陳夢

摘要：近年來，人民銀行積極推進預算績效管理工作，績效目標管理因其在預算績效管理中的基礎(chǔ)和龍頭地位而受到越來越多的重視，但在實踐中，績效目標管理工作仍存在較多的問題和挑戰(zhàn)。本文根據(jù)中央有關(guān)文件要求，立足人民銀行預算績效管理體系，從目前人民銀行預算績效目標管理的應用現(xiàn)狀入手，結(jié)合基層行實際，對預算績效目標管理中存在的問題進行分析，并嘗試提出幾點改進建議。

關(guān)鍵詞：績效目標 預算績效管理 預算績效目標管理

績效目標管理作為整個預算績效管理的核心，貫穿預算績效管理的全過程，是編制部門預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價的前提和基礎(chǔ)。然而，從目前人民銀行預算績效工作的管理和應用實踐來看，基層行績效目標設置不科學、指標覆蓋不全面、管理機制不完善等問題依然存在，預算績效目標管理質(zhì)效亟待提升。

一、人民銀行預算績效管理體系構(gòu)建模式

就目前人民銀行總行制定的預算績效管理辦法來看，人民銀行預算績效管理體系從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度進行構(gòu)建。基于中央銀行自身的管理體制和業(yè)務特點，將績效管理理念、管理方法融入“矩陣式”預算管理框架。其中，“全過程”指將績效理念和方法融入預算編制、分配、執(zhí)行、監(jiān)督全流程，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”的預算績效閉環(huán)管理系統(tǒng);“全方位”指預算績效管理實施對象由以項目支出預算為主，向重大項目、重大政策和部門（單位）整體預算拓展;“全覆蓋”指逐步將人民銀行預算資金、專項資金等各類支出預算納入預算績效管理范疇。

二、人民銀行預算績效目標管理現(xiàn)狀及問題

（一）績效目標申報環(huán)節(jié)

1.績效指標科學性不強。預算績效目標的完成和實現(xiàn)程度是通過具體的預算績效指標來衡量和評判的，預算績效指標一般可分為共性指標和個性指標。共性指標一般具有普適性，由人民銀行總行統(tǒng)一制定。個性指標根據(jù)各分支機構(gòu)預算績效管理辦法的規(guī)定可由省會中心支行結(jié)合自身業(yè)務特點和實際情況自行設定。一方面，就目前基層行使用的項目績效目標表來看，大致呈現(xiàn)“重共性，輕個性”的特點。尤其是產(chǎn)出目標和效果指標中，部分指標是總行及分支機構(gòu)專用，而與基層行業(yè)務目標和規(guī)劃并不完全契合，從而導致績效目標無法真實全面地反映預算支出績效情況。另一方面，部分單位或部門由于考慮到年初設定的預算績效目標過高可能對后期的評價結(jié)果造成不利影響，有可能會利用信息的不對稱制定較低的績效目標，造成項目資金的使用效益不能得到充分發(fā)揮。

2.項目前期論證不充分。部分預算單位在申報次年項目預算時，事前沒有對項目可行性、必要性等展開立項論證，尤其是對工程量較大、審批程序和實施流程較復雜、風險管控難度較大的維修改造、大型修繕等項目，由于前期調(diào)查、論證和審批涉及多個單位和部門，難以有效綜合各個方面進行全面科學的評估。

3.績效指標細化和量化程度不高。目前基層行使用的項目績效目標表，從實踐應用的反饋情況來看，反映較多的問題是定量指標較少、定性指標相對占比較重，這使得項目在實施的過程中沒有具體的對照標準，造成項目績效目標管理本身缺乏指標限制效力和目標激勵動力。

（二）績效目標審核環(huán)節(jié)

1.實質(zhì)性審核缺失?？冃繕司幹仆瓿珊?，一般需要從績效目標與部門規(guī)劃的相關(guān)性與預算資金量的匹配性等方面對其開展審核。然而在實際應用中，部分基層行仍以規(guī)范性審核為主，著力關(guān)注績效目標和指標設置的內(nèi)容是否完整，而缺少對績效目標的相關(guān)性、科學性、可行性等實質(zhì)性內(nèi)容的審核。

