方程

摘? 要：在對精準(zhǔn)扶貧政策績效進(jìn)行評估時，應(yīng)考慮區(qū)域差異因素和政策實施的主客觀環(huán)境，將要素的復(fù)雜性和實踐的動態(tài)性納入考察范圍，從而實現(xiàn)對扶貧績效的科學(xué)化評估。本文采取目標(biāo)達(dá)成評估模型，從事實維度和價值維度兩個維度出發(fā)，界定評估指標(biāo)體系概念，建構(gòu)出評估指標(biāo)體系分析視角，為考察扶貧政策績效評價機(jī)制和提升精準(zhǔn)扶貧政策實施效果提供思路。

關(guān)鍵詞：海南省;精準(zhǔn)扶貧;政策評估;指標(biāo)體系

分類號：F273.4

一、問題提出

2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念?！按址欧鲐殹贝嬖诿黠@缺陷，具體工作中，貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)的問題較為突出。區(qū)別于“粗放扶貧”，“精準(zhǔn)扶貧”是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效的程序，對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

二、理論模型

1.精準(zhǔn)扶貧政策效果評估體系的邏輯建構(gòu)

本文把事實維度和價值維度作為精準(zhǔn)扶貧政策實施效果進(jìn)行測量的維度。

1.1事實維度：

本文把政策效果和回應(yīng)性作為事實的測評維度。效果性主要是指政策實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的程度。假如一項政策的目標(biāo)是為了減少農(nóng)村貧困人口的數(shù)量，那么在該政策實施之后農(nóng)村貧困人口絕對量的下降或者脫貧人口所占百分比減少都是政策有效性的表現(xiàn)?；貞?yīng)性主要是指能夠滿足公眾需求的程度，反映的是公眾對于一項政策的了解程度、參與和認(rèn)可度。當(dāng)一項政策能夠滿足大眾的迫切需求，大眾的回應(yīng)度肯定會上升，反之則相反。

1.2價值維度：

根據(jù)研究需要，將價值維度的內(nèi)容確立為公平性和發(fā)展性。公平性是十分重要的評估維度，關(guān)注的是政策結(jié)果能否使不同階層的政策對象都可以得到公平正義的分配。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時要關(guān)注社會發(fā)展，使社會政策從慈善工作和提供福利服務(wù)擴(kuò)大到更加關(guān)注増強(qiáng)維持生計的能力，通過政策措施來幫助他們永久擺脫在學(xué)習(xí)、生活、就業(yè)和參與等方面的排斥，在此基礎(chǔ)上增加能力的發(fā)展社會福利。

2.精準(zhǔn)扶貧政策效果評估理論模型及其適用力

此次研究主要采取目標(biāo)導(dǎo)向評估模型。目標(biāo)導(dǎo)向評估是以目標(biāo)作為邏輯起點：首先，找出政策目標(biāo)，結(jié)合評估體系構(gòu)建中的事實維度和價值維度轉(zhuǎn)換為可測量的標(biāo)準(zhǔn)，其次，測定各種目標(biāo)實際取得值，最后，評定目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

2.1主要采取的理論模型及適應(yīng)力

目標(biāo)導(dǎo)向評估模型符合民主社會公眾對政府履職結(jié)果的需求，評估標(biāo)準(zhǔn)相對比較客觀，通過對項目設(shè)定目標(biāo)完成情況來判斷一個項目的結(jié)果，這種謹(jǐn)慎的評估方式避免了以個人主觀的標(biāo)準(zhǔn)去評判項目的優(yōu)劣。

2.2適用性補(bǔ)充。我們在評估指標(biāo)體系選擇上將附帶效果模型作為補(bǔ)充，重點關(guān)注非預(yù)期的、預(yù)料之外的政策效果，即政策執(zhí)行過程中存在偏差。

三、精準(zhǔn)扶貧政策評估指標(biāo)體系分析

構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策評估指標(biāo)體系，需要綜合考慮特定對象所具有的內(nèi)在特征，同時需要有較高的信度和效度，因此需要明確兩個問題：其一為“評估什么”，所構(gòu)建的指標(biāo)體系需要從總體上刻畫政策績效評估的主要內(nèi)容;其二為“如何評估”。構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策的指標(biāo)體系需要明確政策目標(biāo)和合理科學(xué)的指標(biāo)。

