葉海波

2015年6月4日，習(xí)近平總書記明確提出“堅持依法治國、依規(guī)治黨”[1]（P9），自此，“依規(guī)治黨”的用語面世。黨的十八屆六中全會隨之修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，將“尊崇黨章，依規(guī)治黨”作為黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則之一。黨的十九大后，“堅持全面依法治國”和“依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”被確立為新時代治國的基本方略和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本舉措[2]。從語詞學(xué)的角度看，“依規(guī)治黨”是一個新近出現(xiàn)的政法用語，但依規(guī)治黨方略的最終確立，不僅僅是依法治國的必然邏輯和實(shí)踐成果，也深深地根植于中國共產(chǎn)黨的百年歷史實(shí)踐之中，具有歷史必然性和實(shí)踐基礎(chǔ)。學(xué)界對依法治國、依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的理論內(nèi)涵和邏輯關(guān)系探討甚多[1]（P5-27）[3]（P74-88）[4]（P13-24），但對依規(guī)治黨及其法治基因的歷史演進(jìn)則關(guān)注不足，而一些論者特別強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)的政治性[1]（P19），導(dǎo)致了一種意料之外的弱化法治的效果。為了揭示依規(guī)治黨及其法治內(nèi)涵的歷史面貌，本文從歷史的視角審視中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的進(jìn)程，揭示其中的法治基因及其演進(jìn)。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，“各級黨組織和每個黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”[5]（P14）。本文認(rèn)為，法治是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的基本基因。在現(xiàn)代國家，法治指服從規(guī)則的治理，形式上表現(xiàn)為以根本法作為規(guī)則體系的基礎(chǔ)和權(quán)威結(jié)構(gòu)的頂點(diǎn)。黨章以文本和條款的形式表達(dá)政黨的理念和價值，具備法治的形式要素。中國共產(chǎn)黨自成立伊始便制定黨章，把它作為黨的根本性法規(guī)，并適時修訂，強(qiáng)化黨章的規(guī)范性、適應(yīng)性和權(quán)威性，從而在黨內(nèi)根植了依規(guī)治黨的法治基因。中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的百年歷程是依規(guī)治黨從自發(fā)產(chǎn)生到自覺推進(jìn)再到自由規(guī)劃的探索過程，也是其中的法治基因植入、壯大、顯化的時代性變遷，更是規(guī)范體系內(nèi)在統(tǒng)一性和權(quán)力制約監(jiān)督原則不斷鞏固的過程。依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)結(jié)合，既是法治中國建設(shè)的結(jié)構(gòu)性要求，也是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨歷史發(fā)展的結(jié)果。

一、中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自發(fā)產(chǎn)生與法治基因的根植

作為哲學(xué)范疇，自發(fā)是指外在客觀性支配事物的發(fā)生和發(fā)展。以之審視中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的百年歷史，可以發(fā)現(xiàn)，自中國共產(chǎn)黨成立至1978年間，雖然黨章和其他單行黨內(nèi)法規(guī)的制定都是理性規(guī)劃的產(chǎn)物，但從整體性的視角看，中國共產(chǎn)黨受到國際共產(chǎn)主義運(yùn)動的深刻影響，一直面臨著主體性困境，這一階段的依規(guī)治黨因此處于一種自發(fā)的層次。這種自發(fā)性源于中國獨(dú)特的現(xiàn)代化歷程。如所周知，1840年以來的中國現(xiàn)代化“是應(yīng)付西方現(xiàn)代化擴(kuò)展的結(jié)果”[6]（P15），屬于后發(fā)和外部誘生型，是西方堅船利炮沖擊的結(jié)果，“回應(yīng)西方挑戰(zhàn)，重建政治共同體，從而實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)起飛為動力的文明結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型”[7]（P111）是中國現(xiàn)代化的根本主題。這種特有的刺激—反應(yīng)式變革過程[8]（P313-432）導(dǎo)致中國社會面臨著回歸主體性的任務(wù)。西方這個“他者”造成中國傳統(tǒng)秩序崩塌、主權(quán)危機(jī)和治權(quán)分裂，也刺激中國從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。但傳統(tǒng)中國根本無法有效地應(yīng)對社會的全面危機(jī)，西方因此不僅是“一種強(qiáng)烈的、激發(fā)活力的力量”[9]（P89），更是一種新社會的示范和理論的導(dǎo)向。這種特殊的時代背景和現(xiàn)代化歷程對新生的中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生了雙重影響：一方面，俄國十月革命一聲炮響，為中國送來了馬列主義，但這同時也使中國共產(chǎn)黨長期面臨著主體性缺失的困境，并一直面臨馬克思主義中國化的任務(wù)；另一方面，也是更為關(guān)鍵的一點(diǎn)，馬列主義獨(dú)特的建黨理論指導(dǎo)中國共產(chǎn)黨制定黨章作為根本性的黨內(nèi)法規(guī)，統(tǒng)領(lǐng)黨建和治黨，因而將依規(guī)治黨的法治基因根植于中國共產(chǎn)黨之中。馬克思主義中國化的曲折歷程導(dǎo)致中國共產(chǎn)黨深受自主性缺失之苦，但這種理論的鮮明性格和中國共產(chǎn)黨的獨(dú)特綱領(lǐng)也使得中國共產(chǎn)黨一開始便與眾不同，堅持以黨章建黨治黨，具有服從規(guī)則的基因。自發(fā)性是一個矛盾體，既讓中國共產(chǎn)黨在主體性的路上艱苦探索，也為日后中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的勃興埋下種子。