2.審核效力不足。在對部分項目的定性指標進行分析發(fā)現(xiàn)，有些部門慣于使用“基本健全”“有效提升”等形容詞匯對年度指標值進行模糊籠統(tǒng)地描述，自評和評審人員在進行指標值完成情況監(jiān)控和評定的時候只能憑借人為的主觀判斷或平常的業(yè)務經(jīng)驗得出大致的結(jié)論，審核結(jié)果的準確性和有效性受到一定限制。

（三）績效目標管理機制方面

目前基層行對預算績效信息反饋、評價結(jié)果應用等預算績效目標配套管理措施的健全和完善力度不夠，尚未建立健全符合自身實際的制度辦法，在實際工作中只是簡單地按照流程操作，未形成“申報—反饋—完善—評價—應用”等各環(huán)節(jié)相銜接的閉環(huán)管理模式，使得各部門在編制次年預算績效目標時只能依據(jù)歷史數(shù)據(jù)和主觀預測對指標賦值，進而影響整個績效評價的效果。

三、預算績效目標管理存在問題的原因分析

（一）預算績效目標管理理念不強

1.主體責任意識淡薄。目前基層行部分業(yè)務部門對項目立項論證、績效目標設置的關(guān)注度依舊不高，認為績效目標指導意義不強，對績效目標的審核和績效評價結(jié)果的應用也流于形式，預算部門主體責任意識淡薄，預算約束剛性不足。

2.職責分工不明確。目前有部分基層行的預算績效管理工作只是參照上級行的相關(guān)管理辦法執(zhí)行，尚未建立符合自身工作實際的預算績效管理制度，這在一定程度上制約了績效管理工作的推進。由于未在本單位制度層面成立預算績效管理專門委員會、未明確各部門職責分工，使得業(yè)務部門仍將預算績效管理工作視為會計財務部門的主要工作職責，其本身預算績效管理的責任感和積極性較弱。

（二）績效目標審核難度較大

1.時間緊。由于預算績效目標管理涉及各部門，且通?？冃繕司幹婆c預算編制同步進行，特別是對于需要匯總下級機構(gòu)績效目標的單位來說，預算績效目標編制、審核、批復的時間緊、任務重，而預算績效目標審核要素較多、程序較繁瑣，加之項目多、人員有限，部分單位難免會出現(xiàn)縮減流程操作、降低審核力度以確保任務及時完成的現(xiàn)象。

2.專業(yè)性強。對于未設立預算績效管理專門委員會或未組建專家評審小組的單位，其績效目標的審核工作可能完全依賴于會計財務部門，而因為各項目本身涉及的業(yè)務面較廣、專業(yè)性較強，且會計財務人員對各專業(yè)知識的熟知度有限，難以全面掌握各部門的業(yè)務規(guī)劃具體情況和項目支出所能實現(xiàn)的特定目標，在審核時會更加關(guān)注預算資金的投入、使用及管理等相關(guān)指標的設定和賦值情況，這勢必會導致績效目標審定的內(nèi)容無法全面展現(xiàn)項目資金的運用效益。

3.約束力弱。由于未形成明確的績效目標審核機制，難以對績效目標開展有效的事前考核，基層行的部門考核管理工作一般是在年末開展，且各類考核事項較集中，容易造成考核人員更側(cè)重于預算績效形式要件的審核，而沒有過多的精力對照績效目標審核的實質(zhì)性要點進行逐項梳理，這無疑弱化了預算績效目標的管控效力，既無法通過制度約束來增強業(yè)務部門的主體責任，也難以確保業(yè)務部門根據(jù)審核反饋的信息及時做出優(yōu)化調(diào)整。

（三）預算績效指標體系尚需優(yōu)化

加強預算績效目標管理工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵是構(gòu)建完善的預算績效指標體系，目前部分基層行對于預算績效指標體系框架的構(gòu)建思路尚未完全成熟，應努力在現(xiàn)階段基礎(chǔ)上集中專業(yè)人才力量完善并優(yōu)化符合人民銀行特點的預算指標體系，結(jié)合當前應用中的問題，統(tǒng)籌考慮政策因素、業(yè)務規(guī)劃、管理要求等，建立涵蓋共性與個性指標、定性與定量指標的預算績效指標庫，并在績效指標庫的幫助下，結(jié)合自身個性化的需求，編制出能全面客觀反映項目資金實際效果的績效目標。

