謝勇才

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北武漢，430074)

一、研究緣起

幾乎與現(xiàn)代社會(huì)保障制度在第二次工業(yè)革命中應(yīng)運(yùn)而生同步，跨國(guó)移民的社會(huì)保障問題肇始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的西歐國(guó)家，在人口跨國(guó)遷徙的過程中逐步凸顯。由于全球各國(guó)的社會(huì)保障法律法規(guī)和制度體系自成一體，跨國(guó)移民往往會(huì)遭遇社會(huì)保障雙重缺失和社會(huì)保障待遇支付障礙等多重困境[1]。它們不僅給跨國(guó)移民和跨國(guó)企業(yè)帶來了巨大的利益損失，而且嚴(yán)重阻礙勞動(dòng)力在全球范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。為此，西歐國(guó)家逐步開展社會(huì)保障雙邊合作[2-3]，即跨國(guó)移民的母國(guó)與目的地國(guó)在平等互惠的前提下，以跨國(guó)移民社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)為主要議題進(jìn)行協(xié)商或者談判，締結(jié)互認(rèn)互惠的社會(huì)保障雙邊協(xié)定，構(gòu)筑公平且可持續(xù)的跨國(guó)移民社會(huì)保障權(quán)益協(xié)調(diào)機(jī)制，從而有效維護(hù)跨國(guó)移民和跨國(guó)企業(yè)的社會(huì)保障權(quán)益。

全球社會(huì)保障雙邊合作始于20世紀(jì)初工業(yè)革命發(fā)展較快的西歐國(guó)家。1904年跨國(guó)勞動(dòng)者往來比較密切的意大利和法國(guó)簽訂了全球第一份社會(huì)保障雙邊協(xié)定[4]，此后社會(huì)保障雙邊合作這一“星星之火”在數(shù)十年內(nèi)漸成“燎原之勢(shì)”，顯現(xiàn)出勢(shì)不可擋的旺盛生命力。在20世紀(jì)40年代以前，社會(huì)保障雙邊合作主要在歐洲國(guó)家之間開展，到20世紀(jì)40年代初社會(huì)保障雙邊合作開始沖出歐洲、走向世界。1943年澳大利亞和新西蘭簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定[5]，成為除歐洲外最早開始社會(huì)保障雙邊合作的地區(qū)。20世紀(jì)60年代以來社會(huì)保障雙邊合作逐步拓展至北美洲、非洲、南美洲和亞洲，日漸成為全球各國(guó)政府保護(hù)跨國(guó)移民和跨國(guó)企業(yè)社會(huì)保障權(quán)益的有效路徑。

早在20世紀(jì)40年代，西方學(xué)術(shù)界就開始關(guān)注社會(huì)保障雙邊合作話題。1942年11月，貝弗里奇在《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》中明確提出勞動(dòng)者在跨國(guó)流動(dòng)過程中可能會(huì)遭受社會(huì)保障權(quán)益損失，建議各國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)方面制定互惠的制度來應(yīng)對(duì)這一問題[6]。縱觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)可知，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)是社會(huì)保障雙邊合作的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)問題。簡(jiǎn)要說來，從社會(huì)保障雙邊合作的開始時(shí)間和社會(huì)保障雙邊合作的成熟程度兩個(gè)維度，可以將現(xiàn)有文獻(xiàn)探討的典型國(guó)家(地區(qū))分為兩類：一是開始時(shí)間較早且比較成熟的國(guó)家(地區(qū))，以歐盟[7-13]和美國(guó)[14-16]等發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))為代表，它們通過與眾多國(guó)家達(dá)成社會(huì)保障雙邊協(xié)定，不僅搭建了相對(duì)完善的社會(huì)保障雙邊合作網(wǎng)絡(luò)，而且有效化解了大多數(shù)跨國(guó)移民遭遇的主要社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)；二是開始時(shí)間較晚且不夠成熟的國(guó)家(地區(qū))，以菲律賓[17-19]和印度[20-22]等發(fā)展中國(guó)家為代表，與歐美國(guó)家相比，它們的社會(huì)保障雙邊合作不僅起步時(shí)間較晚，而且僅與為數(shù)不多的歐美國(guó)家締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，只緩解了部分跨國(guó)移民面臨的社會(huì)保障困境。

如上所述，學(xué)者們對(duì)社會(huì)保障雙邊合作的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)話題進(jìn)行了諸多探討，但令人遺憾的是，雖然澳大利亞是最早開展社會(huì)保障雙邊合作的非歐洲國(guó)家，但是很少有學(xué)者關(guān)注其社會(huì)保障雙邊合作經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，自20世紀(jì)40年初以來，澳大利亞政府與30多個(gè)國(guó)家達(dá)成了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此，本文充分利用各種文獻(xiàn)資料，著重剖析澳大利亞社會(huì)保障雙邊合作的主要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期在豐富現(xiàn)有研究的同時(shí)，對(duì)發(fā)展與完善我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作提供參考和借鑒。

