冷園園，喬?hào)|平

(北京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，北京 100875)

2016年2月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》在我國(guó)首次提出“建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制”，即“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任的單位和人員未履行報(bào)告義務(wù)的，其上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)肅追責(zé)。”同年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》也規(guī)定，“要參照農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制，建立面向城鄉(xiāng)困境兒童包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等在內(nèi)的困境兒童安全保護(hù)機(jī)制”。這兩個(gè)國(guó)務(wù)院政策文件明確提出強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體、接受報(bào)告的主體、報(bào)告范圍、未報(bào)告的追責(zé)四個(gè)方面。據(jù)此，地方性政策紛紛出臺(tái)，2016年12月，《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)困境兒童和留守兒童保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)北京市《意見(jiàn)》)對(duì)“強(qiáng)制報(bào)告”的規(guī)定與國(guó)務(wù)院文件上述四個(gè)方面相同，不同的是統(tǒng)稱(chēng)為“兒童”，要向公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制報(bào)告的是“兒童脫離監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任以及疑似遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等情況”。強(qiáng)制報(bào)告對(duì)象已經(jīng)從最初的留守兒童擴(kuò)展到所有面臨監(jiān)護(hù)困境、遭受或疑似遭受傷害的兒童。在這些政策文件中，社工機(jī)構(gòu)及社工都是強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體之一。那么，社工是否知道強(qiáng)制報(bào)告制度？如何認(rèn)識(shí)和執(zhí)行這個(gè)制度？本文基于北京社工的研究，期望彌補(bǔ)我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告主體研究的空白，并推動(dòng)我國(guó)強(qiáng)制報(bào)告制度的完善和落實(shí)。

一、理論視角與研究現(xiàn)狀

兒童保護(hù)領(lǐng)域強(qiáng)制報(bào)告制度的理論依據(jù)是國(guó)家親權(quán)理論。國(guó)家親權(quán)是指國(guó)家以“代理父母”的身份按“兒童最大利益”理念行事，其與父權(quán)的矛盾表現(xiàn)出父母權(quán)利與子女權(quán)利之間的博弈。[1]當(dāng)父母權(quán)利與兒童權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)如何處理？國(guó)家在兒童福利和保護(hù)中的角色在歐美經(jīng)歷了對(duì)家庭最小干預(yù)的“補(bǔ)充者”、全面干預(yù)的“監(jiān)督者”、有限干預(yù)的“支持者”三個(gè)階段。[2]國(guó)家通過(guò)積極的立法和國(guó)家權(quán)威保障兒童權(quán)利，強(qiáng)制報(bào)告制度正是國(guó)家干預(yù)家庭兒童養(yǎng)育的一種強(qiáng)制性手段，為公權(quán)力介入家庭保護(hù)兒童提供了合法性。社工作為遞送兒童福利和保護(hù)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員，也被授予報(bào)告和干預(yù)家庭事務(wù)的合法身份。

國(guó)際上，兒童虐待和忽視報(bào)告制度主要有三類(lèi)：強(qiáng)制報(bào)告制度、義務(wù)報(bào)告制度和混合型報(bào)告制度。強(qiáng)制報(bào)告制度是指報(bào)告主體應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告需要承擔(dān)法律責(zé)任，受到罰款、監(jiān)禁等法律懲罰，如美國(guó)、加拿大、瑞典等。最早提出報(bào)告制度的是美國(guó)，早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)兒童局就開(kāi)始組織討論和起草有關(guān)報(bào)告制度的法律草案。[3]1963年夏，兒童局首先發(fā)布要求醫(yī)生和醫(yī)院報(bào)告疑似兒童虐待的立法建議，到1967年，美國(guó)各州和哥倫比亞特區(qū)都頒布了某種形式的兒童虐待和忽視報(bào)告法[4]，每個(gè)州的報(bào)告制度有差異。1963年至1967年間，美國(guó)的一些州出現(xiàn)了最早的強(qiáng)制報(bào)告法。[5][6]在早期，醫(yī)務(wù)工作者是兒童虐待的主要報(bào)告主體，至1974年美國(guó)聯(lián)邦首次頒布《兒童虐待預(yù)防與處遇法》(The Child Abuse Prevention and Treatment Act, CAPTA)，報(bào)告主體的范圍由醫(yī)務(wù)人員擴(kuò)大到與兒童密切相關(guān)的其他專(zhuān)業(yè)人員，如社會(huì)工作者、教師、心理咨詢(xún)師、執(zhí)法人員等，有些州實(shí)際上要求所有公民報(bào)告。1974年CAPTA僅規(guī)定“各州應(yīng)該報(bào)告已知或疑似的兒童虐待和忽視案件”，沒(méi)有“強(qiáng)制”字樣，1992年修訂版關(guān)于州的項(xiàng)目計(jì)劃中規(guī)定“誰(shuí)有義務(wù)報(bào)告和誰(shuí)可以選擇報(bào)告”，2010年修訂版中有明確的強(qiáng)制報(bào)告(mandatory reporting)規(guī)定。接受報(bào)告的主體各國(guó)各州也有差異，一般是主管兒童福利和兒童保護(hù)的政府部門(mén)或兒童保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。美國(guó)、加拿大和澳大利亞強(qiáng)制報(bào)告虐待兒童的法律已經(jīng)制定得很詳細(xì)，成為政府早期發(fā)現(xiàn)虐待和忽視案件、保護(hù)兒童和促進(jìn)向兒童及家庭提供服務(wù)的戰(zhàn)略的核心部分。[7]

