林順利，程 浩，夏曉丹

(河北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，河北 保定 071002)

一、引言

與作為舶來(lái)品的“社會(huì)工作”不同，“民政”一詞在中國(guó)歷史中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最早可見(jiàn)于《西漢會(huì)要》一書(shū)。該書(shū)將多項(xiàng)政府機(jī)關(guān)有關(guān)人民群眾的具體工作列入民政門類，在中國(guó)典籍文獻(xiàn)中首次較為確切地使用了民政一詞，從而，形成了初步的民政概念[1]。而“民政工作”一詞，產(chǎn)生于近代，并廣泛應(yīng)用于新中國(guó)成立后的社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。雖然在不同時(shí)期“民政工作”的職責(zé)范圍與機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，但是其基本的功能定位是差不多的。民政工作是根植于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，長(zhǎng)期服務(wù)于政權(quán)目標(biāo)和社會(huì)穩(wěn)定的政府工作。

從功能和性質(zhì)上來(lái)看，民政工作與社會(huì)工作既有聯(lián)系，又有區(qū)別。而這二者的關(guān)系并不是1987年“馬甸會(huì)議”之后，社會(huì)工作恢復(fù)重建以來(lái)才發(fā)生的，而是早在民國(guó)時(shí)期社會(huì)工作引入中國(guó)，得到當(dāng)時(shí)的國(guó)民政府關(guān)注并著手推廣之后就有了。本文通過(guò)對(duì)南京國(guó)民政府成立以來(lái)民政工作和社會(huì)工作實(shí)務(wù)與文獻(xiàn)的梳理，分析不同時(shí)期民政工作與社會(huì)工作的關(guān)系，區(qū)分中國(guó)國(guó)民黨和中國(guó)共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)和社會(huì)治理中民政工作的差異，進(jìn)而理清民政工作的傳統(tǒng)和演變，并將這種考察與當(dāng)前社會(huì)工作“嵌入式”的發(fā)展情境相結(jié)合，為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)工作體系建設(shè)提供線索和借鑒。

二、國(guó)民政府治下的民政工作與社會(huì)工作

眾所周知，所謂民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)治并不是一個(gè)連貫的序列，但自辛亥革命成功之后，歷屆中央政權(quán)都曾將內(nèi)務(wù)治理作為重點(diǎn)工作，因而近代“民政工作”發(fā)端較早。這一時(shí)期國(guó)民政府的民政工作總體來(lái)看體現(xiàn)了對(duì)西方國(guó)家治理的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和應(yīng)用；而到“社會(huì)部”開(kāi)始著手引入“科學(xué)的慈善”——社會(huì)工作之后，民政工作和社會(huì)工作開(kāi)始產(chǎn)生聯(lián)系。

(一)“內(nèi)政部”主導(dǎo)下的民政工作

1911年孫中山領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命，推翻清朝封建統(tǒng)治并在南京成立臨時(shí)政府，設(shè)置內(nèi)務(wù)部主管民政工作；1927年改名為“內(nèi)政部”，并隸屬行政院統(tǒng)轄。1928年通過(guò)的《國(guó)民政府內(nèi)政部組織法》規(guī)定：“內(nèi)政部直隸于國(guó)民政府依法令管理地方行政土地及人口、警察、選舉、國(guó)籍、宗教、公共衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)等事務(wù)”，下轄“秘書(shū)處、民政司、土地司、警政司、衛(wèi)生司”，其中民政司主管“關(guān)于地方行政及經(jīng)費(fèi)事項(xiàng)、關(guān)于地方行政區(qū)劃事項(xiàng)、關(guān)于地方官吏之提付懲戒事項(xiàng)、關(guān)于選舉事項(xiàng)、關(guān)于人口戶籍事項(xiàng)、關(guān)于征發(fā)事項(xiàng)、關(guān)于賑災(zāi)救貧及其他慈善事項(xiàng)、關(guān)于國(guó)籍事項(xiàng)、關(guān)于移民事項(xiàng)”。[2]而后于1931年通過(guò)的《修正內(nèi)政部組織法》規(guī)定：“內(nèi)政部管理全國(guó)內(nèi)務(wù)行政事務(wù)”，下轄“衛(wèi)生署、總務(wù)司、民政司、統(tǒng)計(jì)司、土地司、警政司、禮俗司”，其中民政司掌管“關(guān)于地方行政及經(jīng)費(fèi)事項(xiàng)、關(guān)于地方行政區(qū)劃事項(xiàng)、關(guān)于地方官吏之任免及成績(jī)考核事項(xiàng)、關(guān)于選舉事項(xiàng)、關(guān)于地方自治事項(xiàng)、關(guān)于征兵及征發(fā)事項(xiàng)、關(guān)于賑災(zāi)救貧及其他慈善事項(xiàng)、關(guān)于國(guó)籍事項(xiàng)”。[3]由此可見(jiàn)民國(guó)政府民政工作注重政權(quán)建設(shè)、行政管理和社會(huì)救濟(jì)三部分內(nèi)容。尤其是在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期“內(nèi)政部”還負(fù)責(zé)征兵等事項(xiàng)，服從于戰(zhàn)爭(zhēng)需要。

