邱雨靜 中國(guó)人民大學(xué)

在地區(qū)政府派出機(jī)關(guān)管理工作中，城市街道辦事處作為最基層管理機(jī)構(gòu)，可實(shí)現(xiàn)深入城市社區(qū)內(nèi)部，對(duì)城市社區(qū)有關(guān)事務(wù)進(jìn)行精細(xì)化管理，就我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市街道辦事處所處的位置具有加強(qiáng)的特殊性，組織管控等并不完整，在獨(dú)立行使職權(quán)能力時(shí)會(huì)受到多種限制因素的影響。當(dāng)前城市街道辦事處管理機(jī)制仍存在較多問(wèn)題，需綜合性分析主要原因，優(yōu)化完善管理體制，將辦事處的真正價(jià)值充分發(fā)揮出來(lái)。

一、城市街道辦事處概述

（一）基本內(nèi)涵分析

在我國(guó)發(fā)展歷程中，城市街道辦事處長(zhǎng)期處在政府組織結(jié)構(gòu)中的較為特殊位置，發(fā)揮著管理基層的重要作用。人們通常將城市街道辦事處定位等同于城市基層政府，但相較于同級(jí)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，城市街道辦事處表現(xiàn)出不具備完整政府組織的情況，在完全獨(dú)立行使職權(quán)時(shí)會(huì)有較大阻力限制。在我國(guó)獨(dú)特的發(fā)展經(jīng)歷出催生出城市街道辦事處，關(guān)系到基層人們的切實(shí)利益。我國(guó)出臺(tái)相關(guān)管理?xiàng)l例明確規(guī)定了街道辦事處的性質(zhì)等內(nèi)容，但在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的沖擊下，城市街道辦事處在權(quán)限職能等多個(gè)方面都發(fā)生很大的變動(dòng)。這就導(dǎo)致以往的規(guī)定要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代化社會(huì)基層社區(qū)進(jìn)行有效管理，不能使現(xiàn)代化社會(huì)新要求得以充分滿足。因此，當(dāng)前的城市街道辦事處通常是地區(qū)政府部門的派出機(jī)構(gòu)，地區(qū)政府給予其職能對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)解管理，為基層社區(qū)群眾提供良好的公共服務(wù)。

（二）主要特點(diǎn)分析

對(duì)于城市街道辦事處的劃分，通常是將主要街道作為劃分標(biāo)志，并且經(jīng)當(dāng)?shù)卣块T審批授權(quán)，負(fù)責(zé)管理一定范圍的自然區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)，與管理行使職能相結(jié)合，可作為政府派出性機(jī)構(gòu)。城市街道辦事處主要有以下三個(gè)較為明顯的特點(diǎn)：第一，行使職能權(quán)責(zé)有一定的限制。城市街道辦事處是派出性機(jī)構(gòu)性質(zhì)，但只能間接行使自身全部行政權(quán)力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)力職責(zé)的直接行使，并且行使職能的范圍以及程度等都必須在規(guī)定范圍內(nèi)，在處理管轄地區(qū)內(nèi)較為重大的事務(wù)時(shí)，需對(duì)上級(jí)政府部門上報(bào)，在經(jīng)歷請(qǐng)示、批準(zhǔn)及授權(quán)后才能執(zhí)行自身職能。若城市街道辦事處行使職能的行為超出上級(jí)政府部門授權(quán)規(guī)定的范圍，則屬于非法行為，不具備相應(yīng)的法律效應(yīng)。第二，執(zhí)行落實(shí)職能處于被動(dòng)狀態(tài)。就管理層級(jí)而言，在我國(guó)各級(jí)城市管理行政管理機(jī)構(gòu)中，城市街道辦事處是處于最基層地位，在執(zhí)行落實(shí)政策及管理任務(wù)時(shí)，屬于最后一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，這就使得城市街道辦事處，必須在得到上級(jí)政府部門批準(zhǔn)授權(quán)后才能嚴(yán)格按照規(guī)定及權(quán)限進(jìn)行管理，不能出現(xiàn)行使職能延伸的情況。第三，管理事務(wù)同時(shí)具有綜合性和具體性。城市街道辦事處需對(duì)管轄范圍內(nèi)部門及居民進(jìn)行調(diào)節(jié)管理，管理事務(wù)綜合并且較為具體。

