摘要：政府職能從管制到服務(wù)體現(xiàn)了公共行政的不斷發(fā)展，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程是政府職能轉(zhuǎn)變的過程。政府作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心主體，其職能轉(zhuǎn)變直接關(guān)乎著國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。治理時(shí)代下，政府從全能到有限、從封閉走向開放、從管制到治理，這種變化是在傳統(tǒng)中國(guó)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中一個(gè)鮮明特征。

關(guān)鍵詞：管制;服務(wù);治理現(xiàn)代化

分類號(hào)：D630

以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的政府改革，貫穿于我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，是一場(chǎng)深刻的歷史性變革。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變遷，政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題是改革的核心。

一、我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立與政府職能的定位。政府隨著不同階段經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和手段的變化，職能定位是不同的?！岸ê梦弧?，是把政府職能界定好，回顧建國(guó)以來我國(guó)邁向現(xiàn)代化、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程，是不斷適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的國(guó)情、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的必然選擇，是隨著我過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)逐步深入的。

第一階段 1949到1956年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。即改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。認(rèn)為“政府是萬能的，市場(chǎng)是無用的”，甚至一段時(shí)間來，很多人認(rèn)為計(jì)劃與市場(chǎng)是對(duì)立的，互不相讓?；谶@種認(rèn)識(shí)，具體到到政策實(shí)施上，就是只有計(jì)劃，不需要市場(chǎng)。政府無處不在飽覽國(guó)家和社會(huì)一起經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生活，此時(shí)，政府是全能的，政府如同牽手觀音，包辦一切，管理一切，審批一切。市場(chǎng)和社會(huì)都從屬于政府和國(guó)家之下，這種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從制訂生產(chǎn)計(jì)劃、下達(dá)生產(chǎn)指標(biāo)到調(diào)配資源、安排就業(yè)，政府基本上無處不在、無所不管、無所不能。一方面，政府強(qiáng)勢(shì)有為，有利于發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，集中力量辦大事;但另一方面，政府伸得太長(zhǎng)，管得太多太死，抑制市場(chǎng)的活力，容易帶來負(fù)面作用。

第二階段，改革開放初期到1984年。時(shí)間大致從1978年到1984年，基于“計(jì)劃調(diào)節(jié)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的主輔輪這種思想，認(rèn)為“政府基本是可行的，但不是萬能的，需要市場(chǎng)來補(bǔ)充”。政府能干的讓政府干，在政府干不了之外的才允許讓市場(chǎng)干。計(jì)劃是主要的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部引入市場(chǎng)機(jī)制改革，市場(chǎng)是從屬地位。這種認(rèn)識(shí)上是進(jìn)步的，但把市場(chǎng)調(diào)節(jié)看成是異己的東西，在理論和實(shí)踐上是把社會(huì)主義與商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來，把市場(chǎng)機(jī)制排斥于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)之外，政府管不了由市場(chǎng)管，本質(zhì)上本末倒置，但認(rèn)識(shí)也是需要一個(gè)過程。

第三個(gè)階段，從1984年到80年代末，我國(guó)確立了社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，這是1978年以來第一個(gè)以經(jīng)濟(jì)體制改革為主題的文件，首次提出“社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”。這次改革取得重大突破，明確社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，政府改革主要圍繞“集權(quán)與分權(quán)”的話題而展開。1984年黨十二屆三中全通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的若干決定》，從計(jì)劃和市場(chǎng)主輔論到結(jié)合論是又一大進(jìn)步，主張計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合。這一階段基于對(duì)傳統(tǒng)集權(quán)模式的深切反思，1988年國(guó)務(wù)院再次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革， 首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，重點(diǎn)改與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門，如撤消國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)委，組建新的國(guó)家計(jì)委，并將“分權(quán)讓利”確定為政府改革的主要內(nèi)容。

第四個(gè)階段，80年代末到90年代末，1992年10月，黨的十四大確立了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立目標(biāo)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，1978年開始改革開放，到1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，大致經(jīng)歷了14年時(shí)間，從商品經(jīng)濟(jì)談起，當(dāng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就產(chǎn)生了，因此社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律，90年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革的目標(biāo)是伴隨著如何認(rèn)識(shí)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系而展開的，學(xué)界和改革實(shí)操者將關(guān)注點(diǎn)放在“大政府與小政府”的討論上，“小政府”這一時(shí)期被認(rèn)為是好的模式，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)成為政府改革的主要內(nèi)容，改革后國(guó)務(wù)院組成部門及辦事機(jī)構(gòu)人員減少20%，1993年機(jī)構(gòu)改革在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一大的背景下進(jìn)行的，核心任務(wù)是建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制，應(yīng)該說這次機(jī)構(gòu)改革“目的清楚”，但是在具體操作中，很多部門合并、撤銷的少，保留、增加的多，被稱為“目的清楚”但 目標(biāo)不明確”，精簡(jiǎn)了的機(jī)構(gòu)最終都變相增加了。

