劉淑芳

摘要：法學思維是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本思維。法學思維包含法律思維、法治思維和法理思維。法律思維規(guī)范國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為國家治理現(xiàn)代化提供合法性、正當性、有效性。法治思維保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求尊崇憲法法律、強化法治監(jiān)督、保障公民權(quán)利、抓好“關鍵少數(shù)”。法理思維顯證國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，闡釋了從一元管制邁向多元共治，重新構(gòu)建權(quán)力—權(quán)利結(jié)構(gòu)，形成多維復合型價值取向。

關鍵詞：法學思維;國家治理體系; 治理能力; 現(xiàn)代化

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2021）02-0057-07

思維方式的改變是中國社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的前奏[1]。法學思維是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本思維。法學思維是運用法律規(guī)范及其價值對問題進行思考、分析、明辨、判斷的一種思維方式[2]15。用法學思維來推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化的客觀要求。

一、法律思維規(guī)范國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

法律思維的主體是法律人，特征是規(guī)范性，旨在用法律考量和規(guī)范一切社會活動。法律思維包含合法性思維、權(quán)利義務思維和程序性思維等思維方式。運用法律思維實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵在于用法律對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行規(guī)范。

（一）為國家治理現(xiàn)代化提供合法性

合法性思維是法律思維中最核心的思維方式。顧名思義，合法性思維就是按照法律邏輯來觀察、分析和解決社會問題的法律思維方式[2]21。在國家治理現(xiàn)代化進程中，運用合法性思維就是圍繞國家治理的制度、行為、利益和關系進行合法性與非法性判斷。

國家治理包括國家治理體系和國家治理能力。國家治理體系是指黨領導人民治理國家的制度體系[3]。任何一個國家的正常運轉(zhuǎn)都需要一套由政權(quán)體系、政黨體系、行政體系、法律體系和權(quán)力運行體系等組成的完整制度體系。國家治理能力是運用制度體系管理國家各方面事務的能力。治理體系和治理能力是兩個不同的概念，具有不同的內(nèi)涵、屬性和結(jié)構(gòu)，但是二者內(nèi)在統(tǒng)一，同屬于國家治理范疇。其中，國家治理體系現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎。因為只有用現(xiàn)代化的制度體系對治理行為進行規(guī)范和約束，才能孕育現(xiàn)代化治理能力。因此，國家治理現(xiàn)代化的首要任務就是建立一套“黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設的各領域體制機制、法律法規(guī)安排”[4]。因此，立法層面要運用法律規(guī)則對現(xiàn)有國家治理制度體系進行全方位審查和思考：凡是符合法律規(guī)范的制度體系都是合法的，必須遵守;凡是違反法律規(guī)范的制度體系都是違法的，必須廢除。對于那些不合符法律法規(guī)的制度體系，如果不廢除，任由其存在和發(fā)展，勢必會助長國家治理活動中的違法亂紀行為，擾亂社會治理秩序，危害國家穩(wěn)定和諧。

（二）為國家治理現(xiàn)代化提供正當性

權(quán)利義務思維是重要的法律思維方式。權(quán)利義務思維的本質(zhì)就是思考權(quán)利與義務分配的正當性。以法律條文的形式分配好權(quán)利與義務，是確保國家治理現(xiàn)代化正當性的前提條件。這是法律領域一直關注的焦點問題，也是國家治理領域長期面臨的難點問題。

