許玉婷

(梧州學(xué)院 機(jī)械與材料工程學(xué)院,廣西 梧州 543002)

“新市民”是指因工作及其他原因在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的外市戶(hù)籍或農(nóng)村戶(hù)籍人口，他們長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，參與和推動(dòng)了城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起到了重要作用。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的新市民進(jìn)入城市，其住房難問(wèn)題引起社會(huì)關(guān)注。新市民住房問(wèn)題是指新市民群體依靠自身力量難以解決在城市住房困難而產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)不利的影響。新市民的群體特征決定了解決新市民住房問(wèn)題具有重要的意義。本課組題結(jié)合梧州市相關(guān)部門(mén)對(duì)于新市民住房的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，該項(xiàng)新市民調(diào)研項(xiàng)目由梧州市住房公積金管理中心牽頭組織開(kāi)展，選取梧州市市轄區(qū)為調(diào)研樣本采集點(diǎn)，采用抽樣調(diào)查的方法，深入到本市各大企事業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)、大型商場(chǎng)、社區(qū)等，針對(duì)不同類(lèi)型、層次的新市民，采用APP面訪系統(tǒng)對(duì)受訪者進(jìn)行一對(duì)一交流，或通過(guò)新市民自填調(diào)查問(wèn)卷后再錄入APP系統(tǒng)等方式，共采集調(diào)研問(wèn)卷396份，并形成大量詳實(shí)的調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)。通過(guò)分析新市民調(diào)查數(shù)據(jù)，初步發(fā)現(xiàn)新市民住房問(wèn)題及其建立住房公積金情況。

一、新市民住房問(wèn)題產(chǎn)生的成因

(一)新市民購(gòu)房能力有限

1．首付款支付的制約

新市民的居住環(huán)境對(duì)其生活舒適度和生活成本等方面都有著重要的影響。從本次抽樣調(diào)查可見(jiàn)，梧州市新市民中擁有較穩(wěn)定工作的人數(shù)所占比例約為93%，主要就職于教育系統(tǒng)(大部分為近年來(lái)的較高層次引進(jìn)人才)和制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)及零售業(yè)等行業(yè)；新市民年齡構(gòu)成呈年輕化特征，平均年齡為33.2歲，以男性青壯年為主，而相對(duì)年輕的新市民家庭對(duì)于改善自身的住房狀況有著剛性需求。調(diào)查顯示：新市民的留城意愿較強(qiáng)烈，50.6%的新市民表示計(jì)劃在梧州定居5年以上時(shí)間；年輕的新市民家庭計(jì)劃生二孩而面臨住房不足的困境，希望能夠購(gòu)買(mǎi)100～150 m2的住房。但是，新市民的收入來(lái)源主要是工資性收入，而且年輕一族的積蓄不算太多，決定了其購(gòu)買(mǎi)商品房的能力有限。近年來(lái)，梧州市的房?jī)r(jià)大約維持在4 000～6 000元/m2，購(gòu)買(mǎi)1套住房約為40～90萬(wàn)元。根據(jù)新市民家庭收入的調(diào)查數(shù)據(jù)，平均每戶(hù)家庭年均盈余3～5萬(wàn)元，也就是說(shuō)如果全款購(gòu)買(mǎi)1套住房，需要15年以上的家庭積累。據(jù)調(diào)查，大部分新市民都計(jì)劃使用家庭的積蓄來(lái)支付首付款，占比72.20%，只有少部分新市民表示通過(guò)父母贈(zèng)予或民間借貸來(lái)解決首付房款問(wèn)題。梧州市住房首付比例約為20%～30%，也就是說(shuō)房款首付約為10～25萬(wàn)元，加上其他的購(gòu)房附加費(fèi)用，實(shí)際購(gòu)房的支出比首付款更高。如果用全部家庭盈余去購(gòu)房，需要4～8年左右時(shí)間。首付房款的支付問(wèn)題是新市民提到最多的購(gòu)房限制因素。在調(diào)查的未購(gòu)房新市民中，有133人認(rèn)為首付是購(gòu)房的最大問(wèn)題，占比48.36%；有88人表示未來(lái)2年計(jì)劃購(gòu)房，但由于沒(méi)有首付款而難以買(mǎi)房；有45人表示未來(lái)2年因首付款不足的問(wèn)題并不計(jì)劃買(mǎi)房。除此外，調(diào)查中還有40.9%的新市民目前仍為租賃住房，平均月租金為761.3元，每年租房總支出約9 000～10 000 元，平均約占家庭總收入的1/10、占家庭總支出的1/6。隨著城市房?jī)r(jià)的上漲，新市民不僅購(gòu)房壓力大，現(xiàn)有的租房壓力也很大，住房矛盾日益加劇。