第五階段 90年代末到2013年。1997年黨的十五大提出“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”;十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配里中的基礎(chǔ)性作用”;十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用?；A(chǔ)性作用表現(xiàn)為市場(chǎng)是最重要、最基本的或主要的資源配置手段，認(rèn)為市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性作用就是主導(dǎo)作用，計(jì)劃配置起輔助作用。這一階段，形成一個(gè)普遍的共識(shí)，政府和市場(chǎng)不是誰大誰小、“有你無我”的對(duì)立關(guān)系，政府權(quán)力是否集中分散、政府規(guī)模是大是小，未必是評(píng)判一個(gè)政府好壞的主要標(biāo)準(zhǔn)，其中政府的職能界定好，政府和市場(chǎng)“各就各位”，各司其長(zhǎng)，成為優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“黃金搭檔”，才是改革的重點(diǎn)。政府改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變，并提出構(gòu)建服務(wù)型政是政府改革的目標(biāo)。良好的政府是有效提供公共管理和公共服務(wù)職能的“強(qiáng)政府”，2003年是機(jī)構(gòu)改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是在加入WTO的背景下進(jìn)行的，發(fā)改委正是在這次改革中改組而來，“計(jì)劃”從此在各機(jī)構(gòu)名稱中消失。形成了行政機(jī)關(guān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年黨的第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議提出深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。

第六階段 2013年到現(xiàn)在。2013年11月25日，黨的十八屆三中全會(huì)上作出"市場(chǎng)在資源配置中起確定性作用”的定位，將“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”，這以認(rèn)識(shí)是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律的新認(rèn)識(shí)，市場(chǎng)起決定性作用而不是全部作用，不能否定政府作用。黨的十九屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”，2013年重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。2018年機(jī)構(gòu)改革，將制度與治理現(xiàn)代化結(jié)合起來，重塑政府權(quán)責(zé)體系、職能體系，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、組建國(guó)家醫(yī)療保障局、組建國(guó)家林業(yè)和草原局，不再保留國(guó)家林業(yè)局、改革國(guó)稅地稅征管體制。

二、政府從管制本位到服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變特點(diǎn)。管理型政府向治理型政府的轉(zhuǎn)變，是政府職能價(jià)值皈依、治理主體結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化、治理方式變革的重要體現(xiàn)。

1.管制型政府特點(diǎn)。

（1）官本位思想根深蒂固。管制型政府與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，它強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民個(gè)人進(jìn)行管理和控制。政府“全能主義”，既是經(jīng)濟(jì)的管理者也是經(jīng)營(yíng)者，政府辦企業(yè)、政府辦社會(huì)的現(xiàn)象比較明顯，管制型政府“重監(jiān)管，輕服務(wù)”，如同千手觀音似，無處不在、無所不能，政府是唯一的管制主體，市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域從屬于政府之中;封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將農(nóng)民牢牢束縛在土地上，百姓過著“阡陌交通、雞犬相聞的”老死不相往來的生活，建立在貧窮落后的封建生產(chǎn)力和軟弱落后的民族資本主義生產(chǎn)力之上的政治制度、文化傳統(tǒng)等上層建筑決定了政府管理的封閉性、管制型、單向度命令指令性，我國(guó)傳統(tǒng)科層制行政體制具有機(jī)構(gòu)龐大、層級(jí)節(jié)制、等級(jí)森嚴(yán)、權(quán)力集中、組織制度嚴(yán)密的特點(diǎn)，具有典型的人治色彩。

（2）社會(huì)發(fā)育不良缺乏自治性。管制型政府是以行政或政治控制為主的行政模式，命令是常用的方法，在政府管控思維下，政府行為以集權(quán)為主要特征，官僚主義、人治色彩較濃，政府對(duì)外高度封閉，暗箱操作空間較大，社會(huì)彌漫畏官、崇官、寵官之風(fēng)，群眾臣民意識(shí)較強(qiáng)，缺乏公民意識(shí)和契約精神。這種制度下，官員都聽上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指令，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不對(duì)群眾負(fù)責(zé)，老百姓基本沒有什么參政議政的權(quán)利，是被政府管制的對(duì)象。

（3）非理性。由于管制型政府模式下政府職能的運(yùn)作取決于個(gè)別行政長(zhǎng)官的個(gè)人意志，缺乏有效監(jiān)督和制約，而政府職能的無限膨脹，職能設(shè)置上因人設(shè)崗，職能交叉、權(quán)力尋租等問題很多，政府管了很多“不該管”、“管不好”、“管不了”的事情。