國(guó)外研究發(fā)現(xiàn)，不同系統(tǒng)的報(bào)告主體報(bào)告兒童虐待和忽視的比例不同，社會(huì)工作者在兒童虐待強(qiáng)制報(bào)告中的占比較高，但非最高。國(guó)外有全國(guó)性報(bào)告數(shù)據(jù)，美國(guó)兒童虐待和忽視數(shù)據(jù)系統(tǒng)(the National Child Abuse and Neglect Data System，NCANDS)發(fā)布的《2016年兒童虐待報(bào)告》(Child Maltreatment 2016)顯示，教育人員兒童虐待強(qiáng)制報(bào)告的比例最大，為18.9%，社會(huì)服務(wù)人員的報(bào)告比例為11.2%。2017年，澳大利亞的社會(huì)工作者報(bào)告兒童虐待事件的比例為13%。很多因素影響報(bào)告或不報(bào)告。Kerryann等[8]對(duì)澳大利亞昆士蘭、西澳大利亞、新威爾士三個(gè)州隨機(jī)選擇470個(gè)教師進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)政策知識(shí)了解更多、過(guò)去有過(guò)報(bào)告經(jīng)驗(yàn)、對(duì)報(bào)告性侵犯有更正向的態(tài)度(如相信制度能有效回應(yīng)他們的報(bào)告、不擔(dān)心報(bào)告的影響)的教師更傾向于報(bào)告性侵犯。Herendeen等[9]通過(guò)對(duì)全國(guó)兒科護(hù)士協(xié)會(huì)的5764名會(huì)員進(jìn)行網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20%的護(hù)士發(fā)現(xiàn)疑似兒童虐待時(shí)沒(méi)有報(bào)告，因?yàn)樗麄冇龅揭韵码y題：醫(yī)護(hù)人員為保留患者而選擇不報(bào)告，因?yàn)閳?bào)告會(huì)導(dǎo)致家長(zhǎng)送孩子去其他診所；醫(yī)生反對(duì)報(bào)告因?yàn)樗麄冋J(rèn)為不能僅憑一個(gè)物理傷口就斷定是兒童虐待；兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)因保密原則不與報(bào)告者分享個(gè)案進(jìn)度。另外，保護(hù)公眾、患者信息保密和對(duì)職業(yè)的忠誠(chéng)也會(huì)影響醫(yī)護(hù)人員的報(bào)告行為，但他們認(rèn)為提高對(duì)法律的理解和執(zhí)行力度能有效化解這一限制。[10]McTavish等[11]通過(guò)元分析(Meta-Analysis)研究1088名強(qiáng)制報(bào)告主體(包括醫(yī)護(hù)人員、教師、社工、警察等)發(fā)現(xiàn)，他們難以識(shí)別和應(yīng)對(duì)不太明顯的兒童虐待、不愿意報(bào)告疑似虐待并傾向于報(bào)告有虐待證據(jù)的事件，86%的文章認(rèn)為強(qiáng)制報(bào)告者需要接受培訓(xùn)以更好地識(shí)別、回應(yīng)和報(bào)告疑似兒童虐待。

在強(qiáng)制報(bào)告跨部門(mén)合作過(guò)程中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和警察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、工作方式、價(jià)值理念等不同導(dǎo)致兩部門(mén)在強(qiáng)制報(bào)告過(guò)程中出現(xiàn)分歧。[12]處理這種分歧對(duì)社工及社工機(jī)構(gòu)是一個(gè)挑戰(zhàn)。

我國(guó)尚未建立困境和受傷害兒童強(qiáng)制報(bào)告登記系統(tǒng)，國(guó)內(nèi)有限的研究分析其他國(guó)家強(qiáng)制報(bào)告制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義[13][14]，但本土研究極少。2014年，北京青少年法律援助與研究中心發(fā)布《未成年人遭受家庭暴力案件調(diào)查與研究報(bào)告》，對(duì)2008—2013年六年間媒體報(bào)道的697例未成年人遭受家庭暴力的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析顯示：鄰居、市民和村民等與未成年人可能存在密切接觸的人員報(bào)案的占32.85%，非施暴方監(jiān)護(hù)人和其他家庭成員報(bào)案的占32%，醫(yī)務(wù)人員、教師、記者和民警等為未成年人提供服務(wù)的專(zhuān)業(yè)工作者報(bào)告的占10.61%?？梢?jiàn)，人們的報(bào)告意識(shí)正在形成，但未涉及社工的報(bào)告。

