方亮宗

(甘肅政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

一、經(jīng)營者承諾制度的概述

(一)國內(nèi)外經(jīng)營者承諾制度的發(fā)展

美國是世界上最早建立反壟斷法制度的國家，其反托拉斯法中“判決程序”被認(rèn)為是經(jīng)營者承諾制度的源起。經(jīng)過多年的發(fā)展，在歐盟也形成了被稱為“承諾決定程序”的相關(guān)制度。與我國相比，美國和歐盟在該制度的適用條件、過程、具體的操作方式等方面都比我國的規(guī)定更為詳細(xì)。承諾制度因其在應(yīng)用過程中具有靈活性的特點(diǎn)，能夠大幅度提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率，節(jié)約寶貴的司法資源等優(yōu)勢而在各國司法實(shí)踐中廣為應(yīng)用。據(jù)歐盟委員會(huì)官方統(tǒng)計(jì)，歐盟的“承諾決定程序”自2004年應(yīng)用以來，約50%的涉及壟斷案件是以承諾決定的方式結(jié)案的[1]。由此可以看出承諾制度在實(shí)際應(yīng)用過程中的優(yōu)勢所在。而我國的承諾制度是通過學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)而來，在應(yīng)用過程中產(chǎn)生了不少問題，因此有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對我國《反壟斷法》中經(jīng)營者承諾制度的探究，同時(shí)借鑒歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)先進(jìn)的理論知識和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況總結(jié)出適合我國現(xiàn)狀的承諾制度，最終達(dá)到能夠?qū)ι嫦訅艛嗟男袨榧皶r(shí)做出應(yīng)對，從而保障市場經(jīng)濟(jì)秩序的目的。

我國的經(jīng)營者承諾制度主要是在學(xué)習(xí)歐盟競爭法的基礎(chǔ)之上，總結(jié)歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)而形成的，屬于一種非正式的執(zhí)法制度。該制度的本質(zhì)是和解，也就是反壟斷調(diào)查程序開始啟動(dòng)的時(shí)候，經(jīng)營者為了消除執(zhí)法機(jī)關(guān)對自己的處罰措施，通過主動(dòng)采取措施并承諾消除自己的壟斷行為帶來的不利影響，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可該承諾并做出對經(jīng)營者采取中止或者終止調(diào)查的決定的制度?！吨腥A人民共和國反壟斷法》“第四十五條”(1)《中華人民共和國反壟斷法》第四十五條規(guī)定：對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查。中止調(diào)查的決定應(yīng)當(dāng)載明被調(diào)查的經(jīng)營者承諾的具體內(nèi)容。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)營者履行承諾的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查。有下列情形之一的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查：(一)經(jīng)營者未履行承諾的；(二)做出中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化的；(三)中止調(diào)查的決定是基于經(jīng)營者提供的不完整或者不真實(shí)的信息做出的。明確規(guī)定了經(jīng)營者承諾制度的內(nèi)容，但是從法條來看，《反壟斷法》條文規(guī)定得比較粗略，屬于概括性的規(guī)定。既沒有對使用承諾制度的案件的范圍進(jìn)行釋明，也沒有對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限等問題進(jìn)行規(guī)制。這雖與我國的《反壟斷法》的總體風(fēng)格保持一致，但卻不利于承諾制度在實(shí)踐中的應(yīng)用。

(二)經(jīng)營者承諾制度的意義

經(jīng)營者承諾制度設(shè)計(jì)的最初目的就是通過快速解決反壟斷法實(shí)施過程中的競爭問題，進(jìn)而提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率、節(jié)約行政成本和司法資源。所以，如果經(jīng)營者在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查初始能夠與其進(jìn)行穩(wěn)步溝通，通過改變自己的做法并做出相對應(yīng)承諾的行為，最后達(dá)到消除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者競爭行為的擔(dān)憂，此時(shí)執(zhí)法也將變得不那么重要。這樣一來就會(huì)形成雙贏的局面，無論是對經(jīng)營者還是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都是有利的[2]。

承諾制度對行政機(jī)關(guān)的意義在于節(jié)約行政成本，提高執(zhí)法效率。從實(shí)際情況來看，具有實(shí)施壟斷行為的企業(yè)往往具有2個(gè)特點(diǎn)：企業(yè)資本雄厚、組織形式嚴(yán)密且復(fù)雜，因此導(dǎo)致這類企業(yè)實(shí)施的壟斷行為大多是通過隱秘的手段進(jìn)行。對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來說，獲得這類企業(yè)的違法證據(jù)十分不易，導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法周期延長。若此時(shí)違法企業(yè)能夠通過向執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)申請并應(yīng)用承諾制度來解決問題，不僅可以減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查案件的時(shí)間，而且有利于快速結(jié)案，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率。

