張松彪 劉長庚 鄧明君

1 引 言

為積極應對人口老齡化，我國早在1997年就正式建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，這一制度由統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶組成，其中，統(tǒng)籌賬戶內(nèi)的養(yǎng)老金被稱之為基礎養(yǎng)老金，是基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的關鍵（田月紅和趙湘蓮，2016［1］）。隨著人口老齡化程度的不斷加深，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行面臨嚴峻挑戰(zhàn)（王曉軍和姜增明，2016［2］；彭希哲，2018［3］）。不少研究者指出，我國養(yǎng)老保險基金在未來將出現(xiàn)較大的收支缺口（劉學良，2014［4］；劉威和劉昌平，2018［5］；彭浩然等，2018［6］），若不盡早采取有效應對措施，很有可能引發(fā)養(yǎng)老金債務危機（王紅茹，2017［7］）。然而，由于多種因素掣肘，我國基礎養(yǎng)老金依舊停留在省級統(tǒng)籌階段（夏杰長和徐金海，2016［8］），以至于出現(xiàn)了這樣一種悖論：一方面，全國層面的養(yǎng)老保險基金累計結余逐年增長；而另一方面，在剔除財政補貼之后卻有相當部分省份的養(yǎng)老金出現(xiàn)收不抵支（鄭秉文和孫永勇，2012［9］）。為此，不少學者很早就呼吁要進一步提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌（鄭功成，2008［10］；褚福靈，2013［11］）。盡管如此，但推動基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的工作卻進展相對緩慢。雖然國家相繼實施了基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度、社會保險費改由稅務部門征收、降低養(yǎng)老保險費率等重要舉措，但并沒有改變當前省級統(tǒng)籌的實質(zhì)狀態(tài)。究其原因，基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌本身是一項復雜的系統(tǒng)性工程，涉及到各方利益的協(xié)調(diào)，很難一步到位（何文炯和楊一心，2015［12］；薛惠元和郭文饒，2017［13］），需要進一步的理論和實證支撐。其中，能夠有效化解養(yǎng)老保險基金缺口、增強制度可持續(xù)性被認為是推動實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的重要依據(jù)。那么，全國統(tǒng)籌能在多大程度上化解未來基礎養(yǎng)老金缺口？

要回答這一問題，首先要測算在當前省級統(tǒng)籌階段下未來各省基礎養(yǎng)老金缺口的情況，然后在此基礎上考察全國統(tǒng)籌對化解未來基礎養(yǎng)老金缺口的政策效應。遺憾的是，雖然有不少學者對養(yǎng)老保險基金缺口進行了測算，但大多都是基于全國層面的測算，忽視了基礎養(yǎng)老金處于省級統(tǒng)籌階段的事實。根據(jù)Tian和Zhao（2016）［14］的研究，如果維持現(xiàn)有制度不變，基礎養(yǎng)老金缺口將發(fā)生在2026年。艾慧等（2012）［15］的測算結果也表明，基礎養(yǎng)老金年度支付危機將發(fā)生在2018至2036年期間。但Zhao et al.（2017）［16］卻認為，雖然中國過渡期的養(yǎng)老金負債峰值將發(fā)生在2035年，但直到2048年才會出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口。當然，還有不少學者也基于不同的測算口徑和方法對此進行了測算（Sin，2005［17］；王曉軍和任文東，2013［18］；Liu et al.，2015［19］；金博軼和閆慶悅，2015［20］），盡管測算結果存在較大差異，但總體上中國養(yǎng)老保險基金缺口將呈現(xiàn)出不斷增大的趨勢（王曉軍和米海杰，2013［21］）。

而關于全國統(tǒng)籌是否有利于化解未來基礎養(yǎng)老金缺口，大多學者都是通過定性分析。歸結來看，全國統(tǒng)籌能夠通過基金的余缺調(diào)劑、“增收”和“節(jié)支”來化解基礎養(yǎng)老金缺口。第一，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌能夠有效化解省級層面的基礎養(yǎng)老金缺口。將各地分散的養(yǎng)老保險基金集中起來，由中央政府在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用，可以實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金在各省之間的余缺調(diào)劑、互助共濟（鄭秉文和孫永勇，2012［9］；夏珺和李春根，2016［22］）。第二，全國統(tǒng)籌能夠有效增加基礎養(yǎng)老金收入。一方面，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，全國將實施統(tǒng)一的養(yǎng)老保險費征繳政策，并由稅務部門全責征收，這將極大地提高養(yǎng)老保險征繳率（曾益等，2020［23］）。另一方面，全國統(tǒng)籌能夠有力地增強養(yǎng)老保險制度的公平性，更好地保障參保者的權益，吸引更多的在職職工參保，進而增加養(yǎng)老保險繳費收入（穆懷中、閆琳琳，2012［24］；褚福靈，2013［11］；林寶，2016［25］）。另外，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，各地分散的養(yǎng)老金將匯聚成一個超大規(guī)模的基金，可以有效地發(fā)揮規(guī)模效應，更有利于實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的保值增值（鄭秉文，2015［26］；叢春霞等，2016［27］）。第三，全國統(tǒng)籌能有效地減少基礎養(yǎng)老金不必要的支出。實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌將建立規(guī)范的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，有效遏制養(yǎng)老金福利競賽行為的產(chǎn)生，減少過度“慷慨”的養(yǎng)老金待遇發(fā)放（趙海珠和朱俊生，2016［28］；房連泉，2018［29］）。加之，推動實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌還能有效避免管理系統(tǒng)和基金信息平臺的重復建設，降低基金管理成本（林毓銘，2007［30］）。