《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》是中國共產(chǎn)黨第一次代表大會①以下稱“一大”。后文對中國共產(chǎn)黨歷次代表大會也相應(yīng)地采用這種簡稱。制訂的黨章②理論界對于這一黨內(nèi)文件是否是黨章認(rèn)識不一。[10]（P13-14），雖然“有中國特色”[11]（P27），但一開始便深深地烙上了域外的印跡。具體而言，在理論上，《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》“直接吸收了當(dāng)時可能接觸到的一些馬克思、恩格斯、列寧著作中的思想”[11]（P27），理論的中國化程度極為不足；在文本上，《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》參考了《共產(chǎn)黨宣言》《共產(chǎn)國際綱領(lǐng)》《共產(chǎn)國際章程》《美國共產(chǎn)黨黨綱》《美國共產(chǎn)黨宣言》等文本，“一大綱領(lǐng)的綱領(lǐng)內(nèi)容來源于《美國共產(chǎn)黨宣言》……章程部分是以《美國共產(chǎn)黨黨綱》……為藍(lán)本”[10]（P17-18），模仿色彩濃厚；在結(jié)構(gòu)上，《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》獨(dú)缺第11條，可能的原因是這一條旨在強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立自主，意圖擺脫國際援助對獨(dú)立性的影響，因而“在向共產(chǎn)國際匯報時，就抹去了這個第十一條”[10]（P21）。前述理論、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)條款上的特征顯示早期中國共產(chǎn)黨黨章的制定具有濃厚的域外色彩，也預(yù)示中國共產(chǎn)黨將面臨突出的主體性困境。針對這種情況，中國共產(chǎn)黨一直努力強(qiáng)化自主性，自1921年制定《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》以來，每次黨的代表大會都修訂或者重新制定黨的章程，如二大制定的黨章形成了包括黨員、組織、會議、紀(jì)律、經(jīng)費(fèi)和附則等內(nèi)容的比較完整的體系，四大黨章明確了無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)地位的問題，并將黨支部作為黨的基層組織，五大黨章創(chuàng)造性地規(guī)定黨的民主集中制原則、監(jiān)察委員會等多項內(nèi)容，六大黨章進(jìn)一步將民主集中制的組織原則具體化[12]（P6-7），但由于“二大起加入共產(chǎn)國際，三大起又與國民黨實(shí)行黨內(nèi)合作，加之活動經(jīng)費(fèi)離不開國際援助，因而中國共產(chǎn)黨獨(dú)立自主的努力一再失敗”[10]（P22），《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》所表現(xiàn)出來的這種外在約束及其導(dǎo)致的自發(fā)狀態(tài)因此一直持續(xù)?？陀^而言，在這個過程中，黨章的持續(xù)變遷“對有關(guān)中國革命的一系列問題作出了基本正確的回答，為馬克思主義黨建理論中國化奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)”[13]（P76），七大黨章創(chuàng)造性地增加了總綱，第一次明確闡明了黨的群眾路線等內(nèi)容，奠定了依規(guī)治黨的政治、組織和思想基礎(chǔ)，“是我們黨歷史上第一部完全獨(dú)立自主制定通過的黨章，是一部具有鮮明中國特色的馬克思主義的黨章”[12]（P7），八大黨章也堅持了這種自主性，但“文化大革命”及九大、十大黨章充滿“左”的錯誤，十一大黨章也未能全面糾正這種錯誤。脫離中國具體情況，教條化地理解馬列主義，直接導(dǎo)致黨章內(nèi)容的科學(xué)性和適應(yīng)性嚴(yán)重不足，造成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的革命和建設(shè)中發(fā)生種種“左傾”的錯誤[14]（P468-469，473-476），造成巨大的損失。這個回顧顯示，在中國特殊的現(xiàn)代化模式下，中國共產(chǎn)黨早期自發(fā)地全盤接受源于西方的馬列主義，中國共產(chǎn)黨的黨章、建黨和治黨不可避免地深受外部的影響。馬列主義、共產(chǎn)主義綱領(lǐng)和組織原則是中國共產(chǎn)黨的靈魂，具有絕對的至上性。黨章作為其載體進(jìn)而成為建黨和治黨的根本法規(guī)，理論上的自主性缺失問題隨之進(jìn)入依黨章治黨的過程，進(jìn)而造成中國共產(chǎn)黨早期依規(guī)治黨中的主體性缺失問題和自發(fā)性特點(diǎn)。

與上述自發(fā)性特點(diǎn)相伴隨的是，雖然早期的自主性缺失使中國共產(chǎn)黨“黨內(nèi)曾發(fā)生了把馬克思列寧主義教條化、把共產(chǎn)國際決議和蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)神圣化的錯誤傾向，使中國革命遭受嚴(yán)重挫折”[15]（P17），但思想淵源和組織支持的外源性也讓中國共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)“與近代中國的其他政黨的綱領(lǐng)有本質(zhì)的區(qū)別”[11]（P26），中國共產(chǎn)黨因此高度重視黨章建設(shè)，以黨章宣告政治綱領(lǐng)和組織制度，并堅決地貫徹實(shí)施黨章，使得黨章在黨內(nèi)具有至上的地位，因此，中國共產(chǎn)黨自誕生始便具有依規(guī)治黨的法治基因。眾所周知，“回望近代中國，面對山河破碎、亡國滅種的危機(jī)，無數(shù)有識之士紛紛尋求救國救民的真理。形形色色的‘主義’、思潮紛至沓來、競相登場，最終又都曇花一現(xiàn)。唯有馬克思主義，以其無可辯駁的科學(xué)性、真理性，在同各種思想的爭鳴交鋒中，站到了社會思想大潮的前列”[16]。1921年，中國共產(chǎn)黨成立，“從此，中國就開辟了革命的新局面”[17]（P14）。這個新局面的開創(chuàng)，根源于中國共產(chǎn)黨在指導(dǎo)思想、政治綱領(lǐng)和組織結(jié)構(gòu)上的先進(jìn)性和鮮明性。質(zhì)言之，中國共產(chǎn)黨是一個新的政黨。根據(jù)馬列主義的建黨學(xué)說，“新的黨必須有一個明確的積極的綱領(lǐng)，這個綱領(lǐng)在細(xì)節(jié)上可以因環(huán)境的改變和黨本身的發(fā)展而改動，但是在每一個時期內(nèi)都必須為全黨所贊同。只要這種綱領(lǐng)還沒有制定出來或是還處于萌芽狀態(tài)，新的黨本身也將處于萌芽狀態(tài)”[18]（P271）。同時，“共產(chǎn)黨人不屑隱瞞自己的觀點(diǎn)和意圖”[19]（P65）。因此，中國共產(chǎn)黨于1920年制定《共產(chǎn)黨宣言》，闡明其綱領(lǐng)、目標(biāo)和路線，在成立大會上制定《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，形成黨的章程，規(guī)定黨的綱領(lǐng)、組織和制度，二大黨章更是明確規(guī)定黨章的效力，后續(xù)的多次修訂不斷完善遵守黨章、維護(hù)黨章權(quán)威的機(jī)制，強(qiáng)化黨章的規(guī)范性和約束力。概而言之，基于馬列主義關(guān)于綱領(lǐng)、黨章建設(shè)和制度建黨的思想，中國共產(chǎn)黨以馬列主義建黨時，便繼承了黨章治黨的法治基因，成立后便積極地制定和修訂黨章，始終堅持黨章建黨，完善黨的根本性法規(guī)，將依規(guī)治黨的法治基因深植于中國共產(chǎn)黨的理念、法規(guī)和組織之中。

