徐俊峰 李 瑩

（上海政法學(xué)院馬克思主義學(xué)院 上海 201701）

重大突發(fā)公共事件是任何政府都不可回避的實(shí)踐難題，而政府信息公開則是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件和消除謠言的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律法規(guī)雖然有重大突破，但關(guān)于政府信息公開的全國(guó)性立法僅有國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（2019 修訂）》（以下稱《政府信息公開條例》），在一定程度上仍存在公民信息獲知需求與政府信息公開不對(duì)稱的現(xiàn)象。因此，本文通過梳理當(dāng)前重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的現(xiàn)狀，發(fā)掘政府信息公開制度的困境，探尋政府信息公開與公民知情權(quán)的最佳平衡點(diǎn)，以期為充分發(fā)揮政府信息公開在重大突發(fā)公共事件中的制度效能提供借鑒思考。

一、重大突發(fā)公共事件與政府信息公開問題的緣起

重大突發(fā)公共事件中的政府信息公開是全面依法治國(guó)的必然要求，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治化道路建設(shè)中的重要元素。

（一）重大突發(fā)公共事件的界定

重大突發(fā)事件概念闡述在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急預(yù)案》）和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）等法律法規(guī)中有所體現(xiàn)。

2006 年1 月8 日，國(guó)務(wù)院頒布《應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)公共事件的概念得以法律的形式確定下來，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生的，已經(jīng)造成或者預(yù)判可能會(huì)造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及到公共安全的緊急事件。該法案總則的第三條規(guī)定根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和激勵(lì)，主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。在2007 年全國(guó)人大常委會(huì)通過并施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中第一章第三條規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。”突發(fā)公共事件與突發(fā)事件的概念在內(nèi)容上有包含與被包含的關(guān)系，并且后者的立法層級(jí)高于前者。同時(shí)，這些法律文件對(duì)突發(fā)公共事件的等級(jí)也做了較為詳盡的規(guī)定，主要是通過較為抽象的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分級(jí)，也因此使得地方法規(guī)在制定重大突發(fā)公共事件相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)具有較大的自由裁量度?！稇?yīng)急預(yù)案》中將突發(fā)公共事件分為四個(gè)級(jí)別：特別重大、重大、較大和一般，其分類依據(jù)包括性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的第一章第三條第二款中，對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生突發(fā)事件作了同樣的四類分級(jí)，但在第三款中明確指出突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門來制定。例如在《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》中，對(duì)于“重大突發(fā)公共事件”的標(biāo)準(zhǔn)限定為單次事件中出現(xiàn)重大人員傷亡且死亡危重超過5 人、跨市（地）有嚴(yán)重人員傷亡或者省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門確定需要開展醫(yī)療救援的。

因此，重大突發(fā)公共事件既屬于“突發(fā)公共事件”的范疇，同時(shí)在“突發(fā)公共事件”中又屬于性質(zhì)或危害性后果較為嚴(yán)重等級(jí)的事件。我們可以理解為突然發(fā)生的并且已經(jīng)造成或者預(yù)計(jì)可能會(huì)造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)毀壞以及社會(huì)危害的公共緊急事件。

（二）政府信息公開制度的演進(jìn)

自20 世紀(jì)90 年代開始，我國(guó)積極倡導(dǎo)以政務(wù)公開為主要形式開展政府信息公開工作，并由此開啟政府信息公開的立法之路。2007 年4 月5日，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）并于2008 年5 月1 日正式實(shí)施，對(duì)政府信息公開的主體、范圍、方式以及監(jiān)督保障等方面作了全面的規(guī)定。自該條例出臺(tái)之后，我國(guó)政府信息公開制度進(jìn)入不斷發(fā)展與實(shí)踐的階段。2019 年5 月15 日，我國(guó)實(shí)施修訂版的《政府信息公開條例》，在前版的基礎(chǔ)上堅(jiān)持“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”的原則，并對(duì)原有內(nèi)容進(jìn)行刪減調(diào)整，進(jìn)一步推進(jìn)了政府信息公開制度的完善。

