陳志英 石德金
摘要:為響應(yīng)十九大建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度的號召,鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,福建省率先推行企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)制度。文章立足《福建省企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)實(shí)施方案(試行)》,揭示企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)三大亮點(diǎn),并結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指出當(dāng)前企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)體系存在的問題。通過建議政府明確評價(jià)指標(biāo)、限制排污權(quán)交易、學(xué)習(xí)美國市場化運(yùn)作模式和日本行業(yè)協(xié)會(huì)自律模式,為福建省環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)模式的完善提供建議。
關(guān)鍵詞:動(dòng)態(tài)評價(jià) 主體獨(dú)立性 排污權(quán) 信用機(jī)構(gòu)
一、引言
近年來,環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻,環(huán)境污染事件屢禁不止,引發(fā)了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注和政府部門高度重視。為保護(hù)資源,防止生態(tài)污染進(jìn)一步加劇,黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)理念,最高立法機(jī)關(guān)健全《環(huán)境保護(hù)法》和其他法律法規(guī),各省市也在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),兼顧環(huán)境保護(hù),紛紛出臺地方環(huán)境保護(hù)規(guī)章,福建省積極響應(yīng)中央號召,省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省公安廳開展“清水藍(lán)天”專項(xiàng)活動(dòng),重拳出擊,嚴(yán)肅處理環(huán)境違法行為。
在此背景下,對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行評價(jià)的需求也應(yīng)運(yùn)而生,經(jīng)過十幾年不斷探索,形成今天初成體系的環(huán)境信用評價(jià)制度。2005年出臺《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評價(jià)工作的意見》,規(guī)定2010年前在全國推行企業(yè)環(huán)境信用評價(jià),標(biāo)志我國企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)進(jìn)入探索階段。2011年,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》和《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》明確提出建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度。2013年,《企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)辦法(試行)》(以下簡稱《試行辦法》)通知,標(biāo)志企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度正式確立?!对囆修k法》提出各省市根據(jù)地方實(shí)際確定環(huán)境信用評價(jià)制度并予以推行。在此基礎(chǔ)上,福建省環(huán)境保護(hù)廳于2016年《福建省企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)實(shí)施意見(試行)》(以下簡稱《試行意見》)確定在福建省內(nèi)實(shí)施企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)。為貫徹黨的十九大關(guān)于健全環(huán)保信用評價(jià)制度、加大生態(tài)保護(hù)力度的要求,2018年,福建省率先印發(fā)《福建省企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)實(shí)施方案(試行)》(以下簡稱《試行方案》),標(biāo)志著福建省建立環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)制度在全國率先確立。
二、《試行方案》三大亮點(diǎn)
福建省率先開展企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)機(jī)制,與公共信用信息平臺銜接,將企業(yè)信用和政府對企業(yè)的扶持政策相捆綁,及時(shí)處理企業(yè)污染行為,實(shí)現(xiàn)對企業(yè)污染行為的風(fēng)險(xiǎn)管控。與2016年《試行意見》相比,2018年《試行方案》存在以下三大亮點(diǎn):