除了黨章建設(shè)外，在中國共產(chǎn)黨建黨后開展的革命斗爭中，依規(guī)治黨的法治基因也時有顯露。1938年，毛澤東提出制定黨規(guī)[20]（P652），劉少奇也指出，“黨章，黨的法規(guī)，不只是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”[21]。另外，雖然這一時期并未形成覆蓋“各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)”[22]的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但中國共產(chǎn)黨仍制定了不少黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)既包括具有嚴(yán)格法規(guī)形式的黨內(nèi)規(guī)定，也體現(xiàn)在針對現(xiàn)實(shí)問題作出的具體決定和決議中。前者包括《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》《中央巡視條例》等正式黨內(nèi)法規(guī)，后者則藏身于針對國民運(yùn)動、黨組織建設(shè)、宣傳教育活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等一系列問題作出的大量議決案、批示、報告、決定中①如《中央關(guān)于地方黨及軍隊中黨務(wù)委員會工作的決定》等。。初步統(tǒng)計顯示②統(tǒng)計資料主要是《中共中央文件選集》（1921年—1949年）和《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》。，在內(nèi)容上，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)主要集中于組織和程序問題③如制定了《中共擴(kuò)大的六次全會關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《中央關(guān)于地方及軍隊中各級黨部取消、改正與停止黨員處分手續(xù)的決定》等。，黨的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、自身建設(shè)等內(nèi)容比較欠缺；在淵源上，黨內(nèi)法規(guī)與具體性決定混為一體，“即時性、應(yīng)對性立規(guī)”[23]（P43）的色彩非常濃厚，這顯示出依規(guī)治黨仍處于自發(fā)的狀態(tài)。隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化建設(shè)從新中國成立前的革命斗爭演化為新中國成立后的“新激進(jìn)模式”[6]（P16-17），運(yùn)動代替了民主，“運(yùn)動是最好的溝通、表達(dá)和治理的方式，一切民主制度的約束都是多余的”[6]（P16）。因此，即便1949年后，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系仍不完善，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)也不具有至上的權(quán)威，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自發(fā)狀態(tài)因此長達(dá)半個世紀(jì)，而黨章治黨中內(nèi)含的法治基因也一直被壓制。

二、中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自主推進(jìn)與法治基因的壯大

所謂自主，就是指依照自身的意志和權(quán)力行事，不受他人的干涉。自主性是“屬于現(xiàn)代性的概念”[24]（P101）?！艾F(xiàn)代化首先在于堅信人有能力通過自己的理性行為去改變自然和社會環(huán)境”[25]（P92）。如果說 1978年前特殊的現(xiàn)代化背景和路徑導(dǎo)致我國的現(xiàn)代化和中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨具有被動性、復(fù)合性、非自主性和非統(tǒng)一性的特征[26]（P13-18），依規(guī)治黨的法治基因也被壓制而無法顯露，那么，十一屆三中全會閉幕式上鄧小平提出的“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”和“黨章是最根本的黨規(guī)黨法”[27]（P147），則促使黨內(nèi)法規(guī)概念逐步形成，并促進(jìn)了依法執(zhí)政方略的確立，進(jìn)而開啟了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自主時期，在上一個時期被抑制的法治基因也得以快速壯大。這種變化的內(nèi)在機(jī)理在于：“黨內(nèi)法規(guī)”概念的形成為法治主義貫徹于黨內(nèi)治理提供了操作工具，而依規(guī)治黨基本方略的確立則為黨內(nèi)治理的法治化提供了政治基礎(chǔ)。

