◎謝勇

發(fā)展農(nóng)村信貸市場，降低農(nóng)民融資成本，拓寬農(nóng)村融資渠道，服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，是全面推進金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興、助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，是農(nóng)村最重要的資源。長期以來，重使用、輕流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對于保障農(nóng)民生存權(quán)和居住權(quán)、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但也制約了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押價值的發(fā)揮以及農(nóng)村信貸市場的發(fā)展。以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革為內(nèi)容的“三塊地”改革以及農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革有利于擴大農(nóng)村可抵押財產(chǎn)范圍，增加農(nóng)民和農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)抵押品，為金融機構(gòu)擴大涉農(nóng)貸款規(guī)模、防范涉農(nóng)貸款風(fēng)險創(chuàng)造了有利條件，為農(nóng)村信貸市場發(fā)展提供了歷史機遇。但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革還需要進一步深化。其中，承包地“三權(quán)分置”改革紅利的釋放有待于農(nóng)村土地確權(quán)和登記制度的完善，宅基地“三權(quán)分置”改革成果有待于轉(zhuǎn)化為立法成果，從而進一步增加農(nóng)村可抵押財產(chǎn)范圍，降低農(nóng)村融資成本，防范農(nóng)村信貸市場風(fēng)險，為農(nóng)村信貸市場發(fā)展尤其是大型商業(yè)銀行涉農(nóng)貸款有序增長創(chuàng)造更好的法治和政策環(huán)境，實現(xiàn)涉農(nóng)貸款普惠性與商業(yè)可行性的有機結(jié)合，推動農(nóng)村信貸市場不斷深化和完善。

健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村信貸市場發(fā)展的基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)制度是商品經(jīng)濟和現(xiàn)代金融的基礎(chǔ)制度。在《國富論》中，亞當·斯密認為法定產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟發(fā)展的原動力之一。馬克思在《資本論》中也提出了產(chǎn)權(quán)的概念，認為所有權(quán)是開展商品交換的重要條件。制度經(jīng)濟學(xué)十分重視產(chǎn)權(quán)制度，將其視為人類社會制度中最古老和最為基礎(chǔ)的制度之一。新制度經(jīng)濟學(xué)進一步深化了對產(chǎn)權(quán)的認識，主張明確產(chǎn)權(quán)對于降低交易成本和克服公有產(chǎn)權(quán)外部性具有重要意義。產(chǎn)權(quán)保護有賴于法律規(guī)范，但法學(xué)上并沒有嚴格的產(chǎn)權(quán)概念。法學(xué)上，產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為所有權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)以及物權(quán)化的債權(quán)等具有對世性的財產(chǎn)權(quán)利。在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，我國逐漸形成了以所有權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、用益物權(quán)等權(quán)利為主體的產(chǎn)權(quán)制度。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，明確其產(chǎn)權(quán)后才能使其順利參與社會生產(chǎn)和交換。我國土地歸國家和集體所有，土地所有權(quán)不能流通；土地產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為用益物權(quán)，即土地使用權(quán)和收益權(quán)。我國土地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化特點。在城市，國有建設(shè)用地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，進入市場交易，解決了社會主義公有制下市場如何配置土地資源的問題；在農(nóng)村，土地則承載著更多社會職能，尤其是社會保障職能，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了從農(nóng)民私有制到農(nóng)民集體所有制的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村承包地從所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”發(fā)展到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，農(nóng)村宅基地正在開展所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地允許上市流通，農(nóng)村土地征收制度發(fā)生了深刻變化。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度每一步的發(fā)展和完善，不僅解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，也為農(nóng)村信貸市場發(fā)展創(chuàng)造了條件。

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為金融機構(gòu)積極發(fā)展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)提供了動力。一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的“三農(nóng)”金融服務(wù)需求。另一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革有效提升了廣大農(nóng)民的收入水平，帶動了農(nóng)村地區(qū)存款增長，增加農(nóng)村信貸市場資金供給。近年來，各大金融機構(gòu)紛紛瞄準農(nóng)村“藍?！笔袌觯瑢ふ倚碌臉I(yè)務(wù)和利潤增長點，農(nóng)村信貸市場呈現(xiàn)出組織多元化的新競爭格局。