由以上文獻可知，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌可以增強養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性（王曉軍，2006［31］；林毓銘，2013［32］；李連芬和劉德偉，2013［33］；鄭功成，2015［34］；姜春力，2017［35］；呂學靜和單苗苗，2017［36］），但這一政策效應究竟有多大缺乏定量測算。鑒于此，本文試圖彌補這一不足，可能的邊際貢獻體現(xiàn)為：第一，充分考慮各省之間在人口死亡率、出生率和流動人口等方面的差異，分省對人口建模，得到未來各省分年齡、性別人口，并在此基礎上測算各省的基礎養(yǎng)老金缺口。第二，基于當前基礎養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌的現(xiàn)實背景，構建省級層面基礎養(yǎng)老金缺口測算模型，對各省年度基金缺口和累計基金缺口進行測算，并對各省基金缺口的演變趨勢、規(guī)模大小和出現(xiàn)時間等方面的差異進行比較分析；第三，重點考察了促進基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的相關政策對化解基礎養(yǎng)老金缺口的政策效應，包括養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度、養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收、統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費率和降低養(yǎng)老保險費率等，以期為進一步推動實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌和有效化解基礎養(yǎng)老金缺口提供政策依據(jù)。

2 基本假設及測算模型構建

2.1 基本假設

（1）測算對象。本文測算的對象是中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶基金缺口，即基礎養(yǎng)老金缺口，未包括個人賬戶的收支情況，也不包括政府補貼等外源性收入。另外，本文僅對中國大陸的31個省份進行測算，未包括中國的港澳臺地區(qū)。需要說明的是，目前，中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有32個省級統(tǒng)籌單位，但出于數(shù)據(jù)可得性，本文未對新疆生產(chǎn)建設兵團進行測算，只測算了31個省級統(tǒng)籌單位的基礎養(yǎng)老金缺口。

（2）測算時段及折現(xiàn)率。限于各參數(shù)數(shù)據(jù)的可得性，本文的測算時段設定為2018-2050年。同時，為了便于比較，本文將所有測算數(shù)據(jù)均折現(xiàn)到2018年，折現(xiàn)率設定為3%。

（3）平均參保年齡。參照田月紅和趙湘蓮（2016）［1］的做法，本文假定勞動者自20歲參加工作并開始繳納養(yǎng)老保險費。

（4）平均退休年齡。參照我國法定退休年齡的設定，本文假定男性的平均退休年齡為60歲，女性的平均退休年齡為55歲①按照我國法律規(guī)定，除特殊工種外，女性工人的退休年齡為50歲，女性干部退休年齡為55歲，但考慮到現(xiàn)實情況和未來延遲退休的可能，將女性退休年齡設定為55歲更為合適。，在參保至退休之前均連續(xù)足額繳費，不存在“斷?！爆F(xiàn)象。

（5）生存的極限年齡。參照全國人口普查數(shù)據(jù)，本文假定生存的極限年齡為100歲。

2.2 測算模型構建

為了測算未來基礎養(yǎng)老金缺口，首先，必須預測未來各省分年齡、性別的人口規(guī)模，這樣才能確定參保繳費職工人數(shù)和領取養(yǎng)老金的退休職工人數(shù)；其次，建立基礎養(yǎng)老金繳費收入預測模型，測算未來各省的年度繳費收入規(guī)模；再次，建立基礎養(yǎng)老金支出預測模型，測算未來各省的年度支出規(guī)模；最后，建立基礎養(yǎng)老金缺口預測模型，分別測算年度基礎養(yǎng)老金缺口和累計基礎養(yǎng)老金缺口。

（1）未來人口規(guī)模預測模型

因為每年都有新生人口出生，各年齡段又有部分人口死亡，故而需采用隊列要素法對非新生人口規(guī)模和新生人口規(guī)模進行動態(tài)預測，從而確定每年的參保繳費人數(shù)和領取養(yǎng)老金的人數(shù)。

非新生人口規(guī)模預測。用上一年度非新生人口分年齡、性別的人口乘以相對應的生存概率，再加上凈轉入人口，就可以獲得該年度的分年齡、性別的人口規(guī)模。根據(jù)各省分年齡、性別的人口數(shù)據(jù)，可以通過以下公式對未來各年份的分年齡、性別的人口進行推算：

式（1）中，P代表人口數(shù)，s代表省份，x代表性別，x=m和x=f分別表示男性和女性，t代表年份，n代表年齡，d代表死亡率，M代表凈轉入人口，若為負則表示凈轉出。也就是說，s省t+1年x性別n+1歲人口等于s省t年x性別n歲人口乘以相應的生存概率，再加上凈轉入人口。

新生人口規(guī)模預測。這里存在兩種測算思路，一種是以育齡婦女作為基數(shù)乘以相應的生育率；另一種則是以整個人口規(guī)模作為基數(shù)乘以相應的人口出生率。為了充分反映各省人口出生率的差異，本文使用的是后一種，測算模型如下：