二、澳大利亞開展社會(huì)保障雙邊合作的重要背景

澳大利亞政府推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作事宜不僅有深刻的國(guó)內(nèi)背景，而且有明顯的國(guó)際因素，是“內(nèi)推外促”的結(jié)果。

(一)跨國(guó)移民的社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重受損

澳大利亞作為全球唯一一個(gè)四面環(huán)海且國(guó)土面積占據(jù)整個(gè)大陸的國(guó)家，長(zhǎng)期處于人稀地廣的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重依賴外來移民。自殖民時(shí)代以來，移民問題就始終是澳大利亞政府最為關(guān)注的事項(xiàng)之一，并將吸納移民作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本國(guó)策。事實(shí)上，澳大利亞的歷史在很大程度上就是一部不斷吸引和接納移民的歷史。尤其是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，澳大利亞政府在內(nèi)閣增設(shè)聯(lián)邦移民部，倡導(dǎo)“移民就是繁榮”且實(shí)施密集的移民方案[23]。僅1947—1978年就有超過250萬移民遷居澳大利亞[24-25]，自1971年以來澳大利亞的年均凈移民數(shù)量超過12萬人(見表1)。顯然，移民為澳大利亞的人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

表1 1971—2019年澳大利亞的凈遷入移民數(shù)量

然而，在這數(shù)以百萬計(jì)的移民中，有相當(dāng)一部分人曾在母國(guó)就業(yè)和繳費(fèi)多年，在工作生命周期的中后期才遷居澳大利亞[26]。他們已經(jīng)或者即將在母國(guó)獲得的社會(huì)保障權(quán)益缺乏可攜帶性，必然會(huì)遭遇巨大的困境。具體而言，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)保障待遇支付存在障礙?？v觀澳大利亞和相關(guān)國(guó)家的社會(huì)保障法律法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，參保者領(lǐng)取社會(huì)保障待遇必須滿足兩個(gè)重要條件：一是達(dá)到法定的最低居住年限或者最低繳費(fèi)年限；二是居住在當(dāng)事國(guó)境內(nèi)。換言之，那些在母國(guó)的居住年限或者繳費(fèi)年限小于法定資格年限的移民，雖然曾在母國(guó)居住或者繳費(fèi)多年，但是仍然無法獲得社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格。更為糟糕的是，即使部分移民在母國(guó)的居住年限或者繳費(fèi)年限大于法定資格年限，他們也會(huì)由于遷居境外而無法獲得應(yīng)有的社會(huì)保障待遇。二是社會(huì)保障雙重缺失。與大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障制度以繳費(fèi)貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)不同，澳大利亞的社會(huì)保障體系建立在居住年限和財(cái)政狀況的基礎(chǔ)之上[27]，申請(qǐng)者若想獲得澳大利亞的社會(huì)保障待遇，必須滿足具有澳大利亞居民身份、在境內(nèi)提出申請(qǐng)且達(dá)到最低居住年限等一系列條件。以養(yǎng)老金為例，申領(lǐng)者必須在澳大利亞境內(nèi)居住10年以上且其中有5年的連續(xù)時(shí)間[28]。對(duì)于那些在生命周期的中晚期遷入澳大利亞的移民而言，他們很可能不僅無法滿足澳大利亞社會(huì)保障待遇的領(lǐng)取條件，也難以獲得母國(guó)的社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格，面臨社會(huì)保障雙重缺失困境，其生存與發(fā)展遭受嚴(yán)重威脅。上述兩種困境使得數(shù)以百萬計(jì)遷居澳大利亞的跨國(guó)移民的社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重受損，而且伴隨著跨國(guó)移民數(shù)量的不斷增加而日益凸顯。

(二)跨國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)遭到弱化

早在第一次世界大戰(zhàn)之前，澳大利亞的部分企業(yè)就開始放眼世界、走出國(guó)門，投資于本土附近的巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟(jì)等國(guó)的礦山和種植園[29]。不過，直到20世紀(jì)70年代末，澳大利亞的對(duì)外投資規(guī)模都相對(duì)有限。1950—1980年，澳大利亞對(duì)外投資的總量?jī)H占其GDP的1.5%[30]。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，澳大利亞的對(duì)外投資開始擺脫長(zhǎng)期在低位徘徊的狀態(tài)，無論是對(duì)外投資的流量還是存量都實(shí)現(xiàn)了重要突破。如表2所示，1985—2019年，澳大利亞對(duì)外投資的流量與存量由21.58億美元和66.53億美元快速增加至53.97億美元和5792.57億美元，分別增長(zhǎng)了150.1%和8606.7%。

