摘要：耦合是指兩個（或兩個以上）系統(tǒng)或運(yùn)動形式通過各種相互作用而彼此影響的現(xiàn)象。耦合的基本前提是耦合各方要有某種關(guān)聯(lián)。構(gòu)建邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合關(guān)系有三個基本前提：概念基礎(chǔ)、價值基礎(chǔ)、現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧之間是邏輯統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。兩者相互作用、彼此影響、形成合力，實現(xiàn)耦合發(fā)展?？梢試@精準(zhǔn)扶貧“扶持誰、誰來扶、如何扶”的核心構(gòu)建“五大耦合機(jī)制”：一是以基本公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的精準(zhǔn)識別機(jī)制;二是以銜接基本公共服務(wù)政策為方向的精準(zhǔn)規(guī)劃機(jī)制;三是以多元主體的基本公共服務(wù)供給模式為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制;四是以“三位一體”為特征的精準(zhǔn)管理機(jī)制;五是以基本公共服務(wù)均等化為內(nèi)容的精準(zhǔn)考核機(jī)制。此外，邊疆民族貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力的提升應(yīng)包括“外援型”和“內(nèi)源型”兩種對策。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);精準(zhǔn)扶貧;耦合;發(fā)展機(jī)制

中圖分類號：D633?? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0005-03

一、研究構(gòu)想的時代意義

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。黨的十八屆五中全會報告指出，要“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效”，“推進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化”?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》強(qiáng)調(diào)，到2020年貧困地區(qū)“基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平”。我國是統(tǒng)一的多民族國家，民族自治地方面積占國土總面積約64%。2014年少數(shù)民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為2205萬人，貧困發(fā)生率為14.7%（高于全國7.5個百分點(diǎn)），占全國農(nóng)村貧困人口的31.4%。從區(qū)域位置上看，少數(shù)民族地區(qū)主要位于我國西北、西南邊疆，肩負(fù)國土安全重任，受地理位置偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、文化差異較大等因素影響，西部邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，是貧困人口多、貧困程度深、扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。以人的可行能力發(fā)展為主線，研究邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧的耦合發(fā)展機(jī)制，以期實現(xiàn)公共服務(wù)對邊疆民族貧困地區(qū)從“輸血”到“造血”功能的轉(zhuǎn)變，形成基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧協(xié)調(diào)發(fā)展的耦合效應(yīng)，以減少制度“碎片化”，整合資源實現(xiàn)跨部門合作，提高發(fā)展效率。這不僅對實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，構(gòu)建和諧社會關(guān)系，全面實現(xiàn)小康具有重要的現(xiàn)實意義，而且對“十三五”順利推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化體系建設(shè)，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的體制機(jī)制，提高公共資源的配置效率具有重要的應(yīng)用意義。

二、研究構(gòu)想的理論基礎(chǔ)

（一）反貧困理論與公共服務(wù)的理論演進(jìn)

習(xí)近平總書記指出消除貧困“自古以來就是人類夢寐以求的理想”。西方學(xué)者較早系統(tǒng)研究反貧困理論，主要包括：一是基于“收入貧困論”的“收入再分配”反貧困理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古為代表的“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論”主張通過國家干預(yù)收入分配的方式來增加窮人的社會福利，提出國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟(jì)福利愈大;國民收入分配愈均等化，社會經(jīng)濟(jì)福利愈大。二是基于“能力貧困論”的“人力資本”反貧困理論：20世紀(jì)60年代，舒爾茨提出“人力資本理論”認(rèn)為，人的能力和素質(zhì)是決定貧富的關(guān)鍵，可以通過教育、醫(yī)療衛(wèi)生和培訓(xùn)等渠道提高人的生產(chǎn)能力。阿瑪?shù)賮?森系統(tǒng)闡述“能力貧困理論”的內(nèi)涵，指出貧困的實質(zhì)是個體缺乏基本的可行能力，包括免受困苦（饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡）的基本能力，以及能夠識字算數(shù)、享受政治參與等的自由[1]。三是基于“社會排斥論”的“賦權(quán)”反貧困理論：20世紀(jì)90年代，社會學(xué)者Cordom等學(xué)者將社會排斥概念用于分析貧困，認(rèn)為貧困不僅指收入、能力不足，還意味著在勞動力市場、政治參與、社會關(guān)系和社會福利等方面被排斥在主流社會之外，無法享有正當(dāng)?shù)臋?quán)利和機(jī)會。羅爾斯的“公平理論”也認(rèn)為衡量個體處境的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括“權(quán)利、自由權(quán)和機(jī)會、收入和財富，以及自尊的社會基礎(chǔ)”[2]。

