摘要：十九屆四中全會提出要進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。PPP模式是政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品或PPP模式在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展，是新時代提升國家治理能力現(xiàn)代化的重要方式，也是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的重要途徑。本文首先對PPP模式的概念進行了闡述，其次描述了我國PPP模式在公共服務(wù)項目建設(shè)中的發(fā)展現(xiàn)狀，進一步探討了PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題，即相關(guān)法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管難度大、民營資本參與率低以及融資渠道不通暢的問題，并提出通過完善相關(guān)法律法規(guī)、加強監(jiān)管、拓寬融資渠道、建立風(fēng)險承擔(dān)和利益共享機制以及培養(yǎng)專業(yè)人才來促進PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式;公共服務(wù)供給;社會資本

1問題的提出

黨的十九大報告指出我國已經(jīng)進入了中國特色社會主義新時代。[1]新時代背景下，人民的基本物質(zhì)文化需要得到了滿足，對公共服務(wù)的需求越來越大，但是由于投資的財政資金不足、融資體制不完善等導(dǎo)致目前公共服務(wù)的供給需要新的融資模式的出現(xiàn)。 PPP模式是政府和社會資本合作的一種新型融資模式，它能夠拓寬資金來源渠道，有效緩解政府財政壓力，在公共服務(wù)供給中應(yīng)用具有獨特優(yōu)勢。

PPP模式的有效應(yīng)用能夠發(fā)揮市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，推動公共服務(wù)供給領(lǐng)域融資體系進一步完善，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。因此，本文首先分析PPP模式當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)PPP模式下公共服務(wù)供給領(lǐng)域中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決對策，試圖促進在公共服務(wù)供給過程中政府和社會資本的良性互動，提高公共服務(wù)供給水平，滿足人民的公共服務(wù)需求。

2PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnership）最初在1982年起源于英國，指的是政府通過與私營企業(yè)簽訂長期合作的協(xié)議，允許私營企業(yè)和政府合作共同投資、建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。[2]

在我國，PPP模式仍處于初級發(fā)展階段，不同學(xué)者對PPP模式的理解不同，但對PPP的核心認(rèn)識相同，即政府與社會資本的合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。[3]2015年，國務(wù)院在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中，對中國PPP模式作出了定義：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確職責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益的一種新型融資模式。[4]

基于以上觀點，本文采取賈康、孫潔學(xué)者的觀點，認(rèn)為PPP模式是指政府公共部門與非公共部門展開合作， 由非公共部門利用其資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 從而促進政府公共部門的職能實現(xiàn)和非公共部門的利益獲得。[5]

3我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

我國PPP項目共經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，分別是探索階段（1984-1992年）、試點階段（1993-2002年）、爆發(fā)階段（2003-2007年）、回落階段（2008-2012年）、規(guī)制階段（2013年至今）。[6]2014年之前我國PPP項目主要是政府與國企的合作，政府與外資及國內(nèi)民間資本合作的項目較少。2014年之后，在政策、經(jīng)濟等多種因素推動下，政府開始大力推進PPP模式，PPP項目得到快速發(fā)展。

3.1PPP項目數(shù)量呈增長趨勢

根據(jù)財政部和社會資本中心數(shù)據(jù)，截至2021上半年，PPP管理庫項目累計在庫項目10，126個、投資額15.7萬億元。累計簽約落地項目7，422個、投資額12.1萬億元，落地率73.3%。累計開工建設(shè)項目4，514個、投資額7.0萬億元，落地項目開工率60.8%。[7]從表1中可以看出，總體上我國PPP項目增長數(shù)量仍在穩(wěn)步增加，但增長速度減緩，說明政府與社會資本合作注重穩(wěn)重求進，適應(yīng)發(fā)展高質(zhì)量的要求。

3.2PPP項目區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

各省份均不同程度引入PPP項目，華中省份和部分沿海省份引入程度高。截止到2021年上半年，PPP項目累計投資額前五位是云南、貴州、四川、浙江、河南，投資額凈增長前五位是廣西、重慶、四川、新疆和山西，主要集中在中西部地區(qū)。[8]但西藏地區(qū)PPP項目極少，投資金額也很少。PPP項目區(qū)域發(fā)展不平衡，分布較為集中。

3.3PPP項目行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目包含各行各業(yè)，例如能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、保障性安居工程、教育、政府基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)。從表2可以看出，截至2021年上半年，PPP項目管理庫累計項目數(shù)量前五位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和教育;累計投資額前五位的是交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)和環(huán)境保護和水利建設(shè)。[9]但在能源、科技、農(nóng)業(yè)、體育、養(yǎng)老、文化和社會保障等其他重要方面項目數(shù)量不多，投資額較少，還尚未得到積極發(fā)展。