“黨內(nèi)法規(guī)”概念形成并成為推進(jìn)依規(guī)治黨并使其法治基因顯化于外的基本工具，是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨自主性強(qiáng)化的主要表現(xiàn)，也是法治基因壯大的結(jié)果?！包h內(nèi)法規(guī)”概念的形成是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨漫長過程中理性化思維不斷強(qiáng)化的產(chǎn)物。馬克思主義經(jīng)典作家對黨內(nèi)規(guī)則制度的稱呼長期以來在用語上不確定[28]（P15-27），理論上將“黨內(nèi)法規(guī)”概念的使用追溯至毛澤東 1938年的《論新階段》[20]（P652）。毛澤東當(dāng)時使用的是“黨規(guī)”①《毛澤東選集》編輯后方才改成“黨內(nèi)法規(guī)”。[29]（P9），1955 年首次使用“黨內(nèi)法規(guī)”[30]（P400）時，這個語詞也并不具有確定的內(nèi)涵和外延，并非作為一個概念來使用，也未被廣泛接受[28]（P22）?！包h內(nèi)法規(guī)”成為專門概念始于《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。該決議指出：“《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)為糾正不正之風(fēng)所做的工作，提高了黨的戰(zhàn)斗力?！盵14]（P478）這是中國共產(chǎn)黨首次將“黨內(nèi)法規(guī)”這個語詞與具體的文件聯(lián)系在一起，為提煉黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)特征奠定了基礎(chǔ)，也提供了確定黨內(nèi)法規(guī)外延和所指對象的線索。自此，作為語言符號的“黨內(nèi)法規(guī)”、作為具體文件的“黨內(nèi)法規(guī)”、作為描述黨內(nèi)特定文件根本特征的“黨內(nèi)法規(guī)”概念具備了能指與所指相統(tǒng)一的基礎(chǔ)[31]（P95-101）。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的制定是黨內(nèi)法規(guī)概念形成的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。該條例相對清晰地界定了黨內(nèi)法規(guī)的定義、內(nèi)容、原則、制定主體、規(guī)范特征以及等級體系，“黨內(nèi)法規(guī)”成為一個具有規(guī)范功能的概念。一方面，這一概念成為識別既有黨內(nèi)法規(guī)的工具，另一方面，也是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)和基礎(chǔ)。隨之，“黨內(nèi)法規(guī)”概念在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中頻繁出現(xiàn)②中共首次在十四大黨章第 44條第一、二款中使用黨內(nèi)法規(guī)的概念。隨后，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》（1993）等也明確使用了這一概念。，而其內(nèi)涵與外延也隨時間發(fā)展變得更加精確和清晰。習(xí)近平總書記指出：“我們黨抓黨的建設(shè)，很重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是要不斷總結(jié)我們黨長期以來形成的歷史經(jīng)驗(yàn)和成功做法，并結(jié)合新的形勢任務(wù)和實(shí)踐要求加以創(chuàng)新。因此，有必要通過六中全會，對近年來特別是黨的十八大以來從嚴(yán)治黨的理論和實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，看哪些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)是好的，必須長期堅持；哪些可以進(jìn)一步完善并上升為制度規(guī)定，以黨內(nèi)法規(guī)的形式固化下來；哪些需要結(jié)合新的情況繼續(xù)深化。”[32]這段話表明，中國共產(chǎn)黨的自我治理是實(shí)踐探索、規(guī)范制定和開拓創(chuàng)新的交互性過程，“黨內(nèi)法規(guī)處于中間層面，構(gòu)成不成文慣例和不確定做法的橋梁”[29]（P10）。在治理的層面上，“黨內(nèi)法規(guī)”概念的形成是對既往依規(guī)治黨經(jīng)驗(yàn)的理性思考，也是黨自我治理方略的時代性選擇，表明了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的鮮明自主性。

依法執(zhí)政方式的確立進(jìn)一步為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨自主性的鞏固及其法治基因的壯大提供了政治空間。1997年，基于鄧小平“制度更帶有根本性，全局性，穩(wěn)定性和長期性”和“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[27]（P147）的決斷，以及市場經(jīng)濟(jì)、政治文明建設(shè)和國家長治久安的需要[33]（P10），黨的十五大報告確立了依法治國的基本方略，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式隨之發(fā)生“歷史性跨越”[34]（P14）。2002年，黨的十六大報告明確提出“堅持依法執(zhí)政”[35]（P13），“不斷提高依法執(zhí)政的能力”[35]（P18）。2003年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》將“依法執(zhí)政”作為黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容之一。2004年，十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，依法執(zhí)政既是黨執(zhí)政能力建設(shè)的目標(biāo)，也成為“新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”[36]（P7）。2007年，十七大黨章要求黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法執(zhí)政被黨的根本法規(guī)所確認(rèn)，成為黨執(zhí)政的基本方式。依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[37]，還“要求執(zhí)政黨受國法和黨法雙重約束”[38]（P104），依規(guī)治黨是“依法治國的關(guān)鍵”[37]，也是依法執(zhí)政的基本內(nèi)涵。作為依法治國方略的邏輯內(nèi)涵和黨治國理政的基本方式，依法執(zhí)政基本方式的確立將中國共產(chǎn)黨的治理導(dǎo)入規(guī)范化和法治化的軌道，是法治主義引導(dǎo)黨內(nèi)治理的結(jié)果和表現(xiàn)，凸顯了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治屬性，為中國共產(chǎn)黨自主地開展依規(guī)治黨奠定了政治基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨邁入自主階段，法治基因顯著壯大，具有特殊的國家建構(gòu)歷史背景。在現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程中，民族主義和民主主義是理論指引，前者引導(dǎo)形成民族主權(quán)國家，后者引導(dǎo)形成民主法治國家?！艾F(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個民族—國家和民主—國家的雙重化建構(gòu)過程……在中國這類后發(fā)國家，不僅民族—國家和民主—國家的建構(gòu)是不同步的，而且會產(chǎn)生矛盾。因?yàn)?，前者追求的是整體性和強(qiáng)制性，后者是基于多樣性和自主性”[24]（P97）。自1921年建黨以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開展斗爭，推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，建立了中華人民共和國。在新中國成立后較長時間內(nèi)，國家不斷強(qiáng)化社會的“國家化”，以一種激進(jìn)的方式謀求國家的現(xiàn)代化。這種模式“使國家機(jī)器和行政控馭得以覆蓋全部疆域，國家的支配能力空前提高。國家更有可能以‘普遍性意志’‘公共性利益’的名義出現(xiàn)，將自己的意志無限制地推及所有領(lǐng)域內(nèi)，推動國家的整體化和同一性。特別是在民族—國家與民主—國家的建構(gòu)不同步的情況下，國家極有可能成為外在或超越個人的抽象存在，成為不受制約的強(qiáng)制和專斷性力量，從而造成社會動力和活力的缺失”[24]（P101）。這種激進(jìn)式的現(xiàn)代化模式將國家權(quán)力的專斷性和強(qiáng)制性放大到極致，既不能適應(yīng)民主法治國家建設(shè)的需要，又弱化了社會的活力，最終“使黨、國家和人民遭到建國以來最嚴(yán)重的挫折和損失”[14]（P474）。這種模式也對作為中國建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生了重大影響，黨的民主集中制和黨內(nèi)民主生活受到極大的破壞。這一歷史性危機(jī)推動中國在民族主權(quán)國家建構(gòu)的基礎(chǔ)上邁向中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主法制化階段。民主法治國家是基于程序正義的理性國家，以法治為治國的基本方略，強(qiáng)調(diào)民主制度的法制化，在國家建構(gòu)與公共權(quán)力約束之間保持平衡。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化。”[27]（P146）隨后制定的《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》也指出：“不要社會主義民主的法制，決不是社會主義法制；不要社會主義法制的民主，決不是社會主義民主。”民主法制化對執(zhí)政黨提出治黨革新的時代性要求，依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式因此相繼確立，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》表達(dá)了依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的價值準(zhǔn)則，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990）及其他一系列黨內(nèi)法規(guī)的制定則為規(guī)范黨內(nèi)民主集中制和黨的領(lǐng)導(dǎo)建立了基礎(chǔ)，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自主階段自此形成，其法治基因也在這一過程中不斷壯大。