反貧困理論所涉及的收入分配、教育、醫(yī)療、“賦權(quán)”等反貧困手段本質(zhì)上均屬于公共服務(wù)的范疇。以薩繆爾森為代表的“公共產(chǎn)品理論”認(rèn)為，公共服務(wù)就是公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性。為研究公共服務(wù)的有效供給方式，馬斯格雷夫、布坎南提出“公共選擇理論”，認(rèn)為個人對公共服務(wù)消費(fèi)的偏好需要通過政治程序讓消費(fèi)者投票來表達(dá)，并根據(jù)最低交易成本選擇服務(wù)方式。公共服務(wù)就是通過提供物化形態(tài)和非物化形態(tài)的服務(wù)滿足公共需求的過程。按照公共需要的程度不同，公共服務(wù)可分為基本公共服務(wù)和其他公共服務(wù)。其中，基本公共服務(wù)是保障民眾基本生存、基本發(fā)展機(jī)會和能力等需求的服務(wù)。以奧斯特羅姆為代表的“新公共管理理論”從公共服務(wù)供給效率的角度，提出比較政府和市場提供公共服務(wù)的交易成本以選擇更有效的供給方式，并主張將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域。以登哈特夫婦為代表的“新公共服務(wù)理論”從公共服務(wù)供給公平的角度，認(rèn)為公共服務(wù)是政府幫助民眾參與公共決策、表達(dá)民眾公共利益的渠道，能有效體現(xiàn)公民權(quán)和社會的公平正義[3]。

（二）基于公共服務(wù)視角的扶貧研究成果述評

近年來國外學(xué)者的研究主要圍繞以下問題展開：一是多維度貧困指數(shù)的測評。Alkire和Foster提出計算多維貧困指數(shù)MPI的“Alkire—Foster方法”，選擇了健康、教育和生活水平3個維度，涵蓋營養(yǎng)、兒童死亡率、飲用水等10項指標(biāo)項。二是公共服務(wù)對扶貧開發(fā)的影響。2012年世界銀行組織指出識別貧困和脆弱性不僅包括測量收入方面，還應(yīng)包括公共服務(wù)的可及性和處理未投保風(fēng)險的能力。并應(yīng)向農(nóng)村居民和流動人口提供更多、更高質(zhì)量的公共服務(wù)——從早期教育到高等教育，從基本衛(wèi)生醫(yī)療到養(yǎng)老服務(wù)。三是公共服務(wù)的供給機(jī)制。Broadbent認(rèn)為應(yīng)建立包括PPP模式（Public—Private—Partnership）等在內(nèi)的政府與第三部門功能互補(bǔ)的公共服務(wù)供給模式。