表2 1984—2019年澳大利亞對(duì)外直接投資的流量與存量情況單位：百萬美元

伴隨著對(duì)外投資規(guī)模的逐年增長(zhǎng)，越來越多的澳大利亞勞動(dòng)者被跨國(guó)企業(yè)派遣至全球各地就業(yè)。雖然澳大利亞的社會(huì)保障資金主要來源于一般性稅收[31]，但是有些社會(huì)保障項(xiàng)目仍需雇主和雇員共同繳費(fèi)，如醫(yī)療保險(xiǎn)和強(qiáng)制性企業(yè)年金，雇主和雇員的繳費(fèi)比例超過雇員工資總額的10%[32]。由于外派勞工往往在母公司保留相應(yīng)的職位，按照澳大利亞的法律規(guī)定，他們必須依法繳納相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)。與此同時(shí)，出于維護(hù)勞動(dòng)者基本人權(quán)的考慮，許多國(guó)家(地區(qū))將在境內(nèi)就業(yè)的外籍人士強(qiáng)制納入其福利計(jì)劃，要求他們按時(shí)合規(guī)繳費(fèi)。進(jìn)而言之，許多澳大利亞外派勞工在境外就業(yè)期間很可能會(huì)遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題，不僅被澳大利亞的社保制度所覆蓋，而且被納入就業(yè)國(guó)的社保計(jì)劃。他們必須以同一份薪酬待遇作為繳費(fèi)基數(shù)，同時(shí)向澳大利亞和就業(yè)國(guó)的社保制度繳費(fèi)。這就必然會(huì)大幅度提升澳大利亞跨國(guó)企業(yè)的用工支出和投資成本，嚴(yán)重壓縮這些跨國(guó)企業(yè)的利潤(rùn)規(guī)模和發(fā)展空間，進(jìn)而影響其在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

(三)全球社會(huì)保障雙邊合作蓬勃發(fā)展

自20世紀(jì)初在勞動(dòng)者跨國(guó)流動(dòng)與現(xiàn)代社會(huì)保障制度的“碰撞”和“交匯”中應(yīng)運(yùn)而生伊始，社會(huì)保障雙邊合作就引發(fā)了諸多歐洲國(guó)家的興趣。為有效應(yīng)對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障問題，工業(yè)革命比較發(fā)達(dá)、現(xiàn)代社會(huì)保障制度初步建立且人員往來密切的法國(guó)、意大利和德國(guó)之間開始簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定。這些社會(huì)保障雙邊協(xié)定主要關(guān)注工傷保險(xiǎn)[33]，基于平等對(duì)待原則，要求在工傷賠付事宜上平等對(duì)待締約方勞動(dòng)者及其家屬。不過，隨著人員往來的日趨增多和現(xiàn)代社會(huì)保障制度的不斷拓展，此類社會(huì)保障雙邊協(xié)定在應(yīng)對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)者的老年、殘障、失業(yè)和疾病等嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)時(shí)捉襟見肘。尤其是1919年國(guó)際勞工組織成立后，它積極創(chuàng)制國(guó)際勞工公約(1)如《工人事故賠償公約》《維護(hù)移民工人的養(yǎng)老金權(quán)利公約》和《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》等。來維護(hù)跨國(guó)移民的社會(huì)保障權(quán)益，有效推動(dòng)了全球社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展。即使在兩次世界大戰(zhàn)期間，歐洲國(guó)家仍積極開展社會(huì)保障雙邊合作，簽署了大約150份社會(huì)保障雙邊協(xié)定[34]，并在協(xié)定的原則和內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)了重要突破。這些協(xié)定不僅開始引入?yún)⒈r(shí)間合并計(jì)算原則，而且逐步覆蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和疾病保險(xiǎn)等福利項(xiàng)目。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，全球社會(huì)保障雙邊合作迎來黃金發(fā)展期，僅在1946—1972年，全球就新增700余份社會(huì)保障雙邊協(xié)定[35]，它們主要產(chǎn)生于歐洲國(guó)家之間，但是也有一部分由歐洲國(guó)家與亞非拉國(guó)家締結(jié)。換言之，社會(huì)保障雙邊合作蓬勃發(fā)展，日漸成為全球各國(guó)應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑。