(一)以“動(dòng)”制污,排污企業(yè)無所遁形
《試行意見》規(guī)定環(huán)境監(jiān)管部門對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行定期評價(jià)。定期評價(jià)無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取有效措施糾正企業(yè)環(huán)境失信行為,也不能及時(shí)反饋已更正的企業(yè)環(huán)境失信行為?;诖耍袑W(xué)者提出應(yīng)采用在線監(jiān)測技術(shù),對企業(yè)污染物排放量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,再根據(jù)相應(yīng)指標(biāo)對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行測評?!对囆蟹桨浮芬?guī)定企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)變更年度評價(jià)為不定期評價(jià)。憑借當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代效率高、速度快、覆蓋廣的優(yōu)勢,對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行評級后,環(huán)境監(jiān)管部門通過“生態(tài)云”平臺及時(shí)公布企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)信息,便于社會(huì)公眾了解企業(yè)環(huán)境信用,也以此督促環(huán)境失信企業(yè)及時(shí)糾錯(cuò)。
(二)評價(jià)方式“1+2”,失信企業(yè)亮紅燈
《試行意見》依照原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、原中國銀監(jiān)會(huì)四部委印發(fā)的《試行辦法》規(guī)定,強(qiáng)制某類企業(yè)參與信用評價(jià)。雖然對重大排污量的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制管控,但是對生態(tài)污染防治的成效不明顯,仍存在大量規(guī)模小、污染嚴(yán)重的企業(yè)成為信用評價(jià)的“漏網(wǎng)之魚”。《試行方案》新增應(yīng)約評價(jià)和自愿評價(jià)兩種方式,為企業(yè)提供主動(dòng)參評渠道,實(shí)現(xiàn)從“要我減排”到“我要減排”的蛻變,激發(fā)了企業(yè)環(huán)保內(nèi)生動(dòng)力,擴(kuò)大了參評企業(yè)范圍,實(shí)現(xiàn)環(huán)境信用評價(jià)對象全覆蓋。此外,《試行方案》對參評企業(yè)設(shè)置信用等級,根據(jù)評價(jià)結(jié)果,對環(huán)保誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)、環(huán)保不良企業(yè),分別以綠牌、藍(lán)牌、黃牌、紅牌標(biāo)識。
(三)實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng),開通綠色金融通道
《試行方案》由省生態(tài)環(huán)境廳、省發(fā)改委、中國人民銀行福州中心支行、福建銀保監(jiān)局日前聯(lián)合出臺,對企業(yè)環(huán)境信用采取多部門聯(lián)動(dòng)管理,打破單一化的政府行政管理模式。此外,依照守信激勵(lì)、失信懲戒原則,環(huán)保部門為金融機(jī)構(gòu)提供信貸參考,對評為環(huán)保誠信企業(yè)實(shí)施綠色金融支持,對失信企業(yè)予以約束,斬?cái)辔廴酒髽I(yè)資金鏈條。
三、企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)制度存在的問題
企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)機(jī)制打破對企業(yè)環(huán)境污染行為監(jiān)控的時(shí)間限制,實(shí)現(xiàn)信用信息時(shí)效性,為企業(yè)靠通過自覺參評渠道,通過多部門聯(lián)合實(shí)現(xiàn)信息共享,為信用良好企業(yè)提供綠色金融通道,打破原有界限,展現(xiàn)新的亮點(diǎn)。但對《試行辦法》存在的頑疾依舊采取“隔靴搔癢”的消極態(tài)度。除了保留原環(huán)境信用評價(jià)制度存在的問題外,環(huán)境動(dòng)態(tài)評價(jià)制度還存在以下三方面問題:
(一)評價(jià)指標(biāo)不明確
《試行方案》繼續(xù)沿用《試行辦法》環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)指標(biāo),將污染物排放總量大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、生態(tài)環(huán)境影響大、環(huán)境違法問題突出的企業(yè)納入環(huán)境信用強(qiáng)制評價(jià)范圍。另外將存在污染物排放的上市企業(yè)、已核發(fā)國家版排污許可證的企業(yè)以及各地結(jié)合實(shí)際情況報(bào)經(jīng)省生態(tài)環(huán)境廳,同意納入強(qiáng)制評價(jià)范圍的其他企業(yè)。
