閆晉陽，馬向陽，王晨霞

（內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心，015000，巴彥淖爾）

一、河套灌區(qū)國管水利工程概況

內(nèi)蒙古河套灌區(qū)處于黃河內(nèi)蒙古段北岸的“幾”字彎上，是全國三個特大型灌區(qū)之一，也是亞洲最大“一首制”自流引水灌區(qū)。 灌溉取水從黃河三盛公水利樞紐攔河閘實行自流引水， 由總干渠、13 條干渠、48 條分干渠、339 條支渠和 85 522 條斗、農(nóng)、毛渠等七級渠道輸配供水至田間地頭及湖泊濕地，再由17 322 條斗、農(nóng)、毛溝和 346 條支溝、64 條 分干溝、12 條干溝、 總排干溝等七級排水溝道匯入烏梁素海承泄區(qū)進行調(diào)蓄凈化，最后退入黃河。 河套灌區(qū)水利工程實行分級管理與保護，其中內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心負責國管渠溝道管理，主要包括分干渠及以上的渠道、干溝及以上的溝道、跨旗縣區(qū)的分干溝溝道及其建筑物等；各旗縣區(qū)人民政府水行政主管部門和受益的農(nóng)民用水合作組織，按照“誰管理、誰負責”的原則，對支渠及以下的渠道、旗縣區(qū)境內(nèi)的分干溝及以下溝道及其建筑物等水利工程進行管理與保護。

二、河套灌區(qū)國管水利工程保護與管理存在的主要問題

為切實加強對河套灌區(qū)水利工程的科學管理和有效保護，2017 年，巴彥淖爾市人大制定出臺了首部地方性法規(guī)《巴彥淖爾市河套灌區(qū)水利工程保護條例》（以下簡稱 《條例》）。內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心認真貫徹落實《條例》，結合工作職責，制定相關規(guī)章制度， 強化工作措施，國管水利工程保護與管理工作取得較為明顯成效， 但由于歷史、 體制等深層次原因，還存在不少問題，亟須解決。

1.宣傳廣度和深度不夠

2021 年6 月，巴彥淖爾市人大委托內(nèi)蒙古工業(yè)大學地方性法規(guī)研究中心開展《巴彥淖爾市河套灌區(qū)水利工程保護條例》 立法后評估工作，在832 份問卷調(diào)查中， 水利工程管理主體工作人員對《條例》內(nèi)容“非常了解”的為164 人，占比僅為19.71%；在196 份問卷調(diào)查中， 農(nóng)民、 用水戶對《條例》內(nèi)容“非常了解”的為 62 份，占比僅為31.63%。

2.規(guī)章制度尚未健全

灌區(qū)建設任務繁重，導致灌區(qū)重建輕管問題一定程度存在。 各類水利工程建筑物的日常管理、 觀察檢查、水閘安全運行、巡查養(yǎng)護、管理標準等制度還未健全， 一些原有規(guī)章制度還沒有得到及時清理和完善，各類工程管理標識標牌存在一定程度缺失，工程管理標準化規(guī)范化工作相對滯后。

3.工程管理和保護范圍內(nèi)占用問題突出

河套灌區(qū)國管水利工程管理和保護范圍內(nèi)村民養(yǎng)殖建房， 以及水利工程管理和保護范圍與基本農(nóng)田重疊現(xiàn)象十分普遍。其中一些耕地，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)給農(nóng)民頒發(fā)土地權屬證明。

4.管養(yǎng)分離改革推進緩慢

目前，河套灌區(qū)國管水利工程養(yǎng)護方式主要為各灌域分中心各自成立養(yǎng)護站（辦）或者養(yǎng)護公司進行養(yǎng)護，工作人員由抽調(diào)人員組成，養(yǎng)護資金采取報賬制。 這種養(yǎng)護站（辦）或者公司不是獨立法人單位，無法進行獨立核算， 實質(zhì)上仍然是自我管養(yǎng)，沒有實現(xiàn)管養(yǎng)分離。

5.執(zhí)法聯(lián)動機制缺失

河套灌區(qū)國管渠溝工程多為跨旗縣區(qū)運行， 往往會成為地方政府“清四亂”的盲點和空白點，出現(xiàn)“幾不管”問題。 如對于垃圾、病死牲畜丟棄渠溝道內(nèi)等涉河違規(guī)違章事件，灌區(qū)各級管理單位與當?shù)仄炜h區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏聯(lián)動執(zhí)法機制，僅通過樹立警示牌進行提醒或者口頭制止，由于執(zhí)法力度弱，此類問題屢禁不止。

6.保護和管理經(jīng)費嚴重不足

灌區(qū)國管渠溝工程體系龐大，各類建筑物數(shù)量眾多，且工程建設年代較久，大多處于帶病運行狀態(tài)。 據(jù)測算，每年國管渠溝和各類建筑物保護和管理費用約需3 000 萬元。目前，灌區(qū)水價改革尚不到位，同時地方財力吃緊，灌區(qū)水利工程保護和管理費用嚴重不足，不能滿足實際需求。

三、對 策

1.加大《條例》宣傳培訓力度

要緊緊圍繞《條例》的核心內(nèi)容加大宣傳培訓力度。 各級灌區(qū)水管單位要利用“世界水日” “中國水周”等重要時間節(jié)點，采取多種形式，加大《條例》宣傳力度，讓保護灌區(qū)水利工程成為廣大村民的自覺行動。同時，灌區(qū)管理單位要通過舉辦培訓班，邀請專家有針對性地解讀《條例》， 幫助灌區(qū)基層管理者了解、應用《條例》。

