趙鑫

摘 ? 要：來華留學生教育正由規(guī)模擴張轉向內涵式發(fā)展。梳理來華留學教育發(fā)展現(xiàn)狀，分析來華留學教育政策的發(fā)展脈絡與演變特征，對把握新形勢下來華留學生教育的發(fā)展方向具有重要參考意義。研究發(fā)現(xiàn)，2018年來華留學生人數(shù)突破49萬人，生源、學科、學歷結構正逐步優(yōu)化。來華留學生教育政策具有前瞻性，但也存在制度依賴、可持續(xù)性不足等局限，正處于由外交本位向教育本位轉變、由零散向體系化轉變的階段。

關鍵詞：來華留學生教育 教育政策 高等教育國際化

發(fā)展留學生教育是高等教育國際化的重要組成部分。我國先后出臺一系列政策文件予以支持，促進來華留學生教育迅速發(fā)展。從2010年的《留學中國計劃》到2018年頒布的《來華留學生高等教育質量規(guī)范（試行）》，標志著來華留學生教育由強調數(shù)量轉向重視質量。來華留學生教育政策是指黨和國家在高等教育領域，為推動來華留學教育事業(yè)直接或間接制定的制度與規(guī)范，表現(xiàn)為法律法規(guī)、規(guī)劃綱要、行動計劃等一系列規(guī)范性文件[1]。文章基于近年來我國來華留學生教育發(fā)展相關統(tǒng)計數(shù)據，結合有關政策文本，探尋來華留學教育政策的發(fā)展路徑、成效與問題，對未來發(fā)展方向提出建議。

一、來華留學生教育的發(fā)展概況

來華留學生教育的發(fā)展深受國內外政治形勢的影響。20世紀50年代，來華留學生教育開始起步，但招生僅限于與我國建立外交關系的國家和極少數(shù)未建交國家，所設專業(yè)多集中在漢語、歷史等人文專業(yè)。改革開放以來，隨著我國教育體制改革，來華留學教育獲得穩(wěn)步發(fā)展，2012年后，我國成為全球三大留學目的國之一。[2]

2010年7月發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“進一步擴大外國留學生規(guī)模”[3]。同年9月，教育部印發(fā)《留學中國計劃》作為我國來華留學生教育首個戰(zhàn)略性指導計劃，提出“到2020年外國留學人員達到50萬人次的主要任務[4]。據統(tǒng)計，2011年來華留學生總數(shù)為292611人，到2018年增長至492185人，基本完成擴大規(guī)模的總目標。然而，這種規(guī)模擴大整體呈現(xiàn)波動下降的趨勢：來華留學生人數(shù)的增長率于2012年達到最高值（12.21%）后放緩，到2016年再次達到小高峰（11.35%），又于2018年達到低谷，僅為0.62%。其中，來華學歷留學生的增速一直高于來華留學生總數(shù)的增速，2011年起穩(wěn)步提升，于2017年達到最高值15.04%，2018年陡然下降，僅為6.86%①。從生源結構來看，亞洲各國一直是主要生源國，我國境內留學生約60%來自亞洲，主要生源國包括：韓國、泰國、印度、日本等②。來自歐洲與非洲國家的留學生人數(shù)比率大致相當，約11%～18%，來自大洋洲國家的留學生人數(shù)最少，每年不到2%。從發(fā)展趨勢上看，各大洲來華留學生占比沒有發(fā)生明顯變化，非洲留學生的數(shù)量穩(wěn)步增長，從2014年的11.05%增長至2018年的14.96%（見表1）?？傮w而言，來華留學生生源在洲際與國別分布上存在較大差異。