三、澳大利亞社會(huì)保障雙邊合作的主要實(shí)踐

19世紀(jì)中后期，在“牧羊業(yè)大潮”和“淘金熱”的巨大誘惑下[36]，海外移民持續(xù)涌入澳大利亞謀生和定居。即使在1901年澳大利亞聯(lián)邦政府通過《移民限制法令》以后[37]，來自全球各地尤其是歐美國(guó)家和新西蘭的移民仍然不斷增加。與之相伴，跨國(guó)移民遭遇的社會(huì)保障權(quán)益損害事件逐年增加，不僅降低了澳大利亞對(duì)全球移民的吸引力，也有損澳大利亞的國(guó)際形象與聲譽(yù)。同時(shí)，社會(huì)保障雙邊合作這一“星星之火”在歐洲蓬勃發(fā)展，其有效性和重要性日漸凸顯。20世紀(jì)40年代初，澳大利亞政府開始關(guān)注社會(huì)保障雙邊合作事宜，尋求與本國(guó)跨國(guó)移民的主要來源國(guó)進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判，并分別在1943年與新西蘭和1954年與英國(guó)簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定[38]。這是澳大利亞最早簽署的兩份社會(huì)保障雙邊協(xié)定，由此澳大利亞社會(huì)保障雙邊合作正式拉開序幕。此時(shí)，由于澳大利亞和新西蘭都不允許向外輸出養(yǎng)老金[39]，所以這兩項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定被設(shè)計(jì)成了東道國(guó)協(xié)定，即福利申領(lǐng)人的社會(huì)保障待遇在很大程度上由居住國(guó)負(fù)責(zé)支付，即使這些福利待遇主要是基于申領(lǐng)人在原籍國(guó)的居住年限或者繳費(fèi)年限所獲得也是如此。

雖然澳大利亞社會(huì)保障雙邊合作開局良好，但是仍然面臨兩大嚴(yán)重困境：一是不同社會(huì)保障模式帶來的協(xié)調(diào)困境。澳大利亞社會(huì)保障制度采取的是建立在居住資格基礎(chǔ)之上的非繳費(fèi)型模式，與許多國(guó)家社會(huì)保障制度實(shí)行的繳費(fèi)型模式存在較大的差異，這就意味著澳大利亞簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定必須有效協(xié)調(diào)兩種乃至多種不同模式下的跨國(guó)移民社會(huì)保障待遇，可能會(huì)引發(fā)重大的政策和意識(shí)形態(tài)問題；二是澳大利亞禁止福利輸出帶來的協(xié)調(diào)困境。由于澳大利亞法律明令禁止福利輸出，這與國(guó)際勞工組織在《維護(hù)移民工人養(yǎng)老金權(quán)利公約》中倡導(dǎo)的以參保時(shí)間合并計(jì)算理念和按比例支付原則為主要內(nèi)容[40]，并被許多國(guó)家接納的互惠型社會(huì)保障協(xié)定格格不入，使得澳大利亞只能與其他國(guó)家締結(jié)東道國(guó)協(xié)定。

為了有效解決這些困境，澳大利亞政府一方面積極完善社會(huì)保障雙邊合作方面的法律條款，另一方面逐步轉(zhuǎn)變社會(huì)保障理念，開始接受互惠型社會(huì)保障雙邊協(xié)定。具體說來，澳大利亞政府不僅在1973年通過了第2號(hào)《社會(huì)服務(wù)法案》，從此允許福利輸出[41]，而且在后面的《社會(huì)保障法(修正案)》中引入按比例轉(zhuǎn)移支付原則[42]，允許跨國(guó)移民的養(yǎng)老金按比例轉(zhuǎn)移支付。1985年，澳大利亞社會(huì)保障部長(zhǎng)豪(Howe)就互惠型社會(huì)保障協(xié)定發(fā)表部長(zhǎng)級(jí)聲明時(shí)承認(rèn)，這對(duì)澳大利亞來說是一個(gè)新穎而又合理的概念，他相信“互惠型社會(huì)保障協(xié)定將有助于澳大利亞及其合作伙伴更全面地履行社會(huì)保障責(zé)任”[43]。此外，澳大利亞簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定規(guī)定的是居住年限的累加，而非繳費(fèi)年限的累計(jì)，即根據(jù)居民在澳大利亞的居住時(shí)間來按比例支付福利待遇。于是，澳大利亞政府在有效清除這些合作障礙之后，停滯30年的澳大利亞社會(huì)保障雙邊合作再次啟動(dòng)和發(fā)力，通過在社會(huì)保障雙邊談判中瞄準(zhǔn)本國(guó)跨國(guó)移民的重要來源國(guó)，澳大利亞政府在1986-1991年間先后與意大利、加拿大、丹麥等10國(guó)簽訂了社會(huì)保障雙邊協(xié)定(見表3)，初步構(gòu)建起靈活高效的社會(huì)保障雙邊合作網(wǎng)絡(luò)。