環(huán)境信用強(qiáng)制參評覆蓋全省9個(gè)市59個(gè)區(qū)縣共220家企業(yè),覆蓋范圍較廣,主要涉及造紙企和電力企業(yè)。此前,福建省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《福建省2018年度納入配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》羅列255家超出配額排放的重點(diǎn)排放企業(yè),主要涉及30家電力企業(yè)、29家水泥企業(yè)、34家化工企業(yè)、25家鋼鐵企業(yè)、23家造紙企業(yè)、109家陶瓷企業(yè)及其他5家企業(yè)。《試行方案》關(guān)于環(huán)境信用評價(jià)的指標(biāo)僅僅是定性指標(biāo),發(fā)揮指導(dǎo)性作用,缺乏可操作性,對于如何界定重污染企業(yè)沒有量化的指標(biāo)。因此,各個(gè)市區(qū)環(huán)保部門限于主觀因素影響,自由裁量的范圍太廣,憑借自身專業(yè)素養(yǎng)和生活常識對企業(yè)進(jìn)行信用評價(jià)可能出現(xiàn)失誤,且評價(jià)指標(biāo)僅僅列舉的某幾類企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制評價(jià),難以實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)的全面覆蓋。
(二)激勵(lì)手段單一
《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求建立環(huán)保激勵(lì)與約束并舉的長效機(jī)制。在此背景下,《試行方案》規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門收錄企業(yè)環(huán)境違法和被處罰的相關(guān)信息,在環(huán)境信用評價(jià)體系中及時(shí)公布,為金融機(jī)構(gòu)提供信貸參考信息。金融機(jī)構(gòu)通過信用甄別對信用良好企業(yè)開放綠色通道。這一舉措旨在實(shí)現(xiàn)“守信激勵(lì)”。但是大部分污染風(fēng)險(xiǎn)較大的重工企業(yè)系國資企業(yè),或享受國家資源配置的優(yōu)先權(quán)等其他生產(chǎn)激勵(lì)政策,或企業(yè)創(chuàng)立時(shí)限較久,已實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)并積累了大量資金,對金融信貸的依賴性并不高。關(guān)閉綠色金融通道對該類企業(yè)而言其失信成本過低,難以進(jìn)行有效約束。
(三)政府對評價(jià)主體干預(yù)大
企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)的主體依舊是環(huán)保部門,在統(tǒng)一管理、部門分工的行政體制下,環(huán)保部門與地方政府之間存在相互制約的關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,有的地方政府對排污企業(yè)監(jiān)管不嚴(yán),環(huán)保部門對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行評價(jià)時(shí)也難以真實(shí)傳遞信用評價(jià)結(jié)果。且在環(huán)境事故發(fā)生時(shí),有的地方政府為逃避責(zé)任,也會(huì)采取“大事化小,小事化了”的處理方式。因此,只有保證信用評價(jià)主體地位獨(dú)立性,才能從源頭保證評價(jià)信息的準(zhǔn)確性。
四、解決措施
(一)定量與定性指標(biāo)、核心與輔助性指標(biāo)相結(jié)合
保證環(huán)境評價(jià)信用結(jié)果的準(zhǔn)確性,要將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合,核心指標(biāo)與輔助性指標(biāo)相結(jié)合,窮盡各類評價(jià)指標(biāo)。一方面,根據(jù)地區(qū)生態(tài)特點(diǎn)對不同信用評價(jià)指標(biāo)設(shè)置權(quán)重,通過數(shù)據(jù)計(jì)算分析和數(shù)學(xué)模型確定量化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),使評價(jià)結(jié)果更加明確、精準(zhǔn),達(dá)到更全面的涵蓋效果。當(dāng)評價(jià)內(nèi)容無法量化時(shí),要與定性指標(biāo)相結(jié)合,以定性指標(biāo)指導(dǎo)評價(jià)。另一方面,要將企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)指標(biāo)劃分為核心指標(biāo)和輔助性指標(biāo),把適用于所有市場主體的共性指標(biāo)列為核心指標(biāo),把適用于不同行業(yè)指標(biāo)列為輔助性指標(biāo)。結(jié)合各個(gè)行業(yè)所面臨的不同環(huán)境問題,核心指標(biāo)無法真正反映信用評價(jià)結(jié)果時(shí)及時(shí)發(fā)揮輔助性指標(biāo)的作用。
