蘇蕓芳

（武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢430072）

COVID-19 疫情目前仍在全球蔓延，至今未有確切的病毒來源。在我國抗擊COVID - 19 疫情的過程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)對公眾健康的作用保障重新被關(guān)注和重視。在應(yīng)對疫情中暴露出來的法制問題，尤其是突發(fā)公共事件應(yīng)對法、野生動物保護(hù)法等問題使得有關(guān)生物安全立法、野生動物保護(hù)法的修訂等法制建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?。盡管早在2015 年，我國在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》就明確提出了“實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，建立監(jiān)測評估與預(yù)警體系，健全國門生物安全查驗(yàn)機(jī)制，有效防范物種資源喪失”，但《2019 生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，我國已發(fā)現(xiàn)660 多種外來入侵物種、215 種外來入侵物種入侵國家級自然保護(hù)區(qū)，71 種外來入侵物種對自然生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)造成或具有潛在威脅，給本地的生物多樣性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人畜健康均帶來了負(fù)面效應(yīng)。外來物種入侵是全球性同質(zhì)化在生態(tài)世界的表現(xiàn)［1］，從依法治理外來物種入侵，避免造成危害，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則，以防患于未然。我國《生物安全法》明確“國家加強(qiáng)對外來物種入侵的防范和應(yīng)對，保護(hù)生物多樣性”，從法律層面上明確了對外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生態(tài)安全的目標(biāo)價值。研究風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防背景下外來物種入侵法律問題，對于我國的生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)平衡具有現(xiàn)實(shí)意義，對維護(hù)生態(tài)安全、公眾健康、國家安全具有積極的影響。

1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的必要性和可行性

外來物種的定義來源于《國際環(huán)境法》，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）在《防止外來入侵物種導(dǎo)致生物多樣性喪失的指南》中進(jìn)行了最早界定，規(guī)定為“那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴(kuò)散潛力（直接或間接引入或人類照顧下）以外的物種、亞種或以下的分類單元，包括所有可能存活、繼而繁育的部分、配子或繁殖體”。外來物種入侵（即生物入侵）就是生物由原生地經(jīng)過自然或人為途徑侵入，或有意或無意被引入到另一非本源地區(qū)域，在入侵地的自然或人造生態(tài)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)自我再生，從而給入侵地的生物多樣性、地理結(jié)構(gòu)和人體健康造成明顯損害，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)紊亂的現(xiàn)象。在自然半自然生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境中，建立種群和威脅到本地生物多樣性的外來物種被稱為“入侵物種”。

1.1 必要性

外來物種入侵的途徑主要包括有意引入、無意引入、自然引入、不當(dāng)放生等。其中，有意引入主要是為生產(chǎn)和食用引入，如為生產(chǎn)引種的大米草、水葫蘆等，為食用引入的有果子貍，為觀賞引入的巴西龜?shù)?；無意引入則由交通工具或貨物帶入（如豚草、褐家鼠和黃胸鼠、美國白蛾、松林線蟲等）；自然引入則主要通過風(fēng)力、水流、物種自身移動或鳥類傳播帶入；不當(dāng)放生主要表現(xiàn)為自發(fā)地?cái)U(kuò)散或未經(jīng)審批地釋放等。

一方面，外來入侵物種在入侵區(qū)域缺少或者沒有天敵，從而失去對其種群數(shù)量發(fā)展的制約或控制，形成自然種群，占據(jù)本地生態(tài)位，將不斷排擠或扼殺本地物種或與當(dāng)?shù)匚锓N競爭食物，抑或分泌釋放化學(xué)物質(zhì)抑制其生長，成為優(yōu)勢種群，迫使當(dāng)?shù)胤N的種類和數(shù)量減少甚至瀕?；驕缃^，從而破壞生物多樣性，使入侵地生態(tài)系統(tǒng)單一化，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的物種組成和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，最終徹底破壞整個生態(tài)系統(tǒng)平衡，引發(fā)生物安全問題。國際自然聯(lián)盟（IUCN）的統(tǒng)計(jì)資料顯示，外來物種入侵是最近400 年中造成39%動植物滅絕的罪魁禍?zhǔn)?，如南非西開普敦曾引入哈克木屬、松屬和金合歡屬植物，導(dǎo)致本土500 余種植物物種滅絕，3400 余個物種生存受到威脅；我國大米草使大片紅樹林消失，破壞近海生物棲息環(huán)境，飛機(jī)草在川滇成霸，紅脂大小蠹致晉1／3 油松林毀滅等［2］。

另一方面，控制侵入生物擴(kuò)散給侵入地國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失。國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）報(bào)告顯示，全球因控制外來物種而造成的經(jīng)濟(jì)損失每年超過4000 億美元。隨著國際經(jīng)貿(mào)往來的日益頻繁，有意和無意引入的外來物種數(shù)量增多，風(fēng)險(xiǎn)評估不足可能使原本被視為優(yōu)良品種的物種引入后逐漸演化為有害生物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約58%的已知外來入侵植物都是以有用植物引入的。入侵物種還會引起各種傳染性疾病，危害侵入地人群的健康，如豚草花粉引起的“枯草熱”、福壽螺引發(fā)的寄生蟲病等。因此，外來物種入侵的危害性是多方面的，包括生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)平衡、生物安全、經(jīng)濟(jì)損失和公眾健康等。