其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革深刻影響了農(nóng)村信貸市場交易方式和交易規(guī)模。農(nóng)村土地的用益物權(quán)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利。在城市，建設(shè)用地使用權(quán)及房產(chǎn)流動性強，是優(yōu)質(zhì)抵押品。而農(nóng)村土地承擔的社會經(jīng)濟職能較多，為保障農(nóng)民生活來源、保護農(nóng)民居住權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到嚴格限制，原則上不能用于抵押；農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的用途具有公益性，不能轉(zhuǎn)讓，不能用于抵押；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模小，直到2019年《土地管理法》修改時才允許入市，在此之前，缺乏流動性，難以用于抵押。農(nóng)民、農(nóng)村經(jīng)濟組織等經(jīng)營主體最大的存量資產(chǎn)是農(nóng)用地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，由于無法抵押，這些資產(chǎn)無法盤活，很難取得信貸支持，農(nóng)村“融資難、融資貴”問題比城市更為突出。近年來，國家出臺了一系列支農(nóng)支小再貸款再貼現(xiàn)和貼息等優(yōu)惠信貸政策，推動農(nóng)業(yè)信貸可得性、便利性不斷提升。如果不推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村大量土地資產(chǎn)就不能盤活，商業(yè)銀行開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資創(chuàng)新仍將舉步維艱，金融支持“三農(nóng)”發(fā)展將缺乏動力。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革直接決定了農(nóng)村信貸市場發(fā)展的深度和廣度。對此，李怡忻、孟繁瑜（2016）認為，土地制度創(chuàng)新是農(nóng)村金融創(chuàng)新最重要的方面。

數(shù)據(jù)來源：Wind。

再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村信貸市場結(jié)構(gòu)影響深遠。雖然我國已經(jīng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融市場，金融資金可以在城鄉(xiāng)之間自由流動，但與城市相比，農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)資料的市場化配置程度較低，投資機會少、回報率低，金融資源更多分配到城市地區(qū)。金融交易本質(zhì)上是信用交易。不同類型的金融服務(wù)提供者，獲取信用信息的方式和成本不同，交易規(guī)模和模式亦不相同。直接融資市場由于門檻較高，在滿足“三農(nóng)”金融需求方面存在天然不足。大型商業(yè)銀行因缺乏深入農(nóng)村基層營業(yè)網(wǎng)點、對農(nóng)民信用信息進行全面采集、加工和使用的有效機制，發(fā)放涉農(nóng)貸款規(guī)模有限。相反，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等小型銀行機構(gòu)本身來源于鄉(xiāng)村社會，其工作人員對本地農(nóng)民的信用情況較為熟悉，在開展涉農(nóng)信用貸款方面更具優(yōu)勢。到2018年末，中小型銀行（含信用社）涉農(nóng)貸款余額占比達64%，大型銀行占36%（見圖2）。2015～2018年，小型銀行（含信用社）涉農(nóng)貸款余額增加4.14萬億元，是大型銀行增量的1.74倍；年復(fù)合增長率達10%，高于大型銀行4.2個百分點（見圖3）。

作為正規(guī)金融有效補充的民間借貸依賴于熟人之間的信用網(wǎng)絡(luò)和聲譽機制，能夠較好地克服農(nóng)村缺乏有效抵押資產(chǎn)的問題，反而成為提供農(nóng)村金融服務(wù)的重要途徑。關(guān)于造成農(nóng)村金融抑制的原因，存在不同認識。張曉琳等（2017）認為，農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度改革。王德福（2017）認為，造成農(nóng)地抵押權(quán)能不足的主要原因不是產(chǎn)權(quán)制度，而是農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計，以及由此導(dǎo)致的市場缺陷。前一種觀點更符合實際情況。農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性在各國均相同。近年來，農(nóng)民生計問題隨著我國二三產(chǎn)業(yè)比重大幅度提升、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城市以及全民社會保險和保障加強而得到極大緩解。目前造成農(nóng)地抵押權(quán)能不足的主要原因是產(chǎn)權(quán)制度及與產(chǎn)權(quán)制度相配套的登記確權(quán)和交易制度尚需進一步完善。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革措施在法律規(guī)范上落地，農(nóng)村可抵押資產(chǎn)明顯增加，大型商業(yè)銀行在農(nóng)村信貸市場中的份額將會增加，正規(guī)金融在農(nóng)村地區(qū)將獲得更廣闊的發(fā)展空間。

數(shù)據(jù)來源：Wind。

數(shù)據(jù)來源：Wind。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村信貸市場的影響

（一）農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村信貸市場的影響

農(nóng)用地是農(nóng)村土地的主體，是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素。我國農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：

第一個階段是土地改革階段。以1950年《土地改革法》頒布為標志，將地主土地所有制變革為農(nóng)民土地所有制，并建立了以“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”為特征的農(nóng)村土地制度。當時農(nóng)村信貸市場發(fā)展滯后。在農(nóng)民土地私有制下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅未促進金融業(yè)發(fā)展，反而導(dǎo)致土地集中和部分農(nóng)民失地。因此，改革農(nóng)民土地私有制勢在必行。

第二個階段是農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化階段。1953年至1956年，我國開展農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有、集體經(jīng)營”，形成“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局。當時我國實行計劃經(jīng)濟體制，沒有市場化的金融行為，也就談不上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)村信貸市場的影響。