在國家治理過程中分配好權(quán)利與義務，要處理好權(quán)力、權(quán)利與義務三者之間關系。一要處理好權(quán)力與權(quán)利關系。國家的一切權(quán)力來自于人民，但人民不能行使國家權(quán)力。人民在契約指引下，“把大家所有的權(quán)力和力量付托給某一個人或一個能夠通過多數(shù)的意見把大家的意志化為一個意志的多人組成的集體”[5]，這個集體就是政府。當政府承擔治理職責時，要用法律明確它的權(quán)力界限：第一，治理權(quán)力必須是法律授權(quán)，如果法無授權(quán)，則治理行為不可為;第二，法律授權(quán)的國家權(quán)力不能侵犯和犧牲公民權(quán)利。二要處理好權(quán)力與義務關系。權(quán)力具有雙重屬性，權(quán)力既意味著權(quán)利，還意味著義務。政府行使治理權(quán)力的同時，實際上承載著對國家發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民幸福的責任。這種責任就是國家治理的義務，構(gòu)成了國家權(quán)力運行動力。如果國家不能履行義務，國家治理失去了存在的正當性。因此，法律明確規(guī)定國家權(quán)力的同時，也要規(guī)定國家義務，為國家治理責任提供法律依據(jù)。三要處理好權(quán)利與義務關系。權(quán)利義務有兩種層面的內(nèi)涵，第一種指國家機器誕生使得國家具有國家權(quán)利與國家義務，第二種指社會賦予公民的公民權(quán)利與公民義務。國家治理現(xiàn)代化既要實現(xiàn)國家權(quán)利與國家義務平衡和諧，也要實現(xiàn)公民權(quán)利與公民義務平衡和諧。那么，涉及這兩種權(quán)利義務問題，都要盡可能地以同樣的原則加以認可，這個原則就是法律。用法律的規(guī)范性、統(tǒng)一性的標準考量不同層面權(quán)利義務的訴求，依此而建立的國家治理結(jié)構(gòu)與運行機制，才合乎“融通性、普遍性”的法之公理[6]。

（三）為國家治理現(xiàn)代化提供有效性

程序思維是法律思維中最常見的思維方式。程序思維是指人們在進行活動時，必須按照活動的途徑、方法和先后步驟開展。那么，國家治理活動作為人類社會活動的重要形態(tài)，必然也要按照國家治理的法定程序進行。依法治國就是依程序治國，違背法律規(guī)定程序而展開的國家治理活動都是無效的。

具體來說，為了適應現(xiàn)代化趨勢，在國家治理中發(fā)揮法律程序的正義價值，要在立法層面對國家治理的各個方面、各個環(huán)節(jié)加強程序設計，為國家治理提供一套條塊清晰、分工明確、權(quán)責統(tǒng)一的程序系統(tǒng)。需要注意的是，制定了程序而沒有發(fā)揮作用，程序只是一種擺設;只有發(fā)揮出程序應有功能，才能為國家治理現(xiàn)代化保駕護航。首先，要發(fā)揮程序的控權(quán)功能?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！盵7]為了防止國家治理權(quán)力濫用，必須用程序規(guī)范國家治理行為，即明確國家治理主體應該做什么、不應該做什么、應該怎么做、不應該怎么做。通過確定性的程序，為治理主體的治理方式與治理權(quán)限提供操作指南。其次，要發(fā)揮程序的調(diào)和功能?，F(xiàn)代社會是一個利益多元化社會，有效調(diào)和不同利益主體之間的利益分歧是國家治理的重要內(nèi)容。任何一套程序都無法避免利益分歧，但是選用參與治理的各方主體都認可的正當程序進行治理活動，無論結(jié)果如何，各治理主體都會普遍接受。從這個意義上來說，發(fā)揮了程序的調(diào)和功能，增強了國家治理行為的合意性[4]17。再次，要發(fā)揮程序的協(xié)商功能。國家治理中經(jīng)常會圍繞公共問題組織協(xié)商，如果沒有程序?qū)f(xié)商進行規(guī)范和引導，使得協(xié)商流于表面形式，常常議而不決，敷衍了事草草收場，達不到協(xié)商效果。通過正當程序，為各方力量提供訴求表達渠道、平等溝通空間、議事表決制度，推進各方在理性協(xié)商中達成“重疊共識”。

二、法治思維保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

法治思維是一種尊法、學法、懂法、守法、用法的思維[8]。它包括了法律至上思維、職權(quán)法定思維、公民權(quán)利保障思維、法前平等思維等思維方式[2]24。實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，首先要實現(xiàn)法治化。黨的十九屆四中全會強調(diào)：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求?！盵9]法治思維是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

（一）尊崇憲法法律

法律至上思維就是把憲法和法律作為分析和解決問題的最高標準和最高依據(jù)。國家治理活動中，往往會受到權(quán)力、情感、道德、人際關系等外在因素干擾，只有始終以法律思維進行考量，以憲法法律作為準繩，才能作出理性合法判斷。