1.2 可行性

2014年，集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的總體國家安全觀被提出，生態(tài)安全、資源安全等問題都被提升到我國國家安全治理體系的高度?？刂仆鈦砦锓N入侵、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全是國家安全治理的基本要求。2015 年，《國家安全法》第56 條規(guī)定：“國家建立國家安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，定期開展各領(lǐng)域國家安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評估。”這是從國家安全治理的高度對生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評估予以法律確認(rèn)。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論為控制外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提供了理論基礎(chǔ)。任何風(fēng)險(xiǎn)都具有一定的不確定性，《里約宣言》《生物多樣性公約》等規(guī)定了在“存在嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害的威脅”且“缺乏充分的科學(xué)確定性”的情況下，可以采取符合成本效益的風(fēng)險(xiǎn)防范措施［3］。由此，在國內(nèi)法及政策運(yùn)用上即“鼓勵甚至可能迫使決策者在從事活動之前考慮其活動對環(huán)境可能產(chǎn)生的有害的影響”［4］。同時，對從事產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為的原因者，如規(guī)劃者、排污者、開采者、利用者等具有直接約束力。

我國控制外來物種入侵法律政策基礎(chǔ)。由于外來物種入侵引發(fā)的生物多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)不平衡抑或公眾健康受損等問題在一定程度上具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評估，并在法律和政策上確立風(fēng)險(xiǎn)評估，預(yù)防外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)，對維護(hù)國家生態(tài)安全具有積極意義。實(shí)際上，為防止國外有害物種進(jìn)入國內(nèi)，我國在2000 年《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》就明確要求加強(qiáng)進(jìn)口檢疫，提出“引進(jìn)外來物種必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估?！?002年《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》和《進(jìn)境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》進(jìn)一步系統(tǒng)規(guī)定了進(jìn)出境檢疫工作中的進(jìn)境動植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物傳帶檢疫性有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析的啟動、評估和管理等內(nèi)容。2003 年原國家環(huán)保總局在《關(guān)于加強(qiáng)外來入侵物種防治工作的通知》中要求“逐步建立引進(jìn)外來物種的環(huán)境影響評價制度”，考量可能對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，并進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估和必要的試驗(yàn)。2015 年、2016 年修訂的《引進(jìn)陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》明確防止引進(jìn)陸生野生動物外來物種入侵，基于維護(hù)國土生態(tài)安全的目的，應(yīng)當(dāng)采取安全可靠的防范措施。我國《生物安全法》不但明確規(guī)定了國家加強(qiáng)對外來物種入侵防范和應(yīng)對的基本原則，而且制定了外來入侵物種相關(guān)名錄和清單制度，加強(qiáng)了對外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警、控制、評估、清除和環(huán)境修復(fù)等工作。同時，還對“釋放和丟棄”外來物種予以規(guī)制，擴(kuò)充了外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的行為方式，有助于全面預(yù)防外來物種入侵。

2 控制外來物種入侵立法現(xiàn)狀與存在的問題

聯(lián)合國《生物多樣性公約》于1993 年生效，1996年聯(lián)合國環(huán)境署、世界糧農(nóng)組織、國際自然保護(hù)聯(lián)盟等機(jī)構(gòu)在挪威特隆赫姆召開會議，研討外來物種的科研、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)影響，以及入侵的防控管理和清除等問題。我國于2004 年形成了外來生物入侵預(yù)防與管理的國家發(fā)展策略行動框架報(bào)告，之后在諸多法律法規(guī)中作了相關(guān)規(guī)定，但從整體上看，依然存在一些問題。

2.1 控制外來物種入侵立法現(xiàn)狀

我國最早涉及外來物種入侵管理規(guī)定的法律是《進(jìn)出境動植物檢疫法》。該法主要是為了防止疫病和有害生物傳入國內(nèi)，因此詳細(xì)規(guī)定了動物產(chǎn)品、動植物、郵寄物、運(yùn)輸工具進(jìn)出境需要經(jīng)過的檢疫程序和禁止進(jìn)境物種名錄。可以說，該法從進(jìn)出口管理的視角對外來物種進(jìn)行檢疫作出了規(guī)定，間接地發(fā)揮了防治外來物種入侵法律規(guī)范的作用。但該法以維護(hù)生產(chǎn)發(fā)展和國際貿(mào)易為目標(biāo)，以保護(hù)人體健康為目的，針對預(yù)防和控制外來物種入侵對生物多樣性、生態(tài)安全的功能未有實(shí)際的效果。此外，禁止入境物種主要在對外貿(mào)易進(jìn)出口目錄下選擇，名錄范圍有限，不能有效達(dá)到為預(yù)防外來物種入境提供較全面指導(dǎo)的目的。

《動物防疫法》授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)我國領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫及其監(jiān)督管理活動，可以說從法律上為進(jìn)一步防止外來物種入侵作出了規(guī)定。為與《進(jìn)出境動植物檢疫法》《動物防疫法》相配套，《刑法》第337 條還專門設(shè)立了妨害動植物防疫檢疫罪；《國境衛(wèi)生檢疫法》為保護(hù)本國公民人體健康，規(guī)定了對可能傳播檢疫傳染病的物品要求依法檢疫，從側(cè)面發(fā)揮了防止帶有疫病的外來物種入境的功能；《環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了在開發(fā)利用自然資源時，對引入外來物種采取措施進(jìn)行防范，防止生物多樣性破壞。