為加快社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程，更好地維護(hù)跨國(guó)移民的社會(huì)保障權(quán)益，澳大利亞政府于1999年頒布實(shí)施《社會(huì)保障(國(guó)際協(xié)定)法案》[44]。該法案不僅對(duì)社會(huì)保障國(guó)際協(xié)定的基本原則和主要內(nèi)容等關(guān)鍵問題進(jìn)行具體規(guī)定，而且著重將已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定作為附件，為社會(huì)保障雙邊合作的高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。此后，澳大利亞的社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)入快速發(fā)展期。如表3所示，2000—2015年澳大利亞政府先后與德國(guó)、美國(guó)、愛沙尼亞等20個(gè)國(guó)家締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定。迄今為止，澳大利亞社會(huì)保障雙邊協(xié)定的締約國(guó)數(shù)量達(dá)到31個(gè)(2)由于澳大利亞與英國(guó)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定于2001年3月1日被正式廢除，所以將其排除在外。。澳大利亞成為在全球社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域中締約國(guó)數(shù)量最多的國(guó)家之一，逐步編織起日益嚴(yán)密且成熟完善的社會(huì)保障雙邊合作網(wǎng)絡(luò)。

表3 澳大利亞現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定

(續(xù)表3)

如表3所示，從締約國(guó)分布來看，31個(gè)國(guó)家與澳大利亞簽訂了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，其中多達(dá)26個(gè)國(guó)家來自歐美地區(qū)，其余締約國(guó)分別為1個(gè)大洋洲國(guó)家、1個(gè)南美洲國(guó)家和3個(gè)亞洲國(guó)家。這主要是因?yàn)榘拇罄麃喿鳛橛⒙?lián)邦的重要成員國(guó)，不僅與歐美國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系密切，而且其跨國(guó)移民主要來源于歐美國(guó)家。從覆蓋的項(xiàng)目來看，澳大利亞與意大利、葡萄牙等7個(gè)國(guó)家簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定涵蓋了《社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》規(guī)定的大多數(shù)福利項(xiàng)目，但其主要覆蓋的險(xiǎn)種是老年、殘障和遺囑保險(xiǎn)，因?yàn)檫@些福利項(xiàng)目在參保和受益方面有較長(zhǎng)時(shí)間的滯后性，講究權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，具有很強(qiáng)的便攜性。事實(shí)上，雖然社會(huì)保障雙邊協(xié)定從理論上適合一系列社會(huì)保障項(xiàng)目，但是從全球各國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定來看，它主要運(yùn)用于養(yǎng)老金和其他退休收入福利項(xiàng)目。

需要指出的是，在澳大利亞已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定中，除了與新西蘭和英國(guó)簽署的原始社會(huì)保障雙邊協(xié)定是單方負(fù)責(zé)的東道國(guó)協(xié)定，其余皆為責(zé)任共擔(dān)的互惠型協(xié)定。實(shí)際上，東道國(guó)協(xié)定只有在兩國(guó)互有大量的人員往來且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平非常接近的情況下才可持續(xù)。隨著20世紀(jì)60年代末新西蘭居民大規(guī)模移居澳大利亞，而從澳大利亞遷居新西蘭的移民數(shù)量并未顯著增長(zhǎng)，加之新定居的新西蘭居民濫用福利事件被澳大利亞媒體廣泛報(bào)道[45-46]，使得兩國(guó)關(guān)系開始走向緊張，澳大利亞政府強(qiáng)烈要求修訂澳新社會(huì)保障雙邊協(xié)定，并先后于1986年、1988年、1994年、2001年和2016年進(jìn)行了5次修訂[47]，逐步將單邊負(fù)責(zé)的東道國(guó)協(xié)定轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任共擔(dān)的互惠型協(xié)定。此外，由于英國(guó)政府對(duì)外籍國(guó)民實(shí)行養(yǎng)老金非指數(shù)化政策[48]，其支付給外籍人士的養(yǎng)老金不能像國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金水平那樣隨著物價(jià)指數(shù)的上升而增長(zhǎng)，這導(dǎo)致澳大利亞移民遭受了較大的損失。20世紀(jì)90年代，澳大利亞政府多次尋求與英國(guó)政府談判解決這一問題，但是英國(guó)政府不是“避重就輕”就是“顧左右而言他”，導(dǎo)致澳大利亞政府于2001年3月1日正式廢除澳英社會(huì)保障雙邊協(xié)定[49]。