式（2）中，N表示生存的極限年齡，b表示出生率，sex表示新生人口出生性別比例。

（2）基礎養(yǎng)老金繳費收入預測模型

基礎養(yǎng)老金繳費收入等于在職參保繳費人數(shù)、繳費工資和繳費率的乘積。需要注意的是，在職參保繳費人數(shù)等于城鎮(zhèn)人口中的就業(yè)人數(shù)乘以養(yǎng)老保險覆蓋率再乘以征繳率，因為只有這部分群體才會真正繳納養(yǎng)老保險費。各省年度養(yǎng)老保險繳費收入測算模型如下：

式（3）中，PVC表示繳費收入，a表示開始工作的年齡，re表示退休年齡，u表示城鎮(zhèn)化率，j表示就業(yè)率，ε表示養(yǎng)老保險覆蓋率，η表示征繳率，wc表示年度平均繳費工資，g表示平均工資增長率，θ表示繳費率。式（3）的經(jīng)濟含義即為各省每年度能夠征繳到的基礎養(yǎng)老金繳費收入。

（3）基礎養(yǎng)老金支出預測模型

根據(jù)《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［1997］26號）和《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［2005］38號）等相關文件的規(guī)定，將領取養(yǎng)老金的職工分為三類，即“老人”“中人”和“新人”，并采取“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”分別計算發(fā)放的養(yǎng)老金。為此，本文將分別對“老人”“中人”和“新人”建立支出模型。按照制度規(guī)定劃分，2018年，男性“老人”的年齡范圍為81-100歲，女性“老人”的年齡范圍為76-100歲；男性“中人”的年齡范圍為42-80歲，女性“中人”的年齡范圍為42-75歲；男性“新人”和女性“新人”的年齡范圍均為20-41歲。

“老人”養(yǎng)老金支出預測模型?！袄先恕笔侵冈?997年之前就已經(jīng)退休的企業(yè)職工，這類人并沒有繳納養(yǎng)老保險費，但其養(yǎng)老金需從統(tǒng)籌賬戶中支出，“老人”養(yǎng)老金的發(fā)放以其退休時的工資標準為基礎，按照一定的替代率進行發(fā)放，并執(zhí)行相關養(yǎng)老金調(diào)整辦法。男性“老人”和女性“老人”的養(yǎng)老金支出模型可分別表示為式（4）和式（5）：

“中人”養(yǎng)老金支出預測模型。“中人”是指在1997年之前參加工作，但在1997年之后退休的企業(yè)職工，這類人只在1997年之后繳納了養(yǎng)老保險費，需從統(tǒng)籌賬戶中支出的養(yǎng)老金包括基礎養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金兩部分?；A養(yǎng)老金的發(fā)放以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。過渡性養(yǎng)老金等于本人指數(shù)化月平均繳費工資、視同繳費年限和過渡性養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)的乘積。在“中人”全部退休之前，領取養(yǎng)老金的“中人”年齡范圍為法定退休年齡到最年長“中人”的年齡；待全部“中人”退休之后，領取養(yǎng)老金的“中人”年齡范圍則為最年輕 “中人”的年齡到最年長“中人”的年齡。

男性“中人”養(yǎng)老金年度支出測算模型為：

女性“中人”養(yǎng)老金支出測算模型為：

“新人”基礎養(yǎng)老金支出預測模型?！靶氯恕笔侵冈?997年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險建立之后參加工作的職工，基礎養(yǎng)老金的發(fā)放以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。由于男性“新人”最早從2037年才會有人退休，女性“新人”最早從2032年才會有人退休，故2037年以后男性“新人”和2032年以后女性“新人”的養(yǎng)老金支出測算模型分別為式（8）和式（9）：

式（8）的經(jīng)濟含義即為按照“新人新辦法”發(fā)放給“男性”退休“新人”的基礎養(yǎng)老金。

式（9）的經(jīng)濟含義即為按照“新人新辦法”發(fā)放給“女性”退休“新人”的基礎養(yǎng)老金。

（4）基礎養(yǎng)老金缺口測算模型

年度基礎養(yǎng)老金缺口（或余額）測算模型。各省年度基礎養(yǎng)老金缺口（或余額）等于年度繳費收入現(xiàn)值減去年度養(yǎng)老金支出現(xiàn)值，即用當年度的繳費收入減去發(fā)放給退休“老人”“中人”和“新人”的養(yǎng)老金。具體測算模型如下：

式（10）中，PVBs,t為各省年度發(fā)放給“老人”“中人”和“新人”的養(yǎng)老金之和，QKs,t即為各省年度基礎養(yǎng)老金缺口（或余額），若為正則表現(xiàn)為年度基礎養(yǎng)老金結余，若為負則表示年度基礎養(yǎng)老金缺口。

累計基礎養(yǎng)老金缺口（或余額）測算模型。各省累計基礎養(yǎng)老金缺口（或余額）等于本年度基礎養(yǎng)老金缺口（或結余）加上上年度累計基礎養(yǎng)老金缺口（或結余）及其投資收益。測算模型為：

式（11）中，r為投資收益率，AQKs,t表示各省累計基礎養(yǎng)老金缺口（或余額），若AQKs,t大于0表示累計基金結余，小于0 則表示累計基金缺口。

3 參數(shù)設定和數(shù)據(jù)說明

3.1 參數(shù)設定

（1）分年齡、性別人口死亡率。由于要獲取各省分年齡、性別的人口死亡率，而最近一次人口普查是在2010年，因此，本文以第六次人口普查數(shù)據(jù)中各省的分年齡、性別的人口死亡率為基礎數(shù)據(jù)?？紤]到未來人均預期壽命延長，即死亡率降低的可能，我們根據(jù)第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)中死亡率變化進行等比例調(diào)整，每10年調(diào)整一次分年齡、性別的人口死亡率。