二、被試與研究方法

本文以北京市與兒童保護(hù)工作相關(guān)的社會(huì)工作者為研究對(duì)象，探索他們對(duì)困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度的認(rèn)識(shí)和執(zhí)行情況。選擇社會(huì)工作者作為研究對(duì)象主要有兩點(diǎn)原因：第一，社會(huì)工作者是兒童福利和保護(hù)服務(wù)的遞送者，在關(guān)愛(ài)保護(hù)困境兒童、留守兒童和維護(hù)兒童權(quán)利方面扮演重要角色；第二，我國(guó)困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度本土實(shí)踐研究極少，社會(huì)工作者作為強(qiáng)制報(bào)告主體之一似乎很少報(bào)告，這種情況值得探究，以彌補(bǔ)本土研究的不足。

作為探索性研究，采用半結(jié)構(gòu)式訪談法收集資料，有助于獲得不同受訪者多樣的、豐富的資料，通過(guò)主題分析，深度解讀社會(huì)工作者對(duì)困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度的了解、認(rèn)識(shí)和執(zhí)行情況，全面了解社工服務(wù)困境兒童的個(gè)別化情況。2018年12月至2019年2月，筆者對(duì)以下13位受訪者進(jìn)行了訪談。

表1 受訪者基本信息表

13位受訪者來(lái)自北京市6個(gè)區(qū)的8家社工機(jī)構(gòu)，包括機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主管、一線社工、督導(dǎo)和實(shí)習(xí)生等不同崗位，都是本科以上學(xué)歷，但僅有5人是社工專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，顯示社工機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的多種專(zhuān)業(yè)背景。

三、社工對(duì)強(qiáng)制報(bào)告制度的認(rèn)識(shí)和執(zhí)行情況

(一)社工對(duì)強(qiáng)制報(bào)告制度的看法

訪談發(fā)現(xiàn)，13名受訪者僅7人知道強(qiáng)制報(bào)告制度，近一半人(G、L、M、A、B、C)不知道，并現(xiàn)場(chǎng)了解相關(guān)政策規(guī)定。所有受訪者都認(rèn)為這個(gè)制度是很有意義的，因?yàn)槔Ь硟和南嚓P(guān)權(quán)益“至少引起了重視，不是沒(méi)有人管”。

1.報(bào)告主體范圍廣，報(bào)告意識(shí)和敏感度不夠

北京市《意見(jiàn)》規(guī)定的強(qiáng)制報(bào)告主體有教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居(村)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)及其工作人員。有受訪者認(rèn)為“這個(gè)筐裝進(jìn)去的人太多了，到最后一個(gè)也找不到”。即使能找到，在目前“敏感度不夠”的情況下，很難做到強(qiáng)制報(bào)告，報(bào)告了也未必能達(dá)到兒童保護(hù)的目的，Z社工分析，“強(qiáng)制報(bào)告鋪了一個(gè)特別大的面，但報(bào)告主體關(guān)注重點(diǎn)與民政部門(mén)不相關(guān)。在學(xué)校，老師發(fā)現(xiàn)學(xué)生因家長(zhǎng)問(wèn)題而表現(xiàn)異常時(shí)會(huì)打電話給警察，警察的處理過(guò)程是問(wèn)詢(xún)、對(duì)家長(zhǎng)批評(píng)教育后便結(jié)束了?；蛟诹硪粋€(gè)場(chǎng)域，醫(yī)院醫(yī)生發(fā)現(xiàn)孩子身上有莫名的淤青傷，他會(huì)假裝沒(méi)看見(jiàn)，或問(wèn)一下家長(zhǎng)，此時(shí)如果家長(zhǎng)解釋不通且醫(yī)生非常有責(zé)任心的話，醫(yī)生會(huì)叫醫(yī)院保安或打110，警察的做法還是和上面的一樣”。

不同的強(qiáng)制報(bào)告主體有不同的優(yōu)先關(guān)注點(diǎn)，強(qiáng)制報(bào)告制度側(cè)重于保護(hù)困境兒童權(quán)益，而報(bào)告主體可能側(cè)重于本職工作關(guān)注的方面，如學(xué)業(yè)、治療疾病等，與民政部門(mén)的關(guān)注不同，可能導(dǎo)致報(bào)告及處理不到位或無(wú)效。那么，誰(shuí)是最合適、最有力的強(qiáng)制報(bào)告主體？P社工認(rèn)為：

社工受項(xiàng)目、工作量、任務(wù)、服務(wù)對(duì)象的限制，所關(guān)注的只能是0-18周歲兒童中的冰山一角或表征上比較明顯的處于困境狀態(tài)的孩子。在強(qiáng)制報(bào)告受眾面比較有限的情況下，社工是一個(gè)比較合適但非最有力的主體。我認(rèn)為村居兒童主任是強(qiáng)制報(bào)告里最有力的主體，因?yàn)樗钤谶@個(gè)村居之內(nèi)，他對(duì)所在村居的情況比較了解，可以定期尋訪，和轄區(qū)內(nèi)村民信任關(guān)系的建立也比其他群體快。

2013年《民政部關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》要求試點(diǎn)地區(qū)依托村(居)委會(huì)設(shè)立一名兒童福利主任或兒童福利督導(dǎo)員。2019年5月，民政部等10部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》，要求社區(qū)設(shè)立“兒童主任”，并明確了其報(bào)告職責(zé)。