四、澳大利亞開展社會(huì)保障雙邊合作的重要價(jià)值

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的不懈努力，澳大利亞與眾多國(guó)家締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，這對(duì)于該國(guó)的跨國(guó)移民、跨國(guó)企業(yè)和政府而言都具有重要價(jià)值。

(一)維護(hù)跨國(guó)移民的社會(huì)保障權(quán)益

國(guó)家之間締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的主要目的在于將社會(huì)保障待遇的支付范圍擴(kuò)大至不符合便攜性規(guī)定的人，以及來自其他國(guó)家而沒有資格獲得社會(huì)保障待遇的人。換言之，澳大利亞與31個(gè)國(guó)家締結(jié)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定主要惠及兩大人群：一是已入境多年但是居住時(shí)間仍未達(dá)到社會(huì)保障待遇領(lǐng)取年限條件的澳大利亞居民；二是已在某國(guó)居住或者繳費(fèi)多年但尚未達(dá)到法定最低居住或者繳費(fèi)年限抑或是由于離境而失去母國(guó)社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格的澳大利亞居民。澳大利亞現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定通過引入?yún)⒈?居住)時(shí)間合并計(jì)算、福利可輸出及按比例支付等原則或者條款，將跨國(guó)移民在各締約國(guó)的居住時(shí)間或者參保時(shí)間合并計(jì)算，使跨國(guó)移民在各締約國(guó)都獲得社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格。于是，各締約國(guó)根據(jù)申領(lǐng)者與本國(guó)社會(huì)保障制度的關(guān)系長(zhǎng)度按比例支付社會(huì)保障待遇，顯著地緩解了這些跨國(guó)移民遭遇的巨大社會(huì)保障困境。正如澳大利亞社會(huì)保障部長(zhǎng)豪(Howe)在澳大利亞與意大利簽訂互惠型社會(huì)保障雙邊協(xié)定后的部長(zhǎng)級(jí)聲明中所言，社會(huì)保障雙邊協(xié)定將使跨國(guó)移民獲得應(yīng)有的社會(huì)保障待遇，估計(jì)未來20年將有100萬人從中獲益[50]。以澳大利亞和美國(guó)為例，兩國(guó)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定自2002年10月1日正式生效以來，惠及的澳大利亞居民人數(shù)和金額逐年增加，由2003年的225人和43萬美元快速增加至2019年的5455人和1643萬美元(見表4)。需要注意的是，倘若居住在境外的人員想利用參保時(shí)間合并計(jì)算條款獲得澳大利亞社會(huì)保障待遇，那么他起碼要在澳大利亞居住1年且其中有6個(gè)月的連續(xù)時(shí)間[51]。

表4 澳美社會(huì)保障雙邊協(xié)定惠及的澳大利亞居民人數(shù)及金額

(二)增強(qiáng)跨國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

毫無疑問，澳大利亞跨國(guó)企業(yè)克服重重障礙，遠(yuǎn)涉重洋，進(jìn)軍國(guó)際市場(chǎng)，將自身命運(yùn)與國(guó)際同行的競(jìng)爭(zhēng)和合作緊密結(jié)合，主要目的在于不斷增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以獲得超額利潤(rùn)。然而，外派勞工在境外就業(yè)期間遭遇的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題會(huì)大幅度提升澳大利亞跨國(guó)企業(yè)的用工支出和投資成本，顯著弱化其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。令人欣慰的是，在澳大利亞政府與眾多國(guó)家締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定之后，這一問題將得到有效緩解。因?yàn)榘拇罄麃喺c德國(guó)、美國(guó)等23國(guó)簽訂的社會(huì)保障雙邊協(xié)定都涵蓋“避免雙重覆蓋條款”[52]，它明確規(guī)定：只要外派勞工的外派時(shí)間不超過3～5年，那么在此期間他僅被母國(guó)的社會(huì)保障制度所覆蓋；倘若外派勞工的外派時(shí)間超過3～5年，那么在此期間他僅被納入就業(yè)國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃(見表5)。換言之，通過社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式，澳大利亞現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定可以保證外派勞工在境外就業(yè)期間只被某一國(guó)的社會(huì)保障制度所覆蓋，可以有效化解該群體面臨的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，顯著增強(qiáng)跨國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

表5 澳大利亞現(xiàn)有社會(huì)保障雙邊協(xié)定規(guī)定的互免期限

(三)減輕社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)