（2）各省的凈流入（或凈流出）人口。參照金博軼和閆慶悅（2015）［20］的做法，本文依據(jù)第五次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)計算出各省年均的凈流入（或凈流出）人口。由于按照規(guī)定，養(yǎng)老保險必須繳費滿15年才可以獲得統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金支付，故只考慮0-40歲女性和0-45歲男性的流動人口，具體分年齡、性別的人口分布與第五次人口普查數(shù)據(jù)中公布的全國分年齡、性別流動人口分布一致。

（3）各省人口出生率。由于各省不同年份的人口出生率存在較大的波動，且受人口政策調(diào)整的影響較大，單獨截取某一年的出生率并不能代表其未來的人口出生率，因此，本文取2010年至2017年各省人口出生率均值作為未來各省的人口出生率。考慮到未來人口出生率的波動性可能較大，本文將在后文對此進行敏感性分析。

（4）各省出生人口性別比。根據(jù)聯(lián)合國的明確認定，出生人口性別比的正常值域在102:100到107:100之間?？紤]到我國新生人口性別比例偏高，但近年來一直處于下降趨勢，國家也出臺了相應政策對此進行調(diào)整，因此，本文假定測算期間全國層面的出生人口性別比維持在107:100的正常值范圍內(nèi)不變。

（5）各省城鎮(zhèn)化率。《中國城市發(fā)展報告》預測中國到2050年城鎮(zhèn)化率將超過75%，因此，根據(jù)2017年各省城鎮(zhèn)化率水平進行如下調(diào)整：假設各省城鎮(zhèn)化率在現(xiàn)有基礎上逐年增加0.54%，但若2017年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)大于80% 的省份則假設其未來保持不變①王曉軍和米海杰（2013）利用國務院發(fā)展研究中心（2010）的預測方法將中國城鎮(zhèn)化率的峰值設定為80%，故本文也遵照這一設定。。經(jīng)過調(diào)整后，到2050年，全國層面的平均城鎮(zhèn)化率剛好略微超過75%，與《中國城市發(fā)展報告》的預測基本吻合。

（6）各省城鎮(zhèn)人口就業(yè)率。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)人口就業(yè)率大致維持在80%-85%左右，故取平均值82.5%。

（7）各省養(yǎng)老保險覆蓋率。根據(jù)人社部“十三五”規(guī)劃，到2020年養(yǎng)老保險覆蓋率將會達到90%，故我們假定測算期間保持這一比率不變。

（8）養(yǎng)老保險征繳率。由于地方政府可能存在征繳不嚴的動機和養(yǎng)老保險存在一定的“逃費”現(xiàn)象（封進和張素蓉，2012［37］；趙紹陽和楊豪，2016［38］），本文假定測算期間養(yǎng)老保險征繳率為92.1%（艾慧等，2012［15］）。

（9）各省平均繳費工資。參照艾慧等（2012）［15］的研究，我們假定各省平均繳費工資相當于當?shù)仄骄べY的83.6%。

（10）各省平均工資增長率。假定在測算期間各省平均工資增長率與全國GDP增長率保持大致同步增長，按照近年來設定的GDP增長率目標①參見 https://www.jiemian.com/article/2002982.html，設定測算期間工資增長率為6.5%。

（11）各省養(yǎng)老保險繳費率。按照規(guī)定，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中由企業(yè)承擔的繳費比例為20%，但實際情況卻是，各省之間的繳費率存在一定差異。由于養(yǎng)老保險繳費負擔較輕、結余相對較多，廣東省和浙江省執(zhí)行的養(yǎng)老保險繳費率就遠遠低于20%，僅為14%，因此，本文將按照各省的實際執(zhí)行的養(yǎng)老保險政策繳費率進行測算，這樣測算更為貼近各省的實際情況。

（12）各省“老人”養(yǎng)老金替代率。根據(jù)“老人老辦法”的原則，老人領取的養(yǎng)老金一般為退休時工作的70%～90%，考慮到近年來養(yǎng)老金調(diào)整的力度較大，已經(jīng)實現(xiàn)了養(yǎng)老金多年連續(xù)上漲②參見：http://www.xinhuanet.com/fortune/2017-03/29/c_1120719995.htm，本文假定測算期間“老人”的養(yǎng)老金替代率為85%。

（13）各省指數(shù)化平均繳費工資。與前面的繳費工資保持一致，本文假定各省指數(shù)化平均繳費工資相當于當?shù)厣鐣骄べY的83.6%。

（14）“中人”過渡性養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)。國家規(guī)定，“中人”的過渡性養(yǎng)老金計發(fā)標準為1%-1.4%，具體標準由各省自行確定，本文假定這一計發(fā)系數(shù)為1.2%。

（15）投資收益率。根據(jù)規(guī)定，出于安全性考慮，養(yǎng)老保險基金結余能夠投資的范圍有限，絕大部分存在銀行或用于購買國債，這類收益相對較低，因此，本文假定測算期間養(yǎng)老保險基金投資收益率為3%（王曉軍和米海杰，2013［21］）。

