劉東冰

摘? ?要：2020年是我國全面建成小康社會的收官之年，同時也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三步走中第一步的最后一年，因此，要使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得重要進(jìn)展并確保制度框架和政策體系基本建立。在這樣的背景下，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題，并提出合理界定基層政府權(quán)責(zé)邊界、完善基層政府監(jiān)督機(jī)制、適當(dāng)增加基層政府財權(quán)的對策，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及實現(xiàn)全面建成小康社會具有重要意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層政府;職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：D523-3;F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0013-03

引言

2020年是我國全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個一百年奮斗目標(biāo)的收官之年。同年2月5日發(fā)布的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》從5個部分作為總要求并為實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)做準(zhǔn)備。習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本問題，必須始終把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]。通過分析歷年黑龍江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報可知，黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率逐年上升，鄉(xiāng)村人口逐年減少。但是區(qū)域之間的發(fā)展是不平衡的，全省的“三農(nóng)”問題解決仍不容樂觀。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出不僅為黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求，而且在戰(zhàn)略實施的過程中出臺相應(yīng)的政策會為黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變提供新的依據(jù)。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下黑龍江省基層政府概況

截至2019年末，黑龍江省總面積47.3萬平方公里，農(nóng)村人口為1 466.8萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.9%。雖然城鎮(zhèn)化率過半，但是這種城鎮(zhèn)化是不真實的，實際農(nóng)村人口仍占大多數(shù)，城鎮(zhèn)化水平仍有待提高。根據(jù)表1可知，黑龍江省哈爾濱市和綏化市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量相對較多，而數(shù)量最少的是伊春市。針對黑龍江省地廣人稀的現(xiàn)狀，設(shè)置較多的基層政府，可以方便對村屯實行管理。因此，在鄉(xiāng)村振興的背景下，對于黑龍江省這樣的農(nóng)業(yè)大省而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能履行顯得尤為重要。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

（一）職能導(dǎo)向存在偏差

職能導(dǎo)向是指政府在運(yùn)行或履行職能時的依據(jù)，在不同的時期我國政府有不同的職能導(dǎo)向。隨著時代的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)階段我國的政府主要是以服務(wù)為導(dǎo)向的職能政府，也就是服務(wù)型政府?；鶎诱亲钯N近群眾、最能反映基層需求的政府，同時也是人民意志最真實的體現(xiàn)者，因此，基層政府是服務(wù)型政府最有力的體現(xiàn)。然而，黑龍江省基層政府在職能履行時存在一些問題，雖然職能的行使是以服務(wù)型政府作為導(dǎo)向的，但在實際行使過程中職能導(dǎo)向存在偏差[2]。以春耕為例，黑龍江省地廣人稀，農(nóng)業(yè)人口眾多并且分布散亂，加大了基層政府的管理難度，并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以保護(hù)環(huán)境為出發(fā)點，春耕時期嚴(yán)禁“放荒”焚燒秸稈，基層政府接到相關(guān)指令，強(qiáng)制發(fā)布禁止焚燒秸稈的指令，違者處分，導(dǎo)致農(nóng)民不敢“放荒”，加大了春耕難度。雖然保護(hù)生態(tài)環(huán)境是發(fā)展的宗旨，但是對于黑龍江這樣的農(nóng)業(yè)大省，禁止焚燒秸稈可能會影響糧食產(chǎn)量，一定程度上忽視了服務(wù)型政府的本質(zhì)所在，沒有真正以農(nóng)民的利益為出發(fā)點[3]。針對焚燒秸稈的問題，基層政府通過對秸稈進(jìn)行“打包”統(tǒng)一進(jìn)行處理來解決。這種方式看似解決了焚燒秸稈的問題，但是由于秸稈處理手段滯后，部分地區(qū)直至春耕時打包的秸稈依舊囤積在地里，對春耕造成一定的影響。

（二）基層政府監(jiān)督機(jī)制不完善

基層政府職能履行好壞需要接受來自多方的檢驗?，F(xiàn)階段黑龍江省基層政府接受的監(jiān)督主要是來自上一級政府部門的監(jiān)督，缺乏全方位、多角度的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)公共選擇理論，政府中的官員屬于“經(jīng)濟(jì)人”的范疇，他們以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，在行為選擇時會以自己的利益作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇[4]?！耙淮蚴虑皩徟蝗缫豁検潞蟊O(jiān)督”。基層政府屬于一級行政組織，具有絕對的辦事權(quán)力，對于工作好壞的評價僅靠完成任務(wù)的程度作為評價標(biāo)準(zhǔn)，而缺乏來自基層群眾、社會團(tuán)體以及基層政府自身的監(jiān)督。用完成任務(wù)的好壞作為評價基層政府職能履行情況的指標(biāo)是不全面的?；鶎诱姆?wù)對象是基層群眾，他們工作的好與壞應(yīng)該以群眾的滿意度作為評價指標(biāo);而社會團(tuán)體作為第三政府組織，擁有與基層政府一樣的責(zé)任，因此，基層政府同樣應(yīng)該接受社會團(tuán)體的監(jiān)督。對于基層政府而言，“上有政策，下有對策”情況的出現(xiàn)從根本上來說是缺乏合理有效的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致的，基層政府往往實行“一家獨(dú)大”的基層治理機(jī)制，履行職能時往往越位于基層民眾與社會團(tuán)體，忽視基層民眾和社會團(tuán)體的作用，因此在職能履行時缺乏全方位的考量，容易導(dǎo)致策略性執(zhí)行[5]。