作為西方國(guó)家中最容易接受移民的國(guó)家之一[53-54]，澳大利亞政府開展社會(huì)保障雙邊合作還有助于減輕社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)榘拇罄麃喌倪w入移民遠(yuǎn)多于遷出移民(見表1)，倘若澳大利亞政府能夠設(shè)法維護(hù)這些遷入移民在原籍國(guó)的社會(huì)保障權(quán)益，尋求這些原籍國(guó)支付相應(yīng)的社會(huì)保障待遇，那么其在滿足移民群體社會(huì)保障需求方面的負(fù)擔(dān)將會(huì)大為減輕。以澳大利亞與意大利社會(huì)保障雙邊協(xié)定為例，在1988年9月至1989年6月，共有22000名澳大利亞人和意大利人利用澳意社會(huì)保障雙邊協(xié)定獲得養(yǎng)老金待遇，其中多達(dá)16000人領(lǐng)取的是意大利養(yǎng)老金待遇，僅有6000人領(lǐng)取澳大利亞養(yǎng)老金待遇[55]，顯然澳大利亞政府節(jié)省了一大筆社會(huì)保障費(fèi)用。事實(shí)上，澳大利亞與加拿大、荷蘭等眾多國(guó)家締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定也能起到類似的作用。截至2008年9月10日，澳大利亞與新西蘭、芬蘭等23國(guó)締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，其中19項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定已生效，這些伙伴國(guó)每年向澳大利亞居民支付的養(yǎng)老金總額高達(dá)6.7億美元，而澳大利亞僅需向這些伙伴國(guó)支付2.7億美元[56]，每年可以節(jié)省數(shù)以億計(jì)的社會(huì)保障支出。

五、對(duì)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的主要啟示

20世紀(jì)90年代末，隨著對(duì)外投資規(guī)模和跨國(guó)就業(yè)人員數(shù)量的逐年劇增，我國(guó)政府在全球社會(huì)保障雙邊合作如火如荼地開展了將近一個(gè)世紀(jì)之際開始關(guān)注社會(huì)保障雙邊合作事項(xiàng)，逐步尋求與歐美國(guó)家進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判。經(jīng)過20余年的努力，我國(guó)政府先后與德國(guó)、塞爾維亞等12個(gè)國(guó)家簽訂了社會(huì)保障雙邊協(xié)定(3)12個(gè)締約國(guó)及協(xié)定簽署時(shí)間分別為：塞爾維亞(2018.06.09)、日本(2018.05.09)、盧森堡(2017.11.27)、西班牙(2017.05.19)、法國(guó)(2016.10.31)、荷蘭(2016.09.12)、瑞士(2015.09.30)、加拿大(2015.04.02)、芬蘭(2014.09.22)、丹麥(2013.12.09)、韓國(guó)(2012.10.29)、德國(guó)(2001.07.12)。，搭建起初具雛形的社會(huì)保障雙邊合作網(wǎng)絡(luò)。需要指出的是，雖然我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作已進(jìn)入發(fā)展階段，但是仍然存在發(fā)展進(jìn)程緩慢和覆蓋項(xiàng)目有限等諸多嚴(yán)重困境[57-58]。與起步于20世紀(jì)40年代初且日臻成熟的澳大利亞社會(huì)保障雙邊合作相比，無論是在發(fā)展階段、發(fā)展質(zhì)量和成熟程度等戰(zhàn)略方面，還是在協(xié)定數(shù)量、覆蓋項(xiàng)目和惠及人群等戰(zhàn)術(shù)方面，都存在較大的差距。顯然，澳大利亞在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域曾經(jīng)遭遇和解決的一些難題，很可能是我國(guó)正在或者即將面臨的困境。因此，作為重要的“他山之石”，澳大利在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作帶來一些重要啟示。

(一)完善社會(huì)保障雙邊合作法律

如上所述，針對(duì)社會(huì)保障雙邊合作進(jìn)程中遭遇的諸多困境，澳大利亞政府不僅出臺(tái)了《社會(huì)服務(wù)法案》和《社會(huì)保障法(修正案)》，而且頒布實(shí)施了《社會(huì)保障(國(guó)際協(xié)定)法案》，逐步建立相對(duì)完善的社會(huì)保障雙邊合作法律體系，有力保障了本國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的有效運(yùn)行與健康發(fā)展。事實(shí)上，縱觀西方國(guó)家社會(huì)保障制度的建立、發(fā)展、改革與完善歷程不難發(fā)現(xiàn)，立法先行是最重要的成功經(jīng)驗(yàn)之一。與此形成鮮明對(duì)比的是，盡管我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作已有20余年的發(fā)展歷史，但是這一領(lǐng)域的法律法規(guī)嚴(yán)重匱乏。無論是當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域最完善的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)，還是勞動(dòng)者就業(yè)領(lǐng)域最重要的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》(簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》)和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》)，抑或是對(duì)外勞務(wù)合作領(lǐng)域最權(quán)威的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》和《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》，都沒有關(guān)于跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)方面的章節(jié)條款，在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)2018年9月公布的116件立法規(guī)劃中也難覓相關(guān)法律的蹤影[59]，遑論專門的社會(huì)保障雙邊合作法律法規(guī)。因此，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)盡快完善社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域的法律法規(guī)，使我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作“有法可依、有章可循”。概要而言，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是建議全國(guó)人大常委會(huì)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》，增加跨國(guó)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)方面的章節(jié)條款；二是建議國(guó)務(wù)院修訂《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》和《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》，細(xì)化對(duì)外勞務(wù)合作人員權(quán)益保護(hù)內(nèi)容，適量增加對(duì)外勞務(wù)合作人員社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)條款；三是建議國(guó)務(wù)院在條件成熟時(shí)出臺(tái)《勞動(dòng)者境外就業(yè)與社會(huì)保障條例》，全面規(guī)范跨國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)和社會(huì)保障事宜，從而為我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的有效運(yùn)行與高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