3.2 數(shù)據(jù)說明

限于數(shù)據(jù)的可得性，本文以2017年數(shù)據(jù)為基礎，對2018-2050年的中國省級層面的基礎養(yǎng)老金缺口進行測算。為獲取2017年各省分年齡、性別的人口數(shù)，我們通過2010年人口普查數(shù)據(jù)和2011-2017年人口出生率及相關流動人口數(shù)進行推算，并假定2017年的各省分年齡、性別人口分布與推算的人口分布一致。其中，各省人口出生率來源于歷年《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》和各省的統(tǒng)計公報，各省流動人口的測算主要基于第五次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)。其他與假設相關的原始數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國勞動統(tǒng)計年鑒》、各省的統(tǒng)計公報、各省的《統(tǒng)計年鑒》、勞動法寶網(wǎng)以及各省人社廳公布的相關數(shù)據(jù)。

4 測算結果及分析

4.1 年度基金缺口測算結果及分析

根據(jù)前述的測算模型和參數(shù)設定，本文測算出了2018-2050年期間中國省級層面養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金缺口。表1列出了部分年份各省的年度基金缺口（或結余）測算結果。

從演變趨勢來看，少部分已經(jīng)出現(xiàn)收不抵支的省份基金缺口呈現(xiàn)出越來越大的趨勢，大部分省份呈現(xiàn)出前期存在一定基金結余后期則出現(xiàn)較大基金缺口的趨勢，但所有省份到測算期末均呈現(xiàn)了不同程度的年度基金缺口。具體而言， 2020年，已經(jīng)有遼寧、吉林、黑龍江等11個省份的基礎養(yǎng)老金在當期出現(xiàn)了收不抵支，到2035年，這一數(shù)量迅速增長到28個，到2046年以后，所有省份的基礎養(yǎng)老金在當期均將出現(xiàn)收不抵支。這表明，隨著人口老齡化的加速，所有省份的基礎養(yǎng)老金均將出現(xiàn)年度收支缺口，這將給中國的養(yǎng)老金財務可持續(xù)性帶來嚴峻挑戰(zhàn)。值得注意的是，部分前期存在較大年度基金結余的省份，如廣東、北京、上海等，到測算后期也出現(xiàn)了較大的基金缺口。這主要是因為前期這些省份人口年齡結構相對年輕，流入的勞動力人口相對較多，制度贍養(yǎng)率較低，到后期，隨著前期繳費人口的陸續(xù)退休，人口老齡化越來越嚴重，面臨的養(yǎng)老金支付壓力也越來越大，而新進入的繳費人口又不足以彌補新退休職工的養(yǎng)老金支出，以至于基礎養(yǎng)老金也出現(xiàn)了較大的基金缺口，甚至比其他省份的基金缺口更大。

從具體測算規(guī)模來看，各省之間的基礎養(yǎng)老金缺口存在較大差異。2020年，廣東、北京和上海的年度基金結余分別達到了813.06億元、557.41億元和381.07億元；但山東、遼寧和重慶卻分別出現(xiàn)了371.60億元、223.89億元和262.79億元的基金缺口。2035年，除北京、上海和西藏依舊存在年度基金結余外，其他省份均出現(xiàn)了年度基金缺口，基金缺口規(guī)模超過1000億元的省份達到了13個。2050年，各省份當期均出現(xiàn)了基金缺口，廣東的年度基金缺口最大，高達10920.43億元，江蘇、山東和浙江也分別達到了5440.57億元、5424.80億元和4382.75億元。這表明，在省級統(tǒng)籌體制下，由于各省的養(yǎng)老負擔不同，在不同的年份將面臨不同的養(yǎng)老金支付壓力，即使是前期養(yǎng)老負擔較輕的省份，隨著老齡化問題的加重，在未來也可能面臨較大的基金缺口。

從全國層面來看，基礎養(yǎng)老金在2023年之前存在一定的年度基金結余，但之后則出現(xiàn)了年度基金缺口，并且年度基金缺口規(guī)模越來越大，到2050年，這一年度基金缺口已經(jīng)達到了76789.70億元。但從年度基金缺口擴張速度來看，2023-2030年期間基金缺口基數(shù)小但增長最快，年均增長速度接近45%；2031-2033年期間次之，年均增長速度為13.5%，2034-2050年期間則降至7.5%。這意味著，在接下來的十幾年是中國人口老齡化速度加快的時期，必須積極采取相應舉措應對不斷擴大的養(yǎng)老金收支缺口。

圖1 2018-2050年全國層面基礎養(yǎng)老金年度基金缺口（或余額） 單位：億元

4.2 累計基金缺口測算結果及分析

根據(jù)各省份前期積累的養(yǎng)老金和測算的年度基金缺口（或余額），本文進一步測算了各省份的累計基金缺口。表2列出了部分年份各省的累計基金缺口（或結余）。

表2 基礎養(yǎng)老金累計基金缺口（或結余） 單位：億元

從演變趨勢來看，絕大部分省份在測算期初存在一定規(guī)模的累計基金結余，但到后期則出現(xiàn)了較大的累計基金缺口。這意味著，雖然在一定時期內(nèi)絕大部分省份能夠維持基礎養(yǎng)老金收支平衡，但到后期隨著累計基金結余的耗盡，則不得不依靠財政補貼或其他外源性資金來彌補基金缺口。值得注意的是，北京、上海和西藏盡管在測算期間一直保持基金結余狀態(tài)，但其基金結余也是呈現(xiàn)出先增加后減少的趨勢。這進一步表明，在前期可能享受到流動人口以及人口年齡結構年輕化好處的這些省份，隨著人口老齡化趨勢的加速，以及原來大量繳費人口的退休，在后期也將面臨較大的養(yǎng)老金支付壓力。

