陳利根，胡林偉

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及工業(yè)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)人口流動(dòng)的限制有所松動(dòng)，我國(guó)進(jìn)入了快速城市化的階段，城中村正是這個(gè)階段出現(xiàn)的特有現(xiàn)象。城中村依托自身地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及豐厚的征地補(bǔ)償金積累并發(fā)展了巨額的集體經(jīng)濟(jì)，形成了以出租屋租賃為主要謀生方式的家庭經(jīng)濟(jì)，為承載外來(lái)人口和為村民增收起到了積極作用［1-3］。但隨著城中村居民日益密集、組成愈加復(fù)雜，同時(shí)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和引導(dǎo)，城中村出現(xiàn)了建筑違章、危房林立、容積率不足等問(wèn)題［4-5］，給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了巨大的壓力［6-7］，嚴(yán)重制約了城市存量土地的可持續(xù)發(fā)展、土地的集約化利用，是城市持續(xù)高速發(fā)展的巨大阻力，城中村的改造迫在眉睫。

21 世紀(jì)以來(lái)以廣州、深圳為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始了大規(guī)模的城中村改造運(yùn)動(dòng)，隨著城中村的消失，市容得到了極大改善，但也有不少學(xué)者針對(duì)現(xiàn)有改造方案提出了質(zhì)疑和新的建議。周杰認(rèn)為目前我國(guó)多數(shù)城市采用的城中村改造模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)包括村民生活方式、思想觀念和職業(yè)技能在內(nèi)的軟改造［8］。鄭文升等人認(rèn)為單純從增加城市用地出發(fā)將城中村“推倒重建”、不考慮發(fā)現(xiàn)有效的替代住區(qū)模式，城中村只會(huì)向更遠(yuǎn)的郊區(qū)平移［9］。魏立華等人認(rèn)為城中村改造需為弱勢(shì)群體的居住質(zhì)量謀福利，在原有區(qū)位上以留存乃至擴(kuò)大出租屋經(jīng)濟(jì)為前提，由村民或村集體改造自身是目前的可行性模式［10］。

學(xué)者們普遍認(rèn)為現(xiàn)行城中村改造模式能解決景觀建筑問(wèn)題，但仍難以延續(xù)其為村民增收、承載外來(lái)人口的正向功能。本研究將以溫州市L 街道城中村改造為例，通過(guò)查閱L 街道拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)城中村改造前的整體摸排情況，對(duì)城中村改造前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行梳理，總結(jié)存在的問(wèn)題。為更好地了解實(shí)際情況，在城中村改造正式啟動(dòng)后，本課題組成員于2019 年7 月對(duì)L 街道城中村展開(kāi)實(shí)地走訪(fǎng)，與村民、村干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人、外來(lái)流動(dòng)人口進(jìn)行訪(fǎng)談，圍繞城中村改造方案、斷收后的村民生活、村內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移安置、外來(lái)人口再就業(yè)等問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查，對(duì)城中村改造的問(wèn)題本質(zhì)進(jìn)行再思考，并結(jié)合民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)特點(diǎn)，為深化城中村改造提供建議與思路。

一、溫州市L 街道“城中村”的特征及問(wèn)題

L 街道位于鹿城區(qū)中部，與繁華市區(qū)相鄰，前身是溫州市工業(yè)重鎮(zhèn)，轄區(qū)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)活躍。東部的工業(yè)區(qū)占地面積67.7 公頃，建筑面積約90公頃，加之轄區(qū)內(nèi)的中國(guó)鞋都產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成了以皮鞋為主，服裝、眼鏡、打火機(jī)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共計(jì)落戶(hù)企業(yè)3300 多家，規(guī)模上企業(yè)123家，是一個(gè)典型的民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)。

自20 世紀(jì)80 年代末開(kāi)始，家庭作坊式企業(yè)在L 街道盛行，轄區(qū)內(nèi)不少村莊依靠?jī)?nèi)生性動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了一定的非農(nóng)化，該地區(qū)呈現(xiàn)出大范圍、分散式的鄉(xiāng)村工業(yè)化的空間布局。伴隨著城市化的推進(jìn)，城市用地不斷擴(kuò)張，一部分未被征收的農(nóng)村集體用地最終在空間上和城市咬合，形成了民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)特有的城中村現(xiàn)象，這類(lèi)城中村在景觀上與其他地區(qū)的城中村相似，但其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已實(shí)現(xiàn)一定非農(nóng)化。這些內(nèi)生的民營(yíng)企業(yè)吸引了許多前來(lái)務(wù)工的外來(lái)人口，城中村以宅基地為依托形成的出租房市場(chǎng)滿(mǎn)足了大量外來(lái)人口的住房需求，并為村民與村集體提供了可觀的房租收入，民營(yíng)企業(yè)、外來(lái)流動(dòng)人口以及村民和村集體三部分構(gòu)成了城中村最核心的利益關(guān)系。