由于民國(guó)時(shí)期自然災(zāi)害和社會(huì)災(zāi)害不斷，因此，政府主導(dǎo)下民政工作中的救濟(jì)事業(yè)至關(guān)重要。例如1928年5月頒布的《內(nèi)政部各地方救濟(jì)院規(guī)則》規(guī)定：“各省區(qū)、各特別市、各縣市政府、為教養(yǎng)無(wú)自救力之老、幼、殘廢人，并保護(hù)貧民健康，救濟(jì)貧民生計(jì)，于各該省區(qū)、省會(huì)、特別市政府及縣、市政府所在地，應(yīng)依規(guī)定設(shè)立救濟(jì)院，各縣、鄉(xiāng)、區(qū)、郵、鎮(zhèn)人口較繁處所，亦得酌量情形設(shè)立之”[4]；“救濟(jì)院分設(shè)各所:一、養(yǎng)老所，二、孤兒所，三、殘廢所，四、育嬰所,五、施醫(yī)所，六、貸款所。各縣、各普通市及鄉(xiāng)、區(qū)、郵、鎮(zhèn)設(shè)立救濟(jì)院，對(duì)于前項(xiàng)列舉各所,得分別緩急次第籌辦，亦得斟酌各地方經(jīng)濟(jì)情形，合并辦理。”[5]由此可見(jiàn)，基于民國(guó)災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)亂頻繁的現(xiàn)實(shí)狀況，“內(nèi)政部”主導(dǎo)的民政工作較為注重社會(huì)救濟(jì)，并就自上而下的救濟(jì)體系進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為自然災(zāi)害和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)造成的難民提供社會(huì)救濟(jì)。

然而“內(nèi)政部”主導(dǎo)下的社會(huì)救濟(jì)工作只是其職責(zé)的部分范圍，而且行政效率低下，注重事后救濟(jì)，因此南京國(guó)民政府于1938年設(shè)立“中央社會(huì)部”，并于1940年轉(zhuǎn)為“行政院社會(huì)部”。而且1940年頒布的《內(nèi)政部組織法》對(duì)民政司職責(zé)進(jìn)行了增刪修訂，增加“關(guān)于戶籍事項(xiàng)、關(guān)于不屬各部會(huì)職掌民營(yíng)公用事業(yè)之監(jiān)督管理事項(xiàng)、關(guān)于其他民政事項(xiàng)”，刪除“關(guān)于征兵及征發(fā)事項(xiàng)、關(guān)于賑災(zāi)救貧及其他慈善事項(xiàng)”[5]。自此，行政院“內(nèi)政部”主管政權(quán)建設(shè)與行政管理，而社會(huì)救濟(jì)等事項(xiàng)則由行政院社會(huì)部所管轄。