憲法是中國特色社會主義法律體系的核心之法，具有最高的法律效力，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本大法。習近平總書記多次強調(diào)全國、全社會、全民都要尊崇憲法，他特別提出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作?！盵10]因此，要在全社會形成知憲法、敬憲法、守憲法的濃厚氛圍，為國家治理法治化做好基礎性工作。大力開展憲法宣傳教育，弘揚憲法精神，培育憲法意識，讓民眾了解憲法給國家治理方面帶來的巨變，讓人們發(fā)自內(nèi)心地擁護憲法，把憲法精神體現(xiàn)在日常生活的方方面面。維護憲法權(quán)威要堅持黨的領導，維護黨的權(quán)威。黨的領導是國家治理現(xiàn)代化的根本保證，必須把加強黨的領導覆蓋到國家治理的各個領域、各個環(huán)節(jié)，切實發(fā)揮黨在國家治理中的領導核心作用。尊崇憲法法律的根本目的在于遵守憲法法律。要加強憲法實施，各政權(quán)組織、社會組織以及公民都要認真遵守憲法法律，深化法治創(chuàng)建活動，依法打擊違反憲法法律、凌駕于憲法法律之上的行為。

（二）強化法治監(jiān)督

職權(quán)法定思維認為權(quán)力要由法律授權(quán)，只能在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，一旦行使法律沒有授權(quán)的權(quán)力，逾越法定權(quán)力界限，就構(gòu)成違法或者濫用權(quán)力。這一思維貫穿于立法、執(zhí)法、司法全過程。用法治推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強法治監(jiān)督，清查和糾正權(quán)不法定、以權(quán)代法、權(quán)大于法等現(xiàn)象，樹立社會主義法治權(quán)威。

一是加強立法監(jiān)督。職權(quán)法定的前提是有良法可依。只有科學的法律體系才能對權(quán)力進行有效約束，為職權(quán)法定提供科學依據(jù)，為依法治理提供有力保障。因此，要推進民主立法、科學立法、系統(tǒng)立法，建立健全社會主義法律體系，讓法律覆蓋到社會的各個角落。要專門出臺監(jiān)督立法的法律、完善監(jiān)督主體、創(chuàng)新監(jiān)督方式，全方位監(jiān)督立法權(quán)。二要加強執(zhí)法監(jiān)督。推進國家治理法治化，依法用權(quán)是關鍵。權(quán)力必須嚴格按照法律規(guī)定和程序規(guī)范行使，建立嚴密的內(nèi)部監(jiān)督機制和責任追究機制，防止出現(xiàn)違法亂紀、濫用權(quán)力行為，真正把權(quán)力關進監(jiān)督的“籠子”。三要加強司法監(jiān)督。司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線[11]。健全人大司法工作機制，抓好事關國家穩(wěn)定、人民福祉重大問題的實施監(jiān)督，嚴格落實司法獨立，嚴厲打擊司法監(jiān)督過程中違法亂紀現(xiàn)象。

（三）保障公民權(quán)利

公民權(quán)利保障思維是體現(xiàn)法治價值的重要思維方式。權(quán)力來自于人民，保障公民權(quán)利是行使權(quán)力的出發(fā)點和歸宿，任何有悖于這一目的的行為都違背了法治原則。習近平總書記多次強調(diào)：“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯?！盵2]24因此，只有在國家治理中運用公民權(quán)利保障思維，才能實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標價值。