L 街道轄區(qū)內(nèi)共有城中村6 處，下文將從景觀建筑、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人文特征三個(gè)方面對(duì)該地區(qū)城中村的特征和問(wèn)題進(jìn)行具體分析。

（一）“臟亂無(wú)序”的景觀建筑

城中村的村民由于再就業(yè)能力較差，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，多數(shù)以租金、集體分紅作為其主要收入來(lái)源。為增加收入，他們?cè)诔侵写宕笏翑U(kuò)建違章建筑。L 街道轄區(qū)內(nèi)的6 個(gè)城中村有出租房6040 家，房屋密集且普遍破舊，絕大部分是5 層以下小建筑，其中有不少是C、D 級(jí)危房，存在很大的安全隱患。房屋1 樓多為店面，占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重、道路狹窄，甚至難以通行機(jī)動(dòng)車(chē)。同時(shí)，缺乏必要的公共服務(wù)設(shè)施、教育、文體等用地，在土地利用和規(guī)劃管理上多有不足，影響了居住者的生活品質(zhì)與城市發(fā)展。除此之外，城中村內(nèi)隱藏的“四無(wú)”企業(yè)，加重了樓房負(fù)擔(dān)，增加了安全隱患。

（二）“兩強(qiáng)齊驅(qū)”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

L 街道“城中村”的經(jīng)濟(jì)主要由出租房市場(chǎng)和民營(yíng)企業(yè)構(gòu)成。一方面，城中村基于其龐大的租房需求，通過(guò)出租房市場(chǎng)為村民帶來(lái)了巨大收益，包括住房、店面租金在內(nèi)一間民房一年能為村民帶來(lái)約7 萬(wàn)元收益，加之集體分紅構(gòu)成了城中村村民最主要的經(jīng)濟(jì)收入；另一方面，受溫州市“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)文化的影響和低廉廠房租金的吸引，城中村內(nèi)民營(yíng)企業(yè)眾多，村集體通過(guò)出租廠房從中獲利，保障村集體的日常支出與村民福利。但這部分民營(yíng)企業(yè)多為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)夾雜著大量“四無(wú)”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，經(jīng)前期排查發(fā)現(xiàn)L 街道轄區(qū)內(nèi)共有“四無(wú)”企業(yè)3098 家。

出租房市場(chǎng)和民營(yíng)企業(yè)并駕齊驅(qū)是該區(qū)域最主要的經(jīng)濟(jì)特征，在為村民、村集體增收的同時(shí)，該模式也帶來(lái)了巨大的安全隱患，一是龐大的外來(lái)人口群體帶來(lái)的社會(huì)治安問(wèn)題，二是“四無(wú)”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位帶來(lái)的消防安全隱患。2016 年L 街道安全事故、交通事故分別占到鹿城區(qū)全區(qū)的30%、33%，年刑事治安接警數(shù)8056 起、“兩搶”數(shù)78 起、盜竊數(shù)3181 起。

（三）“多元復(fù)雜”的人文特點(diǎn)

基于優(yōu)越的地理位置，城中村人口日益密集，截至2017 年4 月L 街道轄區(qū)內(nèi)的6 處城中村，有戶(hù)籍人口3.23 萬(wàn)人，外來(lái)常住人口9.09 萬(wàn)人，由于其轄區(qū)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)較多，吸引了大批外來(lái)人口到此就業(yè)，2012 年外來(lái)人口曾一度達(dá)到39.4 萬(wàn)人的高峰，外來(lái)戶(hù)籍比高達(dá)9.4∶1。以外來(lái)人口為主的務(wù)工者多數(shù)在城中村內(nèi)的民營(yíng)企業(yè)工作，不少外來(lái)人口來(lái)此已經(jīng)生活多年，雖然文化水平普遍較低，但生產(chǎn)線(xiàn)上的技術(shù)熟練。以本地村民為主的收租者文化水平同樣不高，多為初中水平，除部分村民利用勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)興辦工廠外，多數(shù)村民在失去農(nóng)地后處于無(wú)業(yè)狀態(tài)，依賴(lài)房租收入和集體分紅為生。村民的思維方式和生活習(xí)慣仍受小農(nóng)思想影響，惡劣、復(fù)雜的生活環(huán)境對(duì)村民子女的教育也產(chǎn)生了負(fù)外部效應(yīng)，一定程度上阻礙了村民子女真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村人到城市人的轉(zhuǎn)變。