最新通過的《生物安全法》直接提及外來物種入侵問題的有4 個法條，規(guī)范內(nèi)容和特點(diǎn)整體上表現(xiàn)為兩個方面：一是在立法適用范圍和第18 條國家制定相關(guān)名錄和清單制度的規(guī)定中，明確了防范外來物種入侵是生物安全法調(diào)整對象和相關(guān)物種動態(tài)名錄、清單制度建設(shè)；二是第60 條和第81 條對防范外來物種入侵監(jiān)管的專門性規(guī)范：明確了外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警、控制、評估、清除、環(huán)境修復(fù)相關(guān)管理措施和“擅自引進(jìn)、釋放和丟棄”的禁止性規(guī)定，并對“擅自引入、釋放或丟棄”行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，在一定意義上有益于對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的防范。

除了中央立法，我國陜西、福建、湖南等地方專門針對外來物種進(jìn)行了地方管理立法。其中，福建省廈門市《環(huán)境保護(hù)條例》第10 條對引進(jìn)物種環(huán)境影響評價及其相應(yīng)的法律責(zé)任予以了規(guī)定；《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第五章專章規(guī)定了生物多樣性保護(hù)，其中第42 條第五款明確規(guī)定“禁止擅自引入外來物種”；福建省龍巖市2011 年專門制定了《防止外來物種入侵管理辦法》以保障市內(nèi)生態(tài)環(huán)境和人體健康，主要堅(jiān)持了防控結(jié)合的原則和目錄制度進(jìn)行管理；《湖南省外來物種管理?xiàng)l例》是湖南省人大常委會制定的地方立法文件，明確保護(hù)生態(tài)安全和生物多樣性的立法目的，并對非本省內(nèi)的外來物種予以監(jiān)控防治管理。

2.2 控制外來物種入侵立法存在的問題

我國現(xiàn)有涉及外來物種入侵相關(guān)的法律法規(guī)較零散，還沒有針對控制外來物種入侵制定專門的法律，涉及生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)等特殊外來物種管理的立法文件效力較低。不同的立法所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同，分散在立法目的各不相同的法律中的規(guī)范對外來物種入侵管理和監(jiān)督發(fā)揮的功能有限，不能系統(tǒng)地防范外來物種入侵規(guī)范相關(guān)管理，對外來物種入侵監(jiān)管的實(shí)效性不高。從整體上看，主要表現(xiàn)在以下4個方面：

首先，立法理念滯后。外來物種入侵立法一般采用“不能證明對環(huán)境有害即為環(huán)境安全”，無法應(yīng)對外來物種入侵中的科學(xué)不確定性［5］。當(dāng)前社會進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時代，由于科學(xué)認(rèn)知的局限性，科學(xué)不確定性客觀存在，不能證明有害并不等同于安全。外來物種入侵的管理措施傾向于事后控制和治理將導(dǎo)致很多從事可能造成生物入侵、危害生態(tài)環(huán)境的活動被認(rèn)定為合法。如《進(jìn)出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》的第一條都開明宗義，表明了相應(yīng)的目的，但這些目的最終都落腳到了農(nóng)林牧漁等生產(chǎn)、對外貿(mào)易發(fā)展等方面，不能專門應(yīng)對生物安全?？陀^上，人類的認(rèn)識在特定的階段具有一定局限性。相應(yīng)地，人類對外來物種入侵治理也一定存在某些無知或無解，具體在控制外來物種入侵管理過程中表現(xiàn)為是否應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)引進(jìn)新物種，是否啟用預(yù)警機(jī)制防止擴(kuò)散，是否應(yīng)立即采取生物的、物理的、化學(xué)的措施清除現(xiàn)有外來物種等一系列問題上可能存在缺乏科學(xué)證據(jù)的狀況。在這種情況下，相關(guān)管理決策者僅以經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)，而忽略生態(tài)安全問題，勢必會造成難以估量的損失。因此，貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，研究外來物種的入侵機(jī)制、傳播途徑和擴(kuò)散等全過程可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，是防控外來物種入侵的重要內(nèi)容。鑒于專門立法對立法者立法水平要求較高，且須遵守嚴(yán)格的立法程序，外來物種入侵立法在《生物安全法》第60 條已有專條規(guī)范，為節(jié)約立法資源，外來物種入侵防范專門立法非必要之策。

其次，調(diào)整范圍欠充分?，F(xiàn)行相關(guān)立法的調(diào)整范圍未能全面涵蓋入侵物種，主要集中在與動植物傳染性疾病、蟲害雜草檢疫等相關(guān)方面，存在重復(fù)、空白或交叉等現(xiàn)象。如《環(huán)境保護(hù)法》《野生動物保護(hù)法》等保護(hù)生物多樣性的法律，未有涉及防控外來物種入侵的問題。前文所及《進(jìn)出境動植物檢疫法》盡管規(guī)定了禁止入境的外來物種名錄，但局限于對外貿(mào)易進(jìn)出口目錄，所涉范圍十分有限，也不能較全面地預(yù)防外來物種的入境。整體上看，保護(hù)生物多樣性的法律規(guī)范大多僅適用于預(yù)防已知的危險(xiǎn)物種，缺乏對物種引進(jìn)過程中可能攜帶的危險(xiǎn)性生物生態(tài)安全性的綜合考察和評估。除此之外，既有相關(guān)法律規(guī)定針對的多是無意引種，對有意引進(jìn)外來物種方面沒有充分規(guī)范；只對有意引入并逃避檢驗(yàn)檢疫的行為規(guī)定了行政處罰，未對其他有悖于入侵物種和無意引入的行為予以處罰管理的規(guī)范。事實(shí)上，任何引種行為帶來的生態(tài)安全威脅都不鮮見。換言之，我國現(xiàn)行立法未充分考慮所有可能被引入的生物，亦未考慮其可能造成的生態(tài)安全威脅。那么，據(jù)此進(jìn)行的相關(guān)立法必然會出現(xiàn)漏洞，適用中難免會捉襟見肘。

