劉修明，劉翔鴻（.河南省洛陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局， 河南 洛陽 4706；.建基工程咨詢有限公司， 河南 鄭州450004）

0 引 言

2016 年 3 月 8 日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議湖南代表團(tuán)的審議并聽取了基層代表有關(guān)農(nóng)業(yè)問題的意見建議后強(qiáng)調(diào)，要以科技為支撐走內(nèi)涵式現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技?！安丶Z于地、藏糧于技”，是黨中央對提高糧食產(chǎn)能、確保糧食安全的戰(zhàn)略部署和時(shí)代要求。近些年來，中央及地方各級政府投入大量財(cái)政資金用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)，有力地促進(jìn)了耕地保護(hù)、地力提升和產(chǎn)能提高，為確保國家糧食安全起到了“壓艙石”的作用。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

隨著人民群眾生活水平的不斷提高，農(nóng)村青壯年人口不斷流向城市，農(nóng)村留守人口老齡化趨勢明顯。加上耕地不連片、設(shè)施不完善、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不高等因素，出現(xiàn)了部分耕地?zé)o力耕種、隨意耕種和“非農(nóng)化、非糧化”甚至撂荒等現(xiàn)象。

近些年，自然資源部、國家發(fā)展改革委、水利部、財(cái)政部等部門分頭實(shí)施了諸如土地整治、千億斤糧食、農(nóng)田小水利和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等具有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)性質(zhì)的類似項(xiàng)目，對提升糧食產(chǎn)量、加強(qiáng) 18 億畝耕地保護(hù)起到了積極推動的作用。由于各部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，出現(xiàn)了個(gè)別項(xiàng)目區(qū)重疊或重復(fù)投資、項(xiàng)目區(qū)范圍大而有效治理面積偏小、工程設(shè)施技術(shù)含量偏低、區(qū)域內(nèi)工程配套率低、工程效益發(fā)揮有限等弊端。

機(jī)構(gòu)改革后，政府為了進(jìn)一步提高糧食產(chǎn)量，遏制耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”，把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保糧食安全上升到國家戰(zhàn)略高度，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一歸口到各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施。2019 年 11 月 21 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發(fā) [2019] 50 號）；2020 年 11 月 12 日，李克強(qiáng)總理在主持召開全國冬春農(nóng)田水利暨高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)電視電話會議時(shí)，要求各地要對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)加強(qiáng)財(cái)政資金保障，確保國家糧食安全；2020 年 12 月 16 日至 18 日中央經(jīng)濟(jì)工作會議把加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)；2020 年 12 月 28 日至 29 日，中央農(nóng)村工作會議再次強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大農(nóng)田水利建設(shè)力度。2021 年是“十四五”規(guī)劃開局之年，中央一號文件提出要采取“長牙齒”的措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建設(shè) 1 億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。不久前閉幕的 2021 年兩會又重點(diǎn)提出：堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，嚴(yán)守 18 億畝耕地紅線，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)、水利、電力、交通、市政公用、土木及設(shè)備安裝等多個(gè)專業(yè)，項(xiàng)目種類多、內(nèi)容繁雜，不同類別的項(xiàng)目又具有各自不同的要求；建設(shè)單位人員編制不足，尤其是專業(yè)人員不能滿足工程管理的需要。由于目前大部分地區(qū)農(nóng)村耕地仍然是農(nóng)戶承包制，建設(shè)單位僅有的人員需要把大部分精力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組甚至農(nóng)戶的工程占地協(xié)調(diào)工作當(dāng)中；勘察設(shè)計(jì)單位勘察不詳、專業(yè)工程施工圖達(dá)不到應(yīng)有的設(shè)計(jì)深度；施工單位質(zhì)量管理體系不健全，對工程質(zhì)量不能進(jìn)行有效自我管控；工程監(jiān)理單位缺乏有效的監(jiān)管手段和高度的自律意識，投入專業(yè)人員少，不能對工程質(zhì)量嚴(yán)格監(jiān)控；第三方復(fù)核單位對復(fù)核工作抱有應(yīng)付心理。此外，各地采用的專業(yè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一，工程資料的編制和組卷師出多門。