政府信息公開是指政府部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)公開其在履行行政職能過程中制作的、獲取的以一定的形式記錄下來和保存下來的信息?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定國(guó)務(wù)院辦公廳主管全國(guó)政府信息公開，縣級(jí)以上政府辦公廳主管其管轄區(qū)域的政府信息公開。目前我國(guó)政府信息的公開主體是由保存政府信息、制作政府信息或者最初獲取政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開?！墩畔⒐_條例》第二章第十三條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息的方式以主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開相結(jié)合。政府信息公開的內(nèi)容具有較高的自由裁量度，對(duì)于涉及國(guó)家秘密、法律禁止、公開后可能危及公共安全等不予公開的內(nèi)容作出了明確的限定。政府信息公開是民主法治的重要體現(xiàn)，《政府信息公開條例》在第四十六條、四十七條清晰地表明了政府信息公開的監(jiān)督機(jī)制和維護(hù)公民知情權(quán)的保障機(jī)制。

結(jié)合以上對(duì)重大突發(fā)公共事件和政府信息公開制度的分析，本文認(rèn)為重大突發(fā)公共事件中的政府信息公開是指對(duì)于突然發(fā)生，造成或者可能造成重大社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，政府部門依法公開其在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的相關(guān)信息。

二、重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境

2020 年之初，我國(guó)遭遇了新型冠狀病毒肺炎疫情的侵襲，全國(guó)人民齊心協(xié)力共同抗疫。疫情的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、周期性使得舉國(guó)上下籠罩著不安和焦急的情緒，禁止聚集、禁止外出等一系列應(yīng)急防疫措施使得政府信息公開在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中顯得十分重要。近年來，政府信息公開制度已經(jīng)取得了較大的發(fā)展，但在立法層級(jí)、法規(guī)實(shí)際操作等方面仍然存在不足。

（一）現(xiàn)有的法律效力位階較低

現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對(duì)政府信息公開作出整體設(shè)計(jì)的僅有一部《政府信息公開條例》，其他有關(guān)規(guī)定也只限于法律位階較低的中央法規(guī)、層級(jí)較低的地方法規(guī)和規(guī)范性文件當(dāng)中。較低層級(jí)的法規(guī)屬性，客觀上導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)的約束力相對(duì)較弱，尤其在《檔案法》《保密法》等涉及信息公開的一般法律面前，對(duì)待同一個(gè)法律問題可能因立法目標(biāo)的差異使得信息公開主體對(duì)于信息內(nèi)容的判斷有失偏頗[1]。

第一，政府信息公開的相關(guān)法規(guī)數(shù)量較多，并且以地方法規(guī)為主要構(gòu)成部分。本文通過北大法寶法律法規(guī)搜索收集了我國(guó)政府信息公開相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)情況，并將中央法規(guī)年度出臺(tái)數(shù)量與地方法規(guī)年度出臺(tái)數(shù)量作對(duì)比（見圖1）。根據(jù)圖表分析可以得出：我國(guó)政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)成主要是中央法律法規(guī)和地方法規(guī)，且地方法規(guī)文件數(shù)目繁多。我國(guó)政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)正式出臺(tái)起始于2002 年，2007 年《條例》出臺(tái)成為一個(gè)重要的發(fā)展節(jié)點(diǎn)，隨后的7 年內(nèi)相關(guān)法規(guī)文件發(fā)布數(shù)量急劇攀升，爾后新增數(shù)量呈下降態(tài)勢(shì)。整個(gè)數(shù)量增長(zhǎng)對(duì)比圖以2008 年、2014 年和2018 年為界限被分割成四個(gè)階段：第一階段為2002 到2008 年，政府信息公開的法律規(guī)制之路從起步到發(fā)展，并在2008 年呈現(xiàn)歷史發(fā)展的頂峰態(tài)勢(shì)，原因在于《條例》的正式施行；第二階段為2009年到2014 年，這期間政府信息公開制度穩(wěn)步發(fā)展，中央和地方發(fā)布相關(guān)規(guī)范文件的趨勢(shì)幾近同步；第三階段為2015 年到2017 年，新增法規(guī)文件的速度放緩；第四階段為2018 年至今，政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的新增數(shù)量在2018 年呈現(xiàn)一個(gè)小高峰，國(guó)務(wù)院在次年便出臺(tái)了最新版的《政府信息公開條例》。