(二)限制失信企業(yè)排污權(quán)交易
排污權(quán)交易被稱為買賣許可證交易,由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾森提出。政府以公開拍賣、價(jià)格銷售和免費(fèi)分配等方式分配該權(quán)利,其目的是為了在提升碳排放效率的同時(shí)滿足企業(yè)生產(chǎn)行為的需要。已有學(xué)者研究表明,排污權(quán)交易政策對二氧化碳排放效率產(chǎn)生顯著正向影響。通過對福建省2018年超標(biāo)碳排放企業(yè)名單的分析可知,污染企業(yè)的碳排放量高于政府限定的分配額度,通過限定排污權(quán)交易,可以鞭策企業(yè)加大污染治理成本,遵守環(huán)境信用。此外還可以通過聯(lián)合激勵(lì),根據(jù)信用等級實(shí)行差別化市場準(zhǔn)入、加大稅收和區(qū)別定價(jià)等方式來影響企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營方式,規(guī)制失信企業(yè)的行為。
(三)采用國外先進(jìn)評價(jià)模式
當(dāng)前關(guān)于企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)的模式主要分為三種:美國的市場化運(yùn)作模式、歐洲的政府主導(dǎo)模式、日本的行業(yè)協(xié)會(huì)自律模式。三種模式優(yōu)劣勢比較如表1:
歐洲的政府主導(dǎo)模式是強(qiáng)制性的公共管理模式,與當(dāng)下中國的聯(lián)動(dòng)評價(jià)模式相接近,主要發(fā)揮政府的主體地位,無法實(shí)現(xiàn)主體市場化。美國的市場運(yùn)作模式主體是獨(dú)立于政府的評價(jià)主體,即信用機(jī)構(gòu)開展信用評價(jià),美國的信用機(jī)構(gòu)起源較早,發(fā)展十分健全,覆蓋范圍廣。見表2:
美國信用機(jī)構(gòu)對失信信息更新快速準(zhǔn)確,如鄧白氏每日進(jìn)行500萬次數(shù)據(jù)更新,既保證信用評價(jià)準(zhǔn)確性,又為社會(huì)公眾提供及時(shí)性信息。以上幾大信用評價(jià)機(jī)構(gòu)已入駐中國市場,可借助美國信用機(jī)構(gòu)先進(jìn)的技術(shù)、快捷的操作方式和嚴(yán)密的評價(jià)指標(biāo)對企業(yè)信用進(jìn)行動(dòng)態(tài)評價(jià)。日本對企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)主要采取行業(yè)協(xié)會(huì)自律模式。日本的企業(yè)信用評價(jià)主要分為三類,即:企業(yè)自評;公共媒體、大學(xué)科研院校第三方機(jī)構(gòu)社會(huì)評價(jià);金融機(jī)構(gòu)評價(jià)。其中,大學(xué)、科研院校第三方社會(huì)評價(jià)最具獨(dú)立性。在各類信用評價(jià)機(jī)構(gòu)中,大學(xué)及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)專業(yè)性較強(qiáng),技術(shù)水平領(lǐng)先。因此在進(jìn)行企業(yè)信用動(dòng)態(tài)評價(jià)時(shí),可依托省內(nèi)高校進(jìn)行評價(jià)。
五、結(jié)論與討論
在生態(tài)文明建設(shè)的背景下,福建省率先開展企業(yè)環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評價(jià)試點(diǎn)工作,對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行及時(shí)性評價(jià),擺脫信息滯后的困境。評價(jià)信息與金融機(jī)構(gòu)共享,開通綠色金融通道,鼓勵(lì)企業(yè)加大污染治理成本,承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。但是動(dòng)態(tài)信用評價(jià)制度仍處于初步探索階段,存在評價(jià)指標(biāo)不明確、激勵(lì)和懲戒措施成效不顯著和評價(jià)主體不獨(dú)立等問題。針對以上問題,可通過結(jié)合定性指標(biāo)與定量指標(biāo),核心指標(biāo)與輔助指標(biāo)相結(jié)合的方式,窮盡評價(jià)指標(biāo)。政府加強(qiáng)對排污權(quán)交易管制,鼓勵(lì)企業(yè)加大污染治理成本。學(xué)習(xí)已經(jīng)成熟的信用評價(jià)制度,委托信用評價(jià)機(jī)構(gòu)和高??蒲袌F(tuán)隊(duì),保障評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和主體的獨(dú)立性。建立、健全企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度任重道遠(yuǎn)。為達(dá)到激勵(lì)與懲戒雙管齊下,實(shí)現(xiàn)綠水青山美麗中國的愿景,仍需廣大學(xué)者與社會(huì)公眾積極建言獻(xiàn)策。
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作者單位:福建農(nóng)林大學(xué);石德金為本文通訊作者