1.指標(biāo)體系概念界定

構(gòu)建指標(biāo)體系，首先界定明確扶貧政策目標(biāo)和政策執(zhí)行過程的評價指標(biāo)。

1.1精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)

黨的十八屆五中全會明確了新時期脫貧攻堅的目標(biāo)：到2020年實現(xiàn)“兩個確?！保捍_保農(nóng)村人口實現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽。黨的十九大指出，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，精準(zhǔn)投向，重點攻堅，確保貧困群眾“兩不愁，三保障”。

1.2精準(zhǔn)識別評估指標(biāo)

開展扶貧工作的前提條件和核心是先進(jìn)行精準(zhǔn)識別，從中央到地方均把精準(zhǔn)識別工作作為一項重要績效評估指標(biāo)，各地方又根據(jù)上級的政策精神對識別的原則標(biāo)準(zhǔn)，方法，程序進(jìn)行了明確的規(guī)定。實際的績效考評過程中，主要根據(jù)家庭年人均純收入和“兩不愁、三保障”等指標(biāo)，認(rèn)定識別的準(zhǔn)確性。

1.3精準(zhǔn)幫扶評估指標(biāo)

設(shè)立此項的績效評估指標(biāo)，目的是為了保障扶貧實踐中必須要落實政策方針、資金和人力資源。在確定貧困戶之后，現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策，是每一戶貧困戶都有相應(yīng)幫扶單位和幫扶責(zé)任人，通過其單位的工作人員進(jìn)行具體的幫扶，具體使用結(jié)對的方式進(jìn)行幫扶。通過對這些幫扶責(zé)任單位或幫扶負(fù)責(zé)人的責(zé)任落實以及貧困戶對幫扶措施的滿意情況進(jìn)行績效評估。

1.4精準(zhǔn)減貧評估指標(biāo)

脫貧攻堅工作的目標(biāo)是實現(xiàn)在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下，貧困人口在 2020 年以前全部摘掉貧困的帽子，而且要保證精準(zhǔn)脫貧，這就要保證貧困戶退出的真實可靠，盡量保證錯退率和漏退率。嚴(yán)格禁止“被脫貧”。在具體的績效評估工作中，對貧困戶、貧困村、貧困縣的退出相關(guān)文件政策都做了明確的表述。

2.目標(biāo)達(dá)成模式的績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建

目標(biāo)達(dá)成模式精準(zhǔn)扶貧政策評估在本質(zhì)上就是以各項績效指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)、以精準(zhǔn)扶貧工作成效為導(dǎo)向、以貧困戶、貧困村、貧困縣脫貧摘帽為目標(biāo)的新型扶貧管理模式。本文指標(biāo)體系構(gòu)建分為三個對象層級，即海南省級、省內(nèi)縣市和縣直機(jī)關(guān)分別予以構(gòu)建評估指標(biāo)。

2.1海南省級精準(zhǔn)扶貧政策評估指標(biāo)構(gòu)建

為讓績效評估工作更有約束性，讓扶貧開發(fā)工作更具有針對性，海南省根據(jù)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》制定《海南省迎接2019年省級黨委和政府脫貧攻堅成效考核工作方案》（瓊脫貧指[2019]24號），明確了迎接國檢考核的4個方面內(nèi)容，共設(shè)置了7個定量指標(biāo)和2個定性指標(biāo)。

2.2海南省內(nèi)縣市精準(zhǔn)扶貧政策評估指標(biāo)構(gòu)建

為了提高精準(zhǔn)扶貧工作的成效，結(jié)合海南省貧困狀況和脫貧攻堅工作開展的實際情況，海南省制定了《海南省2019年市縣黨委和政府脫貧攻堅成效考核總體方案》（瓊扶發(fā)[2019]11號），在省內(nèi)率先開展省內(nèi)縣市交叉檢查。對照上級考核指標(biāo)，圍繞“兩個確?！惫阅繕?biāo)，堅持“兩不愁三保障”現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，重點考核六項內(nèi)容14個指標(biāo)，對全省18個市縣（不含三沙市）和洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2019年度脫貧攻堅成效進(jìn)行考核。