(二)引入多元化的合作方式

由于在就業(yè)方式、目的地國(guó)和跨國(guó)時(shí)長(zhǎng)等方面存在顯著差異，外派勞工和其他跨國(guó)移民面臨的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)也存在較大差異，前者主要遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題，而后者主要面臨的是社會(huì)保障待遇支付障礙和社會(huì)保障雙重缺失問題。正是由于認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，澳大利亞一方面利用社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式應(yīng)對(duì)外派勞工遭遇的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，另一方面借助參保(居住)時(shí)間合并計(jì)算、福利可輸出和按比例支付等多種方式化解其他跨國(guó)移民面臨的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地維護(hù)了跨國(guó)移民的社會(huì)保障權(quán)益。然而，我國(guó)的絕大多數(shù)社會(huì)保障雙邊協(xié)定只引入了單一的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式(見圖1)，幾乎沒有涉及其他重要的合作方式。換言之，這些社會(huì)保障雙邊協(xié)定只能解決外派勞工遭遇的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于其他跨國(guó)勞動(dòng)者遭遇的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)則鞭長(zhǎng)莫及。根據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府在社會(huì)保障雙邊合作中應(yīng)當(dāng)引入多元化的合作方式，具體說來：一是盡快與12個(gè)締約國(guó)商談協(xié)定修訂事宜，引入?yún)⒈?居住)時(shí)間合并計(jì)算、福利可輸出以及按比例支付等合作方式；二是在未來簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定中引入多元化的合作方式，使社會(huì)保障雙邊協(xié)定逐步走向成熟。唯有如此，我國(guó)社會(huì)保障雙邊協(xié)定才能有效滿足跨國(guó)移民群體多樣化、多層次的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)需求，從而實(shí)現(xiàn)跨國(guó)移民社會(huì)保障權(quán)益的最大化。

注：實(shí)線表示已引入，虛線表示尚未引入。

(三)適時(shí)修訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定

毋庸置疑，社會(huì)保障雙邊協(xié)定的主要內(nèi)容保持相對(duì)穩(wěn)定是其有效運(yùn)行與健康發(fā)展的重要保證，但是社會(huì)保障雙邊協(xié)定并非一成不變的金科玉律。隨著跨國(guó)移民的遷徙周期和遷徙模式日趨復(fù)雜，已生效多年的社會(huì)保障雙邊協(xié)定在面對(duì)層出不窮的新情況和新問題時(shí)往往顧此失彼。面對(duì)波詭云譎的外部世界，各國(guó)的社會(huì)保障制度都在不斷調(diào)整和發(fā)展。如前所述，澳大利亞政府根據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)情勢(shì)的發(fā)展變化，積極尋求與締約國(guó)(如新西蘭、英國(guó)等)修訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定，有效維護(hù)了本國(guó)移民的合法權(quán)益。面對(duì)世界“百年未有之大變局”，我國(guó)政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不斷變化的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，適時(shí)修訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定。事實(shí)上，自2000年以來，我國(guó)和部分締約國(guó)的社會(huì)保障制度都處于深度變革與不斷完善之中，隨著海外就業(yè)和定居的人員逐年增加，我國(guó)現(xiàn)有的相對(duì)簡(jiǎn)單的專業(yè)型社會(huì)保障雙邊協(xié)定難以有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化帶來的新問題、新矛盾和新挑戰(zhàn)[60]。因此，迫切需要重新檢視并科學(xué)修訂已生效多年的部分社會(huì)保障雙邊協(xié)定，使之盡可能惠及大多數(shù)跨國(guó)勞動(dòng)者，從而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障雙邊合作高質(zhì)量發(fā)展。