張偉

摘? ?要：近幾年緬北沖突頻繁，大量避戰(zhàn)邊民的涌入給我國邊境地區(qū)帶來極大的影響，造成不安全因素增加。目前我國邊境自由貿(mào)易區(qū)對避戰(zhàn)邊民的管理主要采取應(yīng)急管理和協(xié)同應(yīng)對等方式。法律制度缺失，無專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);治理主體模糊，治理效率不高是目前對避戰(zhàn)邊民管理存在的主要問題。因此，應(yīng)盡快在邊境自由貿(mào)易區(qū)構(gòu)建避戰(zhàn)邊民治理機(jī)制。靜態(tài)層面上，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，建立健全法律法規(guī);動態(tài)層面上，注重縱向治理能力提升，發(fā)揮橫向多元主體合力。

關(guān)鍵詞：緬北沖突;邊境;自由貿(mào)易區(qū);避戰(zhàn)邊民

中圖分類號：D823;F752.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0083-03

位于云南省西部的瑞麗市與緬甸接壤，其境內(nèi)國境線總長為169.8公里，是我國重要的邊境口岸城市，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。緬甸自1948年建國以來就由于族際關(guān)系問題內(nèi)戰(zhàn)不斷，交戰(zhàn)雙方為緬甸政府軍與緬北地區(qū)少數(shù)民族武裝組織。頻繁的緬北沖突導(dǎo)致大量的避戰(zhàn)邊民涌入我國邊境地區(qū)，對我國邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定構(gòu)成了極大的威脅。2019年8月2日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)），瑞麗市位于其中的德宏片區(qū)。在緬北沖突背景下，邊境自由貿(mào)易區(qū)如何對政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，構(gòu)建具有中國特色的避戰(zhàn)邊民治理機(jī)制，實現(xiàn)真正的治理能力現(xiàn)代化，成為一個有價值的課題。

一、回溯——緬北沖突原因及避戰(zhàn)邊民對我國的影響

（一）緬北沖突原因

1.歷史原因

首先，緬北地區(qū)的無政府主義歷史慣性。自緬甸進(jìn)入封建社會，歷代王朝就未曾直接控制過緬北地區(qū)，緬北地區(qū)始終具有較大的獨立性。緬甸歷史上緬族人共建立了三個主要王朝：蒲甘王朝、東吁王朝和雍籍牙王朝[1]。各王朝對邊遠(yuǎn)地區(qū)的統(tǒng)治都略顯脆弱，邊遠(yuǎn)地區(qū)與中央王朝之間的聯(lián)系較為松散?？v觀緬甸整個封建社會時期，其統(tǒng)治疆域大致可以劃分為兩個部分。第一，王權(quán)所在的中心地區(qū)，以緬族人為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對發(fā)達(dá)，由王權(quán)直接進(jìn)行統(tǒng)治;第二，邊遠(yuǎn)山區(qū)，為其他少數(shù)民族聚居地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，由少數(shù)民族首領(lǐng)進(jìn)行管理。

其次，英國殖民時期實行“分而治之、以夷制夷”的分化政策。19世紀(jì)初，英國發(fā)動多次戰(zhàn)爭對緬甸進(jìn)行殖民侵略。緬甸淪為英國的殖民地以后，英國對其中心地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)實行不同的統(tǒng)治政策。在中心地區(qū)，英國對緬族進(jìn)行直接統(tǒng)治，任何法律法規(guī)的頒布都須要經(jīng)由英印政府的同意;然而在邊遠(yuǎn)地區(qū)則保留了原有的謬都紀(jì)制度，依然由少數(shù)民族進(jìn)行統(tǒng)治，由此增加了緬甸族際關(guān)系的矛盾。