第三個階段是家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段。安徽鳳陽小崗村農(nóng)民自發(fā)開始將集體所有土地的使用權(quán)和收益權(quán)分配到農(nóng)戶，實現(xiàn)了農(nóng)用地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，帶來了兩方面的效果：一是農(nóng)用地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，防止了土地集中，確保農(nóng)民不失地；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員都能分到承包地，生活有保障。二是農(nóng)戶對承包地進行自主管理、使用、收益，勞動與收入掛鉤，克服了人民公社吃大鍋飯情況下“搭便車”問題，對農(nóng)民產(chǎn)生了正向激勵。

農(nóng)用地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度，有利于實現(xiàn)農(nóng)用地的使用價值，較大程度上推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，解決了廣大農(nóng)民的溫飽問題，大幅提升了農(nóng)民收入水平。農(nóng)民的金融服務(wù)需求日益增加，農(nóng)村地區(qū)存款規(guī)模增長，農(nóng)村信貸資金供給相應(yīng)擴大。2018年，農(nóng)村居民人均可支配收入14617元，比2010年增長了1.33倍；城鄉(xiāng)收入倍差（農(nóng)村為1）由2010年的3.0倍縮小至2.7倍（見圖4）。到2018年末，農(nóng)村貸款余額26.64億元，較2010年累計增長1.72倍（見圖5）。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

數(shù)據(jù)來源：Wind。

然而農(nóng)用地“兩權(quán)分離”制度尚未解決如何高效實現(xiàn)農(nóng)用地交換價值的問題，以及農(nóng)用地的流動性問題，對農(nóng)村經(jīng)濟和金融發(fā)展主要有三個方面的影響：一是我國農(nóng)業(yè)難以進行規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的進一步提高。二是農(nóng)民的生產(chǎn)要素收入受到限制。土地是農(nóng)民掌握的重要生產(chǎn)要素，但農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓受到嚴格限制，轉(zhuǎn)讓行為必須征得發(fā)包人同意。實踐中，農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的非常少。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2018年，全國農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)形式中，出租（轉(zhuǎn)包）占81.09%，互換占5.79%，股份合作占5.47%，轉(zhuǎn)讓占2.74%，其他占4.91%；農(nóng)民人均可支配收入14617元，其中，工資性收入占41.02%，經(jīng)營性凈收入占36.66%，轉(zhuǎn)移凈收入占19.98%，財產(chǎn)凈收入僅占2.34%。隨著大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，這種制度的弊端就開始凸顯。三是農(nóng)戶享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)原則上不能用于抵押，限制了農(nóng)戶獲得貸款的渠道。承包地“三權(quán)分置”改革之前，只有荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，即俗稱的“四荒地”上的承包經(jīng)營權(quán)可設(shè)立抵押權(quán)。農(nóng)戶很難從商業(yè)銀行尤其是大型商業(yè)銀行獲得貸款。農(nóng)村融資仍主要依賴于熟人之間的信用機制。熟人之間的信用機制具有鮮明的地域性。在掌握貸款人信用信息方面，農(nóng)商行、農(nóng)村信用社等服務(wù)于特定區(qū)域的小型、區(qū)域性金融機構(gòu)，更具優(yōu)勢，在農(nóng)村信貸市場上占據(jù)更為有利的地位。傳統(tǒng)民間借貸屬于典型的熟人之間的交易，依托于熟人社會的信用機制，能較好地控制信用風(fēng)險。李宏偉（2014）認為，目前我國的各類正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)不適合大面積地向農(nóng)戶開展小微額度的生產(chǎn)性融資，原本定位于正規(guī)金融補充的民間借貸反而成為農(nóng)村信貸市場重要的融資渠道。

第四個階段是農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革階段。承包經(jīng)營權(quán)是一種以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，與社員身份相“捆綁”，限制了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。這一制度主要存在三方面不足：一是農(nóng)民的土地收入主要為勞動收入，不易獲得要素分配。二是土地與勞動力之間的剛性結(jié)合缺乏彈性，不能實現(xiàn)土地與勞動力之間的動態(tài)、協(xié)調(diào)搭配，農(nóng)村土地資源配置不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，農(nóng)用地使用價值不能最大限度地實現(xiàn)。三是土地資源缺乏流動性，導(dǎo)致農(nóng)村缺少有效的抵押財產(chǎn)，不利于農(nóng)村信貸市場發(fā)展。改革開放以后，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，大量勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二和第三產(chǎn)業(yè)。1978年，我國的城市化率為19.72%。2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45.4%。當前我國農(nóng)村沒有足夠的勞動力來支撐分散化的小農(nóng)經(jīng)濟，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度又不允許土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民相分離，這導(dǎo)致不少農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。