2．房貸還款付息困難

對(duì)于很大部分“新市民”來(lái)說(shuō)，選擇購(gòu)房貸款后的本息償還是一個(gè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，在未來(lái)2年計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)住房的家庭中有98.4%的新市民需要貸款，幾乎所有新市民都需要貸款才能購(gòu)房，因此選擇貸款購(gòu)房后的本息償還問(wèn)題也是制約新市民購(gòu)房的重要因素之一。調(diào)查顯示，新市民需要貸款30～50萬(wàn)元的占53.11%；需要貸款50～80萬(wàn)元的占26.55%；需要貸款30萬(wàn)元以下的占18.08%；需要貸款80萬(wàn)元以上的占2.26%。大部分的新市民購(gòu)房需要貸款總額為30～50萬(wàn)元，假如還款期限為10年，則每年的還款額約為3～5萬(wàn)元，若加上利息在內(nèi)的本息償還數(shù)目就更大。這對(duì)于部分低收入的新市民群體來(lái)說(shuō)，是一筆很大的消費(fèi)支出。根據(jù)“個(gè)人住房消費(fèi)信貸辦法”，購(gòu)買(mǎi)住房的信貸方式可使用商業(yè)貸款和公積金貸款2種方式，享受公積金低息貸款是繳存公積金的一個(gè)非常重要的福利。如果新市民能夠使用公積金貸款，將減輕他們的貸款本息支付的負(fù)擔(dān)。但現(xiàn)實(shí)中，有相當(dāng)一部分的新市民并未繳納住房公積金，當(dāng)然也享受不到住房公積金的低貸福利。

(二)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系尚難滿(mǎn)足新市民住房需求

1．房市供給結(jié)構(gòu)性不足

從供給端考察，近年來(lái)全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在嚴(yán)重的供給過(guò)?，F(xiàn)象，梧州市的商品房庫(kù)存量也呈上升趨勢(shì)。2016年梧州市(市轄區(qū))住宅待售面積為958 865 m2，同比增加51.72%，化解房地產(chǎn)庫(kù)存量的壓力較大。與此同時(shí)，大量的新市民住房不足或住房條件差，由于經(jīng)濟(jì)能力有限，較多的新市民選擇比較便宜的地方租賃房屋居住。從經(jīng)濟(jì)水平角度看，較大部分新市民處在：下不夠住房保障標(biāo)準(zhǔn)、上不夠購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)化商品住房的社會(huì)“夾心層”，面臨著窘迫的住房困境。調(diào)查顯示，約70%的新市民希望改善居住環(huán)境與條件。當(dāng)前住房供應(yīng)體系主要以普通商品住房為主，政策性住房供給嚴(yán)重不足。過(guò)去也曾嘗試過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等低價(jià)商品住房形式，但由于管理機(jī)制不完善等原因，效果并不理想，未能有效擴(kuò)大政策性福利的受益面；而共有產(chǎn)權(quán)住房作為政策性住房創(chuàng)新品種也正在一些城市試點(diǎn)探索之中，尚未普遍推廣。總體上，當(dāng)前住房市場(chǎng)供應(yīng)體系難以有效滿(mǎn)足新市民的需求，新市民買(mǎi)不起房，這也是當(dāng)前產(chǎn)生房市庫(kù)存過(guò)多的重要原因之一。梧州市為了鼓勵(lì)高層次人才引進(jìn)，出臺(tái)了針對(duì)特定人才群體的購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策，旨在積極引進(jìn)高層次人才，提高外來(lái)人才的留城意愿，但是這類(lèi)購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策對(duì)新市民群體的覆蓋面有限。因此，目前房地產(chǎn)市場(chǎng)供給過(guò)剩與新市民住房不足并存的供需失衡矛盾仍然較為突出。

