楊秀攀

（焦作大學(xué)法政學(xué)院，河南 焦作 454003）

進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界在發(fā)生著巨大變化。中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，正在通過自己的努力和奮斗實(shí)現(xiàn)著國家的飛速發(fā)展，并深刻影響著世界格局的變化。同時(shí)由于美國遏制中國以及中美競爭等因素，使中國崛起和中華民族的偉大復(fù)興不斷面臨種種新的挑戰(zhàn)。在這種背景下，黨中央適時(shí)提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以應(yīng)對時(shí)代的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)[1]。十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是“堅(jiān)持中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。兩次全會一方面就國家治理和社會治理如何應(yīng)對時(shí)代發(fā)展﹑民族復(fù)興和中國崛起的各種挑戰(zhàn)提出新的治理理念和方式；一方面提出依法治國，將法治作為國家治理體系和治理能力的重要手段。

地方融入國家的治理體系和治理能力建設(shè)，要根據(jù)本地的實(shí)際情況，因地制宜﹑因時(shí)制宜，通過實(shí)踐探索出本地的治理能力和治理體系建設(shè)之路。法律作為從古至今國家和社會治理的重要手段和方式，毫無疑問將會起到重要的作用。

1.法治對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)作用和重大意義

法治具有穩(wěn)定性和長期性的特征，各類法律主體通過法律的規(guī)定，可以預(yù)先確定自己的行為預(yù)期，個(gè)體的行為預(yù)期有助于社會秩序的構(gòu)建，有助于社會關(guān)系的穩(wěn)定，有助于社會發(fā)展。健全的法治，有助于社會成員法治理念的形成和鞏固，有利于在全社會樹立法治的權(quán)威。法治社會的形成，會進(jìn)一步促進(jìn)一個(gè)社會的法治價(jià)值觀和公平正義標(biāo)準(zhǔn)的建立，從而逐漸形成法律之治。

近代法治是隨著資產(chǎn)階級革命和資本主義的建立應(yīng)運(yùn)而生和逐步發(fā)展的，將社會成員從封建的人身束縛下解放出來。著名法學(xué)家梅因認(rèn)為，人類社會實(shí)現(xiàn)了從身份到契約的轉(zhuǎn)變，法治推動了人類社會的進(jìn)步，資本主義國家通過法治實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化。我國歷史上長期推行以德治國﹑禮法合一，中國古代的傳統(tǒng)法制基本上是倫理治國。道德的不確定性在封建時(shí)代為司法者裁判的任意性提供了機(jī)會，中國古代的法制也只能淪為帝王統(tǒng)治的附庸，其實(shí)質(zhì)仍是人治。改革開放以來，由于在國家治理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，巨大的人員流動，日趨復(fù)雜的政府管理﹑經(jīng)濟(jì)管理和社會管理等方面的需要，中國最終選擇走法治的道路。一方面，在法治的社會里，憲法規(guī)定一切公民﹑法人﹑社會組織都要守法，任何個(gè)人和社會組織都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)。在這個(gè)前提下，法治為全社會提供了明確統(tǒng)一的規(guī)則，這種規(guī)則具有平等性﹑確定性和可預(yù)期性，為公民社會的有序運(yùn)行提供了基本的制度環(huán)境。正如有的學(xué)者所言，沒有政治與法律這一堅(jiān)固“外殼”的保護(hù)，公民社會也會成為利益集團(tuán)俘獲政府的工具，也會成為“惡性社會資本”滋生的溫床[2]。另一方面，法治是人類社會長期發(fā)展的結(jié)果，其本質(zhì)上具有科學(xué)性。首先法律的產(chǎn)生是代表民意的國家機(jī)關(guān)（譬如議會和人民代表大會）在大量的立法準(zhǔn)備活動的基礎(chǔ)上行使職權(quán)的結(jié)果；其次行政機(jī)關(guān)對議會負(fù)責(zé)，在法律的授權(quán)下實(shí)現(xiàn)對國家的管理和服務(wù)；第三，司法機(jī)關(guān)通過依法設(shè)立的法院系統(tǒng)和職業(yè)化﹑專業(yè)化的法官來確保實(shí)現(xiàn)和維護(hù)法律的公平和正義；第四，各類法律主體通過法律的規(guī)定安排和約束自己的行為，在法律的限度內(nèi)追求自己的幸福﹑財(cái)富和自由。因此法治是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，具有人治不可比擬的優(yōu)點(diǎn)?！艾F(xiàn)代國家治理體系是一個(gè)民主的治理體系，提升國家治理能力也就意味著國家必須提升民主化程度和國家吸納與整合能力，必須強(qiáng)化民主政體在制度和文化層面的穩(wěn)定性和合法性，并以此為基礎(chǔ)將民主政治結(jié)構(gòu)化和常態(tài)化?！盵3]