3.4PPP項目社會資本合作方現(xiàn)狀

PPP項目中政府公共部門和非公共部門展開合作，社會資本主要來自民營部門、港澳臺、外資、國有企業(yè)等。但目前，政府和國有企業(yè)在公共服務(wù)供給中展開的合作較多，民營企業(yè)占比還較低，且合作項目主要集中在市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、交通運輸?shù)确矫?，民營資本參與率還有待提高。

4PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存問題分析

PPP模式下，政府通過與社會資本合作來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，積極發(fā)揮了市場機制的有效作用，減輕了政府的財政壓力，有效緩解了公共服務(wù)供給不足的問題。但是PPP模式在實踐過程中還存在著相關(guān)法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管難度大、民營資本參與率低以及融資渠道不通暢的問題。

4.1相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前針對PPP模式的相關(guān)政策和法律法規(guī)主要是一些部委制定的規(guī)章和地方政府制定的法規(guī)，缺少國家層面的立法，不能為PPP的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。其次，各個部門對PPP模式有著不同的理解，分別出臺了相關(guān)政策和文件，導(dǎo)致了體系混亂，多頭監(jiān)管。[10]

4.2政府監(jiān)管的難度加大

自2014年我國大力推廣PPP模式以來，PPP發(fā)展迅速并呈爆炸式增長。截止到2021年上半年，全國PPP項目共入庫10，126個。項目數(shù)量繁多導(dǎo)致監(jiān)管工作量激增，并且很多項目只是混水摸魚，存在諸多不合規(guī)的項目，使監(jiān)管工作難度提升。同時，合作項目的不規(guī)范、不合理，使得項目質(zhì)量也難以保證。[11]而且，由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致政府對PPP項目監(jiān)管的權(quán)限不明確，進一步加大了政府的監(jiān)管難度。

4.3民營資本參與率低

目前參與PPP項目的“社會資本”基本是中央國企、地方國企和融資平臺，民營資本比重過低[12]，主要有三個方面的原因：一是國企主要由國有資本投資控股，政府和國企合作，可以降低合作的風(fēng)險，提高合作的穩(wěn)定性。二是民營資本更傾向于尋求自身利益發(fā)展，更多追求眼前利益，而公共項目大多屬于長期性投資，因此對參與公共服務(wù)項目的積極性不高。三是政府對PPP有效發(fā)展的理念認(rèn)識還需進一步深化，尚缺乏鼓勵、引導(dǎo)和支持民營資本參與公共服務(wù)項目的意識。

4.4融資渠道不通暢

公共服務(wù)項目的投資數(shù)額一般都比較大，而且建設(shè)周期長，無法在短期內(nèi)得到回報，民營企業(yè)需要得到充分的融資以參與公共服務(wù)建設(shè)和維持自身發(fā)展。目前，我國PPP項目融資主要依靠銀行貸款。雖然民間資本擁有非常大的投資潛力，但在融資中容易受到歧視。國有銀行對民營企業(yè)的貸款要求苛刻，貸款難度大，無法充分滿足民營企業(yè)參與公共服務(wù)項目融資的需要。同時，擔(dān)保公司作用有限，不足以在公共項目方面為民間資本提供擔(dān)保。[13]這些導(dǎo)致民營企業(yè)融資難、缺乏擔(dān)保、融資成本高，資金缺乏不利于民營資本投入公共服務(wù)項目。

5推動PPP模式參與公共服務(wù)供給的具體路徑

5.1完善相關(guān)法律法規(guī)

為了更好地推動PPP模式在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展，必須要完善相關(guān)的法律法規(guī)。首先，加快國家層面的立法，保障社會資本合法有序參與公共服務(wù)建設(shè)項目，為社會資本參與公共服務(wù)項目創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，保障非政府部門參與公共服務(wù)項目的利益。其次，建立統(tǒng)一的規(guī)范體系，解決相關(guān)法律規(guī)章及規(guī)范性政策文件相互沖突的矛盾，解決政出多門的問題。