綜上所述，L 街道城中村一方面在景觀建筑、經(jīng)濟(jì)模式、人文特征等方面都存在城鄉(xiāng)差異，影響城市的建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展秩序，但另一方面，也為城市外來(lái)流動(dòng)人口提供了低廉租房，保障了村民長(zhǎng)遠(yuǎn)收入，為城市發(fā)展提供后勤保障，幫助城市構(gòu)建了多層次的住房供應(yīng)體系，而各類(lèi)民營(yíng)企業(yè)也為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了巨大的價(jià)值。

二、溫州市L 街道“城中村”現(xiàn)行改造方案及影響

（一）改造方案

L 街道城中村改造主要依據(jù)《溫州市人民政府關(guān)于規(guī)范溫州市區(qū)征收集體土地涉及房屋補(bǔ)償工作的實(shí)施意見(jiàn)》（溫政發(fā)〔2013〕 10 號(hào)） 和《溫州市區(qū)城市建設(shè)房屋征收城中村改造農(nóng)房集聚建設(shè)補(bǔ)償實(shí)施辦法》（溫政發(fā)〔2012〕 19 號(hào)）對(duì)改造區(qū)域進(jìn)行拆遷，與諸多民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)相似，大多先將城中村的集體土地征為國(guó)有土地，再按照國(guó)有土地相關(guān)征收規(guī)定，對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償安置［10-14］。

政府主導(dǎo)下的城中村改造使由“民營(yíng)企業(yè)、外來(lái)人口、村民和村集體”構(gòu)成的利益結(jié)構(gòu)受到破壞。如圖2 所示，在土地征收過(guò)程中，政府通過(guò)協(xié)議征收的方式與村民簽訂臨時(shí)協(xié)議，并為配合征收，較早簽議的村民提供獎(jiǎng)勵(lì)，增加補(bǔ)償。針對(duì)城中村內(nèi)的民營(yíng)企業(yè)，政府通過(guò)地毯式排查，首先取締全部“四無(wú)”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，并通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綇?qiáng)制轉(zhuǎn)移其他產(chǎn)業(yè)。在出租房和企業(yè)廠房遭到征用后，外來(lái)人口短時(shí)間內(nèi)失去了廉價(jià)的租房并面臨失業(yè)，基于生活成本的大幅提升，不少外來(lái)人口選擇返鄉(xiāng)回流。

圖2 L 街道的“城中村”改造方案

（二）改造方案的影響

1.“城中村”租房市場(chǎng)被破壞，村民、村集體斷收

城中村的廉價(jià)出租房和民營(yíng)企業(yè)吸引了大量的外來(lái)人口前來(lái)務(wù)工，也為村民和村集體帶來(lái)了可觀的房租收益。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)城中村因地處市區(qū)繁華地帶，租房需求量大，房租收益較高，以L(fǎng) 街道的Y 村為例，一個(gè)普通單間房租均價(jià)在500～800 元不等，一年時(shí)間，房主在房屋出租中可獲利4～5 萬(wàn)元，1 樓的店面收入約2～3 萬(wàn)元，折合下來(lái)租戶(hù)一年的房租收益大約在7 萬(wàn)元，收入非?？捎^。除出租房以外，村集體通過(guò)向民營(yíng)企業(yè)出租廠房也獲得了巨大的租金收益，保障城中村的日常管理支出以及村民的福利分紅。

可以看出城中村通過(guò)租房市場(chǎng)為村民和村集體提供了可觀的收入，成為了村集體和許多村民的主要收入來(lái)源。在城中村改造的推進(jìn)中，對(duì)于這些已經(jīng)失去農(nóng)地，同時(shí)再就業(yè)能力較差的村民而言，失去這部分租金可能意味著失去了今后的收入，不符合村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的原則。在走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)有的村民由于失去了原有的房租收入，在入住安置房后沒(méi)有足夠的資金用于裝修而居住于毛坯房中，生活較之以往更為艱難。