圖1 政府信息公開中央與地方法律法規(guī)數(shù)量年度分布對(duì)比圖

第二，法律效力層級(jí)過低，以部門規(guī)章、地方工作文件和地方規(guī)范性文件為主。中央法規(guī)效力級(jí)別的分布如下圖（圖2）所示：部門規(guī)章占比很高，分析認(rèn)為當(dāng)前政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的制定尚處于發(fā)展階段，很多方面還并不完善，缺乏對(duì)于政府信息公開制度整體上的宏觀設(shè)計(jì)。分析地方法規(guī)效力層級(jí)分布（圖2）可知：地方工作文件占比59%，地方規(guī)范性文件占比39.35%。這些有關(guān)政府信息公開的規(guī)范文件，主要是針對(duì)不同領(lǐng)域的規(guī)制，例如公共資源配置領(lǐng)域、公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域等。在缺少專門法律的調(diào)控下，容易造成法律法規(guī)之間的沖突，在很大程度上降低了法律效力，影響政府部門的危機(jī)處理能力。

圖2 中央法律法規(guī)效力級(jí)別分布圖

圖3 地方法律法規(guī)效力級(jí)別分布圖

第三，現(xiàn)有立法較為分散，操作起來有一定的難度。除《政府信息公開條例》外，我國(guó)目前對(duì)于重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的規(guī)定多體現(xiàn)在不同部門的法律法規(guī)中。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，第三章第四十四條的（二）（四）（五）項(xiàng)均規(guī)定在宣布進(jìn)入預(yù)警期后應(yīng)定時(shí)向社會(huì)公布突發(fā)事件的相關(guān)信息和評(píng)估結(jié)果。此項(xiàng)法律規(guī)定只對(duì)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開信息作了籠統(tǒng)的規(guī)定，并無涉及具體的信息公布主體、公布程序、公布內(nèi)容與范圍等，因此在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)政府信息公開的具體操作并不能以此為主要依據(jù)。除此之外，在《應(yīng)急預(yù)案》中，對(duì)于信息發(fā)布的時(shí)間、內(nèi)容和主要方式作了相對(duì)較為詳細(xì)的規(guī)定。該規(guī)定指出政府應(yīng)當(dāng)以授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會(huì)等其他主要形式，及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀且全面地向社會(huì)發(fā)布突發(fā)公共事件的相關(guān)信息。而在《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救援應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》）中，僅在信息報(bào)告與發(fā)布章節(jié)粗略地規(guī)定“各級(jí)衛(wèi)生行政部門要認(rèn)真做好突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援信息發(fā)布工作”。重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的相關(guān)法規(guī)立設(shè)呈現(xiàn)多領(lǐng)域、層級(jí)低的特點(diǎn)，尤其是籠統(tǒng)且不夠詳細(xì)的規(guī)定，使得在實(shí)際操作中法律效力大大降低。

（二）相關(guān)的配套法律制度不夠完善

《條例》已經(jīng)實(shí)施多年，但是與政府信息公開制度相關(guān)的配套法律依然不夠完備。以新冠肺炎疫情為例，作為我國(guó)首輪爆發(fā)地點(diǎn)的湖北省武漢市，市級(jí)、省級(jí)人民政府部門的疫情應(yīng)對(duì)措施被推上民眾熱議的風(fēng)口浪尖。在疫情紛繁復(fù)雜的變化下，重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急工作應(yīng)該隨之調(diào)整，如果處理不當(dāng)，不僅干擾正常的防疫工作，更會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾的無所適從，各種謠言輿論也會(huì)不斷發(fā)酵，極大地?fù)p害政府權(quán)威與公信力。

第一，缺乏統(tǒng)一的確立信息公開制度的行政程序立法，也就使得政府信息公開在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件中各部門無法形成一個(gè)完整高效的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。《政府信息公開條例》在第二十條規(guī)定行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開本行政機(jī)關(guān)的政府信息；《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十九條、第四十條針對(duì)突發(fā)事件的信息通報(bào)制定了層層上報(bào)的機(jī)制，并且規(guī)定在發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)之后定時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布突發(fā)事件相關(guān)信息。由此可知，當(dāng)前我國(guó)重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制缺乏程序規(guī)范的問題較為明顯，具體表現(xiàn)為已有規(guī)定過于粗略、實(shí)施細(xì)則較為抽象，重大突發(fā)公共事件的信息在傳遞的過程中可能受到各級(jí)機(jī)關(guān)的層層限制，從而導(dǎo)致信息報(bào)告的不完整。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)，缺乏統(tǒng)一的確立政府信息公開的行政程序法律法規(guī)，可能會(huì)造成一定程度上的失誤和混亂，最終導(dǎo)致政府信息公開的正當(dāng)性與法定性降低。