5.2加強PPP項目監(jiān)管

首先，政府要加強對合作對象的監(jiān)管。PPP項目關(guān)系到公共利益，政府為了更好地為人民服務(wù)、實現(xiàn)公共利益，需要加強對合作對象即社會資本的監(jiān)管，保障項目高效、高質(zhì)量完成，提供好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足群眾需求，維護群眾利益。[14]其次，加強政府內(nèi)部監(jiān)管。一是要加強內(nèi)部監(jiān)督。在PPP項目合作中，政府需要加強內(nèi)部監(jiān)督，避免以權(quán)謀私;二是提高內(nèi)部管理水平，在PPP項目合作管理中發(fā)揮政府作用，推動項目順利進行。再次，加強民營部門自身監(jiān)管。在承擔(dān)政府公共服務(wù)項目時，民營部門不能僅僅以實現(xiàn)自身利益為目的，還需要維護公眾利益，因而也要加強對自身的監(jiān)管，減少偷工減料等。最后，加大對示范項目的跟蹤督導(dǎo)，發(fā)揮標(biāo)桿引導(dǎo)教育作用。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善全國PPP綜合信息平臺功能，加強對PPP項目的管理。[15]

5.3拓寬民營資本的融資渠道

拓寬民營資本的融資渠道是推動PPP項目發(fā)展的有效途徑。因此，政府應(yīng)鼓勵、支持民營資本參與公共服務(wù)項目，為其創(chuàng)造條件拓寬融資渠道。具體可以從三個方面展開：一是成立民間資本的擔(dān)保組織機構(gòu)。設(shè)立專門為民間資本提供擔(dān)保服務(wù)的組織機構(gòu)，營造良好的PPP融資環(huán)境;及時建立信譽檔案，對于擔(dān)保的行政機構(gòu)進行規(guī)范化處理。對已有的擔(dān)保機構(gòu)和擔(dān)保額度進行主體融資的難題解決。二是提高政策支持力度。通過提高政策支持力度，為民營資本參與公共服務(wù)項目提供政策優(yōu)惠和保護，為其建設(shè)良好的政策環(huán)境，降低民營資本融資的難度和成本，促使民營資本積極參與PPP項目。三是要拓寬多樣化融資渠道。民營資本應(yīng)采取有效措施，進行多樣化融資，例如通過債券、股票等金融手段進行融資。

5.4建立風(fēng)險承擔(dān)和利益共享機制

政府和社會資本合作建設(shè)公共服務(wù)項目，會面臨風(fēng)險承擔(dān)和利益共享的問題。首先，建立合理的風(fēng)險承擔(dān)機制。根據(jù)已知的和可預(yù)知的風(fēng)險，PPP項目中各參與主體進行積極調(diào)控，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。風(fēng)險承擔(dān)機制通?？筛鶕?jù)雙方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險比例，使項目參與的各方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。[16]其次，建立利益共享機制。政府公共部門為實現(xiàn)公共利益，非公共部門為實現(xiàn)自身利益，兩者可以建立利益共享機制，展開合作和努力，不斷努力提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，滿足公眾需求，實現(xiàn)利益最大化。

5.5培養(yǎng)專業(yè)人才

目前，PPP模式在我國還處于發(fā)展的初級階段，因此需要這方面的專業(yè)人才。首先，政府需要有精通PPP模式的專業(yè)人才，做好PPP項目的招投標(biāo)等管理工作，推動公共服務(wù)項目的順利進行。其次，對參與公共服務(wù)供給項目的民營企業(yè)來講，需要具備掌握PPP模式的專業(yè)創(chuàng)新人才，促使企業(yè)積極參與到PPP項目中，保障自身的合法權(quán)益。企業(yè)還需要培養(yǎng)復(fù)合型人才，參與到PPP項目的各個運作過程中，進而充分保障項目的實施進程和正常運營管理。[17]

6結(jié)論

PPP模式能夠充分發(fā)揮市場機制的作用，減輕政府財政壓力，提高公共服務(wù)供給的效率。但與此同時，PPP在公共服務(wù)供給領(lǐng)域也存在著諸多問題，制約著PPP模式的進一步發(fā)展。針對目前PPP模式在公共服務(wù)建設(shè)中存在的一系列問題，可以通過完善相關(guān)法律法規(guī)、加強對PPP項目的監(jiān)管、拓寬民營資本融資渠道、建立風(fēng)險承擔(dān)和利益共享機制以及培養(yǎng)專業(yè)人才進行解決，促進PPP模式在實際應(yīng)用中的不斷完善，最終實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，滿足人們?nèi)找嬖黾拥墓卜?wù)需求。

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作者簡介：桑新月，（1997.7-） 女，漢族，蘇州大學(xué)碩士研究生，河南省安陽市，主要研究方向：公共管理。