從接收留學生的院校來看，我國能夠接收來華留學生的院校數(shù)量穩(wěn)步增長，2014—2018年，院校數(shù)量從775所增長至1004所，每年接受來華留學生人數(shù)超過500人的院校數(shù)量從190所增長至249所。這些院校主要分布在北京、上海、天津、浙江、江蘇、遼寧、廣東、山東等省市，近年來，在“一帶一路”倡議的推動下，廣西、云南等省份的院校接收來華留學生的數(shù)量有明顯提升。從專業(yè)分布來看，約50%的來華留學生學習漢語言文學專業(yè)，此外還包括工科、西醫(yī)、管理、經濟、文學、法學、藝術、教育等專業(yè)，人文社科類的專業(yè)最受來華留學生的青睞。與此同時，以漢語學習為主的專業(yè)分布正在逐步優(yōu)化，學科分布正趨于合理化。就學歷層次而言，來華留學生包括學歷留學生（包括?？粕?、本科生、研究生）和非學歷留學生（包括普通進修生、高級進修生、短期留學生）[5]，兩者大約各占50%，2018年以來學歷留學生人數(shù)逐漸超過了非學歷留學生人數(shù)。在學歷留學生中，超過60%為本科生，碩博研究生分別約占20%與10%，專科生數(shù)量最少。2014—2018年，?？粕脑鲩L較為明顯，由1.5%增長至4.8%;攻讀博士學位的留學生次之，由7.4%增長至9.9%;攻讀碩士學位的留學生人數(shù)保持相對穩(wěn)定;本科階段的留學生人數(shù)占比略有下降，從69.3%下降至62.3%④?？梢?，近年來，來華攻讀研究生學位及接受?？平逃牧魧W生人數(shù)穩(wěn)中有升，不同層次類別的來華留學生之間的差異正在逐漸縮小。

來華留學生以自費學生為主，2014年自費來華留學生總數(shù)為340111名，占當年來華留學生總數(shù)的90.20%。接受中國政府獎學金的留學生數(shù)量穩(wěn)步增長，從2014年的9.80%增長至2018年的12.81%⑤。我國政府曾多次強調要增加中國政府獎學金的數(shù)量及覆蓋率，自2016年推出“一帶一路”倡議以來，多次提出增設“一帶一路”中國政府獎學金，每年資助1萬名沿線國家留學生來華研修與學習，可見我國對大力發(fā)展來華留學生教育的誠意與決心。

二、 來華留學生教育政策分析

（一）來華留學生教育政策的發(fā)展路徑

我國來華留學生教育政策具有鮮明的時代特征，符合時代需求的同時兼具前瞻性，系列政策文件的出臺是我國來華留學生教育持續(xù)發(fā)展的重要推手。在這個過程中，若干關鍵節(jié)點的出現(xiàn)，不斷推動來華留學進入新階段。“關鍵節(jié)點和發(fā)展路徑”是歷史制度主義方法的核心，關鍵節(jié)點是歷史發(fā)展過程中出現(xiàn)重大事件或重要決策的轉折期，對后續(xù)政策變遷軌跡具有重要影響[6]。結合前文2010—2018年來華留學生的增長率可知，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》與《留學中國計劃》的出臺，較大程度上推動了來華留學生數(shù)量的穩(wěn)步增長。2016年《推進共建“一帶一路”教育行動》和《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》兩份政策文件的出臺，促使近兩年來華留學人數(shù)增長率達到新的小高峰。2018年出臺的《來華留學生高等教育質量規(guī)范（試行）》開啟從規(guī)模擴張走向質量提升的新階段，這一時期來華留學生增長率驟然下跌，不足1%。⑥

可見，新時期《留學中國計劃》的出臺，為來華留學教育領域奠定了新的發(fā)展基調與變革方向，即“擴大規(guī)模、優(yōu)化結構、規(guī)范管理、保證質量”[7]，后續(xù)政策沿這一總體戰(zhàn)略布局，不斷細化、規(guī)范與完善相關行動方案與實施細則，包括學歷證書、獎學金管理、招生與培養(yǎng)等方面（見表2）。2010—2019年，國家外交方針、經濟體制、教育管理體制等內外部系統(tǒng)相互協(xié)調，共同影響著來華留學生教育政策的發(fā)展路徑?？傮w來看，我國來華留學生教育政策一直沿襲“深化改革、擴大開放”的總體理念與“擴大規(guī)模、優(yōu)化管理、提升質量”的總體目標。