受訪者更關(guān)注的是社工作為服務(wù)主體，“不是單獨(dú)地向接受報(bào)告主體說(shuō)這個(gè)兒童發(fā)生什么事情，同時(shí)社工還會(huì)做一個(gè)相關(guān)信息的采集，然后應(yīng)急處置……”(P) 因此，社工發(fā)現(xiàn)困境兒童可能未在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，而是直接提供服務(wù)，這也許是我國(guó)社工報(bào)告極少的原因。

2.接受報(bào)告的主體——公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)困境兒童問(wèn)題的作用十分有限

與國(guó)務(wù)院的政策文件一致，北京市《意見(jiàn)》也規(guī)定接受強(qiáng)制報(bào)告的主體是公安機(jī)關(guān)。對(duì)于這個(gè)唯一的主體，受訪者有三種不同的看法：

(1)公安機(jī)關(guān)作為接受報(bào)告的主體較合適。公安機(jī)關(guān)具有行政權(quán)和司法權(quán)，管轄范圍廣，受訪者認(rèn)為“找警察很方便”且公安機(jī)關(guān)更能給困境兒童安全感，但在報(bào)告過(guò)程中不能僅靠公安機(jī)關(guān)的力量解決問(wèn)題，需要第三方的介入，如社工機(jī)構(gòu)、社工或老師的陪同。

(2)公安機(jī)關(guān)作為接受報(bào)告的主體有合適的地方，如權(quán)威性和執(zhí)行力，也有不合適的地方。公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)制報(bào)告制度中是被動(dòng)的，因?yàn)樗赡懿恢涝趦和Ｗo(hù)強(qiáng)制報(bào)告中的職責(zé)、工作流程、聯(lián)動(dòng)組織，且“在中國(guó)人的認(rèn)知中，只有犯了很?chē)?yán)重的事才會(huì)找公安機(jī)關(guān)，報(bào)案會(huì)讓被報(bào)告家庭覺(jué)得沒(méi)面子，影響和該家庭之間的關(guān)系”。(M)困境兒童案例報(bào)告給公安機(jī)關(guān)，一般是出現(xiàn)嚴(yán)重后果的，可能早期不報(bào)告，喪失早干預(yù)的機(jī)會(huì)。

(3)公安機(jī)構(gòu)作為接受報(bào)告的主體不合適，應(yīng)該有其他接受報(bào)告的主體?！?10習(xí)慣出警，現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)詢(xún)，直接就結(jié)束了，我報(bào)告了，沒(méi)有作用，他制止不了父親繼續(xù)打孩子。而更多情況下我們不愿意打110，這件事在110立案，警察出警需要報(bào)警人一起回派出所去簽筆錄，我們都還要上班呢”。(Z)由于公安機(jī)關(guān)固有的工作方式，根據(jù)案件性質(zhì)而非困境兒童個(gè)別化情況開(kāi)展工作，導(dǎo)致報(bào)告成本高、成效低，故不適合作為接受強(qiáng)制報(bào)告的主體。受訪者認(rèn)為可以由“有國(guó)家保障的機(jī)關(guān)”作為接受報(bào)告的主體。社工在遇到困境兒童案例時(shí)，首先向機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人報(bào)告，然后再聯(lián)系民政部門(mén)處理，公安機(jī)關(guān)的主要作用是問(wèn)詢(xún)調(diào)查或其他協(xié)同作用。

公安機(jī)關(guān)內(nèi)部未確定一個(gè)專(zhuān)門(mén)、專(zhuān)業(yè)的部門(mén)負(fù)責(zé)該制度的執(zhí)行，導(dǎo)致其按照固有工作模式處理困境兒童強(qiáng)制報(bào)告事件，對(duì)家庭事務(wù)重視不夠或缺乏處置經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)重影響干預(yù)效果，也影響跨部門(mén)合作的效率和信任。

3.報(bào)告范圍需要清晰明確的界定以及識(shí)別和評(píng)估指標(biāo)

北京市《意見(jiàn)》規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告的情況包括兒童脫離監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等。其中《反家庭暴力法》界定“家庭暴力是指家庭成員之間以毆打、捆綁、殘害、限制人身自由以及經(jīng)常性謾罵、恐嚇等方式實(shí)施的身體、精神等侵害行為?！钡O(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不足、監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)惹闆r尚無(wú)明確界定和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致報(bào)告主體難以篩查和識(shí)別必須報(bào)告的服務(wù)對(duì)象，只能“按照經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)敏感度來(lái)識(shí)別困境兒童”。(X)

從主觀意識(shí)上判斷我應(yīng)該強(qiáng)制報(bào)告，但公安機(jī)關(guān)來(lái)詢(xún)問(wèn)后發(fā)現(xiàn)只是一個(gè)很正常的受傷。沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的制度的建立以及相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置，醫(yī)護(hù)人員、社會(huì)組織這些外在的報(bào)告主體可能現(xiàn)階段是不適合(強(qiáng)制報(bào)告)的。(P)