(二)“社會(huì)部”主導(dǎo)下的社會(huì)工作

“社會(huì)部”的成立有其深刻的時(shí)代背景，是特殊時(shí)代的特殊產(chǎn)物。一方面，民國(guó)時(shí)期災(zāi)害頻發(fā)，除了政府主導(dǎo)的救濟(jì)事業(yè)之外，地方士紳、富豪也多開(kāi)粥棚、設(shè)善堂、置義莊以接濟(jì)災(zāi)民，但大多屬于傳統(tǒng)救濟(jì)方式，注重事后救濟(jì)，甚至被土豪劣紳所把持，這些體制之外的救濟(jì)事業(yè)有超出政府控制的可能。另一方面，自1937年“七·七事變”以來(lái)，中日民族矛盾上升為社會(huì)主要矛盾，然而當(dāng)時(shí)中國(guó)軍民素質(zhì)普遍較低，沒(méi)有健全的組織，也未經(jīng)受系統(tǒng)的訓(xùn)練，面對(duì)日本侵略者無(wú)法形成有效的抵抗，需要政府統(tǒng)一組織。因此，1938年中國(guó)國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)決定成立“中央執(zhí)行委員會(huì)社會(huì)部”，“掌理各種民眾團(tuán)體中黨員工作之指導(dǎo)，協(xié)助人民團(tuán)體之組織，并策進(jìn)其事業(yè)”，“本部設(shè)民眾組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、編審及總務(wù)四處，于必要時(shí)，經(jīng)中央常務(wù)委員會(huì)核準(zhǔn)，得設(shè)各種委員會(huì)”。[6]通過(guò)“中央社會(huì)部”的工作實(shí)現(xiàn)對(duì)體制外救濟(jì)事業(yè)及人民團(tuán)體的組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)抗戰(zhàn)軍民的征發(fā)訓(xùn)練。

“中央社會(huì)部”隸屬于國(guó)民黨黨部管轄。雖然國(guó)民黨黨部長(zhǎng)期主管黨務(wù)工作，能夠較好領(lǐng)導(dǎo)民運(yùn)與人民團(tuán)體工作，但是對(duì)社會(huì)救濟(jì)事業(yè)缺乏了解，不能完全發(fā)揮“中央社會(huì)部”的全部職能。1939年，國(guó)民黨中央在重慶舉辦的五屆六中全會(huì)提出：“中央社會(huì)部可改隸行政院，但其職權(quán)仍應(yīng)明確規(guī)定，所有合作、救濟(jì)事業(yè)及養(yǎng)老慈幼等一切社會(huì)工作均應(yīng)劃歸該部管理，而該部原管民眾運(yùn)動(dòng)之指導(dǎo)等項(xiàng)工作，應(yīng)仍隸之于黨務(wù)部門。”[7]自此奠定了社會(huì)部由國(guó)民黨黨部改隸行政院的基調(diào)，并于國(guó)民黨第五屆中央執(zhí)行委員會(huì)第六次全體會(huì)議決議通過(guò)。1940年國(guó)民政府頒布《社會(huì)部組織法》規(guī)定：“社會(huì)部管理全國(guó)社會(huì)行政事務(wù)”，“社會(huì)部置左列各司：(一)總務(wù)司(二)勞動(dòng)司(三)合作司(四)公益司”[8]。

1944年《社會(huì)工作通訊》作為官方社會(huì)工作刊物在重慶創(chuàng)刊。該刊屬社會(huì)行政刊物，旨在供從事社會(huì)行政及社會(huì)工作者交流經(jīng)驗(yàn)，溝通上下意旨，傳達(dá)方針政策，解釋社政法令。內(nèi)容以論文、工作報(bào)告、通訊、問(wèn)答為主，兼及法令、文獻(xiàn)資料、消息，并作為研究社會(huì)工作的參考資料?！渡鐣?huì)工作通訊》作為中國(guó)第一個(gè)以“社會(huì)工作”命名的官方刊物，意味著社會(huì)工作作為一門社會(huì)事業(yè)，已經(jīng)得到了政府的承認(rèn)并由政府介入引導(dǎo)?！吧鐣?huì)部”后續(xù)組織了“社會(huì)工作業(yè)務(wù)人員人事管理制度研究委員會(huì)”和“社會(huì)工作人員訓(xùn)練委員會(huì)”負(fù)責(zé)專業(yè)社會(huì)工作人員的管理培訓(xùn)。

《社會(huì)工作人員訓(xùn)練辦法》規(guī)定：“為培養(yǎng)社會(huì)工作人員，以健全人民團(tuán)體及發(fā)展社會(huì)事業(yè)起見(jiàn)，特制定本辦法”，“第三條社會(huì)工作人員之訓(xùn)練，分為中央與地方兩種。屬于中央訓(xùn)練者，由“中央社會(huì)部”會(huì)商“中央訓(xùn)練委員”會(huì)辦理;屬于地方訓(xùn)練者，由省市黨部會(huì)商省市地方行政干部訓(xùn)練委員會(huì)辦理。如地方行政干部訓(xùn)練委員會(huì)尚未成立時(shí)，會(huì)商省市政府辦理。”《特種考試社會(huì)工作人員考試規(guī)則》第二條規(guī)定：“社會(huì)工作人員之考試，分下列二級(jí)：甲級(jí)社會(huì)工作人員；乙級(jí)社會(huì)工作人員?！盵9]由此可見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期的社會(huì)工作作為一門社會(huì)事業(yè)，不僅得到政府的認(rèn)可與推廣，而且初步構(gòu)建了自上而下的管理體系，推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化與專業(yè)化發(fā)展。