第二，應(yīng)急管理的法律機(jī)制有待完善。重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)，一般都是在中央層面，由國(guó)務(wù)院擔(dān)任總指揮出臺(tái)相應(yīng)的計(jì)劃并設(shè)立臨時(shí)指揮及機(jī)構(gòu)，或者由特定部門充當(dāng)臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)。在此次抗擊疫情中，疫情發(fā)生初始至疫情逐步擴(kuò)大化期間，即從2019 年12 月31 日的首次情況通報(bào)到2020 年1 月22 日，整個(gè)期間的信息公開工作都由武漢市衛(wèi)健委執(zhí)行。在1 月22 日之后，所有相關(guān)信息由湖北省衛(wèi)健委發(fā)布，并在當(dāng)天啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。在黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署下，湖北省成立由省委、省政府主要負(fù)責(zé)人任指揮長(zhǎng)的省新冠肺炎防疫指揮部。高級(jí)別的應(yīng)急管理部門有助于應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件，但值得注意的是，重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理常常需要多部門、多領(lǐng)域、多地區(qū)的協(xié)作，而這種臨時(shí)成立的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)權(quán)力的不確定性與應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的不足。并且，在突發(fā)事件的處理完結(jié)后，臨時(shí)機(jī)構(gòu)撤銷，相應(yīng)的應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)擱置，極不利于重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的積累。

（三）信息公開自由裁量度較大

關(guān)于政府信息公開的范圍，我國(guó)堅(jiān)持“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則?！墩畔⒐_條例》的第十四條、十五條和十六條對(duì)于不予公開的內(nèi)容作了宏觀上的指示，但不涉及具體實(shí)施細(xì)節(jié)。因此，政府信息公開的內(nèi)容范圍雖在法律層面作了限定，但因不夠具體導(dǎo)致在實(shí)際操作中信息公開機(jī)關(guān)依然擁有較大的自由裁量權(quán)?；谥卮笸话l(fā)公共事件的特性，客觀上會(huì)造成政府機(jī)關(guān)信息收集的倉促性、信息內(nèi)容的不確定性和信息發(fā)布的模糊性，使得政府信息公開主體陷入不公開與公開的兩難境地[2]。

第一，政府信息公開仍然存在一定的滯后現(xiàn)象。在實(shí)際中，由于多重因素導(dǎo)致政府部門未能及時(shí)公開政府信息。當(dāng)社會(huì)發(fā)生重大公共事件時(shí)，政府機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾都處于信息獲取階段，前者基于其特殊性而優(yōu)先獲取信息。一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于公開時(shí)間的規(guī)定較為粗略?！墩畔⒐_條例》中對(duì)于公開時(shí)間的規(guī)定為政府信息形成或者變更之日起20 個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)公開；《總體預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等都是運(yùn)用“及時(shí)”“定時(shí)”來規(guī)定信息公開的時(shí)間。信息公開主體依規(guī)應(yīng)當(dāng)公開突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況，由于法定的信息公開時(shí)間區(qū)域較為寬泛，給予了政府信息公開主體較大的自由裁量權(quán)。社會(huì)公眾急于獲知消息的迫切心理與政府信息公開的滯后發(fā)生碰撞，是重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制需要解決的問題。另一方面，重大突發(fā)公共事件在發(fā)生后，需要逐級(jí)上報(bào)，在這個(gè)過程中信息公布的延遲可能不被社會(huì)民眾理解，顯然在當(dāng)前政府信息公開制度下，這種滯后是客觀存在的。

第二，政府信息公開內(nèi)容仍然存在相對(duì)的不全面現(xiàn)象。信息公開有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)于知情權(quán)的訴求，但由于信息掌控部門在實(shí)際操作中會(huì)遇到種種客觀上的困境，導(dǎo)致對(duì)于信息的掌握不夠全面，有時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)誤導(dǎo)性信息，因而在信息公開時(shí)同樣難以回避這些問題，當(dāng)然有時(shí)候也可能存在一定的主觀故意性。因此，在法律法規(guī)對(duì)于信息公開違法責(zé)任不夠明確的情形下，重大突發(fā)公共事件中政府信息公開可能會(huì)出現(xiàn)公布不夠及時(shí)、公布內(nèi)容不夠全面準(zhǔn)確的現(xiàn)象。以本次新冠疫情為例，人民日?qǐng)?bào)用三個(gè)“大膽”批判信息披露不夠及時(shí)不夠準(zhǔn)確。在公眾無法獲知及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的消息時(shí)，面對(duì)突然的“封城”舉措，不免加倍恐慌。一定程度上，新冠肺炎疫情的蔓延是因?yàn)橐恍┑胤秸畔⒐_的不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面導(dǎo)致錯(cuò)過疫情防控最好時(shí)機(jī)的后果[3]。