2. 忽視“城中村”對(duì)外來(lái)人口的承載功能，外來(lái)人口大量流失

L 街道前身作為溫州市工業(yè)重鎮(zhèn)，自上世紀(jì)90 年代以來(lái)，吸引了大量的外來(lái)流動(dòng)人口來(lái)此謀生，但絕大多數(shù)為初中及以下文化水平，在市區(qū)從事制造業(yè)，工作強(qiáng)度較高，但收入偏低。為了降低生活成本，這部分外來(lái)人口常常將城中村作為他們的落腳點(diǎn)，數(shù)量常十倍乃至更多倍于戶(hù)籍房主，而不少戶(hù)籍房主往往另有居所，并不住在此地，因此在城中村改造或拆遷過(guò)程中，這些外來(lái)的貧困租戶(hù)實(shí)際上是最大的一個(gè)利益相關(guān)群體［15］。

城中村的改造中，原有的廉價(jià)租房市場(chǎng)被破壞，導(dǎo)致了外來(lái)人口的流失。一來(lái)大多數(shù)村民在房屋拆除后一時(shí)間沒(méi)有落腳地，只能通過(guò)租房等待入住安置房；二來(lái)外來(lái)人口失去了廉價(jià)的出租房，只能通過(guò)市區(qū)內(nèi)其他相對(duì)昂貴的出租房滿(mǎn)足住房需求。兩者作用下，溫州市內(nèi)的出租房需求大增，租金不斷上升，通過(guò)中介了解到L 地區(qū)普通單間每月房租達(dá)到1200 元以上，相比以往城中村出租房貴了兩倍。近年來(lái)中西部地區(qū)發(fā)展迅速，對(duì)于勞動(dòng)力的需求不斷增加，生產(chǎn)工人尤其是流水線(xiàn)上的技術(shù)工、熟練工福利待遇不斷提升，這樣的背景下，面對(duì)不斷提高的生活成本，不少外來(lái)務(wù)工者選擇了返鄉(xiāng)回流。到2017 年9 月份，L 街道外來(lái)流動(dòng)人口相比一年前便減少了25 635 人，下降了24.95%。

3. 追求“城中村”改造速度，企業(yè)安置存在難題

L 街道城中村內(nèi)民營(yíng)企業(yè)一部分來(lái)自于農(nóng)村“內(nèi)生型”的家庭作坊，還有一部分來(lái)自從市區(qū)遷來(lái)“外生型”民營(yíng)企業(yè)。2016 年L 街道被列入溫州市政府“大拆大整”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，按照“當(dāng)年簽約、當(dāng)年騰空、當(dāng)年拆除”的要求推進(jìn)城中村改造?？焖俚母脑爝M(jìn)度也給村內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移安置帶來(lái)了巨大的壓力。由于缺少工業(yè)置換用地和標(biāo)準(zhǔn)廠房，在企業(yè)轉(zhuǎn)移中政府主要通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)企業(yè)進(jìn)行安置。

如表1 所示，一些規(guī)模較大、產(chǎn)值較高的產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，得到了更多的補(bǔ)償金，在改造安置中更具優(yōu)勢(shì)，但為數(shù)更多的中小型企業(yè)或家庭作坊往往在轉(zhuǎn)移中流失或自發(fā)遷往更為偏遠(yuǎn)的街鎮(zhèn)。

三、“城中村”改造的再思考

（一）補(bǔ)償方式單一，缺乏“人文關(guān)懷”

城中村村民的補(bǔ)償方式以產(chǎn)權(quán)置換和貨幣補(bǔ)償為主，這樣的方式并不能解決城中村的根源問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)置換是我們常說(shuō)的配給安置房，弊端較明顯，一些再就業(yè)能力較差的村民在安置過(guò)程中雖然有了更為舒適的居住環(huán)境，但失去房租收入的他們今后的生活可能更為艱難；后者的征地補(bǔ)償金可以給村民帶來(lái)暫時(shí)的物質(zhì)享受，但不能解決村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，部分村民文化水平有限，難以合理規(guī)劃和正確使用巨額的征地補(bǔ)償金，盲目地參與投資更會(huì)導(dǎo)致錢(qián)財(cái)一空。

綜上所述，城中村的改造過(guò)程中，政府忽視其對(duì)村民增收的功能，而常見(jiàn)的補(bǔ)償方式又難以保證村民在未來(lái)獲得可持續(xù)收入。村民斷收的根本原因在于城中村的改造實(shí)質(zhì)上只實(shí)現(xiàn)了景觀上的改觀，而缺少包括教育補(bǔ)償、再就業(yè)培訓(xùn)等在內(nèi)的人文關(guān)懷，這種不完整的改造模式容易在今后滋生更多社會(huì)問(wèn)題。