2.服務(wù)型政府帶來地方政府職能轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是現(xiàn)在公共行政的目標(biāo)和方向，是21世紀(jì)公共行政的靈魂。服務(wù)型政府正朝著職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高效廉潔、人民滿意方向邁進(jìn)，公共行政也朝著更為文明、民主、法治、透明的方向縱身發(fā)展?；仡櫢母镩_放四十年的過程，我國(guó)政府從一元到多元，從集權(quán)到分權(quán);從全能到有限;從人治到法治;從管制到服務(wù)，從封閉到開放。

（1）寓管理于服務(wù)之中。一方面在監(jiān)管中融于服務(wù)，激發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)業(yè)激情的政務(wù)環(huán)境。改掉官老爺、衙門習(xí)氣，以人民為中心而非以權(quán)力為中心，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的擁有至高無上權(quán)力的封閉官老爺，而是勤快便民的“店小二”，以放管服為突破口，各個(gè)部門承接好、運(yùn)用好下放的審批權(quán)，政府職能的轉(zhuǎn)變并不體現(xiàn)在政府治理的范圍上，既不是小政府也不是大政府，而是重點(diǎn)在職能上聚焦向社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù);另一方面，簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之，放權(quán)同時(shí)不放棄管理，在服務(wù)中不放松監(jiān)管。單純放而不管，是政府不作為的行為，與美國(guó)供給學(xué)派新自由主義思想的下政府的推崇無為而治的“守夜人”定位不同，政府不是盡量減少市場(chǎng)領(lǐng)域的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置忠的決定性作用”的同時(shí)，也要“政府更好的發(fā)揮作用”。

（2）對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更加注重宏觀政策引導(dǎo)。政府管理不能單純依靠管制手段，而應(yīng)在政策法規(guī)制定、宏觀調(diào)控和提供各種服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用，減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的直接干預(yù)，以前是“孩子哭了就叫娘”，現(xiàn)在能夠市場(chǎng)機(jī)制自行調(diào)節(jié)的要發(fā)揮看不見手的作用，一些應(yīng)該市場(chǎng)化的領(lǐng)域要與政府“斷奶”，自收自支，減少政府財(cái)稅負(fù)擔(dān)，靈活體制機(jī)制。更加關(guān)注和聚焦社會(huì)管理和公共服務(wù)。地方政府財(cái)政投入轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)，盡可能減少政府生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資，把財(cái)政收入聚焦到更多投向教育醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、民生保證等公共產(chǎn)品上。

（3）切實(shí)加強(qiáng)法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是契約經(jīng)濟(jì)，必須以法治厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，建立社會(huì)信用規(guī)則體系，政府應(yīng)有所為有所不為，對(duì)那些政府不該管、管不了、管不好的事情，政府應(yīng)堅(jiān)決退出。如審批制度改革，服務(wù)大廳不是“收發(fā)室”，要避免“避重就輕”、“進(jìn)瘦留肥”等授權(quán)不到位的現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)“目錄之外無審批”，避免權(quán)力尋租，實(shí)現(xiàn)真正意義上陽光審批，必須將標(biāo)準(zhǔn)化、清單制、法治思維融入改革始終，用流程管事，制度管人。讓立法立得住、有章可循、有法可依、真管用，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義。

（4）結(jié)構(gòu)上的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息流動(dòng)、交互融合頻繁，治理結(jié)構(gòu)不再是高聳等級(jí);政府己不再是享有獨(dú)一無二權(quán)力的壟斷者，不再是包攬一切的全能政府，不再是唯一的治理者，公共服務(wù)主體而是由政府與非政府組織、社區(qū)、民眾共同構(gòu)建，公共服務(wù)主體從政府一家獨(dú)大的單一主體向多元化得多中心治理網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。

（5）服務(wù)評(píng)估從層級(jí)考核向民意評(píng)估轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)管制型政府依賴于一個(gè)層級(jí)節(jié)制的等級(jí)體系、自上而下指揮鏈條來驅(qū)動(dòng)，工作評(píng)判唯一標(biāo)準(zhǔn)即是上級(jí)的滿意度;而服務(wù)型政府是外部取向的，以民意獲得感為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果，注重產(chǎn)出和績(jī)效評(píng)估。

（6）理性的程序運(yùn)作。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)作的公開、透明，注重政府程序正當(dāng)、規(guī)則至上，政府管理機(jī)制運(yùn)行按照規(guī)則、制度理性。

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作者簡(jiǎn)介：李云端，女，遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院管理學(xué)碩士畢業(yè)，公共管理教研部副主任、副教授、研究方向?yàn)楣舱?/p>

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