（三）基層政府財力匱乏

在鄉(xiāng)財縣管的體制下，基層政府的財政能力有限，有的上級政府將相關(guān)職能全部落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相比其承擔(dān)的冗雜事務(wù)嚴(yán)重不對等，并且鄉(xiāng)財縣管管理體制的形成有其歷史的必然性。在20世紀(jì)80年代中后期至20世紀(jì)90年代中期，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦各類企業(yè)又經(jīng)營管理不善而引發(fā)的債務(wù)危機(jī)，直到21世紀(jì)農(nóng)業(yè)稅取消致使基層政府財力銳減而引發(fā)的財務(wù)危機(jī)，這些危機(jī)的出現(xiàn)導(dǎo)致基層政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重問題。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下為滿足人民日益增長的美好生活的需要，基層政府需要提供的基層公共物品的供給及提供的公共服務(wù)越來越多，但是由于財力有限，基層政府只能通過使用上一級的轉(zhuǎn)移支付或者向村民進(jìn)行集資來履行公共服務(wù)職能。同時，由于基層政府招商引資能力有限，加之農(nóng)村發(fā)展落后的現(xiàn)狀，所以很難有企業(yè)愿意投資，導(dǎo)致多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍以第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)為主，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，工商稅收可獲得的財政收入較少。財力的匱乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不能夠開源的情況下，只好“節(jié)流”，在提供公共服務(wù)、實行社會管理等方面都帶有明顯的“策略性”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的生存并且保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，會適當(dāng)減少公共支出的比重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施緩慢。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變途徑

（一）合理界定基層政府權(quán)責(zé)邊界

清晰界定基層政府職權(quán)，上級政府應(yīng)適當(dāng)為基層政府減壓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能導(dǎo)向存在的偏差，適當(dāng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)，為基層政府更好履行職能提供正確的導(dǎo)向。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理事務(wù)時疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作質(zhì)量。厘清權(quán)責(zé)邊界，防止遇到問題時互相推諉的現(xiàn)象，更好服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾?？h級政府建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“責(zé)任清單”，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做好哪些事情，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)邊界。建立“權(quán)力清單”，堅持法無授權(quán)不可為，在堅持法律原則的基礎(chǔ)上確定哪些該管、哪些不該管，避免出現(xiàn)上級政府運(yùn)用本級政府政治權(quán)威將責(zé)任下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)象。對于清單以外的事務(wù)按照“誰出錢歸誰辦”的原則，對于需要下放的管理權(quán)限，界定好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職責(zé)，并依據(jù)法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的下放公共職能必須賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)。

（二）完善基層政府監(jiān)督機(jī)制

要完善基層政府監(jiān)督機(jī)制，就要完善基層政府績效考評過程及結(jié)果運(yùn)用。

1.簡化績效考核名目

績效考核要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能作為考核內(nèi)容，對于下放的職能另行進(jìn)行考核。適當(dāng)取消各級各類不必要的考核，減少考評結(jié)果中的“水分”。

2.調(diào)整考核結(jié)構(gòu)

適當(dāng)降低招商引資在績效評價內(nèi)容中的比重，重點將評價權(quán)重放在履行公共服務(wù)職能上，禁止出現(xiàn)“一票否決”的情況?？冃Э荚u不單單是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能本身進(jìn)行評價，同時也要比較不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能履行情況以及進(jìn)行縱向比較。任務(wù)指標(biāo)完成情況是考評的一方面，更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對于政府工作的滿意度。

3.科學(xué)運(yùn)用考核結(jié)果

考評結(jié)果的合理運(yùn)用是進(jìn)行績效考評的重要步驟。要將正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合，通過績效考評結(jié)果發(fā)現(xiàn)在工作中普遍存在的問題，針對共性的問題找到解決方法，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作效率。

4.考評的參與主體

考評的參與者不應(yīng)僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會團(tuán)體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和上一級政府應(yīng)共同參與其中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行全方位的考評。強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，堅持把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整及領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、職務(wù)升降、獎勵懲處的重要依據(jù)，對服務(wù)意識差、完不成工作任務(wù)的干部按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行工作、考勤、病事假等制度，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”問題。

（三）適當(dāng)增加基層政府財權(quán)

縣級政府應(yīng)按照事權(quán)財權(quán)相一致的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的事權(quán)，擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，相應(yīng)提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付額度。上級財政要加強(qiáng)對地方財政的支持力度，將一般性財政轉(zhuǎn)移支付占比和專項撥款保障水平逐步提升，將結(jié)余資金轉(zhuǎn)入教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域，為基層政府提供更穩(wěn)定的財政保證。同時，要深化財稅體制改革，精減財政轉(zhuǎn)移支付流程，加快專項轉(zhuǎn)移支付速度，加大對經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后地區(qū)的稅收返還力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身應(yīng)加強(qiáng)財政規(guī)范化建設(shè)，完善財政預(yù)算制度，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政透明化。

結(jié)語

對黑龍江省基層政府職能轉(zhuǎn)變情況進(jìn)行研究，有助于推動黑龍江省鄉(xiāng)村振興。在農(nóng)村基數(shù)大、三農(nóng)問題比較突出的黑龍江省，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出能夠為基層政府職能轉(zhuǎn)變明確方向，同時，基層政府職能的轉(zhuǎn)變能夠更好服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。因此，要想使鄉(xiāng)村振興在戰(zhàn)略在黑龍江省有序展開，就必須加快基層政府職能轉(zhuǎn)變步伐。

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