（四）監(jiān)督問責(zé)機(jī)制有待完善

《政府信息公開條例》第五章明確了政府信息公開制度的監(jiān)督與保障機(jī)制，認(rèn)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議。然而，在現(xiàn)有法律法規(guī)的約束下，對(duì)于政府信息公開是否及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的監(jiān)督問責(zé)有待進(jìn)一步完善。

第一，監(jiān)督機(jī)制較為單一。《政府信息公開條例》第三條規(guī)定國(guó)務(wù)院辦公廳為監(jiān)督主體監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開工作，縣級(jí)以上地方人民政府辦公廳監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作；第九條規(guī)定公民、法人等有權(quán)利對(duì)政府信息公開進(jìn)行監(jiān)督；第四十七條明確對(duì)于未按照要求開展信息公開工作的行政機(jī)關(guān)由政府信息公開工作主管部門予以追責(zé)。對(duì)于信息公開的監(jiān)督機(jī)制僅在《政府信息公開條例》第四十六條有所涉及，規(guī)定明確應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，實(shí)行定期考核、定期評(píng)議。也就是說根據(jù)規(guī)定無論是政府信息公開工作的考核評(píng)價(jià)，還是未按要求履行信息公開職能的行為，亦或是公民、法人、其他組織的投訴、舉報(bào)，均是由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門予以監(jiān)督處理。顯然，這樣單一的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制很難真正起到約束作用，對(duì)負(fù)有信息公開義務(wù)的行政機(jī)關(guān)起不到有力的監(jiān)督，也無法有效預(yù)防信息公開不作為行為。疫情期間，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人得到處理，此舉既是對(duì)疫情防控不利、信息公開失當(dāng)?shù)淖坟?zé)，也是回應(yīng)公眾質(zhì)疑。單一的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，使得在重大突發(fā)公共事件中對(duì)于信息公開部門應(yīng)對(duì)不利的追責(zé)，極易刺激公眾的負(fù)面情緒，導(dǎo)致地方政府陷入“塔西佗陷阱”中。

第二，問責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位。責(zé)任追究制度是政府信息公開制度的必要組成部分，《政府信息公開條例》對(duì)于信息公開的失職行為制定了責(zé)任追究制度，其問責(zé)方式包括督促整改、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正、給予處分等，第五十三條也規(guī)定失職情節(jié)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但是，這項(xiàng)規(guī)定過于原則化，并沒有區(qū)分一般情況和特殊情況下政府信息公開不作為的法律責(zé)任，也沒有明確規(guī)定責(zé)任主體適用哪種類型的處罰，并且問責(zé)較輕、處罰力度不夠，因此在實(shí)踐中很難落到實(shí)處?，F(xiàn)行法律下，重大突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，其信息是否公開的法律后果是可以預(yù)測(cè)的，也就是說公開重大突發(fā)公共事件的信息即接受上級(jí)機(jī)關(guān)以及社會(huì)的監(jiān)督，不公開事件信息即可以避免來自各方的壓力，甚至在信息公開的失職行為暴露后，其承受的是可以預(yù)測(cè)的無威懾力的追責(zé)懲罰力度。因此，管轄區(qū)域內(nèi)的政府機(jī)關(guān)可能會(huì)為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)及壓力，傾向于延遲公布、部分公布或者不公布應(yīng)當(dāng)公開的政府信息。

三、重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的優(yōu)化思考

《政府信息公開條例》對(duì)于推進(jìn)我國(guó)政府信息公開工作，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府發(fā)揮了顯著的積極作用。但是，隨著改革的深入與信息化時(shí)代的極速發(fā)展，政府信息公開在實(shí)踐中也不斷遇到新問題和新挑戰(zhàn)。因此，盡管我國(guó)政府信息公開制度已經(jīng)發(fā)展了十幾年的時(shí)間，并且取得了很大的進(jìn)展，但是不論從理論層面還是實(shí)踐層面，都是需是要繼續(xù)完善優(yōu)化的。