二、城市街道辦事處管理體制存在的主要問(wèn)題

（一）行使職能定位模糊

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中將城市街道辦事處定位成兩級(jí)政府派出管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管控范圍內(nèi)的三級(jí)管理任務(wù)。但法律法規(guī)的定位解釋邏輯存在一定的缺陷，就字面意思而言，對(duì)城市街道辦事處的定位只將其作為一級(jí)管理，而不是一級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)行地方組織法內(nèi)容存在較大偏差。但同時(shí)也將城市街道辦事處作為一級(jí)政府看待。由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中要求，只有某一級(jí)政府部門作為主體才有行使管理權(quán)的資格。但就這個(gè)角度分析，我國(guó)城市街道辦事處則屬于三級(jí)政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)三級(jí)管理任務(wù)。就機(jī)構(gòu)設(shè)置角度而言，我國(guó)城市街道辦事處與同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門存在較大不停，并不具備單獨(dú)的人大等機(jī)構(gòu)。新發(fā)展形勢(shì)下，我國(guó)城市街道辦事處改革仍是以一級(jí)準(zhǔn)政府的有關(guān)要求為依據(jù)進(jìn)行實(shí)施，負(fù)責(zé)管理落實(shí)具體群眾性與公益性的社會(huì)公共工作。因此，我國(guó)城市街道辦事處存在定位模糊的問(wèn)題，導(dǎo)致行使職能權(quán)責(zé)時(shí)出現(xiàn)混亂情況。

（二）管理過(guò)大的社會(huì)公共范圍

現(xiàn)階段，我國(guó)城市街道辦事處需對(duì)管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理調(diào)解，還需執(zhí)行落實(shí)市級(jí)與市轄區(qū)下發(fā)的指令，多管理的社會(huì)公共事務(wù)范圍過(guò)大。在實(shí)際管理實(shí)踐中，城市街道辦事處所行使的是一級(jí)政府的管理職責(zé)，但所能支配的人員配置以及財(cái)力物力等各項(xiàng)資源極為有限，與一級(jí)政府有較大差距。這就導(dǎo)致在城市街道辦事處常出現(xiàn)需承擔(dān)責(zé)任但無(wú)管理權(quán)限、人員缺少等問(wèn)題。

（三）無(wú)法理順與職能部門的關(guān)系

現(xiàn)行的法律制度使城市街道辦事處改變了以往單純依賴政府部門命令而進(jìn)行管理辦事的情況。但在實(shí)際管理工作中，城市街道辦事處必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成上級(jí)政府部門的行政命令，但無(wú)法在一定程度上指調(diào)政府部門，嚴(yán)重制約了街道辦事處職能的發(fā)揮。城市街道辦事處對(duì)地區(qū)內(nèi)公安、工商等以及職能部門沒(méi)有約束權(quán)力，致使在辦事過(guò)程中極為被動(dòng)。

三、城市街道辦事處完善管理體制的具體策略

（一）完善有關(guān)城市街道辦事處的法律法規(guī)

為促使城市街道辦事處充分發(fā)揮實(shí)際作用，應(yīng)加強(qiáng)落實(shí)相關(guān)立法工作，實(shí)現(xiàn)辦事處建設(shè)的法治管理水平的提升。首先應(yīng)分析當(dāng)前有關(guān)法律規(guī)定中存在的缺陷，并加以科學(xué)完善，具體明確規(guī)定城市街道辦事處的性質(zhì)、職能以及資金等各個(gè)方面，在社會(huì)法治化發(fā)展中納入街道辦事處的未來(lái)發(fā)展建設(shè)，使辦事處在法律規(guī)定范圍內(nèi)更好地行使自身職能，將國(guó)家有關(guān)發(fā)展方針及政策落到實(shí)處，提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量。這能使城市街道辦事處管理辦事更加規(guī)范，可使社會(huì)公共需求得以有效滿足，向更好地方向發(fā)展。

（二）強(qiáng)化城市街道辦事處管理建設(shè)