（二）來華留學生教育政策的“三個轉向”

我國政府在相關政策文件中多次強調來華留學生教育要統(tǒng)籌規(guī)模、結構、質量和效益，“擴大規(guī)模、優(yōu)化結構、規(guī)范管理、保證質量”更是新時期來華留學教育發(fā)展的總基調。當前，規(guī)模擴大的目標已基本實現(xiàn)，學生生源、學科結構、學歷結構正在持續(xù)優(yōu)化，規(guī)范管理與質量保障是日后改革的重中之重。從政策內容來看，我國來華留學生教育的制度建設與質量保障發(fā)展出現(xiàn)三方面的轉向：政策目的漸由外交本位轉向教育本位;政策導向漸由規(guī)模擴張轉向質量提升;管理條例漸由零散轉向體系化。

具體而言，在我國1950年開始發(fā)展來華留學生教育后的很長一段時間內，來華留學生教育政策一直以政治外交為目的。1962年制定的《外國留學生工作試行條例（試行）》提及對留學生的生活適當照顧，但不能把留學生當成外賓看待[8]。1985年頒布的《外國留學生管理辦法》明確指出“接受和培養(yǎng)外國留學生，是我國對外交往中一項具有戰(zhàn)略意義的工作，是我國應盡的國際主義義務。”[9]

1991年頒布的《關于普通高等學校授予來華留學生我國學位試行辦法》，是我國首次針對來華留學生學位制度出臺的政策，對外國留學生學位授予的條件、標準和程序做出了詳細的規(guī)定，教育本位的意識開始出現(xiàn)[10]。2000年，《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》對外國留學生招生錄取、管理體制、教學管理、校內管理、社會管理以及獎學金制度等具體事項作了全面規(guī)定[11]，而相繼出臺的《來華留學生醫(yī)學本科教育（英語授課）質量控制標準暫行規(guī)定》《關于對中國政府獎學金本科來華留學生開展預科教育的通知》《教育部辦公廳關于進一步做好外國留學生學歷證書管理和電子注冊工作的通知》《關于完善中國政府獎學金資助體系和提高資助標準的通知》《關于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關事項的通知》等文件，對來華留學生教育的質量控制、預科教育、學籍注冊、獎助體系、在華就業(yè)等系列事宜進行了明確說明，來華留學生教育政策的內涵得以豐富，但此時出臺的教育政策僅針對來華留學生教育的特定方面進行規(guī)定，缺少配套的規(guī)范與措施。

2017年與2018年相繼出臺的《學校招收和培養(yǎng)國際學生管理辦法》《來華留學生高等教育質量規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），從人才培養(yǎng)、招生錄取、教育教學、支持服務等方面對來華留學生教育進行了系統(tǒng)的規(guī)范。尤其是2018年的《規(guī)范》明確指出：“要不斷完善來華留學生教育的質量保障”[12]，我國來華留學生教育基本呈現(xiàn)出教育本位的特征，開始愈發(fā)重視教育質量。

（三）來華留學教育政策的理性審思

上述多項政策較大程度上促進了我國來華留學教育事業(yè)的發(fā)展。不僅應對了國內外政治形勢，以及高等教育國際化發(fā)展的時代需要，而且在一定程度上對社會問責做出回應，特別是公眾對來華留學生培養(yǎng)質量提出的質疑。然而，距離打造好中國教育的國際品牌，培養(yǎng)高素質的知華、友華的國際人才的戰(zhàn)略目標仍有一定差距。當前，政策制定存在制度依賴、政策選擇偏向短期目標、政策體系面臨新的挑戰(zhàn)是當前來華留學生教育政策存在的主要問題。