第三，監(jiān)管碎片化。一方面，控制外來物種入侵的監(jiān)管主體分散，職能設(shè)置重疊嵌套、職責(zé)界分不清。從我國相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的管理部門來看，控制外來物種入侵的機(jī)構(gòu)涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康、進(jìn)出口檢疫等相關(guān)部門。據(jù)悉，原農(nóng)業(yè)部2003 年成立了“外來入侵生物預(yù)防與控制研究中心”，并制定了《農(nóng)業(yè)重大有害生物及外來生物入侵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。由于外來物種入侵影響我國生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能，為預(yù)防和控制外來物種入侵維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部依法享有發(fā)布《中國外來入侵物種名單》的權(quán)利。《進(jìn)出境動植物檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》則賦予檢驗(yàn)檢疫部門對入侵物種進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫等。在引進(jìn)外來動植物問題上，海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局和衛(wèi)健委都有檢疫職能，導(dǎo)致多頭管理，在造成執(zhí)法資源浪費(fèi)的同時還影響問責(zé)機(jī)制的落實(shí)［6］。另一方面，監(jiān)管缺乏整體性、連貫性和部門協(xié)作性。從現(xiàn)有立法規(guī)范發(fā)現(xiàn)，保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全在外來物種入侵管理制度的體現(xiàn)不夠充分。雖然《生物安全法》對外來物種入侵防治有專門規(guī)定，但是規(guī)定較為原則，未對相關(guān)物種入侵調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警、控制、評估、清除、生態(tài)修復(fù)等做進(jìn)一步精細(xì)化規(guī)定，因此無法適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會防治外來物種入侵的制度需求，相關(guān)監(jiān)管職責(zé)界分缺乏具體明確的規(guī)范。此外，既有的檢驗(yàn)檢疫制度尚未對入境后的外來物種安排全面的監(jiān)測監(jiān)管配套制度，加之傳統(tǒng)部門之間的條塊科層管理模式，部門之間的協(xié)同合作有限。由此，既有防治外來物種入侵的監(jiān)管體制尚未體系化，無預(yù)防新物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，也無對已扎根外來物種有力的跟蹤治理，影響了監(jiān)管防治入侵物種功能的有效發(fā)揮。

第四，法律制度缺失，責(zé)任追究機(jī)制單一。一方面，有關(guān)外來物種入侵的審批制度可操作性不足；另一方面，必要的法律責(zé)任缺失，無法應(yīng)對解決控制外來物種入侵引發(fā)的社會糾紛。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行立法對引進(jìn)的野生動物放生的審批程序規(guī)定相對嚴(yán)苛，如申請單位向省級林業(yè)主管部門申請（《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》第22 條）；有些法律文件（如《引進(jìn)陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》）對引種許可、風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警應(yīng)急作了規(guī)定，但缺乏法律責(zé)任條款；也有規(guī)定了法律責(zé)任，但形式較為單一，只有行政罰款，沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照等行政處罰未有涉及，民事和刑事責(zé)任缺失；已有的處罰罰款數(shù)額較違法成本過低（《進(jìn)出境動植物檢疫行政處罰實(shí)施辦法》第33 條），完全無法應(yīng)對受損生態(tài)恢復(fù)。關(guān)于外來物種入侵危害造成的社會糾紛沒有明確的處理機(jī)制，無法解決和追究生物多樣性滅失的法律治理責(zé)任，勢必使法“有虎無牙”，難以實(shí)施［8］。因此，防范外來物種入侵相關(guān)法律制度健全和法律責(zé)任追究機(jī)制亟需強(qiáng)化。

3 防治外來物種入侵國外立法經(jīng)驗(yàn)

3.1 制定專門的法律

為保護(hù)本國的生態(tài)系統(tǒng)的安全和平衡，一些國家如美國、澳在利亞、日本等制訂了比較完備的防治外來物種入侵的專門性法律，有些國家還形成了相對完整系統(tǒng)的規(guī)制體系。

美國最早在1990 年第101 屆國會上通過了首部關(guān)于外來物種入侵的法律——《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA），主要是防治外來物種通過壓艙水侵入。1996 年10 月，第104 屆國會又通過《國家入侵物種法》（NISA），進(jìn)一步對NSNPCA 做了補(bǔ)充，并把壓艙水的管理范圍擴(kuò)大到所有水域。此外，美國聯(lián)邦從國家層面關(guān)于外來物種入侵立法還有《植物檢疫法》《動物損害控制法》《聯(lián)邦植物害蟲法》《國家環(huán)境政策法》《瀕危物種保護(hù)法》《聯(lián)邦雜草防治法》等，涵蓋了多行業(yè)、多物種、多方式等控制外來物種入侵的內(nèi)容，形成了較為完整的立法體系［9］。此外，美國各州根據(jù)自身情況細(xì)化并有針對性地制定了法律，如加利福尼亞州明確了涉及植物檢疫、病蟲害治理、嚙齒動物和外來雜草控制等相關(guān)規(guī)定的立法。2001 年，美國發(fā)布了入侵生物防治的第一個國家計(jì)劃，將防治外來物種入侵納入國家計(jì)劃。