（二）外來(lái)人口流失嚴(yán)重，“勞工荒”普遍

2019 年2 月春節(jié)過(guò)后，基于生活成本的提升和中西部地區(qū)的發(fā)展，不少外來(lái)人口選擇返鄉(xiāng)就業(yè)，外來(lái)人口節(jié)后返崗率較往年有所下滑，L 街道轄區(qū)內(nèi)許多工廠出現(xiàn)了“勞工荒”現(xiàn)象，技術(shù)人才、熟練工尤其緊缺。城中村改造下的外來(lái)人口流失，短期來(lái)看給城市的生產(chǎn)帶來(lái)一定負(fù)面影響，勞動(dòng)力的流失導(dǎo)致企業(yè)用工成本提升，增加了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的困難，最重要的是一部分流水線(xiàn)上的熟練工、技術(shù)人員被家鄉(xiāng)企業(yè)高薪聘返，這部分技術(shù)型人才的流失對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展極為不利。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看“勞工荒”也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇，“勞工荒”的出現(xiàn)迫使企業(yè)不得不增加工人的工資和福利，對(duì)維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定、提高對(duì)外來(lái)人口的吸引力有著積極作用，同時(shí)，工人的收入增加將倒逼企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)①盧錚.“用工荒”倒逼“加薪潮”，廉價(jià)勞動(dòng)力時(shí)代一去不復(fù)返［J］. 環(huán)球時(shí)報(bào)，2010.。

表1 “城中村”民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)特征與現(xiàn)狀分析

如何做到趨利避害，降低外來(lái)人口流失帶來(lái)的短期影響，發(fā)揮其長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)是問(wèn)題解決的關(guān)鍵。城中村廉價(jià)租房消失是導(dǎo)致外來(lái)人口流失的重要原因，在優(yōu)化建筑景觀和居住環(huán)境的基礎(chǔ)下，如何延續(xù)城中村承載外來(lái)人口的能力，保障外來(lái)人口尤其是技術(shù)工、熟練工的住房需求，對(duì)推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化有著深遠(yuǎn)意義。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效益低，限制結(jié)構(gòu)升級(jí)

政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移安置過(guò)程中，統(tǒng)一采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，一部分?guī)模大、產(chǎn)值高的大企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中更具優(yōu)勢(shì)，往往能夠得到較好安置，但這樣的方式并不能保障這部分產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期存續(xù)。政府受限于財(cái)政也無(wú)法全面兼顧不少優(yōu)秀中小企業(yè)的轉(zhuǎn)移。新工業(yè)園區(qū)的建設(shè)滯后是影響產(chǎn)業(yè)安置效率低的重要原因，但核心問(wèn)題仍在于城中村內(nèi)大規(guī)模企業(yè)產(chǎn)業(yè)模式的滯后。

城中村內(nèi)的大規(guī)模企業(yè)在轉(zhuǎn)移安置中占用了大量資源，但其多為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值雖然較高，卻需要大量勞動(dòng)力支撐且技術(shù)落后，經(jīng)濟(jì)效益較低。在勞動(dòng)力成本不斷提升的同時(shí)，它們還失去了廉價(jià)廠房，生產(chǎn)成本持續(xù)升高，即使得到妥善安置，在后續(xù)的發(fā)展中仍然難以存續(xù)。城中村的改造其實(shí)為淘汰這部分傳統(tǒng)制造業(yè)提供了契機(jī)，讓這部分低水平、簡(jiǎn)單重復(fù)過(guò)剩的生產(chǎn)無(wú)法維持下去，做到多年想做到而沒(méi)有完全做到的優(yōu)勝劣汰，也會(huì)逼迫企業(yè)淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能，加快技術(shù)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)［16］。

除大規(guī)模制造業(yè)工廠外，溫州市城中村內(nèi)還有為數(shù)眾多的小微企業(yè)，這部分“低小散”的產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中往往因?yàn)榘仓秒y題，選擇關(guān)門(mén)閉廠。如何集聚這部分產(chǎn)業(yè)，形成集群效應(yīng)，對(duì)發(fā)揮小微企業(yè)優(yōu)勢(shì)、構(gòu)建多層次產(chǎn)業(yè)集群有著重要意義。

綜上所述，利用城中村改造的契機(jī)，通過(guò)構(gòu)建更好的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分流安置與發(fā)展，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，將為實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、多層次產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供巨大助力。