經(jīng)營者承諾制度對涉及到的企業(yè)同樣有利，具體表現(xiàn)在：一是承諾制度給予被調(diào)查的企業(yè)主動(dòng)權(quán)，使其能夠在調(diào)查伊始主動(dòng)參與壟斷問題的探討，并積極主動(dòng)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)尋求解決辦法，讓自己避免因案件調(diào)查帶來的消極影響，也避免企業(yè)在訴訟賠償中陷入不利局面;二是承諾制度經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者達(dá)成協(xié)議即代表在兩者之間適用該制度，也就意味著案件宣告終結(jié)，此時(shí)對涉案企業(yè)的行為不會(huì)再有類似于的違法認(rèn)定和處罰。這對企業(yè)來說回避了違法風(fēng)險(xiǎn)，而且維護(hù)了自身形象，有利于企業(yè)以后的發(fā)展。

二、我國經(jīng)營者承諾制度的不足

我國《反壟斷法》對承諾制度的主要內(nèi)容包括實(shí)施的條件、承諾的內(nèi)容和程序、不履行承諾內(nèi)容的后果等。但仔細(xì)閱讀后可發(fā)現(xiàn)該條內(nèi)容僅有一個(gè)類似于綱領(lǐng)性的規(guī)定，沒有提供能夠?qū)嶋H操作的規(guī)定，從而導(dǎo)致承諾制度在實(shí)際中的操作性不強(qiáng)，這也使得社會(huì)大眾對該條法律制度的“信仰度”降低，不利于充分實(shí)現(xiàn)條文的立法初衷。而且我國現(xiàn)行法律對經(jīng)營者承諾制度的規(guī)定較少，僅存在于《反壟斷法》中的條款顯然不足以應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。筆者經(jīng)過大致梳理發(fā)現(xiàn)，承諾制度的不足主要體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面。

(一)與承諾制度相關(guān)的概念界定模糊

從前文對承諾制度的相關(guān)概述中，可以看出當(dāng)前我國法律關(guān)于承諾制度的規(guī)定大多屬于宏觀方面的且多是些原則性的規(guī)定，而且對很多概念也未作明確的解釋(主要是立法和司法兩方面)。所以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)際案件的操作中，需要結(jié)合自己的法律知識和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解釋，這就勢必產(chǎn)生一系列問題。概念上的模糊。一方面使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)取相關(guān)證據(jù)的時(shí)候難度加大，工作內(nèi)容也變得繁雜；另一方面也可能因?yàn)樽约汉慕忉寯U(kuò)大了其自由裁量權(quán)的范圍，最終對經(jīng)營者產(chǎn)生更大不利影響，在權(quán)力控制上也難以讓公眾信服。這主要是指：第一，經(jīng)營者承諾制度的履行標(biāo)準(zhǔn)不明確,會(huì)誘使經(jīng)營者在履行承諾時(shí)存有僥幸心理,不能完整履行自己承諾的內(nèi)容,承諾制度最終流于形式，將導(dǎo)致承諾制度與立法者的立法初衷背道而馳。因此準(zhǔn)確定義“經(jīng)營者履行承諾的”內(nèi)容就非常有必要。還有就是當(dāng)經(jīng)營者采取措施提前消除了不利后果時(shí)，能否意味著承諾的內(nèi)容已經(jīng)履行完畢？有學(xué)者認(rèn)為此時(shí)可以認(rèn)定承諾已經(jīng)履行完畢[3]。筆者贊同此觀點(diǎn)且認(rèn)為應(yīng)該在法律中明確規(guī)定。第二，“事實(shí)發(fā)生重大變化的”。關(guān)于“重大變化”法律中沒有明確說明，也未見相應(yīng)的法律解釋。在實(shí)踐中就只能依靠反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主觀理解去定義。第三，對履行承諾的監(jiān)督方式?jīng)]有明確的規(guī)定，有的只是概括性的規(guī)定，使得經(jīng)營者是否切實(shí)、完整地履行承諾無從評判。比如經(jīng)營者雖在履行承諾內(nèi)容，但是卻帶來了更大的不利影響該怎么辦？這些內(nèi)容的模糊與法律本身追求的嚴(yán)謹(jǐn)性相悖。另一方面也會(huì)使得對執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的監(jiān)督不到位，如果不對其加以限制，那么執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用將不可避免。第四，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者做出中止調(diào)查決定的依據(jù)是經(jīng)營者在適當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)采取具體措施消除因其行為帶來的后果。從近年反壟斷的實(shí)際案件來看，多數(shù)壟斷行為的后果是各有利弊，更有甚者利大于弊。如果此時(shí)取締壟斷行為帶來不利后果是合法合理的，但對壟斷行為帶來的積極后果該作何處理，是保留還是一并取締？若采取“一刀切”模式一并取締，那么原本該行為帶來的一些積極效果(比如做出了社會(huì)公眾有益的舉動(dòng))都將消失，社會(huì)公眾的利益將受到影響，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)承諾制度適用范圍不明確