2.現(xiàn)實原因

1947年緬甸中央政府與各少數(shù)民族首領(lǐng)簽訂《彬龍協(xié)議》，承認(rèn)民族平等，承諾民族自治。吳努政府時期實施“大緬族主義”，強(qiáng)制同化少數(shù)民族。耐溫政府時期加強(qiáng)中央集權(quán)，消除地方武裝割據(jù)。軍人政府時期采取軟硬皆施的民族政策，以“邊打邊談，以打促談”的方式逼迫緬北少數(shù)民族。1948年緬甸宣布獨立，但其領(lǐng)導(dǎo)人并沒有遵守協(xié)議內(nèi)容。一方面，少數(shù)民族要求高度自治權(quán)，保留武裝力量;另一方面，緬甸政府堅持統(tǒng)一原則，不斷加強(qiáng)對少數(shù)民族武裝的控制，導(dǎo)致雙方愈發(fā)不信任，族際關(guān)系問題逐步惡化，沖突不斷。

經(jīng)濟(jì)利益也是導(dǎo)致緬北沖突不斷的原因之一。一方面，緬北地區(qū)玉石和木材豐富，以前“民地武”或緬北邊民直接在邊境口岸、通道與中國進(jìn)行交易。隨著緬甸的改革開放，緬北“民地武”已經(jīng)成為了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙。另一方面，中國在緬甸的大型投資項目密松水電站、中緬油氣管道等都必經(jīng)過緬北地區(qū)。這些項目從短期來看對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境有所破壞，而且是中國直接與當(dāng)時的軍人政府簽訂的，因此，中方投資也成為導(dǎo)致緬甸軍與緬北“民地武”沖突之一。

（二）緬北避戰(zhàn)邊民對我國的影響

大量避戰(zhàn)邊民的涌入給我國邊境地區(qū)帶來極大影響，盡管有積極的一面，比如給當(dāng)?shù)卦黾觿趧恿Φ龋傮w來看，消極影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于積極影響。

首先，避戰(zhàn)邊民的涌入給邊境自貿(mào)區(qū)政府造成極大負(fù)擔(dān)。避戰(zhàn)邊民涌入中國后，中國出于人道主義伸出援助之手，政府各個部門協(xié)同安置避戰(zhàn)邊民，為其提供住所、食物等，消耗了大量人力、物力和財力。而且，倘若中國對涌入的避戰(zhàn)邊民問題處理不好，就有可能會引發(fā)國內(nèi)民眾的不滿，甚至影響到中緬雙方的外交關(guān)系以及中國在世界上的大國形象。

其次，避戰(zhàn)邊民的涌入威脅到邊境地區(qū)的非傳統(tǒng)安全。經(jīng)課題組調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，入境的避戰(zhàn)邊民成分較復(fù)雜，做出違法行為的概率較大;涉外刑事案件、治安案件的頻發(fā)以及毒品槍支攜帶者的入境使得邊境地區(qū)的社會公共安全形勢嚴(yán)峻，社會治安壓力劇增。另外，入境避戰(zhàn)邊民多來自于緬北經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展落后地區(qū)，綜合素質(zhì)普遍較低，衛(wèi)生、環(huán)境等意識較差，使邊境地區(qū)的公共衛(wèi)生面臨極大的挑戰(zhàn)。

二、審視——當(dāng)前避戰(zhàn)邊民管控方式及存在問題

（一）當(dāng)前避戰(zhàn)邊民管控方式

1.應(yīng)急管理

當(dāng)前，我國邊境地區(qū)將避戰(zhàn)邊民問題作為涉外突發(fā)事件，以應(yīng)急管理的方式進(jìn)行處理。從以往的處理實例來看，按照《云南省涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，當(dāng)發(fā)生涉外突發(fā)事件時，按照其等級劃分啟動分級預(yù)案進(jìn)行處置，成立相應(yīng)的應(yīng)急處置指揮部，實施現(xiàn)場處置指揮。當(dāng)發(fā)生包括500人以上避戰(zhàn)邊民涌入中國事件時，即構(gòu)成“Ⅰ級突發(fā)事件”，須啟動最高等級應(yīng)急程序。這些應(yīng)急程序包括：由云南省公共突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，省長親自掛帥;涉及重大國家公共安全的事件，必須及時上報甚至越級上報，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在避戰(zhàn)邊民應(yīng)急管理過程中主要依據(jù)的法律法規(guī)還有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國出境入境管理法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及《國家涉外突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等。