四、深化“城中村”改造的建議

城中村的出租房市場(chǎng)在一定程度上扮演了政府應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧?，它為城市的弱?shì)群體、中低收入階層提供住房福利或者變相的住房補(bǔ)貼（低廉的租金），為目前尚不具備再就業(yè)能力的村民提供了穩(wěn)定的收入。L 街道現(xiàn)行的城中村改造方案雖然在城市的景觀建筑、土地利用規(guī)劃上能夠?qū)崿F(xiàn)巨大的突破，但難以延續(xù)其為村民增收、承載外來(lái)人口、為城市經(jīng)濟(jì)助力的功能。如何做到趨利避害，在消除城中村帶來(lái)的負(fù)外部性的同時(shí)，維持其本來(lái)的正外部性功能，助推城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化是城中村改造的關(guān)鍵。

為延續(xù)城中村的正向功能，已有一些地方在征地過(guò)程中采取“留地安置”的改革實(shí)踐，政府按照農(nóng)民集體被征土地面積的一定比例，在地段較好、交通方便的指定位置劃出部分土地，交由該農(nóng)民集體按規(guī)劃用途開(kāi)發(fā)建設(shè)商鋪、工業(yè)廠房等用于出租［11］。這樣的方式在一定程度上能夠保障村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和部分民營(yíng)企業(yè)的安置，但在產(chǎn)權(quán)歸屬、土地規(guī)劃、利益分配上存在一定糾紛，也難以兼顧外來(lái)流動(dòng)人口的利益。綜上所述，筆者認(rèn)為L(zhǎng) 街道城中村的改造升級(jí)可以從以下幾方面考慮。

（一） 構(gòu)建“政府監(jiān)督—開(kāi)發(fā)商投資—村集體供地”體制，留地基礎(chǔ)上建設(shè)公共租賃房

為解決城市中等偏下收入家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員的住房難題，政府曾多次強(qiáng)調(diào)和提倡公共租賃房的建設(shè)。2017 年8 月國(guó)土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正式發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，方案指出可以通過(guò)將農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)為公共租賃房，一是能夠增加城市的租賃房供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市住房的多主體供應(yīng)，二是可以拓寬村集體和農(nóng)民收入的渠道。受資金限制和社會(huì)壓力的影響，城中村改造和公共租賃房建設(shè)都陷入困境，《方案》的通過(guò)為城中村的未來(lái)改造模式和公共租賃房的建設(shè)提供了新思路。

如圖3 所示，在現(xiàn)有的政策和資金支持下，可以嘗試通過(guò)構(gòu)建“政府監(jiān)督—開(kāi)發(fā)商投資—村集體供地”的改造模式突破城中村改造和公共租賃房建設(shè)的難題。改造過(guò)程中，地方政府實(shí)行“一村一組”的模式，設(shè)立改造臨時(shí)小組，保障城中村改造的公平公正，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村集體和開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。村民和村集體作為受益者，積極配合城中村的改造，村集體為公租房建設(shè)提供集體建設(shè)用地。開(kāi)發(fā)商作為投資者和受益者，主要起到技術(shù)和資金的支持，接受政府和村集體的監(jiān)督與合理建議。

1. 拓展資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)多方受益

“政府監(jiān)督—開(kāi)發(fā)商投資—村集體供地”機(jī)制下的改造模式主要通過(guò)引入開(kāi)發(fā)商的資金和技術(shù)幫助推進(jìn)城中村的改造，緩解政府的財(cái)政短缺，實(shí)現(xiàn)多方受益，“城中村”改造模式對(duì)比如表2 所示。

改造中，根據(jù)城中村土地未來(lái)用途將其分為三個(gè)部分，用于村民安置和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的住宅用地、用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的商業(yè)用地以及用于建設(shè)公共租賃房的農(nóng)村集體建設(shè)用地，公共租賃房產(chǎn)權(quán)與收益歸農(nóng)村集體所有。

重建后的城中村，可以通過(guò)安置房和公租房的收入保障了村民權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，兼顧外來(lái)人口尤其是流水線(xiàn)上的技術(shù)工、熟練工的住房需求，通過(guò)商業(yè)用地和住宅用地的開(kāi)發(fā)，保障開(kāi)發(fā)商的合理利益，吸收和安置優(yōu)質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)。

2. 實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償多樣性，重視人文環(huán)境改善

公租房可以保證農(nóng)村集體長(zhǎng)期收入，兼顧外來(lái)人口精英分子住房難題，延續(xù)城中村承載外來(lái)人口、為村民、村集體增收的功能。但公租房收入如果僅以分紅形式在村民中再分配則無(wú)法實(shí)現(xiàn)包括村民生活方式、文化綜合素質(zhì)在內(nèi)的精神文明轉(zhuǎn)變，租金收入的分配和使用顯得尤為重要。