重使用輕流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不利于農(nóng)民增加收入、獲得貸款，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出賦予農(nóng)民對承包地的抵押、擔保權(quán)能，強調(diào)保護農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。2016年，中央提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”要求，改革重點是放活土地經(jīng)營權(quán)，但要堅持兩個前提條件：一是要堅持社會主義公有制，保持農(nóng)用地農(nóng)民集體所有制不變，并進一步明確所有權(quán)行使人及行使方式，落實農(nóng)民集體所有權(quán)；二是要穩(wěn)定農(nóng)用地承包關(guān)系，保護農(nóng)戶承包權(quán)，防止農(nóng)民失地，維護農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定。放活經(jīng)營權(quán)既是為農(nóng)用地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營掃清障礙，也是為農(nóng)民增加要素收入、拓寬融資渠道創(chuàng)造條件。同年，中國人民銀行等五部委決定開展承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放抵押貸款。2018年修正的《土地承包法》將“三權(quán)分置”改革成果通過立法形式予以確立，就農(nóng)用地規(guī)定了所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)四種權(quán)利，對承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了區(qū)分。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于互換和轉(zhuǎn)讓兩種方式，并且要符合法定條件：一是流轉(zhuǎn)只能在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行；二是互換需向發(fā)包方備案，轉(zhuǎn)讓則需經(jīng)發(fā)包方同意。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式進行，流轉(zhuǎn)條件無需征得發(fā)包方同意，只需向發(fā)包方備案，且不限于在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)?？紤]到我國農(nóng)村現(xiàn)狀，為降低農(nóng)民交易成本，修正后的《土地承包法》對于土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)采取登記對抗主義，而非登記生效主義。2020年通過的《民法典》也對承包地“三權(quán)分置”作了規(guī)定。

農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律制度正式確立后，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已明晰：從所有權(quán)中分離出土地承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)歸農(nóng)民集體享有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶享有；從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)歸農(nóng)戶享有，經(jīng)營權(quán)歸經(jīng)營權(quán)人享有。農(nóng)用地用益物權(quán)主體不再限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的主體與客體之間不再以社員身份關(guān)系為紐帶。這一制度在維護社會主義公有制、保護農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，釋放了農(nóng)用地用益物權(quán)的流動性。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只受到兩方面限制：一是流轉(zhuǎn)期限不能超過土地承包經(jīng)營權(quán)剩余年限；二是取得經(jīng)營權(quán)的人不能改變土地用途。分離出經(jīng)營權(quán)之后的承包權(quán)，雖然使用和收益土地的權(quán)利已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但仍是聯(lián)系農(nóng)民和土地的重要紐帶，可確保農(nóng)民不失地。立法上雖未規(guī)定經(jīng)營權(quán)可抵押，但因經(jīng)營權(quán)可自由處分，在實現(xiàn)其交換價值時并無障礙，依據(jù)法理應(yīng)當可以抵押。

農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度將對農(nóng)村經(jīng)濟和金融產(chǎn)生深遠影響。第一，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”使得農(nóng)民可以按生產(chǎn)要素獲得分配，拓寬了農(nóng)民的收入渠道。李延敏、羅劍朝（2005）在對比各個國家和地區(qū)金融發(fā)展經(jīng)驗后發(fā)現(xiàn)，發(fā)達的農(nóng)田交易市場是發(fā)展農(nóng)田抵押貸款的前提。第二，農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)可通過多種形式自由流轉(zhuǎn)，為土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，也為進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率掃清了制度障礙。農(nóng)村撂荒地可通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)集中經(jīng)營，避免土地浪費，有利于解決深度城市化后由誰耕種土地的問題。第三，農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)打破了集體經(jīng)濟組織成員資格限制，為包括返鄉(xiāng)農(nóng)民工、鄉(xiāng)賢、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員在內(nèi)的城市常住人口返鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了條件。今后勞動力從農(nóng)村向城市單向流動的格局將被打破。隨著部分更高素質(zhì)的勞動者、管理者流向農(nóng)村，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將進一步帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮。

