四條中明確規(guī)定“維護(hù)檔案完整與安全”，確保檔案“安全”貫穿于新修訂檔案法“第五章檔案信息化建設(shè)”的始終，可見新修訂的檔案法對檔案安全非常重視。而縱觀當(dāng)前檔案部門所采用的相關(guān)電子檔案信息采集、處理、傳輸、存儲等技術(shù)，并不能夠充分保障電子檔案安全尤其是單套電子檔案安全。

當(dāng)前檔案管理部門所使用的主流操作系統(tǒng)是微軟windows平臺，而核心硬件CPU依然是Intel和AMD等國外品牌，這些非國產(chǎn)軟件、硬件產(chǎn)品給電子檔案單套管理帶來潛在的風(fēng)險和隱患；隨著云技術(shù)迅速發(fā)展，而基于平臺即服務(wù)（PaaS）、軟件即服務(wù)（SaaS）、基礎(chǔ)設(shè)施即服務(wù)（IaaS）等模式的云技術(shù)環(huán)境具有一定安全風(fēng)險，也給云電子檔案單套管理帶來安全威脅；存儲在磁性、光學(xué)、電學(xué)等載體上的單套電子檔案，因數(shù)字存儲載體具有物理、化學(xué)等方面的技術(shù)不足和缺陷，盡管可以采用容災(zāi)、備份、恢復(fù)等安全保障技術(shù)，但也不能夠保證單套電子檔案絕對安全。在平衡電子檔案單套管理經(jīng)濟(jì)性和安全性基礎(chǔ)上，檔案部門可以依據(jù)實(shí)際情況采用全“數(shù)字”或者“數(shù)字”與“模擬”并存方式，實(shí)現(xiàn)兩種管理方式相互補(bǔ)充、取長補(bǔ)短，給“單套”電子檔案再加上一把安全保險鎖。

總之，意見稿作為我國檔案行業(yè)在全數(shù)字生命周期下電子檔案單套管理工作的規(guī)范，它的制訂和實(shí)施，不但有利于對檔案部門開展電子檔案單套管理工作進(jìn)行有效評價，而且有助于切實(shí)指導(dǎo)電子檔案單套管理工作，為加快推進(jìn)我國電子檔案單套管理創(chuàng)新發(fā)展、品質(zhì)發(fā)展、高效發(fā)展，起到了很好的規(guī)范和促進(jìn)作用。

*本文系河南省檔案局科技項(xiàng)目“數(shù)字檔案信息安全體系研究”（項(xiàng)目編號：2020—X—16）階段研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院2.國網(wǎng)冀北電力有限公司