2.協(xié)同應(yīng)對

中緬兩國是友好鄰邦，中國始終秉持人道主義精神向入境的避戰(zhàn)邊民提供必要的生活便利。面對涌入的成千上萬的避戰(zhàn)邊民，中國政府有關(guān)部門積極采取措施，設(shè)置一些安置點和難民營，安置入境避戰(zhàn)邊民。邊境地區(qū)臨時成立“應(yīng)急處突前線指揮部辦公室”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)。具體來說，解放軍邊防部隊與當(dāng)?shù)毓膊块T負(fù)責(zé)邊境維穩(wěn)工作;臨時庇護(hù)事務(wù)由當(dāng)?shù)孛裾块T牽頭，水電、醫(yī)療、衛(wèi)生等相關(guān)部門協(xié)同負(fù)責(zé)。避戰(zhàn)邊民的返鄉(xiāng)以及相關(guān)善后工作由也由民政部門負(fù)責(zé)。另外，非政府組織也參與避戰(zhàn)邊民管理，比如中國紅十字會、慈善總會等負(fù)責(zé)物資募捐等工作。在避戰(zhàn)邊民安置過程中，涉及到中國的邊防、公安、檢驗檢疫、民政、外事等等相關(guān)部門，各部門彼此互相協(xié)作，以保障入境避戰(zhàn)邊民的基本生活和安全。緬北內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束、武裝沖突平息以后，中國政府再按照應(yīng)急方案，有序開展勸返工作。

（二）存在問題

1.法律制度缺失，無專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)

盡管《中華人民共和國憲法》、1985年《外國人出入境管理法》以及2012年《中華人民共和國出入境管理法》都涉及中國有關(guān)庇護(hù)避戰(zhàn)邊民的立場與態(tài)度，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及《國家涉外突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了應(yīng)對大量避戰(zhàn)邊民涌入的處理方法，但是還缺少具體的避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理配套細(xì)則和辦法。我國目前還沒有一部專門的系統(tǒng)的有關(guān)避戰(zhàn)邊民的法律。在以上相關(guān)法律中，只規(guī)定了對因政治要求避難的外國人給予庇護(hù)，卻沒有對具體的庇護(hù)措施以及后續(xù)細(xì)節(jié)做出規(guī)定要求。法律的缺失使我國在處理避戰(zhàn)邊民事務(wù)的時候缺乏具體性和可操作性，不利于中國邊境地區(qū)避戰(zhàn)邊民的有效治理。而且，不論是中央層面還是地方層面，我國都沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)避戰(zhàn)邊民事務(wù)的機(jī)構(gòu)，在避戰(zhàn)邊民大量涌入時往往是多部門共同發(fā)揮作用，沒有起主導(dǎo)作用的部門，這樣就有可能會出現(xiàn)職能不清、互相推諉的現(xiàn)象。

2.治理主體模糊，治理效率不高

由當(dāng)前邊境地區(qū)對避戰(zhàn)邊民的管理我們可以看出，在我國開展避戰(zhàn)邊民救助的主要部門是民政部門，除此之外，還有解放軍邊防部隊、公安部、外交部、檢驗檢疫等相關(guān)部門。在對避戰(zhàn)邊民救助的實施過程中，主管部門相對較多，沒有明確的主管部門，治理主體比較模糊，這就使得在避戰(zhàn)邊民治理的過程中極易留下治理空白。另外，一旦有大量避戰(zhàn)邊民涌入邊境，各部門間相互協(xié)調(diào)、協(xié)同工作，有時甚至需要上報中央，溝通渠道長度較長，效率不高。經(jīng)查閱文獻(xiàn)，其實治理主體模糊不僅僅是我國治理避戰(zhàn)邊民時所面臨的問題，也是世界上很多國家共同面臨的問題。