三、中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自由規(guī)劃與法治基因的顯化

自由是相對于客觀規(guī)律而言?！白杂刹辉谟诨孟胫袛[脫自然規(guī)律而獨(dú)立，而在于認(rèn)識這些規(guī)律，從而能夠有計劃地使自然規(guī)律為一定的目的服務(wù)……自由就在于根據(jù)對自然界的必然性的認(rèn)識來支配我們自己和外部自然”[39]（P294，491-492）。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨充分認(rèn)識到國家治理和黨的建設(shè)的基本規(guī)律，并依據(jù)這些規(guī)律作出依規(guī)治黨的具體規(guī)劃，指導(dǎo)依規(guī)治黨實(shí)踐。這些規(guī)劃立基于對上一階段依規(guī)治黨建設(shè)不足的反思，是關(guān)于依規(guī)治黨的頂層設(shè)計，顯示出中國共產(chǎn)黨的依規(guī)治黨已經(jīng)從自主推進(jìn)時期步入自由規(guī)劃階段，而建黨之初植入的法治基因也完全顯化于外，主導(dǎo)黨的建設(shè)和治理。

這種根本性轉(zhuǎn)變源于中國共產(chǎn)黨對治國理政規(guī)律認(rèn)識的深化，并主要體現(xiàn)在從法治中國的構(gòu)架定位依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)，以法治理念主導(dǎo)依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“強(qiáng)調(diào)‘國家治理’而非‘國家統(tǒng)治’，強(qiáng)調(diào)‘社會治理’而非‘社會管理’，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化?！畤抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化’，是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志”[40]（P5）。這一新認(rèn)識和理論轉(zhuǎn)向更強(qiáng)調(diào)治國理政制度的系統(tǒng)性和“善治”。治理制度的系統(tǒng)性要求形成政府、市場和社會多元主體共同參與，政府、市場和社會行為有效規(guī)范的一系列制度機(jī)制，立足并強(qiáng)調(diào)制度和規(guī)則之治；善治“則是對整個社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會政治事務(wù)的協(xié)同治理”[40]（P6），這種協(xié)調(diào)治理在政府和民間組織、公共部門和私人部門之間形成“合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系”[41]（P41）。立足于治理和善治的新認(rèn)知，黨的十八屆三中全會提出緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的制度改革。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出具體的路徑和方法，明確指出必須實(shí)施全面依法治國，建設(shè)法治中國，“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[37]。這些論斷是“基于對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，在借鑒國際法治經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的重大理論突破與實(shí)踐創(chuàng)新，是法治中國建設(shè)區(qū)別于西方法治國家制度建設(shè)的鮮明特色”[42]（P272）。將依規(guī)治黨作為法治中國體系的內(nèi)容之一，既強(qiáng)化了對依規(guī)治黨的理論認(rèn)知，也為依規(guī)治黨的自由規(guī)劃提供了理論支撐和明確的方向。習(xí)近平指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。”[43]（P49）中共中央順應(yīng)時勢，整體謀劃，頂層設(shè)計，從規(guī)范性、體系統(tǒng)一性和執(zhí)行力等諸多方面一體推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，夯實(shí)法治中國的依規(guī)治黨支柱。

首先，完善“黨內(nèi)立法法”[44]（P13），規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990）實(shí)施20余年后，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布并于2019年修訂，從實(shí)體和程序兩方面規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)。在名稱上，該條例將黨內(nèi)法規(guī)的名稱限定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，摒棄過去常見的“議決案”“指示”“通告”“標(biāo)準(zhǔn)”“意見”“通知”“決定”等名稱，促使“黨內(nèi)法規(guī)從基于即時性、應(yīng)對性立規(guī)，向注重長效性、引導(dǎo)性立規(guī)轉(zhuǎn)變”[23]（P43）。在結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。在規(guī)范范圍上，列舉黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項，并創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)法規(guī)保留制度①凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。，禁止將黨內(nèi)法規(guī)的抽象性與黨內(nèi)決定的具體性相混同，防止黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的流失。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)名稱的規(guī)定從形式上保障了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范內(nèi)容的規(guī)定從實(shí)體上將這種規(guī)范性進(jìn)一步落實(shí)，防止黨內(nèi)法規(guī)名不符實(shí)，背離法治的規(guī)范性要求。

其次，建立健全體制機(jī)制，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。除了在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中明確黨內(nèi)法規(guī)制定以黨章為根本、同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的原則，規(guī)定一套黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限等級分明、不同類別黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范內(nèi)容和范圍有別、黨內(nèi)法規(guī)制定事前審核的制度外，中共中央完善《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，發(fā)布《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的意見》和《關(guān)于建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度的通知》等文件，建立了有件必備、有備必審、有錯必糾、國家法律與黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性。在制度建設(shè)的同時，黨內(nèi)法規(guī)清理工作按計劃先后分兩輪展開。2012年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，著力解決“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”[44]（P11）等問題。經(jīng)過先后兩次清理，中共中央先后發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》和《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，并于2018年11月部署開展第二次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理①第一次是對1949年至2012年間23000多件中央文件進(jìn)行了清理，共梳理識別出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進(jìn)行修改。第二次清理廢止54件，宣布失效56件，修改8件，同時，對14件涉及黨和國家機(jī)構(gòu)改革的中央黨內(nèi)法規(guī)作出一攬子修改。。后一次的清理將“廢”和“改”結(jié)合一體，更加突出黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部統(tǒng)一性的建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)集中清理與日常備案審查結(jié)合進(jìn)行，確保作為中國特色社會主義法治體系組成部分之一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加符合法治秩序的統(tǒng)一性要求。