（一）推進(jìn)立法，將政府信息公開條例上升到法律位階

我國(guó)施行《政府信息公開條例》已經(jīng)積累了比較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定實(shí)施《政府信息公開法》是我國(guó)信息公開制度發(fā)展的大趨勢(shì)。在現(xiàn)行《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，通過提升立法位階，完善信息公開的主體、時(shí)間、內(nèi)容、方式等法律規(guī)定，推進(jìn)單行法信息公開單獨(dú)設(shè)章，加快制定《政府信息公開法》的步伐，進(jìn)而提高政府信息公開的執(zhí)法力度，增強(qiáng)政府信息公開制度的權(quán)威性。

第一，制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》?，F(xiàn)行法律中，《政府信息公開條例》是最為專業(yè)的對(duì)政府信息公開制度進(jìn)行法律規(guī)制的法規(guī)，然而實(shí)踐中因其層級(jí)較低容易受到一般法律的制約，在法律適用中可能會(huì)發(fā)生沖突，從而客觀上導(dǎo)致政府信息公開存在不足。如若存在《政府信息公開法》，將有助于實(shí)現(xiàn)最大限度的政府信息資源共享，規(guī)范政府行政工作，避免信息資源的閑置與信息公開過程中的法律沖突[4]。所以，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，加快立法步伐，推動(dòng)條例上升為法律，提高政府信息公開的法律層級(jí)和法律效力，增強(qiáng)政府信息公開制度的規(guī)范性和強(qiáng)制性，修復(fù)當(dāng)前政府信息公開不力等問題?！墩畔⒐_法》的制定將有效緩解政府信息公開過程中可能出現(xiàn)的與其他法律之間的矛盾，對(duì)我國(guó)法治體系的建設(shè)與完善具有重要作用。

第二，推動(dòng)單行法律中政府信息公開單獨(dú)設(shè)章?！董h(huán)境保護(hù)法》第五章專門詳細(xì)規(guī)定了信息公開，但在現(xiàn)行法律法規(guī)中，政府信息公開的規(guī)定存在于很多單行法律之中，多數(shù)都沒有專門的章節(jié)來規(guī)定信息公開制度。應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)單行法律中增設(shè)確立信息公開制度的章節(jié)，促進(jìn)各個(gè)不同領(lǐng)域的政府信息公開制度的立法，提升政府信息公開的法律位階，增強(qiáng)政府信息公開的法定性和權(quán)威性。

（二）完善相關(guān)配套立法，強(qiáng)化法律法規(guī)的可操作性

信息公開既是尊重公民知情權(quán)的需要，也是維護(hù)政府形象和社會(huì)穩(wěn)定的需要。政府機(jī)構(gòu)真誠(chéng)地公開信息，將有力地幫助政府調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量和物質(zhì)資源，有利于提升政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的能力。因此，應(yīng)大力完善政府信息公開制度的相關(guān)配套立法，細(xì)致信息公開的全過程，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。

第一，制定《行政程序法》，明確政府信息公開制度，增強(qiáng)重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的操作性[5]。建設(shè)法治政府要求政府信息公開程序應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、法治化，而《行政程序法》中所涉及的行政辦事程序方面信息公開的規(guī)定也是屬于政府信息公開法律制度的范圍。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的《行政程序法》用以確定政府信息公開的形式，規(guī)范行政行為和處理程序，細(xì)化政府信息公開程序，明確權(quán)利義務(wù)的邊界。此舉不僅有利于規(guī)范政府信息公開行為，提升法律的操作性，更有益于行政部門其他法律法規(guī)的實(shí)踐。

第二，整合突發(fā)公共事件應(yīng)急管理類的相關(guān)法律法規(guī)，銜接政府信息公開的相關(guān)法律制度。完善有關(guān)政府信息公開的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《政府信息公開條例》的價(jià)值取向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，在原有法律法規(guī)條文的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整細(xì)化，整合突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)法律制度，制定重大突發(fā)公共事件中政府信息公開的實(shí)施細(xì)則，規(guī)范信息公開的具體程序；建立重大突發(fā)公共事件中政府間信息協(xié)作機(jī)制，加快構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)政府部門勇于擔(dān)當(dāng)和決斷，促進(jìn)不同部門相互配合、互相銜接，推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)信息的開放共享，提高各方的協(xié)作能力。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)，各個(gè)部門遵從統(tǒng)一的價(jià)值導(dǎo)向，接受統(tǒng)一的部署和指揮，實(shí)行統(tǒng)一的信息公開標(biāo)準(zhǔn)，團(tuán)結(jié)高效，更好地應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件。