澳大利亞也是生物多樣性豐富的國家，1991 年針對海洋有害物種入侵發(fā)布了世界上第一部強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)壓艙水的規(guī)范性文件《壓艙水指南》，1996年制定了《生物多樣性保護(hù)國家策略》；加拿大在2001年制定了外來入侵物種國家計(jì)劃，提出國家管理外來入侵物種要既充分考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會文化和道德等因素，采取生態(tài)手段，有義務(wù)不出口外來入侵物種；日本于2004 年制定了《外來生物入侵法》；英國《野生生物和鄉(xiāng)村法》規(guī)定傳播非本土動植物為違法行為，《魚種進(jìn)口法》《危險(xiǎn)野生動物法》有一些限制外來動物引入的規(guī)則。

3.2 出臺風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)法律制度

外來物種引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估和達(dá)標(biāo)許可制度：澳大利亞、美國、新西蘭、英國等國家和地區(qū)為應(yīng)對外來物種入侵，通過法律規(guī)范明確了外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度，并實(shí)踐外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)。其中，美國起初頒布《國家雜草策略》開展了雜草風(fēng)險(xiǎn)評價系統(tǒng)（Weeds Risk Assessment System），為有意引入植物的風(fēng)險(xiǎn)評價明確了指標(biāo)。系統(tǒng)主要通過問卷調(diào)查法設(shè)置涉及相關(guān)信息、生物學(xué)特征、氣候參數(shù)、繁殖和傳播方式等擬進(jìn)口物種的49 個問題，每個問題對應(yīng)一定的分?jǐn)?shù)，評估結(jié)果根據(jù)總分決定。最終評價結(jié)果分允許該物種進(jìn)口、不允許該物種進(jìn)口或?qū)υ撐锓N進(jìn)行更多的評價3 種。之后，美國又開展了水生外來生物風(fēng)險(xiǎn)評估。英國也分為外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)（UK Non- Native Risk Assessment Scheme），系統(tǒng)分為兩部分，第一部分有14 題必要評估內(nèi)容，據(jù)此決定是否進(jìn)一步評估；第二部分51 題，用于評估外來物種建立自然種群的風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)散能力，以及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會影響程度，最終分為非常高、高、中等、低、非常低5 個風(fēng)險(xiǎn)等級，如果評估結(jié)果不確定，也分為低、中等、高3 個等級。新西蘭開發(fā)的淡水魚風(fēng)險(xiǎn)評估模型（Freshwater Fish Risk Assessment Model，F(xiàn)RAM）類似英國的方式亦分為A、B兩個部分，其中A 部分評估外來魚類建立自然種群的可能性，B 部分評估外來魚類環(huán)境影響的大小和潛在的嚴(yán)重性。該模型是對21 種已在新西蘭有分布的外來魚類檢驗(yàn)發(fā)展成模型分類基礎(chǔ)的。

這些風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)的運(yùn)用不只是機(jī)械地評估入侵物種的風(fēng)險(xiǎn)等級及對本土生態(tài)環(huán)境的影響，更重要的在于依據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)的措施，規(guī)定了外來物種引入、釋放的許可證制度。新西蘭在《生物安全法》規(guī)定“入境的任何進(jìn)口植物或植物產(chǎn)品須符合相應(yīng)的健康標(biāo)準(zhǔn)，攜帶外來物種或其產(chǎn)品入境須申報(bào)”的制度，體現(xiàn)出在對入境物種生態(tài)安全評估的同時，兼須考量健康標(biāo)準(zhǔn)。日本《外來生物入侵法》則要求外來物種引入僅限于學(xué)術(shù)研究的特定物種，確需引入的，主管機(jī)關(guān)應(yīng)依法公示其防除內(nèi)容；對某些尚未確定其損害性的外來物種，須通過主管大臣的審批，認(rèn)定不構(gòu)成入侵的方可引進(jìn)，否則禁止引進(jìn)。澳大利亞1999 年的《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性法》嚴(yán)格限制外來物種入侵，規(guī)定了國內(nèi)國際外來物種貿(mào)易，明確損害生物多樣性物種的入境種類。可見，國外有關(guān)外來物種入侵立法引入風(fēng)險(xiǎn)評估制度，并對風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的法律定位予以明確，確立了依評估結(jié)論進(jìn)行許可、審批等法律制度。