壟斷類型有很多種，包括橫向和縱向的，也有具體的經(jīng)營者集中、濫用市場支配地位，還有特殊的行政壟斷等各種各樣的壟斷行為。但是《反壟斷法》“第四十五條”并未對經(jīng)營者承諾的適用范圍進(jìn)行任何限制，從法條字面理解，任何形式的壟斷行為都可以適用經(jīng)營者承諾制度。這就會(huì)給實(shí)際應(yīng)用這項(xiàng)制度帶來一系列問題。比如，最特殊的行政壟斷行為能不能用？如果可以適用，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為裁判者又作為運(yùn)動(dòng)員這種尷尬局面如何化解？在此種情況下如何保障相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益？由此看出法律若不能對承諾制度的適用范圍有一個(gè)明確的規(guī)定，勢必會(huì)造成反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過大，就會(huì)對涉嫌壟斷行為的企業(yè)的合法利益造成損害，也可能損害社會(huì)公共利益[4]。因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致其在與經(jīng)營者協(xié)商的過程中處于更加有利的地位，很可能出現(xiàn)徇私舞弊、貪贓枉法等行為，甚至為了一味追求工作效率而迫使經(jīng)營者接受不公平的承諾內(nèi)容。這些都將影響反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在社會(huì)公眾面前的公正性，也不利于在其他市場主體面前樹立法律的權(quán)威性。

(三)承諾程序啟動(dòng)方式單一

前文提到承諾制度的本質(zhì)是反壟斷案件調(diào)查過程中反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者的和解。和解又是民法上的概念，雙方的地位應(yīng)當(dāng)是平等的，雙方需要在各自意思自治的基礎(chǔ)上共同協(xié)商，最終商討出一個(gè)雙方都能接受的和解協(xié)議。就其他國家和地區(qū)來看，歐盟的承諾程序、美國的同意命令以及我國臺灣地區(qū)的行政和解程序賦予的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)承諾制度的權(quán)利[5]。我國是否采用此種啟動(dòng)方式?若采用該方式其合理性是什么？既然是和解協(xié)議，簽訂協(xié)議的雙方主體應(yīng)該是平等的。那么當(dāng)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取措施迫使經(jīng)營者接受不平等或者不合理的內(nèi)容時(shí)，經(jīng)營者是否有拒絕的權(quán)利？法律依據(jù)又是什么？筆者認(rèn)為對上述內(nèi)容在我國法律中明確規(guī)定可以更好地體現(xiàn)我國承諾制度的立法初衷。

三、對歐盟競爭法中經(jīng)營者承諾制度的借鑒

我國的經(jīng)營者承諾制度主要是對歐盟競爭法的學(xué)習(xí)與借鑒，歐盟競爭法制度產(chǎn)生較早，經(jīng)過多年的發(fā)展，在理論與實(shí)務(wù)方面都有值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。歐共體第1/2003號條例“第九條”規(guī)定了經(jīng)營者承諾制度的程序，主要有以下幾個(gè)優(yōu)勢：第一、歐盟在應(yīng)用經(jīng)營者承諾制度的實(shí)踐中，通常不會(huì)對相關(guān)企業(yè)的行為進(jìn)行違法性的認(rèn)定，這在很大程度上促使違法企業(yè)主動(dòng)配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查，有利于快速解決糾紛，降低調(diào)查過程的成本。第二、在應(yīng)用程序方面。經(jīng)營者首先提出應(yīng)用承諾制度的申請，經(jīng)過相關(guān)委員會(huì)的討論決定是否同意申請，若同意，委員會(huì)將針對經(jīng)營者的壟斷行為做出評價(jià)報(bào)告。之后，經(jīng)營者根據(jù)自己的承諾內(nèi)容提交承諾書，再由委員會(huì)根據(jù)承諾書組織“市場調(diào)研”，聽取相關(guān)公眾和利害關(guān)系人的意見及反饋，最終通過承諾書，案件宣告終結(jié)。