圖3 “政府監(jiān)督—開(kāi)發(fā)商投資—村集體供地”機(jī)制下的“城中村”改造模式

表2 “城中村”改造模式對(duì)比

公租房的收益除用于村集體日常支出和部分分紅外，還應(yīng)當(dāng)用于村集體的人文改造。如圖4所示，通過(guò)公租房的租房收益，對(duì)村委會(huì)干部、勞動(dòng)適齡村民和村民子女進(jìn)行智力支持和教育補(bǔ)償。具體來(lái)看，村委會(huì)干部作為村集體的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)農(nóng)村集體的未來(lái)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，政府可以通過(guò)“智力補(bǔ)償”，對(duì)村委會(huì)成員進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)和管理技能培訓(xùn)，提高其管理社區(qū)和理財(cái)?shù)乃?；而城中村村民作為農(nóng)村主體，受教育水平普遍較低，再就業(yè)能力較差，在國(guó)內(nèi)人口紅利不斷消失的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)適齡村民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)可以為社會(huì)注入不少新的活力，也能給這部分村民帶來(lái)真正的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。與此同時(shí)，村民學(xué)齡子女的教育受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境和家庭的負(fù)面影響較大，可以通過(guò)政府的政策支持和村集體的資金資助實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，幫助他們盡快融入城市。如為這部分村民子女配置教學(xué)質(zhì)量更高的中小學(xué)，村集體設(shè)立教育基金對(duì)學(xué)齡子女進(jìn)行資助等。

（二） 加快產(chǎn)業(yè)平臺(tái)多元化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)分流安置

受城中村改造影響，轄區(qū)內(nèi)大批民營(yíng)企業(yè)正面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難題，由于轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有合適的置換用地和標(biāo)準(zhǔn)廠房，政府統(tǒng)一采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)轄區(qū)內(nèi)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行安置，不少中小企業(yè)在

轉(zhuǎn)移中流失。如何加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)安置方式對(duì)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)，形成集群產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)有著巨大的意義。

在土地征收過(guò)程中，城中村內(nèi)的非法企業(yè)全部遭到取締，剩余的民營(yíng)企業(yè)主要以制造業(yè)、個(gè)體戶(hù)、家庭作坊為主。不同類(lèi)型的企業(yè)在特征上有所不同，整個(gè)改造過(guò)程中需要構(gòu)建高效且暢通的信息交流平臺(tái)加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)、政府、新興市場(chǎng)和小微企業(yè)園區(qū)之間的交流，通過(guò)將不同層面、不同形式的角色參與到整個(gè)拆遷和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)劃及實(shí)施中，提高透明度，通過(guò)分流管理，兼顧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如圖5 所示，按照產(chǎn)業(yè)類(lèi)型對(duì)城中村內(nèi)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行分流安置，同時(shí)加快新工業(yè)區(qū)、新興市場(chǎng)以及小微企業(yè)園區(qū)的建設(shè)支撐產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

1. 加快產(chǎn)業(yè)平臺(tái)多元建設(shè)，支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

城中村改造的快速推進(jìn)，給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移安置帶來(lái)了巨大的壓力，轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有合適的置換用地和標(biāo)準(zhǔn)廠房，即使在溫州市的范圍內(nèi)，短時(shí)間也難以支撐大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)安置，政府急需加強(qiáng)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)，同時(shí)加快多元產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的建設(shè)，保障產(chǎn)業(yè)的安置。

一是要加快舊市場(chǎng)的改造與搬遷，加強(qiáng)新興市場(chǎng)的配套設(shè)施建設(shè)。目前比較成熟的小商品市場(chǎng)主要有中國(guó)鞋都鞋革城、溫州國(guó)際淘寶城等，但其地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，交通不夠便利，政府急需加強(qiáng)包括交通、電力在內(nèi)的周邊配套設(shè)施建設(shè)，讓新市場(chǎng)更具吸引力；二是要繼續(xù)加快小微企業(yè)園區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)小微企業(yè)園區(qū)周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善商務(wù)、物流等功能，嚴(yán)把入園關(guān)，重點(diǎn)支持和引導(dǎo)列入“規(guī)下轉(zhuǎn)規(guī)上”培育計(jì)劃的企業(yè)入園發(fā)展；三是要加快新工業(yè)區(qū)建設(shè)，市縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有序、有層次轉(zhuǎn)移，并對(duì)原有工業(yè)區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新，加快輕工業(yè)區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。與此同時(shí)，政府需在新興市場(chǎng)、小微企業(yè)園區(qū)、新工業(yè)區(qū)之間構(gòu)建橋梁，小微企業(yè)園區(qū)作為窗口引領(lǐng)新興市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸收新興市場(chǎng)中的尖端產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)新工業(yè)區(qū)擴(kuò)大小微園區(qū)高新產(chǎn)業(yè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化。