從具體測算規(guī)模來看，各省份之間的累計基金缺口也存在較大差異。2020年，除黑龍江省出現(xiàn)了413.89億元的基金缺口外，其他省份或多或少地存在基金結余，結余最多的是廣東省，高達12038.19億元；結余最少的是遼寧省，僅為140.80億元。到2035年，有21個省份出現(xiàn)了累計基金缺口，其中，超過10000億元的省份有9個；另有10個省份還存在累計基金結余，但只有北京和上海超過了10000億元。到2050年，除北京、上海和西藏外，其他28個省份均出現(xiàn)了不同程度的累計基金缺口，累計基金缺口規(guī)模最大的為山東、廣東和江蘇，分別為84518.50億元、77836.32億元和61134.61億元。

從全國層面來看，在2018-2029年期間基礎養(yǎng)老金存在一定的累計基金結余，但基金結余規(guī)模逐漸變?。?030年之后則出現(xiàn)了累計基金缺口，并且基金缺口規(guī)模越來越大，到2050年累計基金缺口將高達842610.69億元，如圖2所示。這表明，如果繼續(xù)按照當前制度運行，前期積累的基礎養(yǎng)老金結余最終將會耗盡，從2030年開始不得不依靠制度外收入來彌補基金缺口。

圖2 2018-2050年全國層面基礎養(yǎng)老金累計基金缺口（或余額） 單位：億元

4.3 人口出生率的敏感性分析

各省的人口出生率在未來面臨較大的不確定性，一方面，由于生育的成本較高、缺乏照料時間，以及在多年的嚴格計劃生育政策下形成的慣性，有可能繼續(xù)維持一個相對較低的生育率水平；另一方面，由于計劃生育政策有可能進一步放開，并且，為了促進人口均衡發(fā)展未來有可能出臺一系列有利于提升居民生育意愿的相關政策，這就有可能在未來也會出現(xiàn)相對較高的生育率水平。鑒于此，本文分高低兩種情景對此進行敏感性測算，即分別取2010-2017年各省人口出生率的最大值和最小值作為未來各省的人口出生率。測算結果如下：

從表3和表4可以看出，在2020年和2035年兩個時點，各省的基礎養(yǎng)老金缺口（或結余）均未發(fā)生變化，這主要是因為人口出生率的改變對養(yǎng)老金的影響存在一定的時滯效應。就本文而言，人口出生率最早要到2038年才會產(chǎn)生影響，即要等到這些新出生的人口參加工作、繳納養(yǎng)老保險費時才會對基礎養(yǎng)老金收支平衡產(chǎn)生影響。具體來看，在高出生率情景下，各省的基礎養(yǎng)老金累計基金缺口均變小了或余額增多了，全國層面的累計基金缺口在2050年從842610.69億元下降至819253.86億元，整整下降了23356.83億元；而在低出生率情景下，則出現(xiàn)了相反的結果，全國層面的累計基金缺口擴大至860774.95億元。這表明，提升人口出生率有利于在一定程度上化解基礎養(yǎng)老金收支缺口，反之，則會惡化養(yǎng)老金收支狀況。盡管如此，但無論是高出生率情景還是低出生率情景，所有結果均與前面的測算結果保持了良好的一致性。

表3 高出人口生率情景下各省基礎養(yǎng)老金累計基金缺口（或結余） 單位：億元

表4 低出人口生率情景下各省基礎養(yǎng)老金累計基金缺口（或結余） 單位：億元

5 促進基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的相關政策效應測算

5.1 養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度對各省基金缺口的影響

2018年5月30日，國務院發(fā)布了《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（國發(fā)［2018］18號），決定正式建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。根據(jù)這一文件規(guī)定，中央將籌集一定比例的中央調(diào)劑基金用于全國范圍內(nèi)進行調(diào)劑，并且將原來的養(yǎng)老保險基金結余留存地方。具體而言，中央調(diào)劑基金的籌集將按照各省份平均工資的90%和在職應參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高；中央調(diào)劑基金的撥付按照人均定額撥付，根據(jù)核定的各省份離退休人數(shù)確定撥付資金數(shù)額。為了考察這一制度的政策效應，本文用各省獲得的年度撥付額減去上解的中央調(diào)劑金，測算各省獲得的年度基金凈轉入或凈轉出，部分年份模擬測算結果表5所示。