在國家治理中實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化，必須維護公民的主體地位，為公民參與社會治理提供合法途徑，教育和引導公民認識到法律既是必須自覺遵守的行為規(guī)范，也是自身正當權(quán)利的有效保障[12]。一要強化公民權(quán)利意識。公民的權(quán)利意識并非與生俱來，也并非無源之水[13]。正如黑格爾所說，“為了使大公無私、奉公守法及溫和敦厚成為一種習慣，就需要進行直接的倫理教育和思想教育?！盵14]在依法治理過程中，通過教育培育公民強烈的主人翁意識，引導公民自覺守法用法，形成良性互動的法治環(huán)境，使保障公民權(quán)利成為國家治理的自覺行動。二要完善保障公民權(quán)利的法律制度。在完善國家治理制度體系過程中，注重完善公民權(quán)利保障的法律制度，為公民由要我參與變?yōu)槲乙獏⑴c提供可能性。特別在公民參與社會治理的制度安排時，要科學論證制定保障公民知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的治理運行機制。三要完善公共服務。完善的社會公共服務是公民充分行使政治權(quán)利的基礎，反過來，公民充分行使政治權(quán)利是為了謀求更好的社會公共服務，二者有機融合在現(xiàn)代治理實踐中。國家要加大公共服務建設，不斷完善醫(yī)療、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等公共民生事業(yè)，為公民自由發(fā)展和政治參與提供物質(zhì)保障?？偠灾?，只有讓公民參與到治理中來，形成政府——社會——公民三輪驅(qū)動的國家治理現(xiàn)代模式，才能切實保障公民的合法權(quán)利。

（四）抓好“關鍵少數(shù)”

法前平等思維就是法律面前人人平等。法前平等要求所有人在法律面前地位平等、權(quán)利平等、責任平等，反對任何形式特權(quán)凌駕于法律之上。在我國《憲法》中明確規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！盵2]25與普通公民相比，掌握國家公權(quán)力的領導干部容易產(chǎn)生特權(quán)思想，是“關鍵少數(shù)”。運用法前平等思維推進國家治理現(xiàn)代化，就是要抓好這個“關鍵少數(shù)”。

首先，領導干部要帶頭學法。國家治理的法治水平某種程度上取決于領導干部的法律理論水平。領導干部要認真學習中國特色社會主義法治理論體系，學好憲法，掌握分管領域所涉及的法律法規(guī)。要建立健全領導干部學法機制，把憲法法律納入各級、各部門黨委（黨組）中心組的學習內(nèi)容，利用黨校行政學院、干部教育學院組織好干部法治培訓工作。領導干部要學深悟透法的精神、法的原理，杜絕法律學習的形式主義、功利主義。其次，領導干部要帶頭守法。領導干部要嚴格自律，帶頭遵守憲法法律，自覺履行法定義務，不逾越法律紅線，不觸碰法律底線。領導干部要依法用權(quán)，牢記“權(quán)由法定”原則，厘清自己手中權(quán)力的邊界，時刻做到“法定職權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為”。領導干部要遵守黨紀黨規(guī)。黨紀黨規(guī)是國家治理法治化的有力保障，領導干部要堅定政治信仰，踐行黨的初心和使命，遵守黨紀國法，時刻以共產(chǎn)黨員的身份嚴格要求自己。第三，領導干部要帶頭用法。領導干部要運用法治思維謀劃工作，提高國家治理中依法執(zhí)法、依法履職的能力。按照習近平總書記要求，做到“把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化為思維方式和行為方式，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度，既做到不越權(quán)、不濫權(quán)，又做到不失職、能辦事。”[15]只有領導干部這個“關鍵少數(shù)”以上率下，帶頭學法尊法用法，才能為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代凝聚強大合力。

三、法理思維顯證國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

法理就是法之道理，每部法律都蘊含著特定的原理、精神和價值。法理思維的邏輯在于以法之理服人。但是，法理思維不是法條思維，教條地、機械地、死板地法條解釋無法溫暖人心。恰如伯爾曼所言：“法律不僅是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分?！盵16]用法學理論闡釋來顯證國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這既是法理學的時代之問，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值回應。