三、展望——邊境自貿(mào)區(qū)避戰(zhàn)邊民治理對策與建議

（一）靜態(tài)層面

1.設(shè)立專門機(jī)構(gòu)

一方面，在邊境自貿(mào)區(qū)內(nèi)，應(yīng)設(shè)立避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)人員應(yīng)由涉及避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人以及熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境的專業(yè)人員構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)避戰(zhàn)邊民的甄別、檢驗檢疫、安置、救助以及善后勸返等工作。另一方面，應(yīng)設(shè)立跨國管理機(jī)構(gòu)，與周邊國家尋求合作，共同處理避戰(zhàn)邊民事務(wù)，解決避戰(zhàn)邊民涌入問題。首先，與避戰(zhàn)邊民來源國緬甸進(jìn)行合作，設(shè)立中緬避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)信息共享，在戰(zhàn)事開始前進(jìn)行預(yù)警，在戰(zhàn)事平息時對難民進(jìn)行勸返。其次，與周邊國家進(jìn)行合作，如設(shè)立中泰、中老避戰(zhàn)邊民事務(wù)處理委員會，和周邊國家進(jìn)行協(xié)商協(xié)作，將避戰(zhàn)邊民安置在其他國家，以減少大量避戰(zhàn)邊民的涌入對我國帶來的沖擊和壓力。同時，也要協(xié)助他國處理避戰(zhàn)邊民事務(wù)問題，必要時提供社會主義援助。

2.建立健全法律法規(guī)

一方面，對于已有法律法規(guī)中關(guān)于避戰(zhàn)邊民的要求應(yīng)進(jìn)行完善和補(bǔ)充，比如，《憲法》中應(yīng)補(bǔ)充關(guān)于針對避戰(zhàn)邊民身份的認(rèn)定，《出入境管理法》中應(yīng)補(bǔ)充關(guān)于避戰(zhàn)邊民尋求我國庇護(hù)時入境的渠道等。另一方面，在邊境自貿(mào)區(qū)內(nèi)，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，應(yīng)積極推進(jìn)避戰(zhàn)邊民法律法規(guī)的制度。在以國家主權(quán)、安全和利益為優(yōu)先以尊重與保障人權(quán)為基本原則，以可操作性等為原則之下，積極推動專門針對避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理法律的制定與出臺。法律應(yīng)規(guī)定專門進(jìn)行避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)職能、避戰(zhàn)邊民申請程序與入境渠道等。在具體的避戰(zhàn)邊民事務(wù)管理過程中，還應(yīng)該制定一些配套細(xì)則，比如，避戰(zhàn)邊民申請入境的地點，對于避戰(zhàn)邊民安置、救助、勸返等的相關(guān)細(xì)節(jié)部分。

（二）動態(tài)層面

1.注重縱向治理能力提升

避戰(zhàn)邊民的涌入作為涉外突發(fā)事件，當(dāng)達(dá)到一定等級時就要逐級上報，然后再采取措施。這種方式有一定的局限性，在一定程度上降低了處理問題的效率。因此，在邊境自貿(mào)區(qū)內(nèi)，要聯(lián)系當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。一方面，要注重各級政府以及政府部門之間形成直接的對接渠道，完善和合理化配置政府間行政結(jié)構(gòu)體系，推進(jìn)創(chuàng)新體制改革。當(dāng)大量避戰(zhàn)邊民涌入時，利用現(xiàn)代發(fā)達(dá)的信息技術(shù)及時向上級政府以及各部門共享信息，以迅速采取行動。另一方面，省級政府要繼續(xù)簡政放權(quán)，給予邊境自貿(mào)區(qū)充分處理避戰(zhàn)邊民事務(wù)的權(quán)力，使其在避戰(zhàn)邊民大量涌入時能夠及時決策、迅速反應(yīng)，將避戰(zhàn)邊民給我國邊境地區(qū)造成的負(fù)面影響最小化，以此進(jìn)一步提升治理能力。