2．住房租賃市場(chǎng)不完善

大部分新市民進(jìn)入陌生城市時(shí)的購(gòu)房能力有限，在選擇居住方式時(shí)主要以租房為主作為過(guò)渡。調(diào)查顯示，梧州市新市民租房者居多，占比40.9%；擁有自有住房的占比30.6%；其他方式居住者占比28.5%。由于新市民群體的存在，住房租賃市場(chǎng)有較大的需求空間。在租房者的群體中，部分新市民對(duì)目前住房表示不太滿(mǎn)意，住房不僅擁擠、面積小，而且子女讀書(shū)或工作上班不方便，外部配套設(shè)施不完善，治安較差。在對(duì)新市民進(jìn)行訪談時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分新市民表示環(huán)境條件較好的房子租金較高，難以承受過(guò)高的房租壓力。目前市區(qū)中尚未見(jiàn)專(zhuān)門(mén)針對(duì)新市民的住房租賃機(jī)構(gòu)，為了解決住房問(wèn)題，新市民自身尋求租賃房源，房租是他們考慮的主要因素，降低房租消費(fèi)支出是他們迫切的需求。由于住房租賃市場(chǎng)不完善，新市民在市區(qū)租房中還面臨一系列的問(wèn)題，如租賃關(guān)系不穩(wěn)定，新市民處于弱勢(shì)地位，缺少表達(dá)自身利益訴求的合理途徑，其住房方面的權(quán)益也得不到較好的保護(hù)。

(三)新市民住房困難與住房保障不足的矛盾

戶(hù)籍制度的作用本是實(shí)現(xiàn)人口登記和管理，但是現(xiàn)行的戶(hù)籍卻在某種程度上被附加上住房、就業(yè)、教育等社會(huì)福利功能。在一些大城市中，非本市戶(hù)籍制度的限制并未徹底消除，由于戶(hù)籍壁壘的存在，“新市民”往往遭遇一定程度的“福利屏蔽”，住房保障政策難以覆蓋到這些人群，新市民無(wú)法與本地居民一樣享受同等的住房保障權(quán)利。對(duì)于那些難以享受保障性住房供應(yīng)政策和沒(méi)有獲得政策性住房信貸支持的新市民群體，單純依靠自身能力難以解決住房問(wèn)題，這成為了他們?nèi)谌胨诔鞘械闹饕系K[1]。梧州市相比于其他的大城市，戶(hù)籍制度對(duì)新市民繳存公積金沒(méi)有限制，2017年梧州市制定了支持新市民以個(gè)人名義自愿繳存住房公積金的實(shí)施細(xì)則，對(duì)新市民建立公積金采取開(kāi)放的政策。雖然新市民納入了公積金制度覆蓋范圍，但許多新市民是個(gè)體工商戶(hù)，或者私營(yíng)企業(yè)員工，所在單位沒(méi)有能力或者拒絕為其配繳公積金，因而他們對(duì)繳存公積金不感興趣，長(zhǎng)期游離于住房公積金制度之外。

二、新市民視角下住房公積金制度運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)梧州市現(xiàn)行住房公積金政策

1．建立公積金自愿繳存機(jī)制

為了進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面，梧州市制定了個(gè)人自愿繳存住房公積金業(yè)務(wù)辦法，支持新市民以個(gè)人名義繳存住房公積金，避免作為個(gè)體工商業(yè)者或者因?yàn)樗谒綘I(yíng)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)沒(méi)有公積金配繳制度而失去了享受公積金貸款優(yōu)惠政策的機(jī)會(huì)。將新市民納入公積金制度覆蓋范圍是使其享受公積金福利的前提條件。