表5 養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑對各省年度基金缺口的影響 單位：億元

續(xù)表

從模擬測算結果來看，中央調(diào)劑制度實際上是一種養(yǎng)老保險基金收入再分配方案，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金在省際之間的調(diào)劑使用。第一，總體而言，那些養(yǎng)老負擔相對較輕，且平均工資水平較高的省份，如廣東、北京、上海和浙江等，存在基金的凈轉出；而那些養(yǎng)老負擔相對較重，且工資水平相對較低的省份，如遼寧、吉林、黑龍江等，則存在基金凈收入。第二，部分省份在前期存在大量基金凈轉出，但到后期，隨著養(yǎng)老負擔加重，則存在基金凈轉入；而另有一部分省份則相反，前期養(yǎng)老負擔較重，存在基金凈轉入，到后期，隨著養(yǎng)老負擔的減輕，反而出現(xiàn)了基金凈轉出。這說明，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度確實能夠在一定程度上均衡各省之間的養(yǎng)老負擔，有利于緩解部分養(yǎng)老負擔較重省份的養(yǎng)老保險基金支付壓力。第三，值得注意的是，這種調(diào)劑在前期效果相對較好，但到后期，這種中央調(diào)劑的弊端就出現(xiàn)了，因為當絕大部分省份出現(xiàn)了年度基金缺口時，這種調(diào)劑就取決于各省養(yǎng)老負擔的相對輕重和工資水平的相對高低，即使某省份本身已出現(xiàn)了基金缺口，但還是不得不調(diào)出基金來支持其他養(yǎng)老負擔相對更重的省份。這里的關鍵原因是，中央調(diào)劑制度本身只是一種存量調(diào)整，并不增加養(yǎng)老金收入，所以當存在基金結余時，這種中央調(diào)劑相對有效，而當絕大部分省份出現(xiàn)基金缺口時，這種中央調(diào)劑就變得相對不合理了，甚至可能引起被調(diào)出基金省份的反對。這表明，養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度并不能從根本上化解未來養(yǎng)老金收支缺口。

從其彌補各省基金缺口的效果來看，中央調(diào)劑制度使得部分養(yǎng)老負擔較重省份的年度基金缺口和累計基金缺口出現(xiàn)的時間推遲了，如河北、遼寧、吉林等；同時，中央調(diào)劑制度也使得一些養(yǎng)老負擔較輕省份的年度基金缺口和累計基金缺口出現(xiàn)的時間提前了，比如北京、上海、廣東等，具體測算結果如表6所示。

表6 中央調(diào)劑前后各省基金缺口出現(xiàn)的年份差異 單位：億元

5.2 養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收對各省基金缺口的影響

2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。這意味著將對養(yǎng)老保險費進行嚴格征繳，進一步夯實繳費基數(shù)，養(yǎng)老保險存在“逃費”的現(xiàn)象將得到有效規(guī)避，為此，本文考察了這一政策效應。

從年度基金缺口來看，基礎養(yǎng)老金的可持續(xù)性得到了較大改善，各省的基金缺口均有一定程度的減少，甚至部分省份出現(xiàn)了基金結余，如表7所示。2020年，出現(xiàn)年度基金缺口的省份僅為4個，比基準模型測算結果減少了7個；2035年，出現(xiàn)年度基金缺口的省份減少到25個，較基準情形減少了3個；到2050年，則有西藏出現(xiàn)了年度基金結余。就全國層面而言，年度基金缺口出現(xiàn)的年份推遲到了2025年，較基準情形延遲了2年，到2050年的基金缺口規(guī)模也從原來的76789.70億元減少為68320.98億元。

表7 養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收對年度基金缺口的影響 單位：億元

從累計基金缺口來看，這種改善績效變得更為明顯，如表8所示。除黑龍江省外，各省可以確保在2022年之前不出現(xiàn)基金缺口，到測算期末則會增加青海、寧夏和新疆三個省份出現(xiàn)累計基金結余，基金缺口規(guī)模最大的山東省和廣東省的也僅有71768.41億元和59884.29億元，大大縮小了基金缺口規(guī)模。就全國層面而言，全國累計基金缺口出現(xiàn)的時間推遲到了2033年，整整推遲了3年，基金缺口規(guī)模在2050年也將降為665035.12億元。

續(xù)表

這表明，“逃費”和征繳不嚴是造成基礎養(yǎng)老金出現(xiàn)基金缺口的重要原因，將養(yǎng)老保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收有利于促進基金的長期平衡。

5.3 統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費率對各省基金缺口的影響

按照國家規(guī)定，各省原則上應該按照20%的比例向企業(yè)征繳養(yǎng)老保險費，但實際上部分省份并沒有嚴格按照這一比例，或者是采取了階段性下調(diào)養(yǎng)老保險費率的辦法，這也有可能導致繳費不足。為此，假定各省嚴格按照20%的比例進行征繳，考察這一舉措對基礎養(yǎng)老金缺口的改善程度。

從年度基金缺口來看，那些嚴格按照20%的比例向企業(yè)征繳養(yǎng)老保險費的省份的測算結果不變，主要是那些繳費率較低分省份基金缺口改善程度較大，如廣東、浙江，到2050年的年度基金缺口分別由原來的10920.43億元和4382.75億元下降至6536.47億元和1743.93億元。這表明，部分省份采取低繳費率并不利于基金的長期平衡。就全國層面而言，年度基金缺口推遲至了2025年，到2050年的年度基金缺口規(guī)模也縮小到了66158.67億元，比原來減少了10631.03億元。

表9 統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費率對年度基金缺口的影響 單位：億元

續(xù)表

從累計基金缺口來看，也呈現(xiàn)出同樣的情形，即那些繳費率遠遠低于20%的省份改善程度越大。例如，廣東省在整個測算期間將不出現(xiàn)累計基金缺口，甚至到2050年還出現(xiàn)了11858.90億元的結余；浙江省則推遲到2050年才開始出現(xiàn)基金缺口，比原來足足推遲了21年，且基金缺口規(guī)模也大大減少。從全國層面來看，這種改善效果也非常明顯，基金缺口出現(xiàn)了時間從2030年推遲到了2034年，2050年的累計基金缺口規(guī)模也從原來的842610.29億元減少到了629951.36億元，整整減少了212658.93億元。