（三）規(guī)范政府信息公開，完善動(dòng)態(tài)信息發(fā)布機(jī)制建設(shè)

對(duì)于政府信息公開，不論是發(fā)布機(jī)關(guān)還是社會(huì)公眾，都會(huì)思考如何平衡政府信息公開的及時(shí)性與內(nèi)容上的準(zhǔn)確性問題。當(dāng)重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，公眾迫切尋求事件實(shí)況，政府機(jī)構(gòu)在得知事件信息時(shí)，并不是馬上發(fā)布，而是需要確認(rèn)信息是否準(zhǔn)確、全面，以及是否向社會(huì)公眾披露等問題。由此，勢(shì)必產(chǎn)生信息發(fā)布的時(shí)間差，而這段時(shí)間差也是事件謠言產(chǎn)生的催化劑。因此，政府信息公開主體應(yīng)當(dāng)在獲取重大突發(fā)公共事件相關(guān)資料后實(shí)行動(dòng)態(tài)發(fā)布，并逐步完善互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，豐富信息公開的渠道。

第一，完善重大突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)信息發(fā)布。一方面，重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行好職責(zé)，提高工作效率，及時(shí)準(zhǔn)確地獲取事件信息，第一時(shí)間主動(dòng)公開相關(guān)信息。按照公共事件的時(shí)間發(fā)展軌跡，動(dòng)態(tài)發(fā)布相關(guān)信息。事件發(fā)生之初，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布相關(guān)信息，并發(fā)布預(yù)警通告；事件發(fā)生期間，應(yīng)當(dāng)及時(shí)全面準(zhǔn)確地公開重大突發(fā)事件帶來的影響，并發(fā)布應(yīng)對(duì)措施；事件完結(jié)后，應(yīng)當(dāng)將事件處理的報(bào)告及時(shí)公布。另一方面，重大突發(fā)公共事件中的政府信息公開應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致、準(zhǔn)確。在重大突發(fā)公共事件的信息公開中，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)該事件調(diào)查的初始信息，即事件發(fā)生的時(shí)間、起因等；相關(guān)應(yīng)急部門對(duì)該事件的應(yīng)急預(yù)案；該事件對(duì)區(qū)域內(nèi)的人身、財(cái)產(chǎn)等造成的影響；應(yīng)急物資的真實(shí)使用情況、庫存數(shù)據(jù)、短缺情況等；社會(huì)捐贈(zèng)情況，如慈善總會(huì)、紅十字會(huì)接受捐贈(zèng)的渠道、收支數(shù)據(jù)等[6]。

第二，完善重大突發(fā)公共事件的信息發(fā)布渠道。當(dāng)前我國(guó)最常見的政府信息公開渠道是政府官網(wǎng)、新聞發(fā)布會(huì)等。新聞發(fā)布會(huì)是最直接、最有效的政府信息公開方式，尤其在此次疫情期間的作用表現(xiàn)明顯。重大突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，勢(shì)必會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上滋生各種輿論，如若不及時(shí)引導(dǎo)，謠言便會(huì)鋪天蓋地而來。因此，完善信息公開渠道，應(yīng)追求法定化的信息發(fā)布渠道，不在于多，而在于先進(jìn)便民、權(quán)威規(guī)范[7]。在《政府信息公開條例》中，明確各級(jí)政府要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)建設(shè)，繼續(xù)完善政府門戶網(wǎng)站功能建設(shè)以及推動(dòng)便民政府信息查閱場(chǎng)所建設(shè)，這些舉措有力地維護(hù)了社會(huì)公眾獲取政府信息的權(quán)利，也強(qiáng)化了政府信息公開的渠道?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)繼續(xù)拓寬網(wǎng)絡(luò)公共平臺(tái)的法定信息發(fā)布渠道，充分發(fā)揮政府門戶網(wǎng)站的優(yōu)勢(shì)效應(yīng)，全面公開重大突發(fā)公共事件的信息和相關(guān)政策解讀，將政府信息公開的有效舉措納入法治的軌道，合法合理有效及時(shí)地發(fā)布信息，在重大突發(fā)公共事件中引導(dǎo)社會(huì)輿論向好的方向發(fā)展。