2.地方管理和服務(wù)應(yīng)符合國家層面的治理體系和治理能力的要求

無論是西方國家還是中國，法律治理不僅有利于維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治，同時(shí)對于維護(hù)社會秩序，發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)具有重大的意義。美國著名學(xué)者福山將國家治理能力解析為“制定和實(shí)施政策及制定法律的能力﹑高效管理的能力﹑控制瀆職﹑腐敗和行賄的能力﹑保持政府高度透明和誠信的能力以及最重要的執(zhí)法能力”[4]?！拔覈鴩抑卫眢w系是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連﹑相互協(xié)調(diào)的國家制度 ?！盵5]以習(xí)近平為核心的黨中央，面對中國崛起的百年未有之大變局，總體把握風(fēng)云變幻的國內(nèi)國際形勢，全面總結(jié)依法治國，在黨的十九屆四中全會上規(guī)劃了未來依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和舉措。

2.1 完善人大立法制度

在立法工作中要堅(jiān)持立法的科學(xué)化和民主化，通過立法規(guī)劃，完善在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以人大為主導(dǎo),吸納各方參與的立法工作格局，不斷提高立法質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)國家和社會的法律治理。

2.2 健全憲法實(shí)施機(jī)制

憲法是我國的根本大法，長期以來由于憲法規(guī)定的原則性和間接性，憲法的實(shí)施主要是通過部門法的實(shí)施實(shí)現(xiàn)的，這極大地影響了憲法的權(quán)威。因此要完善憲法全面實(shí)施的體制和機(jī)制，增強(qiáng)憲法權(quán)威。大力推進(jìn)合憲性審查，落實(shí)和加強(qiáng)不同位階的法律備案審查制度，通過憲法對部門的監(jiān)督活動﹑司法審判活動和社會監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違憲行為，依法撤銷和糾正違憲的法律文件，從而在全社會樹立憲法權(quán)威，為依憲治國和依法治國打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 各級政府機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中應(yīng)貫徹落實(shí)法律的公平正義

法律是公平和正義的化身，法律的生命在于實(shí)施，否則便形同虛設(shè)。如果在實(shí)際工作中法律被束之高閣，非但不會形成法治信仰，反而對法律的權(quán)威和普通公民的公平正義觀念造成極大的傷害。國家機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)牢固樹立公權(quán)力是為私權(quán)利服務(wù)的,公權(quán)力沒有任何私利等最基本的法治理念，并將這一理念貫徹到各項(xiàng)工作中。各級國家機(jī)關(guān)通過將法定職責(zé)細(xì)化為具體的工作制度，嚴(yán)格考核監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)法律的公平正義，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義這一法治的基本價(jià)值理念，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

2.4 加快法治政府建設(shè)