只憑經(jīng)驗(yàn)判斷和報(bào)告，難免有錯(cuò)漏，因此篩選需要強(qiáng)制報(bào)告的困境兒童“需要明確的評(píng)估指標(biāo)”，這個(gè)指標(biāo)是開(kāi)展工作的客觀依據(jù)和指南。但目前我國(guó)沒(méi)有這樣的評(píng)估指標(biāo)，造成很多爭(zhēng)論、延誤或者寧可不報(bào)。

4.報(bào)告者信息應(yīng)保密，不報(bào)告的追責(zé)應(yīng)明確責(zé)任和慎重懲罰

報(bào)告者的信息保密是西方國(guó)家兒童保護(hù)中的通常做法，我國(guó)《反家庭暴力法》也規(guī)定，報(bào)告疑似家庭暴力“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)案人的信息予以保密”。但困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度未規(guī)定保密報(bào)告主體的信息，這可能影響報(bào)告主體強(qiáng)制報(bào)告的積極性和主動(dòng)性。多數(shù)受訪者表示“報(bào)告是一件得罪人的事”“有很多不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)”，所以“不敢報(bào)告”“不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告”，甚至擔(dān)心社會(huì)組織被攻擊，他們均認(rèn)為報(bào)告者信息保密是非常必要的。

北京市《意見(jiàn)》規(guī)定“負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任的單位和人員未履行報(bào)告義務(wù)的，其上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)肅追責(zé)?！?但具體是哪個(gè)部門(mén)依據(jù)什么法律按照什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)追什么責(zé)？卻沒(méi)有明確規(guī)定，這必然削弱報(bào)告制度的強(qiáng)制力?！白肪课邑?zé)任的話，依法是要追究我的刑事責(zé)任的，而這里面依什么法怎么追究，沒(méi)有?！?Z) G社工認(rèn)為“報(bào)告應(yīng)該是自覺(jué)性而不是法律強(qiáng)制性的”。作為服務(wù)困境兒童的社工，“發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題并及時(shí)上報(bào)，這是我們的本職工作，沒(méi)必要把它放在一個(gè)強(qiáng)制的高度”。(B)法律追責(zé)在操作層面上不合適，L這樣分析：

現(xiàn)在社工處在一個(gè)很大的空缺狀態(tài)，每年流失率是70%，要是停職你讓誰(shuí)來(lái)做，這個(gè)懲罰不合適。我一個(gè)月工資不到3000,你要是罰我2000，你不停職我自己也不會(huì)做了，這也不合適。

如果因?yàn)樯鐣?huì)工作者未報(bào)告而對(duì)其進(jìn)行罰款或其他懲罰，會(huì)導(dǎo)致社工流失率上升，這是不合適的。Q社工認(rèn)為“懲罰不太好，首先不是社工‘不作為’要懲罰，社工只是沒(méi)有報(bào)案，但是社工做了其他的服務(wù)”。社會(huì)工作者可能沒(méi)有強(qiáng)制報(bào)告，但是也沒(méi)有不作為，而是為困境兒童提供了專(zhuān)業(yè)服務(wù)，一定程度上滿足了困境兒童及家庭的需要。

(二)社工對(duì)困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度的執(zhí)行情況

受訪的8家機(jī)構(gòu)中只有3家執(zhí)行了該制度，其他機(jī)構(gòu)的受訪者承認(rèn)強(qiáng)制報(bào)告“我們基本上沒(méi)用過(guò)”，說(shuō)明對(duì)這個(gè)制度的落實(shí)并不到位。這3家機(jī)構(gòu)(受訪者Z、X、P)執(zhí)行困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度有以下兩種做法。

1.社會(huì)工作機(jī)構(gòu)建立“發(fā)現(xiàn)-報(bào)告-響應(yīng)機(jī)制”

C機(jī)構(gòu)主要為未成年人提供社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)，包括外來(lái)工及子女融入、涉罪未成年人社會(huì)調(diào)查、家庭收養(yǎng)調(diào)查等，并在困境未成年人保護(hù)項(xiàng)目中建立了發(fā)現(xiàn)-報(bào)告-響應(yīng)機(jī)制。該機(jī)制依托村居委會(huì)摸排、上報(bào)困境兒童，社工針對(duì)上報(bào)情況進(jìn)行評(píng)估、建檔、接案、介入服務(wù)。對(duì)危困程度比較嚴(yán)重的未成年人，社工鏈接政策資源，由民政牽頭，和婦聯(lián)、公安等部門(mén)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議；對(duì)中低程度的困境未成年人，社工為其建立成長(zhǎng)檔案，提供政策倡導(dǎo)、心理幫扶等服務(wù)?！袄Ь硟和泻芏囝?lèi)型，村居在摸排、上報(bào)時(shí)存在一定的困難”。(X)此時(shí)，社工會(huì)自己摸排。C機(jī)構(gòu)在房山的兒童福利督導(dǎo)員通過(guò)家訪、電話等方式進(jìn)行摸排、評(píng)估，發(fā)現(xiàn)有需要報(bào)告的情況時(shí)，如家暴、忽視、性侵害，一般報(bào)告給民政部門(mén)的困境未成年人保護(hù)中心，有時(shí)也報(bào)告給公安，因?yàn)樗麄兡芷鸬綇?qiáng)制隔離作用。