2．支持參繳者購(gòu)房的政策

支持參繳者購(gòu)房是住房公積金制度的核心定位。梧州市明確了繳存公積金的居民在購(gòu)置自有產(chǎn)權(quán)住房的時(shí)候，可提取本人及配偶住房公積金賬戶(hù)的存儲(chǔ)余額來(lái)支付購(gòu)房款。如果本人及配偶的住房公積金余額不足時(shí)，可以提取父母和子女的住房公積金。上述2項(xiàng)政策的實(shí)施，能夠大大緩解職工購(gòu)買(mǎi)住房資金不足的壓力。

3．放寬租房提取公積金條件

住房租賃市場(chǎng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分，部分新市民通過(guò)租房來(lái)解決住房問(wèn)題。梧州市制定了住房公積金支持租房的政策措施，明確了繳存有公積金的無(wú)房職工，可提取公積金用于支付房租；且相關(guān)部門(mén)建立起了住房公積金個(gè)人信息、公共租賃住房信息、房屋交易和產(chǎn)權(quán)管理等信息的共享機(jī)制，簡(jiǎn)化租房的提取條件，滿(mǎn)足職工租房需求。

4．充分發(fā)揮公積金在廉租房建設(shè)中的作用

按照《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金的增值收益可用于城市廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金。為此，梧州市按時(shí)計(jì)提廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金，支持了城市廉租房建設(shè)，對(duì)滿(mǎn)足城鎮(zhèn)中低收入住房困難群體的基本住房需求發(fā)揮了重要作用。

(二)住房公積金制度運(yùn)行問(wèn)題

1．公積金制度的覆蓋面有限

當(dāng)前，梧州市已將新市民群體納入住房公積金制度適用范圍，但由于現(xiàn)行制度缺乏強(qiáng)制性以及現(xiàn)有貸款程序繁雜等原因，住房公積金制度并未完全覆蓋所有的新市民群體。調(diào)查顯示，僅有51.5%的新市民繳存了住房公積金，48.5%的新市民沒(méi)有尚未住房公積金。在繳存了住房公積金的新市民中，有40.2%的新市民提取過(guò)住房公積金，有27.9%的新市民使用過(guò)住房公積金貸款，可見(jiàn)新市民繳存和使用住房公積金的比例并不高，說(shuō)明現(xiàn)行的住房公積金制度對(duì)于新市民群體的社會(huì)效益還不夠顯著。新市民本應(yīng)該得到住房公積金制度的惠顧，但因繳存和建立公積金賬戶(hù)的障礙，使得這一政策難以覆蓋到全體“新市民”。據(jù)調(diào)查：在尚未繳存住房公積金的新市民中，表示單位不給繳的為首要原因，占比48.9%；其次為個(gè)體工商戶(hù)不建立住房公積金，占比19.1%；三是由于近期不計(jì)劃購(gòu)房而不繳存公積金者占6.38%。此外，住房公積金的提取、使用及收益問(wèn)題也讓新市民有“后顧之憂(yōu)”?？傮w上看，由于企業(yè)為員工配繳公積金的消極態(tài)度，以及新市民對(duì)繳存公積金的熱情不高，導(dǎo)致相當(dāng)部分的新市民群體并未繳存住房公積金，因此享受不到住房公積金制度帶來(lái)的福利，他們將承受巨大的住房消費(fèi)壓力。