圖4 “城中村”改造中的人文改造

圖5 “城中村”民營(yíng)企業(yè)的轉(zhuǎn)移與安置

2. 企業(yè)分流安置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

城中村內(nèi)民營(yíng)產(chǎn)業(yè)種類(lèi)較多，層次不一，經(jīng)濟(jì)效益普遍不高，應(yīng)當(dāng)利用好改造的契機(jī)順勢(shì)淘汰末流產(chǎn)業(yè)，同時(shí)為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更好的平臺(tái)，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提升其生產(chǎn)水平，實(shí)現(xiàn)多元、可持續(xù)發(fā)展。

城中村內(nèi)的家庭作坊歷史悠久，多以小五金加工、皮鞋生產(chǎn)、服裝生產(chǎn)為主，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，通過(guò)城中村改造的契機(jī)可以淘汰部分高能耗、高污染的重工業(yè)，為愿意轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)提供政策和技術(shù)的幫助。針對(duì)剩余部分，在轉(zhuǎn)移過(guò)程中考慮延續(xù)溫州模式下“小商品、大市場(chǎng)”的特點(diǎn)，為其尋找合適的小商品市場(chǎng)，為其轉(zhuǎn)移提供資金和政策支持，如為其減免部分租金。同時(shí)，吸引家庭作坊中的精英產(chǎn)業(yè)入駐小微企業(yè)園區(qū)，為其未來(lái)發(fā)展提供更多幫助與支持。

城中村內(nèi)的制造業(yè)工廠多以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，在轉(zhuǎn)移安置中針對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)利用“勞工荒”的壓力，順勢(shì)而為，鼓勵(lì)和幫助這部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)退出，允許甚至支持部分傳統(tǒng)制造業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化［18］。同時(shí)，重點(diǎn)扶持輕工業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移安置，為其盡快落戶(hù)新工業(yè)園區(qū)或小微產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供保障。以餐飲、超市、理發(fā)店等服務(wù)業(yè)為主的個(gè)體戶(hù)，消費(fèi)者多為外來(lái)人口，產(chǎn)業(yè)規(guī)模整體較小、水平相對(duì)較低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，政府應(yīng)主要通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞街С制洚惖匕仓没蛉腭v城中村重建后的商業(yè)區(qū)。政府還需重視安置后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“城中村”產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平相對(duì)較低，對(duì)于搬遷落戶(hù)的產(chǎn)業(yè)，政府需要加強(qiáng)在生產(chǎn)技術(shù)和管理水平上的培訓(xùn)，幫助他們盡快提高生產(chǎn)水平，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。

五、結(jié)語(yǔ)

城中村改造的根源，在于寄居其中的人口和產(chǎn)業(yè)，一味追求景觀改造，無(wú)法從本質(zhì)上讓城中村消失?，F(xiàn)行的城中村改造重點(diǎn)突出了對(duì)環(huán)境惡化、社會(huì)犯罪率增加、安全隱患大等負(fù)外部性的改變，忽略了增加原集體村民收益、解決外來(lái)人口住宿、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展用地等正外部性。政府主導(dǎo)下的城中村拆遷使“民營(yíng)企業(yè)、外來(lái)人口、村民、村集體”間的利益結(jié)構(gòu)受到破壞，農(nóng)民的長(zhǎng)期收益受損、民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展受阻，外來(lái)人口也失去了廉價(jià)的出租房，間接損害了城市居民的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展［10］。在此基礎(chǔ)上，本研究提出傳統(tǒng)城中村改造與公共租賃房建設(shè)相結(jié)合，同時(shí)兼顧區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分流安置的方式，引導(dǎo)城中村改造向?qū)崿F(xiàn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向轉(zhuǎn)變，真正讓更多人從中受益。但是該方案的真實(shí)效益還有待驗(yàn)證。

城中村改造不是一蹴而就的，它是漸變式的社會(huì)系統(tǒng)工程［17］，是近年來(lái)棚戶(hù)改造的一部分，是中國(guó)城市化的一個(gè)真實(shí)寫(xiě)照。未來(lái)十年里，隨著城市的進(jìn)一步發(fā)展，城中村將逐漸淡出我們的視線(xiàn)，它也將見(jiàn)證中國(guó)城市的又一次蓬勃發(fā)展。