從這一階段歷史大概可以看到，民政工作主要是內(nèi)務(wù)行政工作，是政府職能的重要組成部分；而社會(huì)工作作為“科學(xué)的慈善”，從黨務(wù)工作到政府工作的角色轉(zhuǎn)變實(shí)際上是一種治理體制的創(chuàng)新性的轉(zhuǎn)型和增設(shè)，是國(guó)民黨在國(guó)家治理和社會(huì)治理方面的一種制度性嘗試；在這一嘗試過(guò)程中，民政工作和社會(huì)工作二者在組織上有所區(qū)分，但在功能上是有著一定的重合和互補(bǔ)性質(zhì)的，二者共同構(gòu)成了那個(gè)時(shí)代的社會(huì)福利體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、中央蘇區(qū)與陜甘寧邊區(qū)的民政工作

(一)內(nèi)務(wù)人民委員會(huì)主導(dǎo)的民政工作

自1927年大革命失敗之后，中國(guó)共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)入“農(nóng)村包圍城市”的道路，陸續(xù)在廣東、湖南、江西等地出現(xiàn)了諸多大小不同的紅色革命政權(quán)，并設(shè)置民政機(jī)構(gòu)主管民政工作。但是由于革命斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，各個(gè)根據(jù)地發(fā)展?fàn)顩r差異較大，因此并未形成統(tǒng)一的民政法規(guī)，也未形成從中央到地方系統(tǒng)的民政工作體系。直至1931年11月，中華蘇維埃共和國(guó)成立，頒布《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃共和國(guó)之最高政權(quán)為全國(guó)工農(nóng)兵會(huì)議(蘇維埃)的大會(huì)，在大會(huì)閉會(huì)的期間，全國(guó)蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，中央執(zhí)行委員會(huì)下組織人民委員會(huì)處理日常政務(wù)，發(fā)布一切法令和決議案”[10]。

由于根據(jù)地的不斷擴(kuò)大以及原有的民政工作范圍界限過(guò)于模糊，1932年人民委員會(huì)通過(guò)了《內(nèi)務(wù)部的暫行組織綱要》，其中規(guī)定：“(一)內(nèi)務(wù)部在中央政府,則隸屬于人民委員會(huì),稱內(nèi)務(wù)人民委員部,縣省受執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)之指導(dǎo),則稱內(nèi)務(wù)部,唯區(qū)則不設(shè)立內(nèi)務(wù)部。(二)各級(jí)內(nèi)務(wù)部,在行政上直接屬于上級(jí)內(nèi)務(wù)部，建立直接的系統(tǒng)關(guān)系,絕對(duì)執(zhí)行上級(jí)內(nèi)務(wù)部的命令,但同時(shí)則受同級(jí)政府的主席團(tuán)的指導(dǎo)，發(fā)生橫的關(guān)系,內(nèi)務(wù)部可以組織內(nèi)務(wù)委員會(huì),由三人至九人組織之。(四)內(nèi)務(wù)部暫時(shí)管理市政民警、刑事、偵探、衛(wèi)生、交通、郵電、糧食、社會(huì)保證、戶口調(diào)查、生死和婚姻登記等事項(xiàng)。內(nèi)務(wù)人民委員部下暫時(shí)設(shè)立:(甲)市政管理局，(乙)行政局，(丙)衛(wèi)生管理局，(丁)交通管理局，(戊)社會(huì)保證管理局，(己)郵電管理局。(附注一):衛(wèi)生、交通、郵電、社會(huì)保證、糧食等管理局,是衛(wèi)生、交通郵電、社會(huì)保證等部未成立前的臨時(shí)組織,暫時(shí)由內(nèi)務(wù)部兼理這幾部的工作”[11]。由此可見(jiàn)蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)，各方面人員、機(jī)構(gòu)配置尚不完整，內(nèi)務(wù)部除了本部民政工作之外，還兼領(lǐng)其他未創(chuàng)建部門工作。待到衛(wèi)生、交通郵電與社會(huì)保證等部門創(chuàng)辦之后，內(nèi)務(wù)部的職能與機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整，并且增設(shè)優(yōu)待紅軍家屬局，成為專門的民政機(jī)構(gòu)，自此中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民政工作基本步入正軌。