最后，中國共產(chǎn)黨出臺黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性建設(shè)?！包h內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”[45]（P1）。黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性、系統(tǒng)性建設(shè)是“長遠(yuǎn)之策、根本之策”[46]，是一項巨大的制度建設(shè)工程，必須強(qiáng)化規(guī)劃，分步實(shí)施。2016年12月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，目標(biāo)是“完善以‘1+4’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊”[45]（P1）。在此之前的2013年，中國共產(chǎn)黨歷史上的首個黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃暨《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》發(fā)布，2018年2月又印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》，極大地推動了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。在黨內(nèi)法規(guī)制定制度方面，中國共產(chǎn)黨先后制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，聚焦黨內(nèi)法規(guī)的進(jìn)行時、過去時和完成時，形成集規(guī)劃、制定、備案、清理、解釋執(zhí)行和評估等于一體的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)鏈條[22]。在“4大板塊”黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面，經(jīng)過統(tǒng)籌安排并在規(guī)劃的引領(lǐng)下，自黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度工作獲得極大的發(fā)展，“先后制定和修訂了180多部中央黨內(nèi)法規(guī)，出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的‘四梁八柱’基本立起來了，總體上實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依”[47]。

概而言之，這一階段的中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨在理念上全面高舉法治的旗幟，在操作上緊扣形成規(guī)范性、協(xié)同性、融貫性、執(zhí)行力強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系這個關(guān)鍵，全方位借鑒國家法治建設(shè)中“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”和“科學(xué)立法，公正執(zhí)法，嚴(yán)格司法，全民守法”的法治理念和經(jīng)驗(yàn)，既促成依規(guī)治黨成為黨內(nèi)治理的基本方式，也形成依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)結(jié)合的法治中國圖景。在這個過程中，中國共產(chǎn)黨百年前植入的法治基因全面外顯于世，主導(dǎo)中國共產(chǎn)黨自身的治理，引領(lǐng)并保障法治中國的建設(shè)。

四、中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵

上文的回顧顯示，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的過程歷經(jīng)百年，走過了自發(fā)產(chǎn)生、自覺推進(jìn)和自由規(guī)劃的三個階段，時至今日，“國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器”[48]，依法治國和依規(guī)治黨一體推進(jìn)，共同構(gòu)成法治中國的“‘雙驅(qū)’結(jié)構(gòu)”[49]（P25）。隨著黨章權(quán)威的強(qiáng)化和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，依規(guī)治黨的法治基因不斷壯大顯化，最終成為主導(dǎo)黨內(nèi)治理和影響國家法治建設(shè)的關(guān)鍵因素。法治首先是指依法治理，強(qiáng)調(diào)規(guī)則至上，同時要求作為治理依據(jù)的規(guī)則體系符合“良法”的價值標(biāo)準(zhǔn)。中國特色社會主義法治堅持依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。于依規(guī)治黨而言，法治并非是從外部導(dǎo)入的理念和價值，而是其法治基因顯現(xiàn)于世、統(tǒng)領(lǐng)政黨建設(shè)的過程。在這一過程中，依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵不斷彰顯，并集中體現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一是規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一性?；谡h統(tǒng)一和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的需要，依規(guī)治黨首先指黨章具有根本性黨內(nèi)法規(guī)的地位，統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)?！包h章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行”[37]。在此基礎(chǔ)上，堅持“黨章為本，憲法至上”[50]（P9），確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系內(nèi)在協(xié)調(diào)一致。其二是權(quán)力制約監(jiān)督的原則。在樹立黨章權(quán)威的同時，通過在黨章中確立民主集中制原則，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督。規(guī)范體系的內(nèi)在一致性和權(quán)力的有效制約監(jiān)督共同構(gòu)成依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵。

（一）規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一

這一原則具體表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系統(tǒng)一并服膺于黨章，與國家法律規(guī)范體系銜接協(xié)調(diào)，形成黨章為本、憲法為上、黨規(guī)國法和諧一體的中國特色社會主義規(guī)范體系。從歷史的角度看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一性建設(shè)主要從三個方向推進(jìn)。