跟蹤檢測和責(zé)任追究制度：美國一方面確立了對評估允許進(jìn)口的外來物種進(jìn)行跟蹤檢測的法律制度，另一方面要求科學(xué)評估入侵物種引進(jìn)和擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，在入侵物種相關(guān)有益性和有害性分析的基礎(chǔ)上制定具體的名錄。同時，在《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA）明確規(guī)定了外來物種入侵個人責(zé)任制度。從外來物種入侵的引入、擴(kuò)散等環(huán)節(jié)的法律責(zé)任予以明確，從而實(shí)現(xiàn)對外來物種入侵法律規(guī)制。日本也在《外來生物入侵法》中規(guī)定了涉及外來生物進(jìn)口、運(yùn)輸、飼養(yǎng)、種植、儲存等各環(huán)節(jié)具體的程序、條件、名錄管理制度，同時針對未列入名錄中的特定外來物種進(jìn)口作了程序性規(guī)定，要求個人就其進(jìn)口物種類型和其他具體內(nèi)容向主管機(jī)關(guān)通報(bào)，由主管機(jī)關(guān)來判定其是否具有威脅生態(tài)系統(tǒng)的潛在可能性。

公眾參與支持制度：美國1996 年頒布的《國家入侵物種法》規(guī)定了為社會民眾提供關(guān)于有害水生生物入侵的方法，進(jìn)行外來物種入侵相關(guān)知識和防范計(jì)劃實(shí)施的教育，并為此提供防止外來物種入侵的相關(guān)活動專門撥款，使防治活動順利展開。這些規(guī)定為提高公眾參與外來物種入侵知識和技能提供了明確的法律支持。日本《外來生物入侵法》也規(guī)定了提高國民對外來生物入侵相關(guān)知識問題。

3.3 確立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

外來物種入侵的治理是一個綜合性、系統(tǒng)性的問題，各國在防治外來物種入侵管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，考慮到跨部門協(xié)調(diào)的必要。如，日本《外來生物入侵法》要求外來物種引入須經(jīng)內(nèi)閣會議決定，主管大臣必須服從中央環(huán)境審議會的領(lǐng)導(dǎo)；美國由于應(yīng)對和治理外來物種入侵的機(jī)構(gòu)涉及20 多個，為協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，在聯(lián)邦層面專門設(shè)立了跨部門機(jī)構(gòu)的國家物種入侵委員會和非聯(lián)邦入侵物種咨詢委員會（JSAC），各州也成立了本州的物種入侵委員會實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)［9］。此外，聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)之間和聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)與州政府各機(jī)構(gòu)之間也相應(yīng)地建立了系統(tǒng)的管理體制，以實(shí)現(xiàn)阻止非尋常入侵物種的引入和傳播，保護(hù)本土生物多樣性和生態(tài)安全。

4 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律規(guī)制的建議

外來物種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是以保護(hù)生物多樣性、保障生態(tài)安全為目標(biāo)的思想，也是通過科學(xué)技術(shù)手段識別、判斷和評估外來物種引進(jìn)、種植、擴(kuò)散、丟棄等過程中產(chǎn)生的不確定事件，并采取適當(dāng)措施作出相應(yīng)處理，從而以最小的成本將其對生態(tài)環(huán)境和公眾健康的不利影響減小到最低程度的管理手段。因此，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為宗旨，指導(dǎo)相關(guān)立法制度設(shè)計(jì)、確立生態(tài)安全立法目的、明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防基本原則、健全預(yù)防性法律制度、完善規(guī)制環(huán)節(jié)和對象、補(bǔ)充法律責(zé)任、提升監(jiān)管效率等是控制外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律規(guī)制的必然要求。

4.1 確立生態(tài)安全的立法目的

立法目的是立法要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，作為立法的內(nèi)在精神統(tǒng)帥，立法目的指引和制約著法的具體內(nèi)容。外來物種入侵不僅直接或間接地對侵入地的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅，破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡，還會危害公眾身體健康，加速入侵地物種滅絕，危害生態(tài)安全，甚至威脅國家安全［10］。因此，為有效預(yù)防和控制外來物種入侵，將其危害降到最低限度，防治外來物種入侵相關(guān)立法須立足國家戰(zhàn)略高度，堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，以生態(tài)安全為價值導(dǎo)向，從保護(hù)生物多樣性和維護(hù)生態(tài)平衡的角度確立防治外來物種入侵的立法目的。我國《生物安全法》在防治外來物種入侵，維護(hù)生態(tài)安全作出明確規(guī)范，為進(jìn)一步制定專門的防治外來物種入侵行政法規(guī)堅(jiān)持“保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生態(tài)安全和國家安全”提出基本要求。

4.2 明確防治外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則

法律原則直接決定著法律制度的價值取向，是法律精神的集中體現(xiàn)。外來物種入侵最直接的結(jié)果就是對侵入地的生物多樣性構(gòu)成威脅，破壞生態(tài)系統(tǒng)破壞。開展外來物種生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估是預(yù)防和控制外來入侵物種、減少或降低危害后果的有效手段，因此在立法的角度確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是防控外來物種入侵法律制度的理論基礎(chǔ)和保障。事實(shí)上，該原則最早出現(xiàn)德國《空氣清潔法》（1970 年），被界定為“為避免損害的發(fā)生，即便缺乏科學(xué)上的因果關(guān)系證明，亦應(yīng)采取行動?！敝蟮玫搅藝H社會的認(rèn)可，如《保護(hù)臭氧層維也納公約》《氣候變化框架公約》《里約宣言》等明確“各國應(yīng)按照本國國情和能力，廣泛適用預(yù)防措施；遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分的確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”?！渡锒鄻有怨s》要求“當(dāng)生物多樣性遭受嚴(yán)重減少或損失的威脅時，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為理由而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施?！薄犊ㄋ占{生物安全議定書》也將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為生物安全（狹義）國際規(guī)制的重要原則［11］。