2.發(fā)揮橫向多元主體合力

在橫向?qū)用嫔?，?yīng)該以邊境自貿(mào)區(qū)政府為主導(dǎo)，鼓勵企業(yè)、社會以及民眾的參與，凝聚各方力量，共同處理避戰(zhàn)邊民事務(wù)。

（1）加強(qiáng)出入境管控力度。首先，依照制定的針對避戰(zhàn)邊民的專門法律法規(guī)，對入境尋求庇護(hù)的避戰(zhàn)邊民進(jìn)行甄別。應(yīng)針對負(fù)責(zé)邊境地區(qū)的地形地勢，適當(dāng)增加邊防檢查口岸，對“堵住”有可能存在非法入境的“小道”，引導(dǎo)避戰(zhàn)邊民配合登記，主要登記內(nèi)容為姓名、性別、年齡、家庭、職業(yè)、照片、指紋、DNA、犯罪次數(shù)以及活動范圍等，并鼓勵境內(nèi)邊民積極監(jiān)督是否存在非法入境人員。其次，建立避戰(zhàn)邊民管理數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對入境避戰(zhàn)邊民的監(jiān)督和管理。將入境避戰(zhàn)邊民的登記信息錄入數(shù)據(jù)庫中，對入境避戰(zhàn)邊民及時追蹤。定期更新信息庫的登記信息，實時監(jiān)控這類人群的行為活動以及活動范圍。最后，加強(qiáng)各部門對避戰(zhàn)邊民入境引發(fā)的實際問題的管理，如加強(qiáng)對毒品犯罪問題的打擊力度，向民眾宣傳艾滋病、新冠肺炎等傳染性疾病的預(yù)防知識等。

（2）企業(yè)是以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)組織。隨著自貿(mào)區(qū)在我國邊境地區(qū)的建立，企業(yè)的發(fā)展更加自由，但有可能存在勞動力不足的問題。一定程度上，企業(yè)能夠為避戰(zhàn)邊民提供生活和就業(yè)空間，所以應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)在避戰(zhàn)邊民治理中的作用。一方面，企業(yè)要適當(dāng)向符合要求的避戰(zhàn)邊民提供就業(yè)崗位，緩解政府救助壓力。避戰(zhàn)邊民有了收入以后，犯罪行為動機(jī)將會減小。另一方面，企業(yè)要提高自身法律意識，完善企業(yè)雇傭制度，對于非法入境的避戰(zhàn)邊民堅決不雇傭，企業(yè)應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行登記其信息，再由人事管理人員提交到當(dāng)?shù)卣M(jìn)行報備登記注冊。

（3）鼓勵社會參與到避戰(zhàn)邊民治理中。一方面，依托居委會、村委會等載體進(jìn)行邊境避戰(zhàn)邊民治理。由于歷史原因，兩國邊民歷來互動走訪頻繁。經(jīng)調(diào)研組走訪得知，大多入境避戰(zhàn)邊民在我國境內(nèi)都有親朋好友。而居委會、村委會作為最小社會單元，能夠最多最直接地與邊民接觸。居委會、村委會應(yīng)積極主動將非法入境的避戰(zhàn)邊民上報給上級政府，勇于舉報避戰(zhàn)邊民違法行為。另一方面，也要發(fā)揮非政府組織在避戰(zhàn)邊民治理中的作用，提高非政府組織的治理能力。比如，中國紅十字會、慈善總會、云南土豆愛心團(tuán)等組織，除了通過實施傳統(tǒng)的募捐、救援方式以外，通過培訓(xùn)組織成員、“變封閉為開放”、吸引普通民眾加入等，創(chuàng)新地參與到避戰(zhàn)邊民事務(wù)的管理中。

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