一是強(qiáng)化黨章的規(guī)范性，進(jìn)而提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范性。中國共產(chǎn)黨成立之初就面臨著極為惡劣的生存環(huán)境，也承擔(dān)著極為繁重的社會動員和組織建構(gòu)任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)無法從容地開展，零星制定的黨內(nèi)法規(guī)難成體系，多散見于各種因地因時因事制宜的議決案中。但無論環(huán)境何等惡劣、任務(wù)何等緊迫，中國共產(chǎn)黨均創(chuàng)造條件召開黨的代表大會，修訂完善黨章。黨章并非僅僅是表達(dá)黨的綱領(lǐng)、主張和動員社會運(yùn)動的宣傳書，還包含著建黨治黨的根本性規(guī)范。《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》是中國共產(chǎn)黨的首個黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定了黨的名稱、綱領(lǐng)、組織、活動原則等基本問題。如果說這份黨章因?qū)Ⅻh的綱領(lǐng)和黨的組織章程籠統(tǒng)地規(guī)定在一起，結(jié)構(gòu)安排并不完善，規(guī)范性尚不明顯，那么，隨后的黨章及其修訂都在不斷強(qiáng)化其規(guī)范性。例如，二大黨章將黨的綱領(lǐng)和組織章程分別規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》和《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》規(guī)定黨的政治綱領(lǐng)、奮斗目標(biāo)、黨的性質(zhì)等內(nèi)容，《中國共產(chǎn)黨章程》以分章的體例，從程序和實(shí)體兩方面對黨員的條件等方面作了較詳細(xì)的規(guī)定，同時創(chuàng)造性地規(guī)定了黨章的修改和解釋問題。黨章內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善和內(nèi)容的專門化改造極大地強(qiáng)化了二大黨章的規(guī)范性。隨后的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》更進(jìn)一步，將二大黨章的6章共31條擴(kuò)充為12章共85條，從黨員、黨的建設(shè)、黨的中央機(jī)關(guān)、省的組織、市及縣的組織、區(qū)的組織、黨的支部、監(jiān)察委員會、紀(jì)律、黨團(tuán)、經(jīng)費(fèi)、與青年團(tuán)的關(guān)系等方面全面規(guī)定了黨的組織章程，成為后來黨章修訂的范本。雖然組織章程和黨綱分開規(guī)定的體例被黨的七大黨章放棄，但二大黨章仍奠定了黨章規(guī)范性的底色，確立了黨章作為黨內(nèi)根本法規(guī)在內(nèi)容和形式上的規(guī)范樣式，中國共產(chǎn)黨黨章自此由綱領(lǐng)和組織章程兩大部分組成，組織章程部分成為黨章中穩(wěn)定性、規(guī)范性極強(qiáng)的內(nèi)容。隨著規(guī)范化的進(jìn)一步加強(qiáng)，黨章的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步細(xì)化，從黨員、組織、會議、紀(jì)律和經(jīng)費(fèi)等板塊，逐步發(fā)展為當(dāng)下的包括黨員、組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律及檢察機(jī)關(guān)、黨組、黨旗、黨徽等內(nèi)容，演化為一個規(guī)定系統(tǒng)全面、可操作性強(qiáng)的體系性結(jié)構(gòu)。在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)根據(jù)“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”[50]（P9）的要求，從領(lǐng)導(dǎo)、組織、自身建設(shè)和監(jiān)督保障四大板塊全速推進(jìn)，逐步形成執(zhí)行力強(qiáng)的規(guī)范體系。

二是設(shè)立黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)察機(jī)構(gòu)維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威與效力。黨章的根本性和規(guī)范性特點(diǎn)必然要求全體黨員和黨的各級組織遵從黨章，維護(hù)黨章的權(quán)威和至上性。雖然成立后一直面臨著嚴(yán)峻的革命環(huán)境，但中國共產(chǎn)黨對于維護(hù)黨章的權(quán)威、監(jiān)督黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施并未有松懈，而是探索建立了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。1927年，即使局勢極度吃緊，修訂后的黨章仍然開創(chuàng)性地規(guī)定設(shè)立了中央及省的監(jiān)察委員會，“鞏固黨的一致及權(quán)威”①中央政治局會議議決案《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》（1927年6月1日）第61條。。這一機(jī)構(gòu)也是黨的紀(jì)律檢查委員會的前身。1933年，根據(jù)《中共中央關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，中國共產(chǎn)黨決定成立中央黨務(wù)委員會，“防止黨內(nèi)有違反黨章破壞黨紀(jì)不遵守黨的決議及官僚腐化”[51]（P340）。七大黨章恢復(fù)了被取消的監(jiān)察委員會并加以完善，八大黨章在第七章中規(guī)定了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、產(chǎn)生、任務(wù)及相互間關(guān)系等問題。監(jiān)察委員會的任務(wù)之一是經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程等案件。這一規(guī)定在1982年十二大黨章中得以延續(xù)和完善，該章程第44條規(guī)定紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)之一是維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，既區(qū)分了黨章與其他規(guī)章制度，又整體性地突出了黨內(nèi)規(guī)范的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。1992年十四大黨章進(jìn)一步將紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)之一確定為維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，這一表述一直延續(xù)至今。黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的設(shè)立及其任務(wù)的明確，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性奠定了制度機(jī)制基礎(chǔ)。

三是規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一被確定為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本原則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》（1990）明確規(guī)定黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化，應(yīng)當(dāng)以黨章為依據(jù)，并進(jìn)一步地規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸。2012年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》將黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性、權(quán)威性及與憲法和法律的一致性作為備案審查的基本標(biāo)準(zhǔn)，2013年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則將以黨章為根本依據(jù)、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本原則。隨后發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》指出黨內(nèi)法規(guī)的制定以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，以黨章為根本，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)一步把黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)明確為黨內(nèi)法規(guī)制定工作原則的具體內(nèi)容。與該條例同步修訂形成的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》強(qiáng)調(diào)備案中的審查，旨在維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自身及其與國家法律規(guī)范體系間的銜接協(xié)調(diào)和內(nèi)在統(tǒng)一性。

總體而言，從中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成過程看，黨是革命、建設(shè)和改革領(lǐng)導(dǎo)核心，這要求中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨，全體黨員和黨組織都要服從黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)。黨章的規(guī)范性和權(quán)威性不斷被強(qiáng)化，進(jìn)而演化出以黨章為根本性法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。隨后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系的關(guān)系浮出水面，規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一性原則發(fā)展出新的內(nèi)容，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系銜接協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一，其核心是黨章為本，憲法為上。

（二）對權(quán)力的有效制約監(jiān)督

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的核心內(nèi)容是權(quán)力的有效制約監(jiān)督。2013年發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確提出完善黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里[50]（P9）。其實(shí)，權(quán)力的有效制約監(jiān)督作為依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的內(nèi)涵發(fā)源更早，中國共產(chǎn)黨成立之初便具有約束黨員和各級黨組織權(quán)力的法治基因。二大黨章第四章規(guī)定黨的下級組織必須完全執(zhí)行上級組織的命令及全面執(zhí)行、宣傳中央執(zhí)行委員會所定政策的原則?！吨芯謭蟾孀h決案》《中央報告議決案》《京區(qū)報告議決案》《粵區(qū)報告議決案》等決定對這些黨組織的綱領(lǐng)政策宣傳、社會動員、黨員發(fā)展等工作進(jìn)行了嚴(yán)厲的批評，明確要求黨的各級組織嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)黨的規(guī)定和決議[52]（P10-23，495-502）。這種公開的批評正是實(shí)踐權(quán)力監(jiān)督制約的原則。隨著中國共產(chǎn)黨的壯大，依規(guī)治黨、制約監(jiān)督黨的各級組織和黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力成為中國共產(chǎn)黨面臨的現(xiàn)實(shí)問題，并主要以強(qiáng)化政黨統(tǒng)一和中央權(quán)威、建設(shè)黨內(nèi)民主、完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的方式呈現(xiàn)出來。