（四）績效管理的信息化程度不高

預算績效管理覆蓋面廣、技術(shù)性強、復雜度高，且績效評價工作的開展往往需要完備的歷史數(shù)據(jù)、調(diào)查資料作為評價的依據(jù)，但目前基層行沒有可供實踐運用的預算績效信息化系統(tǒng)，這使得預算績效管理在數(shù)據(jù)資料采集、處理和統(tǒng)計分析等方面存在一定的困難，績效管理人員往往受限于這些現(xiàn)實因素而難以作出全面客觀的評定，績效評價質(zhì)量也難以得到有效提升。

四、完善人民銀行預算績效目標管理的相關(guān)建議

（一）優(yōu)化預算績效目標的設置

1.增強績效目標設置的有效性。預算績效目標設置應遵循“定量指標為主，定性指標為輔”的原則。同時，目標要盡可能地全面具體，能從涉及范圍、實現(xiàn)標準、限制時效等方面進行具體衡量。對于較難被量化的預算績效目標，則應當加強指標的明確性，對指標進行有層次的逐級描述，避免出現(xiàn)表意模糊的詞匯。

2.合理把握績效目標設置難度。設定績效目標時應權(quán)衡考慮任務的難易程度，既要有適當?shù)奶魬?zhàn)，也要保證可行。應盡可能地綜合考慮內(nèi)外部影響因素，使設定的績效目標難度同經(jīng)濟形勢、金融環(huán)境等外部影響以及人力資源配置、管理機制等內(nèi)部條件相匹配。

（二）加快構(gòu)建績效指標體系

1.合理設計績效指標。完整有效的預算績效指標體系應當涵蓋能夠衡量投入、產(chǎn)出、效果及可持續(xù)影響的各個方面，而用以體現(xiàn)這些構(gòu)成要素的指標需要進一步的細化和量化。因此，績效指標的設計要在可操作的基礎(chǔ)上盡可能地對上一級的指標進行分解，可以通過查閱數(shù)據(jù)資料、咨詢專家、委托專業(yè)中介等方式嘗試將人民銀行的經(jīng)營管理、業(yè)務流程、發(fā)展?jié)摿θ谌氲娇冃гu價體系中，使績效目標管理更具科學性和前瞻性。

2.搭建預算績效目標指標體系。（1）總行統(tǒng)領(lǐng)頂層設計，形成共性指標庫。預算績效目標管理工作需要總行從頂層自上而下進行推進，首先應搭建可覆蓋人民銀行系統(tǒng)所有預算項目的預算績效指標庫，編制預算績效目標編制和績效指標設定操作指南，為各下級機構(gòu)制定績效目標提供指導;（2）分支機構(gòu)結(jié)合實際，建立個性指標庫。各分支機構(gòu)可在總行設置的核心指標和標準體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合業(yè)務工作特點和實際情況設定個性指標，并構(gòu)建預算績效個性指標庫，供所管理的下級各機構(gòu)選取使用。各分支機構(gòu)指標庫的建立應當按照上級機構(gòu)牽頭，下級機構(gòu)跟進的方式，明確各層級機構(gòu)任務，合理規(guī)劃中期目標與年度目標，并與總行戰(zhàn)略目標、中期規(guī)劃和年度預算績效目標的要求相匹配。

（三）強化預算績效目標審核管理

1.明確績效目標審核標準和內(nèi)容?？冃繕藢徍思纫P(guān)注形式是否符合規(guī)范性要求，更要側(cè)重實質(zhì)性內(nèi)容是否完備，各基層行應制定《預算績效目標審核表》，統(tǒng)一審核內(nèi)容，明確審核要點，規(guī)范審核程序，在征求各部門意見并經(jīng)預算管理委員會或預算績效管理委員會審定后推動實施。