承包地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村信貸市場產(chǎn)生深遠影響。第一，農(nóng)民要素收入增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)模化發(fā)展，將極大促進農(nóng)村儲蓄資金供給和信貸需求增長，農(nóng)村信貸市場規(guī)模將相應(yīng)擴大。尤其是，農(nóng)業(yè)從勞動密集型的小農(nóng)經(jīng)濟向資金密集型和技術(shù)密集型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求更大，將進一步催生農(nóng)村信貸服務(wù)需求。第二，可抵押財產(chǎn)范圍擴大，將大幅降低農(nóng)村融資成本。2020年，農(nóng)村互助會互助金利率（溫州指數(shù)）均值為12.68%，高于金融機構(gòu)人民幣加權(quán)平均利率7.61個百分點（見圖6）。農(nóng)民可抵押財產(chǎn)增加，將大幅降低涉農(nóng)貸款風(fēng)險，減少涉農(nóng)貸款風(fēng)險溢價，降低農(nóng)村融資成本。隨著占農(nóng)用地主體地位的家庭承包地的經(jīng)營權(quán)可用于抵押，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的融資渠道將極大拓寬，融資成本將大大降低。在現(xiàn)代金融體系中，抵押品是最易量化的信用信號，也是最有力的增信工具。2014年，村鎮(zhèn)銀行90%的貸款屬于抵押或擔保貸款。2015～2020年，四大行信用貸款余額平均占比從27.3%提升到31.2%，提升了2.9個百分點（見圖7），采用抵押擔保方式的貸款仍占絕大部分。由此可見，擴大抵押財產(chǎn)范圍對于發(fā)展農(nóng)村信貸市場意義重大。

數(shù)據(jù)來源：Wind。

數(shù)據(jù)來源：2015-2020年工農(nóng)中建行年報。

在小農(nóng)經(jīng)濟環(huán)境下，即使法律允許農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押，每個農(nóng)戶可抵押的土地有限，每戶的承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)價值低，可貸金額低，以農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)作抵押的貸款效率低、成本高，難以推廣。楊德旗等（2016）指出，甘肅酒泉市農(nóng)戶平均承包約10畝土地，平均每年每畝土地承包價約500元，即使還剩余30年承包期，每戶承包土地經(jīng)營權(quán)的價值也不超過15萬元。根據(jù)《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》第十條規(guī)定，抵押率最高不超過40%。故單戶農(nóng)戶可抵押貸款的數(shù)額不高。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在部分丘陵地區(qū)，無法進行機械化生產(chǎn)，戶均土地少，進城務(wù)工的農(nóng)戶即使將承包地免費交給其他村民耕種，常常也無人耕種，形成撂荒地，單戶承包地的經(jīng)營權(quán)幾乎沒有流動性。而在農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)可自由流轉(zhuǎn)的情況下，規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營使得經(jīng)營權(quán)抵押切實可行，這有利于降低融資成本，提高單筆抵押貸款數(shù)額。同時，由于抵押品的價值和交換價值較易衡量，大型商業(yè)銀行在獲得借款人弱信用信號的劣勢將被抵銷。可以預(yù)見，隨著體量巨大的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)抵押品入市，大型商業(yè)銀行在農(nóng)村信貸市場上所占的份額將會快速提升，長期在農(nóng)村融資中占據(jù)重要地位的民間借貸所占份額將會大幅下降；隨著正規(guī)金融服務(wù)在農(nóng)村的可得性、易得性增加，農(nóng)村信貸市場的融資成本有望持續(xù)下降。

（二）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村信貸市場的影響

新中國成立以來，我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：

一是從新中國成立到改革開放之前，我國宅基地從農(nóng)民所有的產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展為農(nóng)民集體所有的產(chǎn)權(quán)制度。1954年《憲法》規(guī)定了農(nóng)民宅基地所有權(quán)。1962年修正的《農(nóng)村人民公社工作條例》規(guī)定了宅基地歸生產(chǎn)隊所有，禁止出租和買賣。這一階段我國實行計劃經(jīng)濟，沒有市場化的金融交易，談不上農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)村信貸市場的影響。

二是從改革開放到《物權(quán)法》施行前，宅基地產(chǎn)權(quán)受到嚴格管理，逐步確立了一戶一宅、面積法定和禁止城市居民購置宅基地三大原則。1982年2月，《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》對城鎮(zhèn)居民取得宅基地的條件作了嚴格限定。1997年4月，為保護耕地，我國確定了一戶一宅原則。1998年《土地管理法》廢除了城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)村集體土地建住宅制度。1999年5月，國務(wù)院發(fā)布通知，不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。這一時期，宅基地產(chǎn)權(quán)制度趨于嚴格，宅基地使用權(quán)交易被嚴格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，實際凍結(jié)了宅基地使用權(quán)交易市場。宅基地使用權(quán)無法抵押，不能用于融資。同時，安土重遷的農(nóng)民收入增加后，首要選擇是在宅基地上建住宅，其金融服務(wù)需求增加，一定程度上促進了農(nóng)村信貸市場繁榮。