從規(guī)范的視角看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則針對的是科學(xué)上尚未獲得確鑿證據(jù)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)，這并不意味著否定科學(xué)研究在確定危險(xiǎn)時的作用，而是強(qiáng)調(diào)預(yù)防危害發(fā)生的首要性和科技發(fā)展應(yīng)減少對生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)［12］。主要原因在于，實(shí)踐中獲得生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或健康風(fēng)險(xiǎn)的確鑿科學(xué)證據(jù)需要一定的時間，等法律上所需的證據(jù)齊全后再采取行動，可能風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成重大或不可逆轉(zhuǎn)的危害甚至災(zāi)難。從法律實(shí)施上看，確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還能發(fā)揮補(bǔ)充法律漏洞，強(qiáng)化法律調(diào)控能力的功能。完善現(xiàn)有外來入侵物種管理的相關(guān)立法，確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，使外來物種引入者、評估決策者、相關(guān)管理者不得以尚未獲得確鑿的科學(xué)證據(jù)為理由而推遲采取預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的措施，有利于更好地維護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全，從而保障生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展。

4.3 建立防治外來物種入侵的法律制度

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下，在防治外來物種入侵相關(guān)立法中確立符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律制度體系，建立綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評價機(jī)制。對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的潛在主體、環(huán)節(jié)和條件予以全面規(guī)制，通過風(fēng)險(xiǎn)作用鏈條評估全過程的風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律制度抑制風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，規(guī)定配套制度規(guī)范，降低損失分擔(dān)和規(guī)避相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)配套制度。

構(gòu)建入侵生物安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度：這里的安全不僅包括生態(tài)安全，還包括從人與自然和諧的視角應(yīng)當(dāng)考量的健康安全［13］。入侵生物安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度主要是針對入侵外來物種風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)鏈上的主體、環(huán)節(jié)和條件予以識別、分析和評估，建立入侵生物信息系統(tǒng)，開展有害生物生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)分析，建立定量風(fēng)險(xiǎn)評估模型，并對各主體在各環(huán)節(jié)應(yīng)注意的防控風(fēng)險(xiǎn)要求和程序予以明確，強(qiáng)化生物入侵預(yù)防體系建設(shè)，從而在法律上明晰各主體的權(quán)利、義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任［14］。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)評估既是科學(xué)問題，也是政府權(quán)力規(guī)制。吸收國外入侵生物安全風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，健全外來物種入侵評估程序和名錄，細(xì)化外來物種入侵評估標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)既有生態(tài)環(huán)境評價指南體系，設(shè)計(jì)符合我國國情的、能夠發(fā)揮實(shí)效的入侵生物安全風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)，科學(xué)評價外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)并采取積極的應(yīng)對措施，為外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評價提供參考依據(jù)和方法。

嚴(yán)格引種許可證制度：引種許可證制度是指所有的引種者或者單位都必須向有關(guān)主管部門提交擬引進(jìn)外來物種的詳細(xì)資料（包括生物、生態(tài)學(xué)特征、引種歷史、原產(chǎn)地環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)損益分析和風(fēng)險(xiǎn)評價等），由管理部門會同技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評審后作出是否引入的決定，以及是否附加采取保障措施，對不產(chǎn)生危害的物種引進(jìn)頒發(fā)許可證，杜絕外來物種的非法引進(jìn)。引種備案制度是指引種者或單位必須將外來物種引進(jìn)的情況在環(huán)保部門備案，以便發(fā)現(xiàn)問題可以及時采取相應(yīng)措施。

建立全過程監(jiān)測制度：從外來物種的實(shí)驗(yàn)研究到引進(jìn)、適應(yīng)、演變、擴(kuò)散、丟棄等，任何一個環(huán)節(jié)都可能存在發(fā)生生物多樣性破壞的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防治的過程中，必須將預(yù)防、檢測、監(jiān)控和事件應(yīng)對全面結(jié)合，進(jìn)行全過程緊密跟蹤和綜合防治，才能掌握外來物種入侵我國的時間、地點(diǎn)，定期監(jiān)測生長繁殖情況掌握生存發(fā)展動態(tài)，在外來物種轉(zhuǎn)變?yōu)橛泻ξ锓N初期采取有效措施將其根除。范圍上，應(yīng)將進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫和國境衛(wèi)生領(lǐng)域擴(kuò)展到與保護(hù)生物多樣性有關(guān)的貿(mào)易、科研、養(yǎng)殖等多個領(lǐng)域；對象上，應(yīng)嚴(yán)格對旅行者或貿(mào)易商品攜帶的寄生蟲及交通工具或相關(guān)容器中的藏匿物等隱蔽性的無意引入的檢驗(yàn)檢疫；過程上，應(yīng)把檢驗(yàn)檢疫制度向前后延伸，實(shí)行檢驗(yàn)檢疫的全過程監(jiān)控。為保障防范外來物種入侵的全過程監(jiān)測制度的實(shí)施，應(yīng)加強(qiáng)當(dāng)?shù)匮芯繖C(jī)構(gòu)的跟蹤檢測和分析研究的能力，并建立快速反應(yīng)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)入侵物種者及時報(bào)告有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)地點(diǎn)及基本情況，各部門立即相互配合有效初步控制疫情，以便為后續(xù)生態(tài)恢復(fù)做充分的調(diào)查研究。