(二)中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府駐西北辦事處司法內(nèi)務(wù)部主導(dǎo)的民政工作

1934年，在王明、博古的“左傾”錯(cuò)誤思想指揮下，紅軍第五次反圍剿失敗，被迫進(jìn)行長(zhǎng)征戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。1935年10月，中央紅軍抵達(dá)陜北。11月，中共中央決定成立中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府駐西北辦事處，下設(shè)財(cái)政部、糧食部、土地部、教育部、勞動(dòng)部、國(guó)民經(jīng)濟(jì)部、司法內(nèi)務(wù)部、工農(nóng)檢查局。由司法內(nèi)務(wù)部主管蘇區(qū)民政工作。12月，西北辦事處頒布了《蘇維埃政府中各部組織綱要》，為蘇維埃政府內(nèi)部各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置章程。后續(xù)西北辦事處的部門設(shè)置幾經(jīng)調(diào)整，尤其值得注意的是增設(shè)撫恤委員會(huì)并頒布撫恤條例。正如《陜甘寧邊區(qū)民政工作史》對(duì)蘇區(qū)時(shí)期的民政工作進(jìn)行總結(jié):蘇維埃時(shí)代的內(nèi)務(wù)行政，著重在優(yōu)待紅軍及紅軍家屬，撫恤傷亡殘疾之紅軍指戰(zhàn)員，以及教育與組織群眾爭(zhēng)取戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利并建成工農(nóng)政權(quán)。[12]

(三)陜甘寧邊區(qū)政府民政廳主導(dǎo)的民政工作

自西安事變和平解決后，中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)國(guó)民黨逐漸開(kāi)始第二次合作。為了團(tuán)結(jié)一致，共同抗日，1937年9月，“中華蘇維埃民主共和國(guó)中央政府西北辦事處”更名為“中華民國(guó)陜甘寧邊區(qū)政府”，陜甘寧邊區(qū)政府成為“中華民國(guó)”的一個(gè)特別行政區(qū)。1939年頒布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》規(guī)定：“民政廳掌理事務(wù)如左：一，關(guān)于任免縣市行政人員提出意見(jiàn)；二，關(guān)于土地行政事項(xiàng)；三，關(guān)于警察行政事項(xiàng)；四，關(guān)于選舉事項(xiàng)；五，關(guān)于戶口之調(diào)查統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)；六，關(guān)于衛(wèi)生行政事項(xiàng)；七，關(guān)于賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會(huì)救濟(jì)事項(xiàng)；八，關(guān)于婚姻登記及禮俗、宗教事項(xiàng)；九，關(guān)于勞資及佃業(yè)爭(zhēng)議事項(xiàng)；十，關(guān)于禁煙禁毒事項(xiàng)；十一，關(guān)于人民團(tuán)體之登記事項(xiàng)?！盵13]

陜甘寧邊區(qū)的民政工作最大特點(diǎn)是能夠依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，想群眾所想，急群眾所急。以社會(huì)救濟(jì)為例，1940年頒布的《關(guān)于賑濟(jì)工作的決定》規(guī)定：“在這一賑濟(jì)工作中，不僅依靠政府所撥的糧款，而且主要以發(fā)動(dòng)群眾、進(jìn)行互相調(diào)劑，尤其是特別注意發(fā)動(dòng)災(zāi)難民參加生產(chǎn)和介紹職業(yè)，如打鹽、挖藥材、打窯洞、按伙子、做雇工等，萬(wàn)一無(wú)法解決者，始可由政府給以救濟(jì)。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情形，分為急賑緩賑進(jìn)行之，凡是急需賑濟(jì)的，而當(dāng)?shù)厝罕娭杏譄o(wú)法調(diào)劑者，應(yīng)即時(shí)給以救濟(jì)，無(wú)須死板地一定待調(diào)查統(tǒng)計(jì)好再進(jìn)行賑濟(jì)，就會(huì)失掉了救濟(jì)的作用”。[14]通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾互幫互助，以及以工代賑實(shí)施救濟(jì)，暗合社會(huì)工作“助人自助”的精神，因此，雖然陜甘寧邊區(qū)沒(méi)有社會(huì)工作，但是在陜甘寧邊區(qū)開(kāi)展的“民政工作”，包括優(yōu)撫安置、賑災(zāi)移民、民眾團(tuán)體、婦女兒童、醫(yī)療衛(wèi)生和宗教工作等，與新中國(guó)成立后的民政工作是一脈相承的，屬于本土社會(huì)工作的范疇。[15]