（1）勘察設(shè)計(jì)單位達(dá)不到應(yīng)有的深度，缺乏嚴(yán)格的圖紙?jiān)u審或?qū)彶槌绦?。設(shè)計(jì)圖紙的深度直接影響工程質(zhì)量、使用功能和使用年限。很多農(nóng)用機(jī)井工程，由于設(shè)計(jì)人員既未進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場勘察，也未向項(xiàng)目所在村組有關(guān)人員了解情況，而是直接按規(guī)劃圖確定機(jī)井位置，成孔達(dá)到設(shè)計(jì)深度后卻發(fā)現(xiàn)無水或水量不能滿足使用要求，只能加深或更換位置重新施工。由于缺乏嚴(yán)格的圖紙?jiān)u審或?qū)彶槌绦?，很多?xiàng)目未進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，如鋼筋混凝土蓄水池工程，設(shè)計(jì)圖紙既不標(biāo)注混凝土抗?jié)B等級、迎水面按普通混凝土設(shè)計(jì)鋼筋保護(hù)層厚度，也不注明池底與池壁混凝土須一次性澆筑；在池底與池壁混凝土不能進(jìn)行一次性澆筑的情況下，未說明施工縫該如何留設(shè)、施工縫處該如何止水。施工單位為便于現(xiàn)場施工，不惜違反強(qiáng)制性條文，直接將池底與池壁混凝土分 2 次澆筑，在滿水試驗(yàn)時(shí)，蓄水池根部多處滲漏；有些高位地上水池本來無需設(shè)置頂蓋，設(shè)計(jì)單位不僅設(shè)計(jì)了頂蓋，還設(shè)計(jì)為無梁頂板，既增加了施工難度，又浪費(fèi)了許多投資。

（2）施工單位對工程質(zhì)量自控不嚴(yán)。由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及專業(yè)較多且相互交叉，施工標(biāo)段不易劃分。若按專業(yè)劃分標(biāo)段，則每個(gè)施工標(biāo)段工程可能會遍布多個(gè)村鎮(zhèn)，這雖然有利于招到專業(yè)的施工隊(duì)伍，但一個(gè)施工單位需要協(xié)調(diào)多個(gè)地方的人員。若按村鎮(zhèn)區(qū)域劃分標(biāo)段，則每個(gè)施工標(biāo)段可能會包含多個(gè)專業(yè)，施工單位資質(zhì)和技術(shù)力量不能滿足工程需要。由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目施工技術(shù)含量并不高，施工單位資質(zhì)要求級別低，施工單位不愿意投入技術(shù)力量，不必說投標(biāo)文件里承諾的管理人員不到場，哪怕最起碼的項(xiàng)目經(jīng)理和質(zhì)檢員也不配備，而是直接委托當(dāng)?shù)厝藛T管理。在這種情況下施工單位必然不會采取有效的管理措施，也無法對工程質(zhì)量實(shí)施自控，往往會放任工人偷工減料。例如筆者在檢查一個(gè)灌溉工程時(shí)發(fā)現(xiàn)：地埋管與出水口連接立管未按設(shè)計(jì)要求做水泥土和混凝土保護(hù)，出水口不穩(wěn)固（一旦一個(gè)出水口損壞，直接導(dǎo)致多個(gè)出水口無法使用）；由于設(shè)計(jì)出水口過密，有施工單位工人省工作假，不將出水口與地埋輸水主管連接；田間道路工程不設(shè)置脹縫，導(dǎo)致路面橫斷、灰土路基灰劑量和壓實(shí)度達(dá)不到設(shè)計(jì)要求。

（3）監(jiān)理單位對工程質(zhì)量監(jiān)控不力。長期以來，我國的監(jiān)理制度具有特殊性，和工程建設(shè)的其他參建方一樣受建設(shè)行政主管部門監(jiān)督管理，導(dǎo)致很多監(jiān)理單位缺乏契約意識。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理過程中，監(jiān)理單位無行政主管質(zhì)量監(jiān)督部門監(jiān)管，對人員、器具的投入與投標(biāo)承諾出入較大。筆者在檢查中發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)場專業(yè)監(jiān)理人員配備不足，甚至無一人是投標(biāo)承諾人員，無證上崗、代簽、越權(quán)簽字、該旁站的關(guān)鍵工序和重點(diǎn)部位不旁站等現(xiàn)象極為普遍。

（4）第三方復(fù)核單位起不到應(yīng)有的作用。隨著“放管服”改革的持續(xù)深化，多地試行政府購買社會服務(wù)，第三方應(yīng)運(yùn)而生，但第三方資質(zhì)和人員資格要求及相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，尚無具體的指導(dǎo)性或推薦性的標(biāo)準(zhǔn)可依。目前很多建設(shè)單位引入的不是第三方巡查，而是第三方復(fù)核，甚至是受業(yè)主委托對項(xiàng)目進(jìn)行初步驗(yàn)收，與監(jiān)理單位的投資控制和質(zhì)量控制工作極具重復(fù)性。這就造成第三方復(fù)核單位不再進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁|(zhì)量與工程量的核查，往往照抄監(jiān)理單位的數(shù)據(jù)?？上攵@樣的第三方在工程監(jiān)管中起不到任何作用。