2．住房公積金使用范圍較窄

目前梧州市可提取的住房公積金使用用途主要有購(gòu)/建住房、支付房貸還款、租房3類(lèi)住房類(lèi)消費(fèi)。調(diào)查顯示：大部分新市民都表示希望繳存的住房公積金用于購(gòu)買(mǎi)住房，占比71.1%；其次有部分新市民希望住房公積金用于償還貸款，占比17.3%；有5.3%的新市民希望住房公積金用于租房；3%的新市民希望住房公積金用于裝修，1.2%的新市民希望公積金用于交物業(yè)費(fèi)等；0.6%的新市民希望公積金用于房屋的維修；還有1.5%的新市民表示公積金能用于其他用途。新市民對(duì)住房公積金使用的期望主要在于購(gòu)房、還貸和租房方面，這3點(diǎn)目前是可以實(shí)現(xiàn)的。但是，受訪者對(duì)于住房公積金的使用并不局限于以上3種需求，還希望有更多的使用用途，例如用于其他住房相關(guān)消費(fèi)、社會(huì)保障、物質(zhì)消費(fèi)等方面。

3．公積金貸款業(yè)務(wù)亟需改進(jìn)

現(xiàn)行住房公積金制度不僅在使用用途上有較大限制，而且貸款額度太低，無(wú)法滿(mǎn)足高額的房?jī)r(jià)消費(fèi)。在調(diào)查中，使用過(guò)公積金貸款的新市民對(duì)公積金貸款業(yè)務(wù)改進(jìn)的訴求較大，主要問(wèn)題集中在貸款額度不足、貸款程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣、審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等方面。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有21名新市民繳存了住房公積金卻在購(gòu)房時(shí)沒(méi)有使用公積金貸款，主要原因是：有9位新市民因開(kāi)發(fā)商拒絕購(gòu)房者使用公積金；有5位新市民因?yàn)橘J款手續(xù)繁瑣；有4位新市民因貸款額度較低；有3位新市民因其他原因。總之，現(xiàn)行的住房公積金制度仍存在不完善之處，公積金貸款政策及業(yè)務(wù)流程有待進(jìn)一步改進(jìn)。

4．強(qiáng)制繳存公積金的意愿低

目前，面向新市民建立公積金制度并未實(shí)行完全強(qiáng)制性，對(duì)于私營(yíng)企業(yè)和靈活就業(yè)的新市民，可采取自愿繳存方式建立個(gè)人公積金帳戶(hù)。然而，對(duì)于尚未計(jì)劃購(gòu)房以及未享受到“低貸”優(yōu)惠的新市民來(lái)說(shuō)，繳存公積金意味著降低其可支配收入，且公積金利息收益低，制約了新市民繳存公積金的積極性。調(diào)查顯示，在尚未繳存住房公積金的新市民中，有68.8%的人表示愿意繳存住房公積金，雖然此比例高于不愿意繳存者，但是新市民對(duì)強(qiáng)制繳存公積金的認(rèn)同度不是很高。在調(diào)查新市民繳存公積金方式的意愿中，有81.1%的人選擇自愿繳存方式，18.9%的人選擇強(qiáng)制繳存方式，表明新市民對(duì)繳存公積金持靈活自由的態(tài)度。愿意繳存住房公積金的新市民中，他們每月愿意繳存的平均額度為649.4元，其中愿意繳存500元以下的有41人，占比31.30%；愿意繳存500～1000元的有47人，占比35.88%；愿意繳存1 000元以上的有39人，占比29.77%；不清楚或拒絕回答的占3.05%。通過(guò)對(duì)繳存意愿和家庭總收入的交叉分析發(fā)現(xiàn)，收入水平與繳存意愿存在一定的正相關(guān)關(guān)系。低收入家庭不愿意或者只愿意繳存少部分的住房公積金，高收入家庭的繳存意愿和能力都比較強(qiáng)，例如在年收入為20萬(wàn)元以上的家庭中，61.1%的新市民愿意繳存1 000元以上的住房公積金。

三、新時(shí)期住房公積金制度改革的必要性

城鄉(xiāng)和地區(qū)分割的戶(hù)籍制度是導(dǎo)致新市民住房保障不足的制度性原因，而收入水平相對(duì)較低、房?jī)r(jià)收入比過(guò)高是新市民購(gòu)房難的經(jīng)濟(jì)原因[2]。新市民的住房問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，新市民依靠自身力量解決住房問(wèn)題的難度大，住房公積金制度成為了解決新市民住房問(wèn)題的重要渠道。首先，住房公積金制度為新市民購(gòu)房、低貸及租房提供了重要保障；其次，未來(lái)住房公積金制度的改革，將在住房供給側(cè)改革方面發(fā)揮積極作用，從供給側(cè)改革入手來(lái)緩解新市民的基本住房供需矛盾是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的必然選擇。