后續(xù)民政廳掌理事務(wù)及其組織機(jī)構(gòu)一直有所變動(dòng)，直至1949年，為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)革命形勢(shì)、集中力量支援前線、積極恢復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府暫行組織規(guī)程》與《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》相比最大區(qū)別在于增加了征兵入伍、后勤調(diào)動(dòng)和軍人撫恤等與戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的職能，《陜甘寧邊區(qū)政府暫行組織規(guī)程》也為新中國(guó)成立后民政部的創(chuàng)建奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

概括來(lái)講，這一時(shí)期的民政工作帶有顯著的戰(zhàn)時(shí)后勤和基層政權(quán)建設(shè)的特征，屬于中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家和政權(quán)建設(shè)的偉大探索的組成部分，其工作在方法和技術(shù)層面具有典型本土性，包括思想政治教育、基層組織動(dòng)員以及基層社會(huì)組織培育聯(lián)合等本土民政工作傳統(tǒng)在這一時(shí)期均已成型，并對(duì)后續(xù)的中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

四、新中國(guó)成立后的民政工作與社會(huì)工作

(一)社會(huì)工作的取消與民政工作的發(fā)展和中斷

雖然社會(huì)工作自民國(guó)時(shí)期便已經(jīng)引入中國(guó)，也很快被內(nèi)地高等教育、從事社會(huì)慈善救助事業(yè)的社會(huì)精英乃至南京國(guó)民政府所認(rèn)同和接納，在專業(yè)實(shí)踐、人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)方面取得了一定的成就。但是從史料來(lái)看，由于種種原因，作為一個(gè)來(lái)自西方的有助于社會(huì)福利體系和公共服務(wù)現(xiàn)代化的專業(yè)，社會(huì)工作并未參與蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)之中。新中國(guó)成立后，國(guó)民政府的社會(huì)工作治理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)并未受到中國(guó)共產(chǎn)黨的重視，而恰恰由于其“西方資本主義”的出身，在1952年的高等院校院系調(diào)整中隨著社會(huì)學(xué)系取締而被取消。在政府辦社會(huì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民政部門和其他官辦社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織總體上發(fā)揮著民政工作和社會(huì)工作的所有職能，社會(huì)工作專業(yè)教育和職業(yè)化進(jìn)程相對(duì)停滯。

與社會(huì)工作不同，1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，設(shè)立內(nèi)務(wù)部以主管民政工作，內(nèi)設(shè)辦公廳、干部司、民政司、社會(huì)司、地政司和優(yōu)撫司。自此，中國(guó)共產(chǎn)黨初步建立起全國(guó)性的民政工作體系。1950年第一次全國(guó)民政會(huì)議在北京召開(kāi)。時(shí)任內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)謝覺(jué)哉做了題為《關(guān)于人民民主建政工作》的報(bào)告，對(duì)過(guò)去一年各地人民代表會(huì)議的召開(kāi)狀況進(jìn)行回顧，并強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村是基礎(chǔ)”，“城市建政問(wèn)題”和“縣很重要”[16]由此可見(jiàn)，在新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨雖然已經(jīng)在吸取蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)民政工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了全國(guó)性的民政工作體系，但是隨著黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移向城市，由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，城市地區(qū)的民主政權(quán)建設(shè)問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。因此此次會(huì)議確定要以民主政權(quán)建設(shè)為基礎(chǔ)，通過(guò)民主政權(quán)建設(shè)推動(dòng)其他民政工作發(fā)展。