主要考核資金的使用效率和廉潔安全、項目庫建設(shè)的合理性和規(guī)范性等情況。

2.3海南省內(nèi)縣（區(qū)）直機(jī)關(guān)精準(zhǔn)扶貧績效評估指標(biāo)構(gòu)建

為調(diào)動各相關(guān)單位參與脫貧攻堅工作的積極性，縣區(qū)級機(jī)關(guān)同樣構(gòu)建脫貧攻堅考核指標(biāo)。

3.精準(zhǔn)扶貧政策評估的成效

精準(zhǔn)扶貧工作結(jié)構(gòu)復(fù)雜，眾多扶貧政策具有交叉性。通過精準(zhǔn)扶貧績效評估可以提高精準(zhǔn)扶貧工作的效率，衡量或者判斷扶貧工作的開展成效。

3.1明確精準(zhǔn)扶貧工作目標(biāo)導(dǎo)向

精準(zhǔn)扶貧績效評估不僅可以提高精準(zhǔn)扶貧工作的質(zhì)量，還可以診斷精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)域中存在的各種問題，使扶貧主體明確精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)導(dǎo)向，把握精準(zhǔn)扶貧工作重心。

3.2保障精準(zhǔn)扶貧工作順利開展

通過精準(zhǔn)扶貧績效評估對精準(zhǔn)扶貧工作開展情況的監(jiān)管和約束，是存在于內(nèi)在和外在同時的作用。從內(nèi)在層面來看，通過進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的精準(zhǔn)扶貧績效評估工作，為獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣提供直接依據(jù)。從外在層面來看，中央和地方都頒布了相關(guān)的精準(zhǔn)扶貧績效考評辦法，為約束提供直接保障。

3.3促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策有效落實

隨著脫貧攻堅工作開展的不斷深入，扶貧政策的種類、措施也日益繁多，促使精準(zhǔn)扶貧績效考評工作不斷地拓寬。目前在扶貧脫貧工作中需要利用精準(zhǔn)扶貧績效評估進(jìn)行監(jiān)控，保障扶貧工作有效開展的必要性。精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實離不開脫貧攻堅工作內(nèi)部的自我監(jiān)控和外部的績效評估結(jié)果反饋。

3.4提高精準(zhǔn)扶貧工作效率質(zhì)量

精準(zhǔn)扶貧績效評估是推動精準(zhǔn)扶貧工作提高質(zhì)量的基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧績效評估工作就是衡量精準(zhǔn)扶貧工作的一把尺子，貧困群眾是否滿意，是否給與扶貧干部獎勵，是否對扶貧工作進(jìn)行改進(jìn)，都是通過精準(zhǔn)扶貧績效評估而得出的。通過進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧績效評估，使精準(zhǔn)扶貧工作在內(nèi)部管理與外部效應(yīng)，數(shù)量與質(zhì)量等方面得到最大化的完善，最終通過精準(zhǔn)扶貧績效評估的考核，完成脫貧攻堅工作。

四、結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧的核心是精準(zhǔn)。中央精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計一般是宏觀指導(dǎo)性的，各省份經(jīng)濟(jì)情況不同，制定扶貧政策均有差異，故針對各省的整體的政策評估指標(biāo)體系構(gòu)建有所不同。省內(nèi)各縣市的實際貧困情況也是千差萬別，故省內(nèi)各縣市的評估指標(biāo)也是因地制宜，針對具體的縣市扶貧政策而統(tǒng)建不同的評估指標(biāo)體系。對縣直機(jī)關(guān)的評價更是精細(xì)化到每一個幫扶單位、駐村工作隊、村委會。而中央政府、地方政府和貧困戶三方利益的不同就會導(dǎo)致政府的失效行為，政策執(zhí)行存在不容小覷的偏差，需要在精準(zhǔn)扶貧政策中予以糾正和調(diào)整。

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