2015年12月，中央提出“推進(jìn)以滿(mǎn)足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革”，這為未來(lái)的住房制度改革奠定了總基調(diào)，制度目標(biāo)將轉(zhuǎn)向住房困難群體，側(cè)重為中低收入群體的利益提供保障。十九大報(bào)告又指出：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。2020年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，在完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系的闡述中，明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，改革住房公積金制度”，這體現(xiàn)了住房公積金制度改革與十九大報(bào)告所提出的“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”重要精神的深度契合。從中央提出“推進(jìn)以滿(mǎn)足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革”的指導(dǎo)意見(jiàn)直至《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中關(guān)于住房公積金制度改革的定調(diào)，表明了未來(lái)住房公積金制度的改革發(fā)展，將從更好地保障民生的視角出發(fā)，在加快城鎮(zhèn)住房制度改革和完善住房市場(chǎng)供應(yīng)體系等方面發(fā)揮積極作用，為解決新市民住房問(wèn)題提供更多的政策紅利，真正體現(xiàn)住房公積金制度的公平性。

四、面向新市民的住房公積金制度改革取向

(一)擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面

住房公積金制度是國(guó)家住房保障政策，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充，具有普惠性和互助性功能。但是，目前新市民享受住房公積金政策的覆蓋率較低，存在著新市民住房困難與公積金制度覆蓋面不足的矛盾。擴(kuò)大新市民建立公積金帳戶(hù)的覆蓋面，是保證住房公積金制度發(fā)揮保障作用的基礎(chǔ)。按照中央提出解決新市民住房問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)，今后住房公積金制度的改革應(yīng)以新市民為重點(diǎn)，不斷擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面，將新市民繳存公積金與納入住房保障范圍掛鉤，打破現(xiàn)行政策中的戶(hù)籍和身份限制，加強(qiáng)新市民住房保障制度建設(shè)。

1．幫助低收入新市民建立公積金帳戶(hù)

針對(duì)低收入階層的新市民，幫助他們建立住房公積金賬戶(hù)。一方面，政府為低收入的新市民設(shè)立住房保障補(bǔ)助，為其家庭提供購(gòu)房補(bǔ)貼和租房補(bǔ)助金，建議將政府住房保障資金納入住房公積金制度管理；另一方面，考慮將住房公積金增值收益作為特殊性住房保障的資金補(bǔ)充，采取增值收益轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)貼新市民用于建立公積金賬戶(hù)，在優(yōu)惠政策的激勵(lì)下，吸引更多的新市民自愿參加公積金繳存[3]。

2．建立單位強(qiáng)制繳存和個(gè)人自愿繳存雙軌并行機(jī)制

擴(kuò)大住房公積金的繳存范圍和使用范圍，企業(yè)在與新市民簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，把繳存公積金作為勞動(dòng)合同的必備條款，用人單位為其配繳公積金，保證住房公積金制度的強(qiáng)制性。同時(shí)，建立自愿繳存機(jī)制。吸引個(gè)體工商戶(hù)、靈活就業(yè)人員等非單位職工通過(guò)自愿繳存方式來(lái)參與住房公積金，自愿繳存體系應(yīng)該提供與強(qiáng)制繳存體系一致的個(gè)稅優(yōu)惠，改進(jìn)公積金貸款和提取政策，使新市民享有更多的權(quán)益，提高他們繳存公積金的積極性。