1953年10月，第二次全國(guó)民政會(huì)議在北京召開(kāi)并通過(guò)了《第二次全國(guó)民政會(huì)議決議》?！稕Q議》強(qiáng)調(diào)：“民政部門的工作必須進(jìn)一步地貫徹國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期的總路線總?cè)蝿?wù),為發(fā)展生產(chǎn)和社會(huì)主義改造服務(wù)”，“民政部門的主管業(yè)務(wù)為建政、優(yōu)撫、救濟(jì)、地政、戶政、國(guó)籍、行政區(qū)劃、民工動(dòng)員、婚姻登記、社團(tuán)登記等工作。過(guò)去民政部門所掌管的業(yè)務(wù)中,有些已另有主管部門,有些與其他部門關(guān)系更密切或工作性質(zhì)更相近,應(yīng)分別會(huì)同有關(guān)部門擬定辦法報(bào)請(qǐng)政務(wù)院批準(zhǔn)移交其他部門去管”，“由于民政部門的優(yōu)撫、救濟(jì)工作都很繁重，必須適當(dāng)加強(qiáng)主管此項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)。凡具備下列條件之一的縣,應(yīng)設(shè)優(yōu)撫教濟(jì)科:(1)革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人占全縣人口十分之一以上者；(2)革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人在三萬(wàn)人以上者；(3)災(zāi)情連年比較嚴(yán)重者。其他縣(市及市轄區(qū))則在民政科內(nèi)酌設(shè)優(yōu)撫救濟(jì)干部。省(市)民政廳(局)應(yīng)設(shè)立和充實(shí)優(yōu)撫及救濟(jì)機(jī)構(gòu)(處或科)。中央內(nèi)務(wù)部的優(yōu)撫司改為局。大區(qū)、省(市)、縣民政部門及優(yōu)撫救濟(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)增設(shè)之編制人數(shù)”。[17]此次會(huì)議確定了民政工作要服務(wù)于社會(huì)主義改造，尤其是國(guó)家經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)革命、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)，正在進(jìn)行抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)，優(yōu)撫與救濟(jì)工作很受重視。而且本次會(huì)議首次對(duì)民政部門的職責(zé)范圍進(jìn)行明確劃分。

1954年，“中央人民政府內(nèi)務(wù)部”改為“中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部”，之后其職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置也幾經(jīng)調(diào)整以繼續(xù)為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，直至1969年內(nèi)務(wù)部被撤銷，其主管業(yè)務(wù)由財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部等部門分管負(fù)責(zé)。

(二)民政工作與社會(huì)工作的恢復(fù)與發(fā)展

1978年3月5日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)決議，恢復(fù)原內(nèi)務(wù)部有關(guān)職能，設(shè)立“中華人民共和國(guó)民政部”，下轄辦公廳、政治部、優(yōu)撫局、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司、城市社會(huì)福利司、民政司、政府機(jī)關(guān)人事局等部門。同年，第七次全國(guó)民政會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議回顧了新中國(guó)成立以來(lái)黨中央對(duì)民政工作的重要指示和要求，充分肯定了民政工作在革命和建設(shè)各個(gè)歷史時(shí)期所發(fā)揮的重要作用，明確了民政部門主要業(yè)務(wù)范圍是優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利以及黨和政府交辦的其他事項(xiàng)。第七次全國(guó)民政會(huì)議的召開(kāi)標(biāo)志著黨的民政工作方針政策得到全面恢復(fù)。

此后，隨著我國(guó)改革開(kāi)放程度的不斷加深，黨和國(guó)家需要面臨的形勢(shì)也更加復(fù)雜。因此，為了適應(yīng)新形勢(shì)，提供新服務(wù)，國(guó)務(wù)院多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，民政部的機(jī)構(gòu)與職能也幾經(jīng)調(diào)整。直至2018年國(guó)務(wù)院進(jìn)行第八次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，民政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為辦公廳(國(guó)際合作司)、政策法規(guī)司、規(guī)劃財(cái)務(wù)司、社會(huì)組織管理局(社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)督局)、社會(huì)救助司、基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司、區(qū)劃地名司、社會(huì)事務(wù)司、養(yǎng)老服務(wù)司、兒童福利司、慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司 11 個(gè)職能司(廳、局)和機(jī)關(guān)黨委(人事司)、離退休干部局。[18]改革后民政部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)得以優(yōu)化，職責(zé)劃分更加明確，有利于進(jìn)一步貫徹“上為中央分憂，下為百姓解愁”的服務(wù)宗旨，在政權(quán)建設(shè)、行政管理和社會(huì)救濟(jì)方面依舊發(fā)揮著不可替代的作用。

1987年，民政部邀請(qǐng)相關(guān)政府工作人員以及社會(huì)學(xué)界的專家學(xué)者舉辦社會(huì)工作教育發(fā)展論證會(huì)(簡(jiǎn)稱“馬甸會(huì)議”)。這次會(huì)議論證了專業(yè)社會(huì)工作對(duì)中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)改革與發(fā)展的必要性，確認(rèn)了社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)科地位，為中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展作了政策和組織的準(zhǔn)備。[19]而之后的社會(huì)工作從高等教育先行，到上海的實(shí)務(wù)探索，再到2007年職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度的確立，進(jìn)而在深圳、廣州實(shí)現(xiàn)城市的整體嵌入，在實(shí)踐和職業(yè)化兩個(gè)層面得到了迅猛的發(fā)展。