歐盟委員會(huì)在應(yīng)用程序過程中，有一個(gè)步驟是委員會(huì)針對企業(yè)的壟斷行為做出評價(jià)報(bào)告。報(bào)告中主要闡明壟斷行為的這一事實(shí)和帶來的影響，然后經(jīng)營者可根據(jù)評價(jià)報(bào)告做出針對性的純承諾書。委員會(huì)通過承諾書的內(nèi)容結(jié)合評估報(bào)告來決定企業(yè)對壟斷行為的悔過誠意。還有一步是委員會(huì)組織“市場調(diào)研”，這一步驟與我國行政法中的聽證制度相似。是指將承諾內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行公布，公告期內(nèi)，相關(guān)利害關(guān)系人可以對承諾內(nèi)容提出意見，若多數(shù)意見認(rèn)為承諾內(nèi)容并沒有解決壟斷帶來的危害，可要求企業(yè)重新做出承諾，再次進(jìn)行調(diào)研。若企業(yè)不同意，則不適用承諾制度，轉(zhuǎn)為普通案件進(jìn)行處理。

四、完善我國經(jīng)營者承諾制度的建議

我國從歐盟引進(jìn)承諾制度的主要目的在于快速解決實(shí)務(wù)中大量的壟斷案件，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的效率，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但不得不承認(rèn)，我國經(jīng)營者承諾制度因其發(fā)展時(shí)間較短，理論知識及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)有待更新，相關(guān)法律規(guī)定也比較落后，大多數(shù)規(guī)定比較空洞且屬于原則性的規(guī)定，缺少對于該制度具體應(yīng)用的詳細(xì)規(guī)定。為了避免在反壟斷執(zhí)法過程中出現(xiàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)腐敗、因制度性原因影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等的情況，我國應(yīng)盡快全面完善承諾制度的相關(guān)規(guī)定，以此調(diào)和理論與實(shí)際之間的矛盾，加快轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

(一)明確界定與承諾制度相關(guān)的概念

法律概念界定，不僅可以提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)際執(zhí)法過程中的效率，而且能夠?qū)?quán)力的行使控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。法律規(guī)定不明確，在實(shí)踐中將會(huì)降低執(zhí)法效率，還可能因?yàn)椴蝗菀诇?zhǔn)確把握自由裁量權(quán)的范圍，導(dǎo)致法律應(yīng)用產(chǎn)生不公平的局面。

為了能夠在實(shí)踐中準(zhǔn)確應(yīng)用承諾制度，使其發(fā)揮最大功能。首先要完善相關(guān)概念，然后加強(qiáng)對承諾制度的法律解釋，以此來保證制度的應(yīng)用能夠讓公眾信服。就實(shí)際案例來看，大多數(shù)壟斷案件的履行承諾標(biāo)準(zhǔn)是以消除不利后果來衡量的，而且當(dāng)經(jīng)營者提前消除由于自己的行為帶來的不利后果時(shí)，也可以看作經(jīng)營者的承諾已經(jīng)履行完畢，因此可以將其在法律中明確規(guī)定。規(guī)定“事實(shí)發(fā)生了重大變化”的具體內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際情況來看，如何界定“重大變化”，是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主觀臆斷，最終結(jié)果往往有損經(jīng)營者的利益。從實(shí)際情況來看，“重大變化”往往是因?yàn)榻?jīng)營者不但沒有履行之前承諾的內(nèi)容，而且依舊持續(xù)自己的壟斷行為，對市場的不利影響一直存在。加強(qiáng)對履行承諾的監(jiān)督，不僅包括對經(jīng)營者的監(jiān)督，而且需要加強(qiáng)對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。此外，也需要出臺更多的法律解釋來明確制度相關(guān)概念的具體含義。通過明確相關(guān)概念的含義能夠在實(shí)際應(yīng)用中更加高效和便利，提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率，提升承諾制度的公信力。