這也意味著部分省份沒有嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的20%的企業(yè)繳費率將在一定程度上導致這些省份出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金缺口，通過統(tǒng)一繳費率能夠有效地縮小這些省份未來養(yǎng)老金缺口的規(guī)模，甚至出現(xiàn)基金結余。

表10 統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費率對累計基金缺口的影響 單位：億元

續(xù)表

5.4 養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收和統(tǒng)一繳費率的疊加政策效應

按照基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的要求，本文進一步測算了養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收和統(tǒng)一繳費率的疊加政策效應，測算結果如表11和表12所示。

表11 養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收和統(tǒng)一繳費率對年度基金缺口的影響 單位：億元

續(xù)表

從省級層面看，所有省份的年度基金缺口規(guī)模和累計基金缺口規(guī)模均縮小了，并且有8個省份到測算期末仍然存在累計基金結余。從全國層面看，養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收和統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費率按照20%的比例征收能夠極大地增加基礎養(yǎng)老金收入，使得全國層面的年度基金缺口和累計基金缺口規(guī)模大大縮小，到2050年，全國累計基金缺口規(guī)模僅為434134.65億元，相較于原來減少了將近一半。這表明，如果實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，這二者的疊加政策效應可以在相當大的程度上化解部分未來基礎養(yǎng)老金缺口，這對促進養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

5.5 基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌能否降低養(yǎng)老保險繳費率？

通過以上測算分析發(fā)現(xiàn)，在養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收的基礎上將養(yǎng)老保險繳費率統(tǒng)一按照20%的比例征繳，可以有效地化解基礎養(yǎng)老金缺口。然而，這在很大程度上會給企業(yè)帶來較大的繳費負擔，增加企業(yè)的勞動力成本，不利于提升企業(yè)競爭力。那么，是否可以在實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的前提下適當降低養(yǎng)老保險繳費率？這要求在適當降低企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費負擔的同時，將養(yǎng)老保險基金缺口控制在一定的范圍內(nèi)?；诖耍疚膶@一政策效應也進行了模擬測算。

從表13的測算結果可以看出，當養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率從20%下調(diào)至19%、18%、17%和16%時，全國層面的累計基金缺口出現(xiàn)的時間將發(fā)生在2036年、2033年、2031和2029年。這表明，在實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的前提下，即使將養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率下調(diào)至16%，也可以確保在2029年之前不出現(xiàn)基礎養(yǎng)老金缺口。這意味著，全國統(tǒng)籌不僅能夠有效地化解未來基礎養(yǎng)老金缺口，還能在一定程度上降低養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率，切實減輕企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費負擔。

6 主要結論及政策建議

中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險依然停留在省級統(tǒng)籌階段，從省級層面測算基礎養(yǎng)老金缺口具有重要意義。本文的測算結果顯示，盡管各省基礎養(yǎng)老金缺口在演變趨勢、規(guī)模大小和出現(xiàn)時間等方面存在較大差異，但絕大部分省份到測算期末將出現(xiàn)較大年度基金缺口和累計基金缺口。從全國層面看，基礎養(yǎng)老金從2030年開始也將出現(xiàn)全國層面的累計基金缺口，到2050年將形成高達842610.69億元的累計基金缺口。在此基礎上，本文進一步考察了促進全國統(tǒng)籌的相關政策對化解基礎養(yǎng)老金缺口的政策效應，研究發(fā)現(xiàn)：養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度能夠在一定程度上均衡各省之間的養(yǎng)老負擔，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用，但無法從根本上化解基礎養(yǎng)老金缺口。養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收和統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費率均有利于縮小基礎養(yǎng)老金缺口，二者的疊加政策效應可將2050年的累計基金缺口縮減一半以上。并且，在實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的前提下，存在適當降低養(yǎng)老保險繳費率的空間。這表明，全國統(tǒng)籌確實能夠在一定程度上化解未來基礎養(yǎng)老金缺口。

基于以上研究結論，本文認為，當前化解基礎養(yǎng)老金缺口的關鍵舉措應該是盡快推動實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。中共中央有關十四五規(guī)劃的建議明確提出，“‘十四五’期間要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。要實現(xiàn)這一目標，本文提出以下具體政策建議：第一，盡快實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金在全國層面的統(tǒng)收統(tǒng)支。從本文的測算結果來看，即使維持現(xiàn)有制度不變，將養(yǎng)老保險基金由中央調(diào)劑轉變?yōu)槿珖鴮用娴慕y(tǒng)收統(tǒng)支，也可以確保在2030年之前不出現(xiàn)全國層面的基礎養(yǎng)老金收支缺口。第二，盡快落實《國稅地稅征管體制改革方案》關于各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收的舉措。本文的研究表明，養(yǎng)老保險費征繳不嚴和部分企業(yè)的“逃費”行為是造成基礎養(yǎng)老金出現(xiàn)基金缺口的重要原因，將養(yǎng)老保險費改由稅務部門征收能夠有效地加強對養(yǎng)老保險費的征繳，增強養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。第三，在適當降低養(yǎng)老保險費率的前提下統(tǒng)一各省的養(yǎng)老保險費率。目前，我國基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率已經(jīng)由原來的20% 降至了16%，但廣東省和浙江省依舊執(zhí)行的是14%的養(yǎng)老保險費率，應該盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險費率的全國統(tǒng)一，并在此基礎上盡快推動實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。