在社會(huì)快速發(fā)展背景下，城市街道辦事處管理工作將會(huì)面對(duì)更多新挑戰(zhàn)，對(duì)管理干部等的要求大幅提高，促使辦事處改革發(fā)展?jié)M足新公共管理模式的新要求。首先，城市街道辦事處應(yīng)積極引進(jìn)高素質(zhì)管理人次，不斷提升干部管理人員的綜合素質(zhì)，促進(jìn)辦事效率有效提升。再次，城市街道辦事處應(yīng)擴(kuò)大管理干部的發(fā)展空間，將專業(yè)能力強(qiáng)且作風(fēng)好的青年干部提拔到管理崗位，使他們的才能價(jià)值充分發(fā)揮出來(lái)。市政府及區(qū)政府應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)城市街道辦事處的管理干部及工作人員學(xué)習(xí)管理理念，指導(dǎo)他們不斷完善自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)他們?cè)谝?guī)定要求范圍內(nèi)創(chuàng)新管理方法。此外，市政府及區(qū)政府應(yīng)合理組織城市街道辦事處管理干部及工作人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，并增設(shè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)辦事處工作隊(duì)伍的有效整頓，促進(jìn)他們工作能力及政治素質(zhì)大幅提升。

（三）處理好城市街道辦事處與職能部門、社會(huì)組織的關(guān)系

現(xiàn)階段，城市街道辦事處只能被動(dòng)接受單方面的任務(wù)委托，存在不合理性。對(duì)此，應(yīng)做好以下三方面內(nèi)容的改革：第一，將街道城市街道辦事處對(duì)管轄區(qū)內(nèi)的管理權(quán)利加以明確，轉(zhuǎn)變成主要負(fù)責(zé)管理某塊區(qū)域同時(shí)負(fù)責(zé)條塊區(qū)域的管理方式。第二，結(jié)合實(shí)際管理情況賦予城市街道辦事處一定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及協(xié)調(diào)管理權(quán)，使其能監(jiān)督管控管理轄區(qū)內(nèi)的各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)工作。需落實(shí)政企分開工作，將城市街道辦事處與區(qū)域經(jīng)濟(jì)分開，由政府財(cái)政部門撥付辦事處員工及干部的工資，使其擺脫不必要的管理束縛。對(duì)于與社會(huì)組織關(guān)系的處理，城市街道辦事處首先應(yīng)與社區(qū)居委會(huì)保持良好的溝通聯(lián)系，通過(guò)社區(qū)居委會(huì)對(duì)城市居民真實(shí)需求及利益訴求等加我全面地了解掌握，可有效避免與居民溝通不及時(shí)暢通而引發(fā)多種麻煩，促進(jìn)行使職能效率的提升。其次，城市街道辦事處應(yīng)將工作重心轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)公眾提供高質(zhì)量服務(wù)，將自身的服務(wù)與管理的職能加以明確，在服務(wù)實(shí)踐中認(rèn)真履行好自身職責(zé)，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作。此外，城市街道辦事處應(yīng)對(duì)社區(qū)組織在管理中的重要積極作用有較為清晰的認(rèn)知，秉持服務(wù)社會(huì)公眾的管理理念，為社區(qū)組織提供相應(yīng)的扶持，促進(jìn)社區(qū)組織健康發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督與管理社區(qū)組織活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織行為規(guī)范化。

四、總結(jié)

綜上，在社會(huì)快速發(fā)展新形勢(shì)下，城市街道辦事處在管理社會(huì)基層公共事務(wù)發(fā)揮著重要作用。但在實(shí)際管理工作中，城市街道辦事處管理體制因行使職能定位模糊、管理過(guò)大的社會(huì)公共范圍以及不能理順與職能部門的關(guān)系等問(wèn)題受到嚴(yán)重制約，實(shí)際管理服務(wù)效率較低，對(duì)實(shí)際價(jià)值的發(fā)揮帶來(lái)較大消極影響。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)完善有關(guān)城市街道辦事處的法律法規(guī)，強(qiáng)化城市街道辦事處管理建設(shè)，并通過(guò)優(yōu)化改革讓處理好城市街道辦事處與政府職能部門、社會(huì)組織的關(guān)系，使城市街道辦事處為社會(huì)公眾提供更好的服務(wù)。