首先，基于來華留學生教育政策頒布的關鍵節(jié)點及來華留學生數(shù)量增長情況可以清晰地看出，當前我國來華留學教育政策制定仍受傳統(tǒng)制度路徑的影響，即采用大量權威工具，以行政指令等硬性工具為主，政府作為主導方，通過建立法規(guī)等方式改變人們行為。這種硬性工具效率高、見效快，但政策成本較高，也缺少多元主體的充分參與，不能很好地調動地方政府、高校以及相關行業(yè)企業(yè)參與的積極性。[13]

其次，中國政府獎學金仍是支撐來華留學教育發(fā)展的重要支柱。我國政府提供獎學金資助總額大幅提升，政策文件中也多次強調要增設中國政府獎學金數(shù)量，尤其在“一帶一路”倡議提出后的多份政策文件中強調設立“絲綢之路”中國政府獎學金。由此可見，我國政府當前國際人才培養(yǎng)策略為憑借資本換取人才[14]，即提供具有競爭力與吸引力的經濟激勵刺激留學生來華。這種策略配合“一帶一路”倡議確實在短期內取得了一定成效。然而，過度依賴經濟性激勵的做法并非長遠之計，重視保障來華留學生教育質量，促進其形成積極的教育體驗才是切實促進留學生來華、知華、友華的關鍵，也是長期戰(zhàn)略目標應當考慮的關鍵要素。

最后，來華留學生生源結構、學歷結構都存在發(fā)展不充分、不均衡的問題。關于來華留學生的培養(yǎng)目標、專業(yè)開設、培養(yǎng)方式是否能適應當前的生源結構與學歷結構，是否能滿足我國對吸引和培養(yǎng)高素質、高層次的國際化人才的需求，都是值得理性審思的問題。伴隨著新一輪技術革命、新冠肺炎疫情的蔓延以及不確定性增強的國際環(huán)境，來華留學生教育面對著新國際形勢與產業(yè)升級的挑戰(zhàn)，但政策體系似乎尚未能對新變化與需求做出較好的應對與調整。

三、展望

總體而言，在系列政策的推動下，我國來華留學生教育已取得迅速發(fā)展。來華留學生的數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定增長，生源結構、學歷結構、學科結構發(fā)展得到初步優(yōu)化，來華留學生教育正逐步從外延式發(fā)展邁入內涵式發(fā)展階段，這些成效是來華留學事業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎。然而，來華留學生教育政策存在制度依賴、注重短期目標、在改革中存在滯后性等問題不容忽視。

首先，政策制定者應結合不同目標和政策成本，采用多種政策工具相結合的方式。除了使用權威工具制定規(guī)則，還可使用激勵、宣傳、溝通等多種策略，注重使用能力建設工具與激勵工具。其次，政策制定過程中注意協(xié)調多元主體的參與，考慮來華留學生教育工作的復雜性、多樣性與動態(tài)性，引導地方政府、高校、相關行業(yè)等主體參與到政策制定過程中，提高高校、教育行政部門、社會力量對留學生教育的適應能力，以推動政策的執(zhí)行與落實。最后，回歸教育本位，重視來華留學生教育質量，關注不同類型來華留學生的教育需求，推動建立一套覆蓋面廣、適切度高、結構完整、靈活有效的管理體制，提高來華留學生教育的專業(yè)性、科學性與可持續(xù)性。

注釋：

①②整理自教育部國際合作與交流司2011—2018年出版的《來華留學生簡明統(tǒng)計》。

③④⑤整理自教育部國際合作與交流司2014—2018年出版的《來華留學生簡明統(tǒng)計》。

⑥整理自教育部國際合作與交流司2017—2018年出版的《來華留學生簡明統(tǒng)計》。

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編輯 娜迪拉·阿不拉江 ? 校對 呂伊雯