在1938年黨的六屆六中全會上，針對張國燾“另立中央”的嚴(yán)重破壞紀(jì)律的行為，中國共產(chǎn)黨首次提出制定黨規(guī)“以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”[20]（P652），比較明確地指出黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)約束各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行為，以保障黨的統(tǒng)一和中央權(quán)威。在1955年3月的中國共產(chǎn)黨全國代表會議上，毛澤東第二次使用“黨內(nèi)法規(guī)”，針對的是“高崗、饒漱石事件”。這兩次事件的背景都是黨的高級領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律，目的都是強(qiáng)化政黨統(tǒng)一和中央權(quán)威，規(guī)范監(jiān)督黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力，是提出和使用黨內(nèi)法規(guī)這一概念的基本語境。這種語境下的依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)意在制約監(jiān)督黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，維護(hù)黨的統(tǒng)一和中央的權(quán)威。這種權(quán)力約束的傳統(tǒng)和實(shí)踐鑄就了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法治品格。

隨著“文化大革命”的結(jié)束，依規(guī)治黨的權(quán)力制約監(jiān)督內(nèi)涵進(jìn)一步疊加新的內(nèi)容，即強(qiáng)調(diào)建設(shè)黨內(nèi)民主。二大黨章對民主集中制就有所規(guī)定，即“本黨的一切會議均取決于多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)”。1927年中國共產(chǎn)黨中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨章程議決案》則明確規(guī)定“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”，1928年的六大黨章將民主集中制規(guī)定為黨的組織原則，并進(jìn)一步從民主和集中兩個層面細(xì)化其內(nèi)容，規(guī)定黨員大會、代表會議及全國大會選舉黨的組織，黨組織對黨員報告工作，黨部和黨員嚴(yán)守黨紀(jì)，必須迅速且恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行黨的決議。雖然黨章較早確立了民主集中制，但實(shí)踐中民主與集中的失衡不時出現(xiàn)。1978年12月，鄧小平在中央工作會議上重申民主集中制，隨后，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)相繼制定，規(guī)定堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對個人專斷，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，正確對待不同意見，保障黨員的權(quán)利不受侵犯，同時規(guī)定選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志，接受黨和群眾的監(jiān)督，不準(zhǔn)搞特權(quán)，極為清晰地表達(dá)了黨內(nèi)民主的原則和權(quán)力制約監(jiān)督的要求。這部準(zhǔn)則一直延續(xù)適用至今，為撥亂反正、恢復(fù)和健全黨內(nèi)政治生活、推進(jìn)黨的建設(shè)發(fā)揮了重要作用，對于固化黨內(nèi)民主理念、塑造黨內(nèi)民主秩序至關(guān)重要。黨的十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，進(jìn)一步針對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題完善了黨內(nèi)政治生活的準(zhǔn)則，強(qiáng)化了黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約與監(jiān)督。隨著治國理政理念的革新，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)加快步伐，立足規(guī)范體系內(nèi)在一致性和權(quán)力制約監(jiān)督的基本意涵，擴(kuò)展黨內(nèi)法規(guī)的形式和外延，同步推進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國。

五、結(jié) 語

根據(jù)馬列主義的建黨學(xué)說，中國共產(chǎn)黨在極度緊迫的時局下，自建黨伊始便制定黨的綱領(lǐng)和章程，堅決維護(hù)黨章的權(quán)威，從而在成立之日起便將依規(guī)治黨的法治基因根植于中國共產(chǎn)黨的理念、制度、組織結(jié)構(gòu)和實(shí)踐中。但源于中國現(xiàn)代化的特殊背景和獨(dú)特模式以及國家建構(gòu)的異步過程，在治黨過程中，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨處于一種法治基因被強(qiáng)力抵制的自發(fā)狀態(tài)。1978年后，依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)被提上議事日程。隨著法治方略的確立，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨進(jìn)入自主推進(jìn)時期，依規(guī)治黨的法治基因得以迅速壯大。然而，在這一時期，法治并未成為主導(dǎo)黨內(nèi)治理的核心價值，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)缺乏體系性、融貫性和執(zhí)行性的整體謀劃和頂層設(shè)計。黨的十八大后，國家進(jìn)入法治中國建設(shè)的新階段，黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，法治中國的理念引領(lǐng)黨和國家的治理，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治基因也外顯于世，依規(guī)治黨的方略不斷被形塑和強(qiáng)化。中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的百年歷程，既是法治基因不斷壯大并主導(dǎo)黨內(nèi)治理的過程，更是依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵不斷鞏固和明晰的過程。中國共產(chǎn)黨建黨以來高度重視維護(hù)黨章的權(quán)威，逐步形成以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，建構(gòu)了黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一原則，并在法治中國建設(shè)的背景下，形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系有機(jī)統(tǒng)一的中國特色規(guī)范體系統(tǒng)一原則。與這一形式原則的形成相伴隨的，是中國共產(chǎn)黨在依規(guī)治黨過程中對黨的各級組織、各級領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力約束，即將權(quán)力裝進(jìn)籠子的認(rèn)識與實(shí)踐不斷強(qiáng)化。權(quán)力制約監(jiān)督因此成為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的實(shí)質(zhì)性法治內(nèi)涵，進(jìn)一步引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，同時為國家治理現(xiàn)代化導(dǎo)入新的動力和保障機(jī)制。