(二)完善住房公積金異地流轉(zhuǎn)機(jī)制

現(xiàn)行住房公積金制度實(shí)行屬地化封閉管理，城市間公積金資金緊缺和閑置同時(shí)存在，地區(qū)之間還不能調(diào)劑資金，資源配置效率無(wú)法優(yōu)化[4]。而且，現(xiàn)行管理體制下缺乏公積金異地流轉(zhuǎn)機(jī)制，隨著城鎮(zhèn)流動(dòng)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新市民繳存和提取住房公積金都存在很大不便。因此，加大力度改革住房公積金管理體制，改變當(dāng)前資金封閉運(yùn)作的模式，實(shí)現(xiàn)制度籌集資金由封閉模式走向開(kāi)放模式，有利于實(shí)現(xiàn)住房公積金制度目標(biāo)[5]。在此改革背景下，考慮建立全國(guó)性住房公積金賬戶(hù)的管理體系，有利于統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的公積金，打破住房公積金制度的屬地管理體制，消除住房公積金在地域間流轉(zhuǎn)的障礙。針對(duì)新市民流動(dòng)性大的特點(diǎn)，為他們創(chuàng)建一個(gè)永久性的公積金賬戶(hù)，該賬戶(hù)作為新市民享受各種城鎮(zhèn)福利的標(biāo)識(shí)，與身份證、社保賬戶(hù)等信息掛鉤，方便新市民異地繳存和提取公積金，給予新市民在使用公積金方面更多的選擇權(quán)，解決新市民對(duì)繳存公積金的“后顧之憂(yōu)”[6]。

(三)構(gòu)建以公積金為核心的政策性住房金融體系

住房公積金制度作為中國(guó)住房保障體系的重要融資支撐，應(yīng)包括住房建設(shè)融資和住房消費(fèi)融資，但是現(xiàn)行公積金制度主要從需求端為居民家庭提供購(gòu)房低息貸款，而對(duì)公租房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的供給端則未給予有力的資金支持，難以擴(kuò)大保障性住房供應(yīng)及滿(mǎn)足新市民住房需求。十九大報(bào)告提出了“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的新時(shí)代住房制度，之后國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，明確住房公積金制度改革要適應(yīng)新時(shí)代住房制度發(fā)展要求。當(dāng)前住房公積金管理中心不具有金融許可證，資金結(jié)算、發(fā)放貸款等金融功能的實(shí)現(xiàn)只能依靠商業(yè)銀行。為此，可考慮設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，推進(jìn)住房公積金管理體制和運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，在住房公積金制度的基礎(chǔ)上形成完善的政策性住房金融體系，這種改革途徑的成本低且具有很強(qiáng)的可操作性，應(yīng)成為推動(dòng)公積金制度改革發(fā)展的重大方向。建立以公積金為核心的政策性住房金融體系，有利于強(qiáng)化公積金制度的金融屬性，一方面推動(dòng)公積金繳存機(jī)制的創(chuàng)新，另一方面給予住房供給端的金融服務(wù)，支持公共租賃住房建設(shè)，提供更多的優(yōu)質(zhì)政策性住房供給，優(yōu)化住房市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，完善城鎮(zhèn)居民特別是新市民的住房保障體系，使其更好地承擔(dān)住房保障和政策性住房金融的重任。

(四)提高我國(guó)住房公積金制度的立法層次

《住房公積金管理?xiàng)l例》出臺(tái)以來(lái)，在落實(shí)住房公積金制度中發(fā)揮了重要的作用。但是，現(xiàn)行公積金條例的法律效力等級(jí)低，住房公積金制度運(yùn)行多年，仍未能充分利用法制手段有效地推動(dòng)住房保障制度的執(zhí)行。實(shí)際中，對(duì)于企業(yè)不為職工繳納公積金的行為處罰較低，低廉的違法成本使許多企業(yè)認(rèn)罰不認(rèn)繳，嚴(yán)重傷害了職工權(quán)益。因此，應(yīng)加快完善相關(guān)立法，利用法制機(jī)制完善住房公積金相關(guān)法律法規(guī)，賦予住房公積金管理中心必要的執(zhí)法權(quán)，制定嚴(yán)厲的住房公積金行政執(zhí)法規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)用人單位繳納公積金的監(jiān)管，提高違法處罰成本，提升企業(yè)繳存的積極性[7]；此外，還應(yīng)引入司法救濟(jì)途徑，有效維護(hù)職工尤其是新市民群體的合法權(quán)益。