（5）工程資料不同步，檔案管理混亂。目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目普遍存在工程資料不同步、檔案管理混亂的問題。參建單位自身原因是主觀因素，但客觀因素的影響也很關(guān)鍵。前些年，農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目多部門立項(xiàng)，各自為政，分別制定了相應(yīng)的工程質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。據(jù)了解，2020 年以前項(xiàng)目采用最多的是原國土資源部于 2013 年發(fā)布實(shí)施的 TD/T 1013—2013《土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》、TD/T 1041—2013《土地整治工程質(zhì)量檢驗(yàn)與評定規(guī)程》和TD/T 1042—2013《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》。原農(nóng)業(yè)部于 2009 年發(fā)布實(shí)施的 NY/T 1717—2009《農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》已不能與現(xiàn)行的相關(guān)專業(yè)規(guī)范相適應(yīng)，而《農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范》至今尚未正式發(fā)布實(shí)施。近日，河南省洛陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組織有關(guān)專家，就國家標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》進(jìn)行了研討，認(rèn)為新規(guī)范更具全面指導(dǎo)性，決定在 2021 年全市農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的各階段檔案資料管理和驗(yàn)收工作上，參考、執(zhí)行《農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》的相關(guān)規(guī)定。

3 創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理模式的政策引領(lǐng)

3.1 工程建設(shè)采用工程總承包（EPC）模式

2003 年原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市［2003］30 號），明確了工程總承包的基本概念和主要方式。工程總承包是指工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等實(shí)行全過程或若干階段的承包。工程總承包企業(yè)按照合同約定對工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、造價(jià)等向業(yè)主負(fù)責(zé)。

2014 年 7 月 1 日，住建部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市［2014］92 號）提出：“加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管，加大工程總承包推行力度。倡導(dǎo)工程建設(shè)項(xiàng)目采用工程總承包模式，鼓勵有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務(wù)?！?/p>

2016 年 5 月 20 日，住建部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市［2016］93 號）要求：“建設(shè)單位在選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式時(shí)，優(yōu)先采用工程總承包模式?！?/p>

2017 年 2 月 21 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19 號）明確要求：“加快推行工程總承包。政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包。同時(shí)也鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢?！?/p>

3.2 工程管理采用全過程工程咨詢模式

所謂全過程工程咨詢，就是工程咨詢企業(yè)為項(xiàng)目決策、招標(biāo)代理、勘察設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理、竣工驗(yàn)收和運(yùn)營維護(hù)等各個(gè)階段的全生命周期或若干階段、若干專業(yè)提供咨詢服務(wù)。

當(dāng)前我國開展全過程工程咨詢尚處于初級實(shí)施階段。國辦發(fā) [2017] 19 號文件要求培育全過程工程咨詢企業(yè)，2017 年 5 月 2 日住建部為貫徹落實(shí)文件精神，發(fā)布了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市 [2017]101 號），選擇 8 ?。ㄖ陛犑校┘?40 家企業(yè)開展全過程工程咨詢試點(diǎn)；2019 年 3 月 15 日國家發(fā)展改革委和住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī) [2019] 515 號），將全過程工程咨詢工作推向高潮。

4 采用 EPC 和全過程工程咨詢模式的有利之處

4.1 有利于規(guī)避或降低建設(shè)單位為首要責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)