現(xiàn)代法治主要是依法行政，我國自上世紀(jì)九十年代提出依法治國﹑建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)以來，基本建立了有中國特色的法律法規(guī)體系，依法行政的各項(xiàng)制度基本建立，依法行政，建立法治政府工作取得了顯著的成績。但實(shí)踐中仍然存在一些工作人員缺乏法治的基本理念和對法律的尊重，工作中機(jī)械﹑簡單﹑僵化地執(zhí)行法律規(guī)定。同時(shí)我們的依法行政還沒有形成一套完整的體系，有些地方還不成熟，有些還在試驗(yàn)摸索階段。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培養(yǎng)國家工作人員的法治理念和法制觀念，不僅做到形式上依法行政，更要做到理念上的依法行政，同時(shí)進(jìn)一步完善依法行政體系建設(shè)，使之更加成熟和體系化。

3.地方政府應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法律手段實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的完善和提升

3.1 加強(qiáng)地方人大的立法工作

地方人大根據(jù)本地面臨的各項(xiàng)任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體情況，在立法法的授權(quán)下，結(jié)合地方實(shí)際，通過認(rèn)真的立法立項(xiàng)﹑立法調(diào)研﹑地方立法的起草和討論﹑地方立法表決通過等程序，規(guī)范立法﹑科學(xué)立法，運(yùn)用立法手段實(shí)現(xiàn)對地方的前瞻性管理和法律治理，改變政府部門政出多門，地方法律性文件制定的水平低和越權(quán)無效等弊端。

3.2 依法行政,提高公共服務(wù)水平,加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)

各級地方政府依據(jù)國家立法和地方立法，樹立依法行政的理念，結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜，更好地為地方建設(shè)提供公共服務(wù)。逐步積累經(jīng)驗(yàn)，積極改進(jìn)，不斷提升公共服務(wù)水平，通過公共服務(wù)水平的提升，改善地方營商環(huán)境。

3.3 公正司法,樹立法治權(quán)威,培養(yǎng)地方全社會的法治意識和法制觀念

人民法院的司法裁判對培養(yǎng)公民最基本的公平正義觀念，樹立司法權(quán)威和法治權(quán)威具有非常重要的作用和意義。地方通過人民法院依法裁判，公正司法，尤其是對涉及到人民群眾切身利益﹑社會影響比較大的案件的公正審理，可以積極引導(dǎo)和推動廣大群眾樹立依法解決矛盾糾紛的觀念，減少涉法上訪，培養(yǎng)法治意識和法治觀念，從而提高地方的法治水平，提升地方的治理能力和治理水平。

3.4 推動城市社區(qū)治理法治化，加強(qiáng)基層法治建設(shè)

黨和政府歷來都非常重視基層的穩(wěn)定，地方推動基層網(wǎng)格化管理和法治化管理意義重大。因此應(yīng)積極推動社區(qū)居委會等基層組織依法開展工作，提高社區(qū)工作的規(guī)范化和權(quán)威性，引導(dǎo)社區(qū)居民通過業(yè)主大會和業(yè)主委員會依法自治，推進(jìn)基層群眾法治和自治的高度結(jié)合。地方人大通過地方立法，為城市的基層治理提供法律資源，通過立法的以人為本和人文關(guān)懷讓基層群眾感受到法治陽光的溫暖。

3.5 加強(qiáng)地方法治研究，推進(jìn)法治宣傳和法治教育

地方人大應(yīng)加強(qiáng)地方法治研究，大力推動地方立法﹑政府依法行政﹑司法機(jī)關(guān)的司法活動以及基層法治的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，大力進(jìn)行法治宣傳和法治教育。各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員，應(yīng)牢固樹立法治觀念﹑依法行政。地方人民群眾增強(qiáng)法治意識，通過法律手段安排自己的工作和生活，解決矛盾糾紛，民間社團(tuán)﹑商會﹑協(xié)會等社會組織依法開展活動。政府﹑社會和公民共同努力，逐步形成全社會學(xué)法﹑知法和依法辦事的良好氛圍，共同提升地方的法律治理能力和治理水平。