C機(jī)構(gòu)建立的困境兒童發(fā)現(xiàn)-報(bào)告-響應(yīng)機(jī)制比較專(zhuān)業(yè)，依托村居上報(bào)和社會(huì)工作者摸排了解服務(wù)范圍內(nèi)困境兒童的情況，評(píng)估困境的程度并進(jìn)行分層分類(lèi)服務(wù)。對(duì)情況嚴(yán)重的困境兒童，民政部門(mén)牽頭召開(kāi)多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議討論解決問(wèn)題的辦法；對(duì)中低程度的困境兒童會(huì)建立成長(zhǎng)檔案，為其提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。但該機(jī)制尚處于探索階段，在執(zhí)行過(guò)程中仍面臨一些難題，如困境兒童難識(shí)別，跨部門(mén)合作中各部門(mén)的認(rèn)識(shí)差異等，這需要在制度制定和執(zhí)行中不斷完善。

2.政府購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)的個(gè)案服務(wù)

Z是H機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，該機(jī)構(gòu)主要通過(guò)外展社會(huì)工作方法發(fā)現(xiàn)需要幫助的露宿者，主要服務(wù)對(duì)象是流浪乞討人員和困境未成年人。

強(qiáng)制報(bào)告制度實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是報(bào)告，但從我們這來(lái)講，到我們手里的案子就已經(jīng)經(jīng)歷了這個(gè)過(guò)程了。就比如說(shuō)我們現(xiàn)在接的案子全是社區(qū)上報(bào)過(guò)的，然后往上反映都搞不定，沒(méi)有辦法才找到我們，所以到我們這的時(shí)候不牽扯發(fā)現(xiàn)和報(bào)告了，你去做就行了，這是第一種。第二種，我們實(shí)際面臨的情況就是社區(qū)不報(bào)，這樣的話我們自己找，我自己找到的就不需要報(bào)告了，因?yàn)閳?bào)了一圈最后還是給我。

Z發(fā)現(xiàn)，社區(qū)上報(bào)困境兒童卻找不到解決辦法后，民政局會(huì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將困境兒童轉(zhuǎn)介給H機(jī)構(gòu)。所以，他通過(guò)外展工作發(fā)現(xiàn)需要強(qiáng)制報(bào)告的困境兒童時(shí)不會(huì)選擇報(bào)告，因?yàn)樽罱K結(jié)果是一樣的，即這類(lèi)兒童由H機(jī)構(gòu)提供照顧和服務(wù)。K是主要服務(wù)未成年人的R機(jī)構(gòu)“困境兒童保護(hù)項(xiàng)目”負(fù)責(zé)人，民政救助站購(gòu)買(mǎi)R機(jī)構(gòu)的服務(wù)，把一名無(wú)人監(jiān)護(hù)的8歲非婚生女孩轉(zhuǎn)到R機(jī)構(gòu)，K找過(guò)該區(qū)未成年人保護(hù)中心，但因資金和區(qū)域限制未能接受，再找民間機(jī)構(gòu)太陽(yáng)村，因需要公安局派送，辦理各種手續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，只能由R機(jī)構(gòu)照顧。不同的是，K在報(bào)告公安機(jī)關(guān)無(wú)果后將困境兒童作為個(gè)案提供服務(wù)。

這凸顯三個(gè)問(wèn)題：第一，北京民政部門(mén)設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)無(wú)力按照政策要求接受需要照顧的困境兒童；第二，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不是無(wú)人監(jiān)護(hù)困境兒童的合法監(jiān)護(hù)人或撫養(yǎng)人，反而作為事實(shí)撫養(yǎng)人和臨時(shí)監(jiān)護(hù)人承擔(dān)了照顧他們的責(zé)任；第三，在民政部門(mén)將這類(lèi)困境兒童轉(zhuǎn)介給社工機(jī)構(gòu)之后，這些兒童存在很多問(wèn)題需要社工機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)及社區(qū)合力解決，但實(shí)際情況是由于沒(méi)有明確的職責(zé)分工，社工機(jī)構(gòu)的工作得不到政府職能部門(mén)的有效支持，影響問(wèn)題的有效解決。

四、社工執(zhí)行強(qiáng)制報(bào)告制度的阻礙性因素

受訪者普遍認(rèn)為，社工受專(zhuān)業(yè)價(jià)值觀和倫理守則的影響，在發(fā)現(xiàn)需要強(qiáng)制報(bào)告的困境兒童時(shí)應(yīng)該會(huì)選擇報(bào)告，以保護(hù)兒童權(quán)益。但從訪談資料看，社工很少報(bào)告，是什么阻礙了社工執(zhí)行強(qiáng)制報(bào)告制度？

(一)強(qiáng)制報(bào)告制度的知曉度低，強(qiáng)制性弱

困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度在我國(guó)建立時(shí)間較短，最早出現(xiàn)在2016年的國(guó)務(wù)院政策文件中，隨后出現(xiàn)在地方政策文件中?！傲⒎▽蛹?jí)太低”“政策宣傳力度不夠”“沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)”，這是近半數(shù)受訪社工不知道該制度的原因，同時(shí)也阻礙他們的報(bào)告行為。