采用 EPC 和全過程工程咨詢模式，能夠有效克服建設(shè)項(xiàng)目“多標(biāo)段、小合同額、管理分散、專業(yè)交叉”等弊端。

（1）EPC 單位資質(zhì)高，管理制度健全，技術(shù)力量雄厚，不僅能最大限度地處理勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等內(nèi)部關(guān)系，而且注重各專業(yè)工作的銜接與互補(bǔ)。既注重項(xiàng)目的工程實(shí)體質(zhì)量、使用功能和檔案資料管理等的微觀質(zhì)量，更重視建設(shè)品質(zhì)等的宏觀質(zhì)量。在強(qiáng)化自控以減少甚至杜絕質(zhì)量和安全事故的同時(shí)，還能充分發(fā)揮承包商自身的主動性、積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)新技術(shù)、新工藝和新方法的應(yīng)用。從而規(guī)避或較大程度地降低建設(shè)單位主體責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（2）在由 1 家（或聯(lián)合體）單位提供全過程工程咨詢服務(wù)的情況下，由于咨詢服務(wù)覆蓋全過程，各階段的工作服務(wù)內(nèi)容都已整合，全過程工程咨詢服務(wù)單位可采取限額設(shè)計(jì)、優(yōu)化設(shè)計(jì)和精細(xì)化管理等措施降低“三超”風(fēng)險(xiǎn)。這既有利于實(shí)現(xiàn)全過程投資控制，更有利于保障工程質(zhì)量和施工安全。作為項(xiàng)目的主要參與方和負(fù)責(zé)方，全過程咨詢服務(wù)單位也勢必會憑借自身的專業(yè)技術(shù)和管理優(yōu)勢，提前預(yù)防和彌補(bǔ)以前的單一服務(wù)模式下可能出現(xiàn)的管理疏漏和質(zhì)量缺陷，從而大幅度減少業(yè)主的日常管理工作和人力資源投入。

4.2 有利于縮短建設(shè)工期

在傳統(tǒng)的工程建設(shè)程序中，勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)、工程管理、監(jiān)理、施工和第三方等是分開招標(biāo)的，需要多次執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)流程，包括發(fā)布公告、招標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)，多輪合同談判和簽訂等，工程建設(shè)前期工作持續(xù)時(shí)間長且合同關(guān)系繁雜。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目季節(jié)性強(qiáng)，可能因前期工作時(shí)間的拖延而錯(cuò)過施工的最佳時(shí)間，不得不倉促上馬。若采用 EPC和全過程工程咨詢模式，只需要 2 次招標(biāo)；若將 EPC 和全過程工程咨詢作為 2 個(gè)標(biāo)段，只需要 1 次招標(biāo)。這既可減少傳統(tǒng)模式繁多的招標(biāo)次數(shù)和縮短冗長的期限，又能克服勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)、招標(biāo)、監(jiān)理和施工等參建單位責(zé)任分離、相互脫節(jié)的矛盾，有效優(yōu)化項(xiàng)目管理組織結(jié)構(gòu)和簡化合同關(guān)系，從而達(dá)到縮短項(xiàng)目建設(shè)工期的目的。

4.3 有效避免因眾多管理關(guān)系伴生的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，減少違法違規(guī)的行為

工程建設(shè)領(lǐng)域本身就是腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金密集，管理和協(xié)調(diào)工作涉及市、縣、鄉(xiāng)、村多個(gè)層面，而目前的管理模式勢必會造成管理環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目劃分標(biāo)段小而多、隊(duì)伍成分復(fù)雜的局面，也更容易產(chǎn)生權(quán)錢交易、領(lǐng)導(dǎo)打招呼中標(biāo)、暗箱操作、掛靠資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)等違法違規(guī)現(xiàn)象。項(xiàng)目落實(shí)到地方后，由于標(biāo)段小，承包企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)，導(dǎo)致地方基層阻工、強(qiáng)攬小段分包或承包商被迫非法轉(zhuǎn)包。EPC 總承包商和全過程工程咨詢單位承攬業(yè)務(wù)靠的是企業(yè)的綜合實(shí)力，不用掛靠資質(zhì)，也無需領(lǐng)導(dǎo)安排中標(biāo)，更沒必要靠冒違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)攬業(yè)務(wù)。同時(shí)，EPC 總承包商和全過程工程咨詢單位承攬到業(yè)務(wù)以后，因當(dāng)?shù)厝烁緹o法滿足大企業(yè)的管理要求而無需擔(dān)憂地方阻工、強(qiáng)攬小段分包和承包商被迫非法轉(zhuǎn)包等情況的發(fā)生。

5 結(jié) 語

縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門既是政府職能部門，又是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的建設(shè)單位，加之外部協(xié)調(diào)工作量非常大，并且不能配齊各專業(yè)的技術(shù)人才，因而無法對建設(shè)程序和工程質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)督。若委托第三方對項(xiàng)目進(jìn)行核查或初步驗(yàn)收，其作用和效果未必理想。筆者認(rèn)為：EPC 和全過程工程咨詢是國際、國內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域的先進(jìn)管理模式，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極推行。屆時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施單位可以把有限的人力投入到外部協(xié)調(diào)工作中；項(xiàng)目批準(zhǔn)單位可以組建專業(yè)人才庫，需要時(shí)隨機(jī)從專業(yè)人才庫中抽調(diào)專家對工程的質(zhì)量、進(jìn)度和資金使用進(jìn)行監(jiān)督和參與竣工驗(yàn)收工作。