建立外來物種信息披露和公眾參與制度：外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)涉及科學(xué)不確定性，為提高決策的科學(xué)性，規(guī)范信息披露和鼓勵公眾參與是必要之路。其中，信息披露是行政公開的基本要求，也是便利公眾參與和提高行政管理效率的重要手段。相關(guān)管理部門將引入的外來物種及情況及時向公眾披露，能夠使公眾及時知曉外來物種引進(jìn)、擴(kuò)散、釋放等動態(tài)，便于其積極參與相關(guān)應(yīng)對和防治工作。確立和保障公眾參與外來物種入侵等相關(guān)法律政策制定過程的權(quán)利，暢通和保障公眾參與，能夠調(diào)動全社會的力量，人人身體力行，為我國本土生物創(chuàng)造相對安全、穩(wěn)定、平衡的發(fā)展空間。尤其要重視有關(guān)專家在公眾參與中的作用，積極組織社區(qū)、學(xué)校、社團(tuán)開展生態(tài)安全教育，利用網(wǎng)絡(luò)、電視等大眾媒體宣傳和普及防治外來物種入侵知識，提升公眾參與能力，為防治外來物種入侵打下良好的群眾基礎(chǔ)。

補(bǔ)充法律責(zé)任追究制度：一方面，立法應(yīng)當(dāng)細(xì)化對外來物種引進(jìn)程序，確定野生動物放生的審批主體為市級主管部門，增強(qiáng)審批程序的可操作性；另一方面，應(yīng)當(dāng)對引種許可、風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警應(yīng)急制度的法律責(zé)任內(nèi)容予以補(bǔ)充，確保法律制度的實(shí)施。目前的責(zé)任追究形式較為單一，只有行政罰款，沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照等行政處罰未有涉及，民事和刑事責(zé)任缺失；且已有的處罰罰款數(shù)額較違法成本過低，完全無法應(yīng)對受損生態(tài)恢復(fù)。由于外來物種入侵危害造成的社會糾紛沒有明確的處理機(jī)制，無法解決和追究生物多樣性滅失的法律治理責(zé)任，勢必使法“有虎無牙”難以實(shí)施，因此必須健全防范外來物種入侵相關(guān)法律制度和法律責(zé)任追究機(jī)制。

4.4 建立部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

控制外來物種入侵是一個復(fù)雜的綜合性問題，涉及到多個環(huán)節(jié)和眾多管理部門。這些部門對物種入侵的管理權(quán)由于主體過多，導(dǎo)致權(quán)力分散，整體性和協(xié)調(diào)性不足，不但影響行政效率，而且無法保障治理效果。國外防治外來物種入侵管理體制大致可以分為分散式主管模式和協(xié)調(diào)式主管模式。其中，分散主管是外來物種入侵管理體制的初級階段，影響行政效率的實(shí)現(xiàn)；而協(xié)調(diào)式主管則能夠適應(yīng)外來物種入侵治理的綜合性和系統(tǒng)性［15］。因此，借鑒國外設(shè)立專門機(jī)構(gòu)綜合治理，政府負(fù)責(zé)跨部門協(xié)調(diào)相關(guān)資源配置的監(jiān)管體制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督與部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、中央與地方管理相結(jié)合，由各部門分工承擔(dān)具體職責(zé)。2004 年，我國曾成立由原農(nóng)業(yè)部牽頭，質(zhì)檢、環(huán)境、林業(yè)、海洋、海關(guān)、商務(wù)等部門參與的全國外來物種防治協(xié)作組，由于農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管職責(zé)范圍有限，實(shí)踐中未能發(fā)揮實(shí)質(zhì)有效的協(xié)調(diào)職能。2008 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部門對生物多樣性保護(hù)、生態(tài)安全的維護(hù)職能更有利于從源頭預(yù)防生物不安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立以生態(tài)環(huán)境部門牽頭負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和生態(tài)系統(tǒng)安全監(jiān)督［16］，檢驗(yàn)檢疫部門為核心提供信息支持，自然資源、農(nóng)業(yè)、海關(guān)、海洋、貿(mào)易、科技等多部門共同參與的協(xié)調(diào)管理機(jī)制更為可行。

5 結(jié)語

外來物種入侵已成為威脅生物多樣性、公眾健康的重大生態(tài)安全重大問題，“不能證明對環(huán)境有害即為環(huán)境安全”的事后治理已不能應(yīng)對外來物種入侵，“防范化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”的需要［17］。堅(jiān)持“安全第一”，確立生態(tài)安全理念和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，優(yōu)化外來物種風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，健全外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估、引種許可證、跟蹤監(jiān)測、公眾參與和法律責(zé)任制度，促進(jìn)生物安全治理體系完善非常必要。由于生態(tài)系統(tǒng)和自然資源可以跨越國家邊界，對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的威脅經(jīng)常不能由單一的國家對付和控制，因此如何與貿(mào)易國家建立外來生物物種合作關(guān)系，加強(qiáng)國際合作和跨界交流，以達(dá)到對外來物種入侵有效預(yù)防和控制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一［17］，激發(fā)發(fā)達(dá)國家向所有國家提供檢測、風(fēng)險(xiǎn)評估的數(shù)據(jù)的國際法律制度尚需做進(jìn)一步的深入研究［18］。