受訪者了解更多的是與兒童青少年相關(guān)、立法層級(jí)較高的法律，如《未成年人保護(hù)法》《民法通則》。強(qiáng)制報(bào)告制度不是法律、法規(guī)規(guī)定，僅是規(guī)范性政策文件，而且未明確規(guī)定不報(bào)告應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)執(zhí)行制度的監(jiān)督不足，現(xiàn)實(shí)中也沒(méi)有因未報(bào)告而被懲罰的案例，顯示這種強(qiáng)制報(bào)告并不真正具有強(qiáng)制性和約束力。

(二)缺少統(tǒng)一的困境兒童識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

北京市《意見(jiàn)》中有四類(lèi)困境兒童，要求強(qiáng)制報(bào)告的是第二類(lèi)：因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害的兒童。由于對(duì)虐待、意外傷害和不法侵害等概念缺乏清晰的界定，無(wú)具體的評(píng)估指標(biāo)，導(dǎo)致難以精準(zhǔn)識(shí)別需要強(qiáng)制報(bào)告的困境兒童。

政府不同部門(mén)的關(guān)注點(diǎn)不同，重視的不一定是民政部門(mén)關(guān)注的“困境兒童”，也在一定程度上阻礙該制度的執(zhí)行，如公檢法關(guān)注涉案未成年人是否涉案，教委、團(tuán)委關(guān)注貧困生或“學(xué)困生”的行為和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。強(qiáng)制報(bào)告制度需要多部門(mén)共同解決困境兒童問(wèn)題，但實(shí)際上，各部門(mén)之間的壁壘很難打通、信息難以共享，常常各自為政，各行其是，很多時(shí)候無(wú)法形成合力。

(三)強(qiáng)制報(bào)告存在未知風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)是熟人社會(huì)，人們的行為圍繞人情關(guān)系展開(kāi)，人情規(guī)范約束人們的行為準(zhǔn)則。[15]部分報(bào)告主體考慮到人情關(guān)系，可能選擇不報(bào)告。受訪者認(rèn)為“國(guó)內(nèi)父權(quán)思想比較嚴(yán)重”“孩子現(xiàn)在還小，在家肯定要依靠自己的父母”，所以在發(fā)生侵犯兒童權(quán)利行為時(shí)要“忍著”。強(qiáng)制報(bào)告存在“很多不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)”,是一件“得罪人”的事,強(qiáng)制報(bào)告主體擔(dān)心“這個(gè)危害主體會(huì)報(bào)復(fù)”，所以一般“不敢報(bào)告”。而且，該制度沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)強(qiáng)制報(bào)告主體的信息保密和安全保護(hù)措施，受訪者表達(dá)了對(duì)這種未知風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

(四)缺少具體工作流程，報(bào)告成效低

強(qiáng)制報(bào)告制度“缺失配套的人、配套的管理、配套的服務(wù)”，具體工作流程的缺失可能導(dǎo)致制度的執(zhí)行不到位，沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府需要立法規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告制度具體的工作流程，使相關(guān)責(zé)任人有據(jù)可循，報(bào)告者和接受報(bào)告者都清楚自己應(yīng)該怎么做，以及自己做的工作是否有用。如果不相信或不知道該制度是否能解決問(wèn)題，也會(huì)阻礙他們報(bào)告或接受保護(hù)的行為。強(qiáng)制報(bào)告的作用也受到質(zhì)疑，“110習(xí)慣出警，現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)詢(xún)后就直接結(jié)束了，我報(bào)告了，沒(méi)有作用”，受訪者表示報(bào)告給公安機(jī)關(guān)會(huì)產(chǎn)生很高的時(shí)間成本和人力成本，卻沒(méi)解決困境兒童面臨的問(wèn)題。即使社工報(bào)告困境兒童給公安機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)了一圈，最后可能還是由社工機(jī)構(gòu)兜底照料困境兒童，因此不如直接提供服務(wù)。社工機(jī)構(gòu)會(huì)考慮成本效益決定是否報(bào)告。

五、完善強(qiáng)制報(bào)告制度的對(duì)策建議

(一)提高立法層次，明確法律責(zé)任、概念界定和工作流程

提高強(qiáng)制報(bào)告制度的立法層次，最有力的途徑是寫(xiě)進(jìn)正在修訂的《未成年人保護(hù)法》中，并明確應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告要承擔(dān)的具體法律責(zé)任。北京市的《意見(jiàn)》作為規(guī)范性政策文件，可以提高其立法層次成為地方規(guī)章，并改進(jìn)以下方面：第一，清楚界定兒童虐待、意外傷害、不法侵害等基本概念，以便明確困境兒童識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)；第二，明確未履行報(bào)告義務(wù)的人應(yīng)具體承擔(dān)的責(zé)任；第三，增加報(bào)告人基本信息保密的規(guī)定，避免施害者報(bào)復(fù)，保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告主體的基本權(quán)利；第四，明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)在報(bào)告過(guò)程中的職責(zé)和多部門(mén)協(xié)作工作流程，避免在實(shí)踐過(guò)程中各部門(mén)相互推諉、不作為或不當(dāng)作為等情況。