這一階段的典型特征是社會(huì)工作缺位和民政工作傳統(tǒng)走向成熟和現(xiàn)代化。社會(huì)工作的缺位是和那個(gè)時(shí)代國(guó)家治理的計(jì)劃性密不可分的，而恰恰是這種政府包辦的思路，讓民政工作傳統(tǒng)得以從農(nóng)村走向城市，得到了空前的傳承、轉(zhuǎn)型和發(fā)展。但不可忽視的是，社會(huì)工作的恢復(fù)重建過(guò)程中，民政工作功不可沒(méi)，正是通過(guò)民政部的考察和系統(tǒng)推進(jìn)，社會(huì)工作有了在國(guó)家治理層面恢復(fù)重建的合法性。而在后續(xù)的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程中，民政工作也為社會(huì)工作的系統(tǒng)嵌入提供了制度和資源的支持。而另一方面，社會(huì)工作為民政系統(tǒng)帶來(lái)的是專業(yè)化和職業(yè)化的系統(tǒng)支持，整體促進(jìn)和提升了民政工作的質(zhì)量和水平，促進(jìn)了民政工作的現(xiàn)代化。

五、民政工作與社會(huì)工作歷史關(guān)系及其對(duì)中國(guó)特色社會(huì)工作體系的意義

不同于國(guó)外社會(huì)工作發(fā)展演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，本土社會(huì)工作的發(fā)展在民國(guó)時(shí)期帶有典型的被動(dòng)性和外生性，從“國(guó)民政府”時(shí)期到今天社會(huì)工作的恢復(fù)重建，我們一直面臨著本土化的使命和任務(wù)。而另一個(gè)重要的歷史事實(shí)就是，在國(guó)民政府發(fā)展民政工作和社會(huì)工作的同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村道路和政權(quán)建設(shè)形成了一套獨(dú)具特色的民政工作傳統(tǒng)，并且逐漸成為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要傳統(tǒng)。因此，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)工作體系就必須要將這些中國(guó)的特色歷史和本土國(guó)情進(jìn)行系統(tǒng)考量。近年來(lái)，王思斌[20]、李迎生[21]、關(guān)信平[22]、范斌[23]、向德平[24]等國(guó)內(nèi)學(xué)界專家學(xué)者都曾對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)工作體系進(jìn)行過(guò)集中探討，但是對(duì)如何明確定位“中國(guó)特色”和如何界定“中國(guó)特色”的社會(huì)工作內(nèi)涵和外延并未形成統(tǒng)一的共識(shí)——尤其是如何定位民政工作傳統(tǒng)，是將其定位為社會(huì)工作的情境，還是要建立我們自己的“社會(huì)工作”概念，將民政工作作為“中國(guó)特色”而加以涵蓋？在這一問(wèn)題上，我們堅(jiān)持一個(gè)基本邏輯：第一，既然民政工作已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度國(guó)家和社會(huì)治理的重要組成部分，那么就應(yīng)該是中國(guó)特色的固有組成部分，必須在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)工作體系中加以考量；第二，要有去西方中心主義的價(jià)值和技術(shù)立場(chǎng)，社會(huì)工作是源自西方，但是其內(nèi)涵和外延、理念和技術(shù)必須要經(jīng)過(guò)“本土”的適應(yīng)性選擇，那么民政工作傳統(tǒng)中的一些歷史要素和本土要素就應(yīng)該和必須被納入其中，并由此對(duì)社會(huì)工作的價(jià)值理念、倫理規(guī)范、方法和技術(shù)體系加以修正和發(fā)展；對(duì)于堅(jiān)守所謂“專業(yè)性”，要求對(duì)民政工作傳統(tǒng)和專業(yè)社會(huì)工作進(jìn)行區(qū)分的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為在特定的歷史時(shí)期，這種堅(jiān)守是為了社會(huì)工作的獨(dú)立性和特殊價(jià)值地位的話，是沒(méi)有問(wèn)題的；到了目前構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)工作體系的階段，這種堅(jiān)守可能會(huì)成為一種“固執(zhí)”，可能會(huì)忽視本土具體歷史和當(dāng)前民政工作和社會(huì)工作“互嵌”和“互構(gòu)”的事實(shí)情境。