三是從《物權(quán)法》施行到啟動宅基地“三權(quán)分置”改革，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革破冰。2007年，立法機關(guān)將宅基地使用權(quán)納入《物權(quán)法》保護范圍，在立法上確定了宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性。但隨著大量農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村住宅閑置問題愈發(fā)突出。另外，由于農(nóng)用地、宅基地和住宅流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，幾乎不具備流動性，農(nóng)民要素收入的渠道十分狹窄，融資手段和能力明顯不足。2013年11月，中央決定試點改革宅基地產(chǎn)權(quán)制度，推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押，為農(nóng)民融資創(chuàng)造了條件，對發(fā)展農(nóng)村信貸市場具有重要意義。但是，我國在房屋和土地使用權(quán)的抵押和流轉(zhuǎn)上實行“房地一體”原則，在宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的情況下，實現(xiàn)農(nóng)民住房抵押權(quán)面臨法律困境。同時，城市居民不能到農(nóng)村買房，農(nóng)村住房只能在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)，考慮到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)村住宅實際只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶對宅基地享有“一戶一宅”“無償取得”的權(quán)利，農(nóng)戶在已經(jīng)有住宅且只允許有一套住宅的情況下，很少有再購買農(nóng)村住宅的動機，市場需求嚴重不足。低流動性的農(nóng)民房屋的抵押價值很低。2015年3月，我國啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點工作，這次改革也被通俗地稱為“三塊地”改革，但這次改革試點并未放行農(nóng)村宅基地和住宅交易。增強農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房的流動性，對于農(nóng)民增收、農(nóng)村信貸市場發(fā)展具有重要意義，是目前農(nóng)村宅基地和住宅產(chǎn)權(quán)制度的改革方向，但改革路徑仍在摸索之中。2018年，中央一號文件提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，要求適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，在農(nóng)村宅基地改革方面邁出重要一步，但如何“放活”尚無具體辦法。宅基地“三權(quán)分置”改革試點工作再度延期，各改革試點地區(qū)正在不斷摸索之中。

四是從2019年《土地管理法》實施至今，宅基地產(chǎn)權(quán)進一步規(guī)范化管理。2019年8月，《土地管理法》進行第三次修正，除明確一戶一宅、戶有所居、面積限定、限制流轉(zhuǎn)的原則外，增加了自愿退出和盤活利用兩項制度。取得城市戶口的農(nóng)戶可自愿退出宅基地，這樣增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可利用的宅基地使用權(quán)。但農(nóng)戶退出的宅基地使用權(quán)以及農(nóng)村閑置的宅基地、住宅如何盤活利用，尚無具體規(guī)定，各地實踐做法不盡相同。新修訂的《土地管理法》并未規(guī)定宅基地“三權(quán)分置”制度。宅基地和農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)仍然受到嚴格限制，城市居民到農(nóng)村建房原則上被禁止。宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅并不能在農(nóng)村和城市之間自由流動，住宅用地城鄉(xiāng)二元化格局并未打破。

當前，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)改革主要體現(xiàn)在用益物權(quán)方面，農(nóng)民可以通過退出農(nóng)村宅基地、出租農(nóng)村住宅、盤活利用閑置宅基地和住宅獲得收益，擴寬了生產(chǎn)要素分配渠道，但農(nóng)村宅基地使用權(quán)處分以及在擔保物權(quán)方面的改革尚無實質(zhì)性突破。因此，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革對于農(nóng)村信貸市場發(fā)展的意義主要體現(xiàn)在，農(nóng)民收入提高帶動儲蓄資金增加以及農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展衍生的金融需求增加。宅基地使用權(quán)不屬于適格的抵押財產(chǎn)。農(nóng)村住宅雖可用于抵押，但由于宅基地和農(nóng)村住宅的流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，其用于抵押融資的價值十分有限，農(nóng)民的融資渠道并未因此得到有效拓寬。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村信貸市場發(fā)展的影響

改革開放以來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場競爭中被淘汰，所占建設(shè)用地亦被閑置。由于我國建設(shè)用地呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化格局，農(nóng)村建設(shè)用地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地需經(jīng)過土地征收程序，但土地征收受到嚴格限制。因此，放開農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制、盤活農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)是亟待解決的問題。2015年3月，我國啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革。2019年修正的《土地管理法》吸納了改革成功經(jīng)驗，從立法上確立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。一是明確了入市條件為符合規(guī)劃用途且取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地登記；二是明確入市方式包括出讓、出租等方式；三是明確使用權(quán)人可以是單位也可以是個人，沒有社員身份要求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可在市場上自由流通。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，使用權(quán)人可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押等方式進行流轉(zhuǎn)。據(jù)此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的一級和二級市場均已建立?！锻恋毓芾矸ā愤M一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)參照國有建設(shè)用地進行，確立了城鄉(xiāng)“同權(quán)同價”原則，破除了經(jīng)營性建設(shè)用地城鄉(xiāng)壁壘，徹底釋放了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流動性。

盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有利于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及催生農(nóng)村金融新需求。中國人民銀行貨幣政策分析小組（2020）指出，2019年，我國東部、中部、西部和東北地區(qū)本外幣涉農(nóng)貸款分別同比增長 9.1%、9.3%、5.2%和 2.1%。我國農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的東中部地區(qū)涉農(nóng)貸款增長快，而東北地區(qū)作為我國產(chǎn)糧基地，其涉農(nóng)貸款增長反而最低。可見，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)融資需求比第一產(chǎn)業(yè)要大得多。由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具有更強的流動性和更大的使用價值，大型商業(yè)銀行等金融機構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作為抵押品的接受程度要比農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)高得多。故釋放農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流動性為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和農(nóng)村其他市場主體提供了優(yōu)質(zhì)信貸抵押資產(chǎn)，拓寬了農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟主體融資渠道，大型商業(yè)銀行在農(nóng)村信貸市場中的份額也將因此而不斷提高。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革政策建議及農(nóng)村信貸市場發(fā)展前景

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最核心的是“三塊地”改革和農(nóng)用地、宅基地“三權(quán)分置”改革。目前改革雖然取得了巨大成績，但仍面臨諸多問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還需要進一步完善，改革還需進一步深化，配套制度有待進一步健全，才能完全釋放農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革紅利，擴大農(nóng)村可抵押財產(chǎn)范圍，為農(nóng)村信貸市場深化發(fā)展創(chuàng)造法治環(huán)境和政策環(huán)境。

（一）積極推動宅基地“三權(quán)分置”改革成果轉(zhuǎn)化為立法成果

從“三塊地”改革中的宅基地管理制度改革試點到宅基地“三權(quán)分置”改革試點，宅基地制度改革始終是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點和難點?！叭龎K地”改革從2015年3月起，歷經(jīng)四年試點，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革均已完成，并轉(zhuǎn)化為立法成果。唯獨宅基地管理制度改革成果沒有轉(zhuǎn)化為立法成果。“三權(quán)分置”改革中，承包地“三權(quán)分置”改革成果已經(jīng)轉(zhuǎn)化為立法成果，只有宅基地“三權(quán)分置”改革仍在探索中。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度尚未建立。在宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有和宅基地使用權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的兩權(quán)分離產(chǎn)權(quán)制度下，宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。雖然中國人民銀行等六部委制定了《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，但依據(jù)我國“房地一體”的處分原則，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅的流動性很小。在城市化進程中，農(nóng)村人口流向城市是必然趨勢。根據(jù)一戶一宅、無償取得的原則，農(nóng)戶可免費申請一處宅基地使用權(quán)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部對宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅的需求很小，在只允許宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流通的情況下，此類產(chǎn)權(quán)很難變現(xiàn)。部分城市居民，尤其是退休人員對農(nóng)村宅基地和住宅有較強需求。城市近郊的農(nóng)村宅基地和住宅對于城市居民的吸引力尤其大。農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅的需求市場主要在城市而非農(nóng)村。如果宅基地“三權(quán)分置”改革成果不能轉(zhuǎn)化為立法成果，宅基地使用權(quán)的流動性就不能釋放，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅仍不屬于優(yōu)質(zhì)抵押財產(chǎn)。

增強農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住宅的流動性應(yīng)從兩方面入手：一是在堅持農(nóng)村宅基地由農(nóng)村集體所有、保護農(nóng)民資格權(quán)的基礎(chǔ)上，釋放宅基地使用權(quán)的流動性。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革涉及我國房地產(chǎn)政策、土地政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃、財政收入以及農(nóng)民居住權(quán)保護等各個方面，涉及各方利益，影響深遠。建立完全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)和房屋交易市場，目前時機尚不成熟。借鑒經(jīng)濟適用房、兩限房等政策房的交易政策，建立全國統(tǒng)一或者地區(qū)統(tǒng)一的專門的農(nóng)村住宅交易市場是當前最可行的政策。在農(nóng)村住宅市場上，允許宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)，給予購房人以物權(quán)保護，才能有效釋放其流動性，使宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅成為優(yōu)質(zhì)抵押財產(chǎn)。相對于承包地的用途管制，宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅是流動性更好的資產(chǎn)。如果宅基地“三權(quán)分置”改革成果轉(zhuǎn)化為立法成果，不僅廣大農(nóng)民的要素收入渠道拓寬、抵押資產(chǎn)增加和信貸渠道拓寬，也會為城市居民向農(nóng)村流動掃除障礙，改變當前城鄉(xiāng)人口流動格局，改變農(nóng)村面貌，會對農(nóng)村信貸市場產(chǎn)生深遠影響。二是完善進城落戶農(nóng)民有償退回宅基地使用權(quán)制度。進城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)依法受到保護。農(nóng)民不應(yīng)僅因?qū)⑥r(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口而失去宅基地使用權(quán)。進城落戶農(nóng)民對農(nóng)村居住權(quán)保障的需求很低，鼓勵進城落戶農(nóng)民依法有償向集體經(jīng)濟組織退回宅基地使用權(quán)有利于節(jié)約農(nóng)村土地、減少農(nóng)村住宅空置。但進城落戶農(nóng)民退回宅基地使用權(quán)如何補償，集體經(jīng)濟組織收回宅基地使用權(quán)后如何利用，可否轉(zhuǎn)為農(nóng)村其他類型建設(shè)用地等法律規(guī)則亟待完善。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將收回的農(nóng)村宅基地集中使用，依法轉(zhuǎn)化為經(jīng)營建設(shè)用地，有利于盤活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民收入，擴大農(nóng)村優(yōu)質(zhì)抵押資產(chǎn)范圍，促進農(nóng)村信貸發(fā)展。