2.推進工程標準化規(guī)范化管理

要認真貫徹落實水利部《關于印發(fā)大中型灌區(qū)、灌排泵站標準化規(guī)范化管理指導意見（試行）的通知》精神， 進一步加強灌區(qū)標準化規(guī)范化工作建設，結合灌區(qū)七級管理特點，簡政放權，層級管理，壓實責任；突出工程管理這個重點， 進一步建立完善灌區(qū)渠溝、泵站、水閘管理考核辦法，明確灌區(qū)水利工程管理標準、操作規(guī)范、工作內(nèi)容和流程等；同時健全完善各類工程標識標牌，做到醒目齊全，切實保障灌區(qū)安全規(guī)范高效運行。

3.深入開展劃界確權工作

依法劃定水利工程管理與保護范圍是開展劃界確權工作的重點和難點， 也是確保水利工程運行安全和效益充分發(fā)揮的重要抓手和有力途徑。 劃界確權要堅持先易后難原則：一是土地權屬無爭議的先確權，有爭議的先劃界。 二是積極協(xié)調(diào)各旗縣政府， 堅決守住水利工程管理和保護范圍土地使用現(xiàn)狀， 嚴禁新的占地行為發(fā)生。 三是對于水利工程土地權屬清晰的，要依據(jù)《條例》等相關法律法規(guī)，予以堅決收回。 對于收回難度較大的， 要采取多種措施，收回渠溝堤腳外3 m 內(nèi)管理范圍用地，同時栽植2 行樹木，做到以林劃界。 四是對已經(jīng)完成的確權范圍內(nèi)用地設立界樁。

4.加快推進管養(yǎng)分離改革

推進管養(yǎng)分離改革，是河套灌區(qū)工程管理和保護工作的核心。 首先要將灌區(qū)水利工程養(yǎng)護維修經(jīng)費據(jù)實列入當?shù)卣蚬鄥^(qū)當年預算計劃，切實保障經(jīng)費落實到位。 其次要對現(xiàn)有養(yǎng)護模式加大企業(yè)化改革力度，按照企業(yè)資質(zhì)要求，配置相關技術人員、機械和固定場所，實現(xiàn)管理和養(yǎng)護分開，將現(xiàn)有管護站（辦）推向市場。 最終將灌區(qū)管護運營全面推向市場，實行招標管理，擇優(yōu)選用運營管護企業(yè)， 實現(xiàn)灌區(qū)工程養(yǎng)護由傳統(tǒng)管理模式向市場管理模式邁進，逐步實現(xiàn)專業(yè)化、物業(yè)化和社會化管理。

5.進一步深化灌區(qū)管理體制改革

進一步深化水務體制改革，厘清水行政主管部門和灌區(qū)管理單位的職能職責，促使灌區(qū)管理單位聚焦灌溉主業(yè)，更好地服務于灌區(qū)。 要對灌區(qū)管理單位現(xiàn)在承擔的水庫管理、渠溝道防洪防汛、保障城市生活和工業(yè)生產(chǎn)供水、水權轉(zhuǎn)讓、辦企業(yè)等職能認真梳理和研究，按照相關法律和法規(guī)，依照職能職責，積極向市委市政府匯報，逐一進行剝離，徹底解決灌區(qū)發(fā)展問題。

6.建立健全行政執(zhí)法聯(lián)動機制

一是貫徹落實河長制，在灌區(qū)各級渠溝河長的統(tǒng)籌安排下，建立健全灌區(qū)各級管理單位與旗縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合執(zhí)法機制。 對跨旗縣區(qū)的渠溝，按照地域界限明確執(zhí)法責任單位和工作職能。 灌區(qū)各級管理單位要強化巡查制度落實， 對無法制止的案件，及時上報相應層級聯(lián)合執(zhí)法機構的牽頭部門進行執(zhí)法。 建立健全社會舉報制度，力求對各類違法違規(guī)案件早發(fā)現(xiàn)、早處理。 加大《條例》貫徹落實力度，各級人民政府水行政主管部門對在水利工程管理范圍內(nèi)游泳、捕魚、傾倒垃圾、危及水利工程安全、擅自操作水利工程設備造成損失的加大行政處罰力度。

7.切實保障工作經(jīng)費

依據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》要求，加強測算，分步調(diào)整，逐步到位， 將灌區(qū)水價提高到運行維護成本水價以上。 要按照國務院《關于水利工程管理體制改革實施意見》要求，完善“兩費”剛性制度，確保“兩費”落實率繼續(xù)保持在100%。 適度參與水權轉(zhuǎn)讓工作， 利用水權轉(zhuǎn)讓補償機制， 為灌區(qū)水利工程良性運行提供保障。 積極爭取國家和自治區(qū)水利發(fā)展資金和地方債券等項目支持，重點解決“卡脖子”和病險水利工程。 建立健全社會資本投入機制，更好地發(fā)揮市場引領作用，切實保障灌區(qū)水利工程管理和保護工作經(jīng)費。

四、結 語

近年，河套灌區(qū)全面推動“改革活水、項目興水、科學管水、全面節(jié)水、依法治水”，各項工作取得長足發(fā)展，但縱觀全局依然存在一些問題需要改進。 為解決這些問題，應加快灌區(qū)水管單位體制改革進程、推進劃界確權、深化管養(yǎng)分離、開展水利工程標準化規(guī)范化管理、建立健全水行政聯(lián)合執(zhí)法機制、 切實保障工作經(jīng)費，以進一步提升水利工程管理和保護水平，為推進灌區(qū)現(xiàn)代化、保障國家糧食安全提供堅實的保障。