(二)增加民政部門(mén)作為接受報(bào)告的主體

增加民政部門(mén)作為接受報(bào)告的主體有以下原因：第一，困境兒童具有特殊性，一般長(zhǎng)期處于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，需要心理安撫、支持性服務(wù)、安置服務(wù)等。第二，公安機(jī)關(guān)無(wú)法為困境兒童提供所需服務(wù)，接受報(bào)告后，其固有的工作方式是出警、問(wèn)詢(xún)調(diào)查、批評(píng)教育施害人，非常嚴(yán)重的會(huì)拘留施害人或隔離受害兒童，將兒童帶離危險(xiǎn)處境。如果問(wèn)詢(xún)調(diào)查、身體檢查、安置等不恰當(dāng)，可能給兒童帶來(lái)二次傷害。第三，困境兒童不是公安機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)，而是民政部門(mén)的工作重點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)接受報(bào)告后只能轉(zhuǎn)給民政部門(mén)安置。民政部門(mén)作為兒童福利和保護(hù)的主管部門(mén)，更了解處于困境中的兒童，工作理念和方法更專(zhuān)業(yè)，各種資源鏈接更便捷。第四，民政部門(mén)作為接受報(bào)告的主體，可以減少中轉(zhuǎn)成本，有利于提高解決困境兒童問(wèn)題的效率和效果。第五，民政部門(mén)分管的強(qiáng)制報(bào)告主體最多，包括村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)和福利機(jī)構(gòu)等，在報(bào)告問(wèn)題上更有話語(yǔ)權(quán)和處置能力。第六，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，接受報(bào)告的主體一般是主管兒童福利和兒童保護(hù)的政府部門(mén)或被授權(quán)的兒童保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，少見(jiàn)警方。

民政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)共同作為接受報(bào)告的主體，可以合作建立困境和受傷害兒童信息登記和共享系統(tǒng)，接到報(bào)告后，及時(shí)錄入系統(tǒng)，鏈接資源，聯(lián)動(dòng)解決問(wèn)題，為困境兒童提供合適的配套服務(wù)，更好地保護(hù)兒童。

(三)加強(qiáng)媒體宣傳，培訓(xùn)該制度相關(guān)責(zé)任主體

加大媒體宣傳力度和開(kāi)展相關(guān)人員的培訓(xùn)，都有利于提高該制度的知曉度。第一，從報(bào)告主體看，了解和執(zhí)行強(qiáng)制報(bào)告制度的社工受訪者都不過(guò)半，其他報(bào)告主體可能也是如此。目前我國(guó)社工行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻低，很多社會(huì)工作者并未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，需要通過(guò)培訓(xùn)提升其專(zhuān)業(yè)敏感性、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)能力。第二，從接受報(bào)告的主體看，警方對(duì)困境和受傷害兒童的敏感性欠缺，反應(yīng)遲緩，如近期引起關(guān)注的黑龍江4歲女童被后母生父虐打至顱內(nèi)出血重傷昏迷，進(jìn)ICU搶救，女童三次被打傷就醫(yī)，醫(yī)護(hù)人員三次報(bào)警，警方在接到第三次報(bào)警時(shí)才立案。警察接受報(bào)告的詢(xún)問(wèn)技巧和處置尤為重要，通過(guò)培訓(xùn)了解困境兒童群體、強(qiáng)制報(bào)告制度的操作流程、注意事項(xiàng)等，提升處理兒童保護(hù)問(wèn)題的敏感性和專(zhuān)業(yè)性，謹(jǐn)防對(duì)兒童造成二次傷害。第三，從多部門(mén)合作看，必須對(duì)公安、民政、教育、衛(wèi)生等部門(mén)以及社區(qū)等相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，理解在強(qiáng)制報(bào)告制度中的各方職責(zé)和工作流程。國(guó)外研究表明，兒童虐待和忽視培訓(xùn)可以提高兒童虐待和忽視的識(shí)別和報(bào)告率、掌握相關(guān)知識(shí)、提高識(shí)別和報(bào)告的信心。[16]

周雪光[17]指出，我國(guó)科層制面臨的一個(gè)問(wèn)題就是政策制定和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間的連接很松散、有偏差，甚至對(duì)立，具體執(zhí)行者在執(zhí)行組織上層的決策意圖時(shí)會(huì)有不同的解釋、不同的方式，所以執(zhí)行結(jié)果往往與執(zhí)行初衷很不一樣。困境兒童強(qiáng)制報(bào)告制度是一個(gè)涉及多部門(mén)的復(fù)雜工作系統(tǒng)，但現(xiàn)實(shí)中，除了“向公安機(jī)關(guān)報(bào)告”之外，制度并未真正建立起來(lái)，政策執(zhí)行還面臨不少障礙。強(qiáng)制報(bào)告制度以?xún)和Ｗo(hù)為目的，有必要基于“兒童最大利益”原則改進(jìn)政策內(nèi)容及執(zhí)行實(shí)效。