（一）從一元管制邁向多元共治

長期以來，受傳統(tǒng)官本位思想影響，人們產(chǎn)生了國家萬能的錯誤觀念，衍生了“國家”是國家治理唯一主體的錯覺，認為只能用管制、管理的方式來維系國家秩序。其實不然，真正的國家治理內(nèi)涵豐富，是指“在理性政府建設和現(xiàn)代國家建構(gòu)的基礎上，通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作，實現(xiàn)公共事務有效治理、公共利益全面增進的活動與過程?！盵17]這是一種多元主體共同參與的治理新模式，深刻體現(xiàn)了法的價值理念。第一，主體關系平等。國家與公民關系是法學理論的發(fā)展主線。權(quán)力是公民在社會契約下讓渡給國家的，國家權(quán)力由人民賦予。人民可以賦予權(quán)力，也可以剝奪權(quán)力。傳統(tǒng)治理模式中的治理者（國家）和被治理者（公民）在法律面前都應該是平等的。那么，在多元共治模式下，國家與公民也都享有平等的主體身份，堅持依法共治，實現(xiàn)利益訴求和利益保護。第二，法制——法治。過去，以國家為主導的單一治理模式中，強化用法制實現(xiàn)國家管控。多元共治下，公民作為治理主體置身于公共領域，可以隨時對國家治理活動進行監(jiān)督，法律成為公民評判國家治理活動的標準。這就是用法治思維推進國家規(guī)范治理的價值關懷。

（二）重新構(gòu)建權(quán)力—權(quán)利結(jié)構(gòu)

探究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化法理價值，必須回歸原點問題——權(quán)力價值何在?；谶@個問題，現(xiàn)代化治理體系重新安排了權(quán)力-權(quán)利結(jié)構(gòu)。第一，權(quán)力約束權(quán)力。只要有權(quán)力的存在，就有權(quán)力濫用的可能。國家治理現(xiàn)代化過程的實質(zhì)就是規(guī)范、約束權(quán)力的運行過程[18]，發(fā)揮規(guī)范、約束權(quán)力作用的是且只能是法律賦予的權(quán)力。法律要限定權(quán)力邊界，實現(xiàn)權(quán)力分散;規(guī)范權(quán)力運行，達成權(quán)力平衡，建立科學規(guī)范的具有公共屬性的國家權(quán)力運行體系。第二，權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利。法律源于利益和資源分配的過程。如何合理分配有限資源，避免利益爭奪和社會混亂，只能依賴于國家法律。法是利益分配的產(chǎn)物。經(jīng)過法確認的利益才能分配，經(jīng)過法確認的權(quán)利才有保障。法的天然職責就是分配好利益，保障好權(quán)利。國家治理現(xiàn)代化要求權(quán)力與權(quán)利基本平衡，這就要讓權(quán)力歸位，利用法律把權(quán)力轉(zhuǎn)化為合法權(quán)利，并且保證這些權(quán)利得到有效保障，從而形成國家治理權(quán)力持續(xù)而穩(wěn)定存在的基礎。

（三）形成多維復合型價值取向

任何法律法規(guī)背后皆蘊涵著價值[2]27。拉德布魯赫曾說過，“任何一種實在法，若不考慮其內(nèi)容，自身均擁有一種價值”[19]論證、批判和適用法律價值構(gòu)成了法學理論研究的主題。用法治推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目的在于國家治理活動中彰顯法律價值。第一，正義。追求正義是法律的核心價值。依法治國的過程就是追求正義的過程，讓每一個公民在參與治理中獲得其“應得”的資源和利益，就是正義。第二，公平。平等是法前平等思維的價值指向。每一個人在法律面前都是平等的，那么每一個人在法治下也是平等的，包括機會平等、權(quán)利平等、責任平等，這就衍生出社會公平。公平是國家治理現(xiàn)代化追求良序的社會基礎。第三，民主。民主是人民利益的保障，也是中國特色社會主義國家治理的題中之義。在《論人民民主專政》中，毛澤東探討了民主價值在于“用民主的方法，教育自己和改造自己”[20]。因此，在民主語境下，現(xiàn)代化的國家治理就是暢通民眾利益訴求渠道，形成全社會普遍共識，從而更好地協(xié)調(diào)社會矛盾，促進社會和諧。第四，自由。人的自由而全面發(fā)展是法律的終極目標。人的自由而全面發(fā)展需要現(xiàn)代化的治理體制?，F(xiàn)代國家治理揚棄國家管控、管理理念，堅持以人民為中心，尊重和發(fā)揮人民群眾的治理智慧，把個人的自由而全面發(fā)展作為國家發(fā)展的根本落腳點。

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責任編輯：楊? 煉