(五)建立激勵(lì)新市民繳存公積金機(jī)制

1．允許新市民采取靈活的繳存方式

為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)新市民繳存公積金的積極性，可探索實(shí)施“高存低貸”的模式，對(duì)于近期無(wú)購(gòu)房計(jì)劃的新市民，為鼓勵(lì)其長(zhǎng)期參繳公積金，在設(shè)置嚴(yán)格的繳存年限條件下，針對(duì)不同長(zhǎng)度的封閉期設(shè)置不同的利率水平，提高公積金的存款利息，給予高于同期商業(yè)銀行定期存款利息，實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)富的保值增值。如果新市民遇到崗位更替或者工作生活地域轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，政策應(yīng)支持其間斷性繳存住房公積金，也可以待其重新就業(yè)后再辦理續(xù)繳手續(xù)。

2．?dāng)U大新市民住房公積金使用范圍

對(duì)于大多數(shù)收入水平較低而在陌生城市又面臨著工作生活基礎(chǔ)薄弱的新市民而言，繳存公積金的一大顧慮是：如果短期內(nèi)不購(gòu)房，公積金存款就難以發(fā)揮作用。因此，住房公積金的“住房保障”定位，應(yīng)覆蓋到新市民的全部住房消費(fèi)需求。對(duì)于有租房需求的新市民，應(yīng)允許其使用公積金繳納全部租金，有利于他們選擇更好的居住環(huán)境，改善住房條件；同時(shí)，對(duì)于已購(gòu)房的新市民，可探索使用公積金支付物業(yè)管理費(fèi)、裝修費(fèi)、電梯加裝建設(shè)等費(fèi)用，擴(kuò)大住房公積金的使用范圍。

3．創(chuàng)新新市民公積金貸款使用機(jī)制

對(duì)于部分靈活就業(yè)的新市民，由于存在工資收入低或收入不穩(wěn)定等困難，建議為其設(shè)置住房公積金貸款的特殊政策，在房款首付比例、貸款最高額度、貸款年限、還本付息模式等方面提供一系列的優(yōu)惠政策。目前，住房公積金貸款與商業(yè)貸款的還款方式均為按月還本付息，這對(duì)年度收入分布不均勻的新市民可能會(huì)存在一定壓力。為新市民設(shè)立特殊的公積金貸款政策，可根據(jù)自身的實(shí)際收入情況申請(qǐng)靈活的還款政策，打破既定的按月還本付息模式，減輕新市民還貸壓力，為新市民使用公積金貸款提供更多選擇。

4．多渠道支持新市民解決租房難題

新市民是住房租賃市場(chǎng)的主要群體，政策的支持還需相關(guān)機(jī)制的進(jìn)一步完善。一方面為新市民租房提供傾斜政策，提高租房用公積金的提取比例，及時(shí)補(bǔ)償新市民租房消費(fèi)支出，支持新市民在租房方面的合理需求，鼓勵(lì)其通過(guò)租房作為“過(guò)渡”居??；另一方面，通過(guò)住房公積金制度這一國(guó)家政策優(yōu)勢(shì)參與和拓展住房租賃市場(chǎng)，合理有效地利用住房公積金的增值收益，委托城市房產(chǎn)主管單位通過(guò)與必要的財(cái)政投入結(jié)合建設(shè)公共租賃住房或者直接從房地產(chǎn)市場(chǎng)收儲(chǔ)合適的房源等方式，提供優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的租賃房源，充分發(fā)揮住房公積金在增加保障性租賃住房的帶動(dòng)作用，使租賃住房真正成為新市民解決居住問(wèn)題的重要渠道，使新市民能夠?qū)⒏嗟木ν度氲浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作中[8]。