（二）建立和完善承包地“三權(quán)分置”配套制度

承包地“三權(quán)分置”改革成果雖已轉(zhuǎn)化為立法成果，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)確立，張學(xué)軍（2021）認為，配套制度不完善顯著抑制了制度創(chuàng)新的活力。但承包地“三權(quán)分置”要在實踐中發(fā)揮作用還依賴于農(nóng)村土地劃界、確權(quán)和登記制度的完善。俞濱、郭延安（2018）認為，農(nóng)地確權(quán)頒證、明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是實施農(nóng)地抵押融資必須考慮的配套性制度。定分方可止爭。承包地物理劃界是明確其產(chǎn)權(quán)邊界的前提。林冬生（2016）及李怡忻、孟繁瑜（2016）估算，目前農(nóng)村土地勘界費用約為每畝30多元。加大財政支持力度，利用現(xiàn)代測繪技術(shù)和定位技術(shù)開展大規(guī)模農(nóng)村土地劃界，減輕農(nóng)民勘界確權(quán)成本，有利于承包地劃界工作的開展?！睹穹ǖ洹返谌偎氖粭l規(guī)定，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。與其他不動產(chǎn)物權(quán)不同，承包地經(jīng)營權(quán)的享有不以登記為要件，登記只是對抗善意第三人的要件。但《民法典》第四百零二條規(guī)定，抵押權(quán)自登記時設(shè)立。承包地經(jīng)營權(quán)用于抵押，只有經(jīng)過登記抵押權(quán)才能設(shè)立。在劃界基礎(chǔ)上，完善承包人經(jīng)營權(quán)登記和經(jīng)營權(quán)抵押登記制度，是貫徹落實承包地“三權(quán)分置”制度的重要方面。劃界確權(quán)后，承包地才能高效流轉(zhuǎn)，分散的小農(nóng)經(jīng)濟才能夠轉(zhuǎn)化為集約化、規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。貨款人通過將承包地經(jīng)營權(quán)集中，能夠掌握大規(guī)模的可抵押承包地。這將大大降低農(nóng)村大額信貸的成本和風(fēng)險，為農(nóng)村信貸市場規(guī)模擴大、尤其是大型商業(yè)銀行提高涉農(nóng)貸款份額奠定基礎(chǔ)。

（三）完善增量經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

我國在建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度上仍實行農(nóng)村建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地兩套制度體系?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)參照國有建設(shè)用地進行，確立了城鄉(xiāng)“同權(quán)同價”原則。這是主要針對存量經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的制度。與承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)相比，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村最為優(yōu)質(zhì)的抵押財產(chǎn)。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地不僅價值高，流動性也強。但農(nóng)村存量經(jīng)營性建設(shè)用地總量偏少、分布分散，制約了其價值的增長和交換價值的實現(xiàn)。新增國有建設(shè)用地和新增農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的成本不相同。新增國有建設(shè)用地需要通過征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有土地，不僅需要支付高昂的征收成本，而且受到嚴格限制。而新增農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地不需要承擔這一成本。雖然存量農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”的目標，但新增農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地制度如何與之相配套，如何在確保公平原則的前提下實現(xiàn)與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”仍需要進一步研究。目前來看，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當受到嚴格限制，但集體經(jīng)濟組織依法有償從農(nóng)民收回的宅基地通過指標轉(zhuǎn)換的方式轉(zhuǎn)為可集中開發(fā)的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，是值得推廣的經(jīng)驗。適當增加農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地供給，尤其是集中成片建設(shè)用地供給，有利于進一步增加農(nóng)村土地流動性，擴大農(nóng)村優(yōu)質(zhì)抵押資產(chǎn)范圍，促進農(nóng)村信貸發(fā)展，為金融服務(wù)全面推進鄉(xiāng)村振興、助力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造良好法治環(huán)境。