2.探索多種審核方式。一是采用績效目標會審方式。會同相關(guān)部門、專家組或第三方中介機構(gòu)形成評審小組，在充分溝通、全面考慮的基礎(chǔ)上形成評審結(jié)果和修改意見。二是采用部門交叉互評與專家復審相結(jié)合的方式。首先組織各部門負責人，按績效目標設置的一般要求進行交叉互評。然后在部門互評的基礎(chǔ)上，引入專家評審，邀請項目研究領(lǐng)域、行業(yè)研究領(lǐng)域、績效評價領(lǐng)域等各方面的專家組成績效目標評審小組，對各部門申報的績效目標復審。

3.開展重點審核。對項目庫中重要性排在前列的項目和未納入年初項目庫的重大新增項目及以前年度預算績效評級在“良好”以下的項目開展預算績效目標重點審核，對已經(jīng)過項目入庫評審的，可在符合一般性規(guī)定要求的前提下考慮適當簡化進一步審核的流程。

4.引入項目入庫評審機制。對于新增重大項目，因考慮到項目復雜程度以及變動因素，可依托項目庫進行入庫審核。需求部門在申報項目時同步申報預算績效目標，隨后由預算績效評審小組和項目專家組聯(lián)合進行評審，通過后加入備選庫備選。利用項目庫評審可為項目的前期準備預留出更充裕的時間，前移預算績效管理關(guān)口，使需求部門在項目前期階段能夠根據(jù)評審小組反饋的意見及時對績效目標進行修改完善，促進績效目標精細化編制程度的提升。另外，這種隨時申報、及時溝通、動態(tài)跟進的管理模式也能夠在一定程度上緩解相關(guān)人員在預算編審期的編制和審核壓力，提高預算編制和目標設定的質(zhì)量。

（四）建立健全預算績效目標管理配套機制

1.強化績效目標信息公開力度。人民銀行各級機構(gòu)應持續(xù)推動預算績效目標管理透明度建設，逐步完善信息公開機制，豐富公開形式、拓寬公開內(nèi)容與范圍、加大公開力度，實現(xiàn)由內(nèi)部逐步向社會公開、由上級逐步擴大到下屬機構(gòu)、由部分項目向全部項目公開推進，形成以公開促管理的良好格局。

2.深化預算績效目標管理結(jié)果反饋和應用。著力加強預算績效目標的全過程管理，并注重結(jié)果的反饋與應用，建立以預算部門為負責主體的預算績效管理系統(tǒng)：首先，在事前的預算編制環(huán)節(jié)同步設置績效目標;其次，加強過程跟蹤，對事中的預算績效目標實現(xiàn)程度和預算支出執(zhí)行進度實施“雙監(jiān)控”;最后，綜合評價表現(xiàn)，給出事后預算績效評價結(jié)果，同時迅速將評價信息予以反饋，并加以應用，將其作為下一年度編制預算時的關(guān)鍵依據(jù)。由此將預算績效管理工作的各個環(huán)節(jié)有機地聯(lián)系起來，形成閉環(huán)式的管理體系，推動預算績效目標管理與預算編制、審批、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)融為一體。

3.細化考核管理，提升績效目標約束力。一是將基層行各業(yè)務部門分工負責的項目績效目標審核情況、目標跟蹤監(jiān)控情況、改進優(yōu)化情況以及年終評價結(jié)果納入各部門年度業(yè)務考核管理，以健全考核監(jiān)督機制提升業(yè)務部門對預算績效目標管理工作的重視。二是加強績效目標審計，將審計結(jié)果納入部門考核體系。

（五）加快預算績效管理信息化建設

利用大數(shù)據(jù)信息化技術(shù)，以人民銀行現(xiàn)行的綜合業(yè)務系統(tǒng)為依托，把預算績效全流程管理作為一個運行模塊嵌入到系統(tǒng)中，同時加強與各業(yè)務部門的協(xié)調(diào)配合，協(xié)同做好系統(tǒng)前期的數(shù)據(jù)資料收集工作，并運用數(shù)據(jù)平臺導入指標庫，大量吸收具有可衡量性、可對比的指標，整合各類資源，以預算績效管理為主線，將績效目標編制與審核、績效運行監(jiān)控、績效評價結(jié)果運用以及信息的反饋完善等各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，逐步構(gòu)建全面融合、上下貫通的預算績效管理格局，充分發(fā)揮預算績效在風險預警、決策優(yōu)化等方面的作用。

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作者單位：中國人民銀行湘潭市中心支行