(二)明確承諾制度的適用范圍

我國《反壟斷法》中的壟斷形式主要包括經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中。從法律條文來看，這3種形式都適用承諾制度，但在學(xué)習(xí)各國司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后得到啟發(fā)：我國承諾制度的適用范圍應(yīng)該是壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位。壟斷協(xié)議主要是指經(jīng)營者之間達(dá)成的排除或者限制競爭的協(xié)議行為。根據(jù)定義又可以將其分為行為本身違法和適用合理原則兩類案件。行為本身違法無需過多解釋。合理原則具體就是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者行為的前因后果進(jìn)行綜合考量分析，判斷其行為是否合理。若最終得出結(jié)論認(rèn)定不合理，則構(gòu)成違法，需要將其禁止；反之，則屬合理。由此可見，此類案件帶來的各方面的不利影響較小、危害性相對較輕，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對此類案件進(jìn)行調(diào)查消耗過多的人力物力，降低了執(zhí)法效率，與法律設(shè)計(jì)的初衷相悖，而此時(shí)承諾制度的出現(xiàn)正好可以彌補(bǔ)法律的不足。濫用市場支配地位的形式多為搭售商品、差別交易、掠奪性定價(jià)等行為。由于這種壟斷形式在現(xiàn)實(shí)中存在較多，相關(guān)利害關(guān)系人(尤其消費(fèi)者)對這種壟斷行為的違法性感知比較迅速。對這類案件應(yīng)用承諾制度，能夠降低相關(guān)利益人的損失，也能減少反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量。而對于經(jīng)營者集中的案件，由于經(jīng)營者在申報(bào)壟斷行為的時(shí)候，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常會(huì)進(jìn)行事前審查，目的是將違法苗頭扼殺在搖籃里。而且，在審查過程中，反壟斷機(jī)構(gòu)可采取相對應(yīng)的措施來維護(hù)市場秩序。由此看來審查過程和承諾制度的功能相似，所以此類案件應(yīng)用審查方式即可。

(三)擴(kuò)大承諾制度的啟動(dòng)主體

從國際上關(guān)于經(jīng)營者承諾制度的啟動(dòng)方式來看，主要有3種模式：第一種是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照職權(quán)依法啟動(dòng)，第二種是涉嫌壟斷的企業(yè)主動(dòng)申請，第三種是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議經(jīng)營者提出申請(日本相關(guān)法律規(guī)定了此種模式)。在我國，因?yàn)橹饕獙W(xué)習(xí)歐盟經(jīng)驗(yàn)，所以法律只規(guī)定了依申請啟動(dòng)的方式，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有權(quán)力啟動(dòng)承諾制度。從我國現(xiàn)狀來看，大多數(shù)壟斷行為都造成了比較嚴(yán)重的后果，給相關(guān)利益人帶來了較大的經(jīng)濟(jì)損失。由此看來，在此種情況下，期待經(jīng)營者主動(dòng)啟動(dòng)承諾制度是不太可能的。此時(shí)若賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)權(quán)，可以阻止經(jīng)營者的行為帶來的不利影響。但是又不能賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)過大的權(quán)力，以防經(jīng)營者受反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的強(qiáng)迫做出不真實(shí)的承諾，容易損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。國內(nèi)有些學(xué)者認(rèn)為，承諾制度體現(xiàn)的是一種行政契約，雙方的權(quán)利是平等的[6]。而且從反壟斷和解制度的特點(diǎn)來看，經(jīng)營者有啟動(dòng)的權(quán)利，也應(yīng)有撤回的權(quán)利，這樣可以更好地保護(hù)經(jīng)營者的權(quán)利。也就是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)案件發(fā)展的進(jìn)程，依職權(quán)主動(dòng)向經(jīng)營者提出承諾要求(即和解內(nèi)容)。經(jīng)營者也有權(quán)利對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的和解內(nèi)容，根據(jù)自身的情況在承諾內(nèi)容的決定做出之前自愿決定同意或者拒絕，在此過程中反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得強(qiáng)迫經(jīng)營者。在賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有啟動(dòng)權(quán)的情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以依據(jù)反壟斷案件最初的情形和發(fā)展進(jìn)程，將案件細(xì)節(jié)及時(shí)地反饋出來，以減少因經(jīng)營者的壟斷行為給市場經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響。

雖然大多數(shù)國家或者地區(qū)在實(shí)踐中應(yīng)用承諾制度了結(jié)反壟斷案件，但為了控制執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和利益平衡，對承諾制度的適用范圍進(jìn)行相應(yīng)限制已是各國或者地區(qū)的共識。就限制方式來看，一種是在法律條文中明確規(guī)定承諾制度的適用范圍且明確排除不適用承諾制度的反壟斷案件。用立法的方式對執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行限制，降低承諾制度的使用風(fēng)險(xiǎn)。另一種就是允許反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在結(jié)合壟斷案件的具體情形基礎(chǔ)上并綜合考量各方因素(如當(dāng)事人的態(tài)度、案件的復(fù)雜程度等)做出執(zhí)法決定。利用反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性來平衡各方利益。但無論是哪種方式，目的都是為了提高經(jīng)營者承諾制度的適用效率，降低執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，更好地保護(hù)涉案企業(yè)的權(quán)利。