（四）完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)信息公開的追責(zé)力度

只有不斷完善政府信息公開的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，才能盡可能減少政府機(jī)關(guān)在信息公開過程中不稱職行為，保障民眾的知情權(quán)。完善的政府信息公開監(jiān)督問責(zé)機(jī)制有利于政府公信力的建設(shè)，尤其在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件中，能夠?qū)⒐娮⒁饬氐绞录奶幚砩?，減少重大突發(fā)公共事件造成的損失。所以，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力完善信息公開的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，不懼監(jiān)督，接受監(jiān)督，出現(xiàn)失誤的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)敢于擔(dān)責(zé)，明確責(zé)任追究制度。

第一，完善監(jiān)督機(jī)制，倡導(dǎo)政府信息公開的內(nèi)外監(jiān)督。政府信息公開制度的發(fā)展離不開社會(huì)各個(gè)方面的共同監(jiān)督，要大力加強(qiáng)行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，由政府信息公開工作主管部門牽頭，聯(lián)合地方人民政府，制定具體的考核評(píng)估模式，建立全面的政府信息公開指標(biāo)評(píng)估體系；充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)、輿論、社會(huì)公眾等外部監(jiān)督主體的作用，引導(dǎo)社會(huì)各方面積極有序地參與政府監(jiān)督。政府信息公開的完善，不僅需要政府內(nèi)部的監(jiān)督問責(zé)，更需要外部的監(jiān)督，在內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的共同作用下，政府部門及時(shí)發(fā)布真實(shí)準(zhǔn)確的突發(fā)事件信息將產(chǎn)生積極的作用。一方面社會(huì)公眾既是公開透明發(fā)布政府信息的受眾，也是積極推進(jìn)信息公開的支持者，倡導(dǎo)公眾監(jiān)督，有利于動(dòng)員和組織社會(huì)公眾廣泛參與其中，增強(qiáng)公眾的社會(huì)責(zé)任意識(shí)；另一方面能夠樹立公開透明的法治政府形象，獲得社會(huì)民眾的理解、配合與支持，在關(guān)鍵時(shí)期引導(dǎo)人們堅(jiān)定信心，共克時(shí)艱。信息公開機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理合法對(duì)待信息公開的監(jiān)督主體，保障監(jiān)督主體的知情權(quán)[8]。

第二，明確問責(zé)的客體，加強(qiáng)信息公開的失職追責(zé)力度。權(quán)責(zé)一致是行政法的基本要求，有權(quán)必有責(zé)，政府機(jī)關(guān)依法享有職權(quán)的同時(shí)也負(fù)有不依法履行職權(quán)所造成的法律責(zé)任。政府信息公開主體應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)，對(duì)于沒有履行信息公開職責(zé)的政府相關(guān)工作人員，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任。因此，完善當(dāng)前信息公開問責(zé)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，有必要對(duì)信息公開的主體、內(nèi)容、范圍、程序等各個(gè)環(huán)節(jié)制定詳細(xì)的問責(zé)條款，強(qiáng)化現(xiàn)有的追責(zé)力度；規(guī)范法定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，分清一般情形和特殊情形，明確違法行為的具體情節(jié)內(nèi)容，厘清責(zé)任形式，保證政府信息公開責(zé)任追究的公平公正。在重大突發(fā)公共事件中遲報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)相關(guān)信息的失職瀆職行為，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依照《政府信息公開條例》《紀(jì)律處分條例》等法律法規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)；繼續(xù)加強(qiáng)政府信息公開行政問責(zé)的制度化建設(shè)，健全責(zé)任追究制度，將信息公開工作納入考核評(píng)價(jià)體系，依法依規(guī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲[9]。

四、結(jié)語

我國(guó)政府信息公開制度發(fā)展至今，已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，隨著時(shí)代的變遷，政府信息公開也不斷面臨新的挑戰(zhàn)。重大突發(fā)公共事件本身具有較大的不確定性，只有充分的信息披露，才能有效減輕公眾對(duì)于信息獲知的不對(duì)稱所引發(fā)的焦慮和質(zhì)疑，也能讓社會(huì)公眾與政府機(jī)關(guān)協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，官民協(xié)同、共克時(shí)艱。因此，完善政府信息公開制度需要法律對(duì)權(quán)力主體的規(guī)制和各方面的法律制度構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)，這也是重大突發(fā)公共事件中政府信息公開法律規(guī)制的應(yīng)有之意。相信在各方的共同努力之下，一定會(huì)建設(shè)完善重大突發(fā)公共事件中公開時(shí)間及時(shí)、信息高效透明、內(nèi)容準(zhǔn)確全面的政府信息公開制度。