國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究主要有以下領(lǐng)域：一是基本公共服務(wù)與扶貧開發(fā)的聯(lián)動研究?；竟卜?wù)與扶貧開發(fā)銜接具有現(xiàn)實必然性和促進(jìn)作用，二者具有正向和負(fù)向的聯(lián)動關(guān)系[4]。自然環(huán)境、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、人口素質(zhì)、項目建設(shè)、公共服務(wù)供給、跨部門協(xié)調(diào)、人事制度等是制約貧困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的影響因素。通過統(tǒng)籌規(guī)劃資源、做好銜接、增加投入、改善生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新項目管理模式、提高資金使用率、完善供給機(jī)制和監(jiān)督體系等對策能促進(jìn)基本公共服務(wù)與扶貧開發(fā)的聯(lián)動發(fā)展[5]。二是反貧困和減貧視角下公共服務(wù)研究。公共服務(wù)的發(fā)展具有一定反貧困性質(zhì)，基本公共服務(wù)水平的提升對于減貧作用重大，民族因素對于貧困發(fā)生率存在影響，故要將基本公共服務(wù)納入反貧困框架和貧困監(jiān)測[6]。做好基本公共服務(wù)均等化和扶貧銜接，通過構(gòu)建服務(wù)型政府，以基礎(chǔ)教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為先導(dǎo)，提升人力資本，改善基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)節(jié)收入分配，拓寬融資渠道，完善供給制度，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)與文化等方面促進(jìn)公共服務(wù)“減貧”[7]。三是精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵及其與公共服務(wù)的關(guān)系研究。精準(zhǔn)扶貧以提升貧困地區(qū)和貧困人口的可行能力為宗旨[8]，是因時因地對貧困地區(qū)、貧困村戶實施精確識別、精確幫扶、精確管理的新型扶貧機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧改變了貧困村公共產(chǎn)品供給的來源渠道和供給方式[9]。

上述成果給予本研究構(gòu)想豐富的思想啟發(fā)，但也存在有待深化之處：一方面對二者“耦合”的研究有待拓展?，F(xiàn)有研究多從現(xiàn)實作用角度分析基本公共服務(wù)與扶貧開發(fā)的“聯(lián)動”關(guān)系，但對二者相互作用而彼此影響、聯(lián)合增力關(guān)系的研究有待拓展。另一方面對二者“耦合”的理論分析有待加強(qiáng)。基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧能否耦合？其基礎(chǔ)理論是什么？現(xiàn)有成果尚缺乏深入分析，尤其是如何實現(xiàn)二者耦合、其耦合的機(jī)制是什么等尚缺乏具體的對策研究。

三、邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合發(fā)展機(jī)制的研究構(gòu)想

（一）基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合關(guān)系的理論探析

耦合是指兩個（或兩個以上）系統(tǒng)或運(yùn)動形式通過各種相互作用而彼此影響的現(xiàn)象。耦合的基本前提是耦合各方要有某種關(guān)聯(lián)。構(gòu)建基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合關(guān)系的基本前提體現(xiàn)在三個方面，即：

一是概念基礎(chǔ)：耦合關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前我國扶貧開發(fā)的重要舉措，滿足個體可行能力發(fā)展需要的基本公共服務(wù)是公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合發(fā)展的關(guān)鍵，基本公共服務(wù)均等化是精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求。

二是價值基礎(chǔ)：耦合關(guān)系的價值規(guī)范?！澳芰ω毨Ю碚摗闭J(rèn)為包括健康、技能、知識以及環(huán)境等在內(nèi)的個體可行能力匱乏是貧困產(chǎn)生的根源?！肮策x擇理論”則認(rèn)為保障民眾基本生存、基本發(fā)展機(jī)會和能力等需求的服務(wù)屬于基本公共服務(wù)。故貧困地區(qū)居民基本公共服務(wù)的內(nèi)在要求是發(fā)展自身可行能力的需要?！肮嚼碚摗闭x原則中的差別原則認(rèn)為，“社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該滿足兩個條件：一是它們所從屬的公職和職位在公平的機(jī)會平等條件下對所有人開放;二是它們應(yīng)該有利于社會之最不利成員的最大利益”。由于客觀世界中不可能存在絕對的“均等”，而是相對的“均等”，不平等就“均等”概念而言是客觀存在的。要使“均等”中的不平等合理化，就要滿足“機(jī)會公平”，并有利于社會和經(jīng)濟(jì)中的弱勢群體獲取“最大利益”。可見，基本公共服務(wù)均等化的價值基礎(chǔ)是自由、發(fā)展與公平，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)該是獲取脫貧可行能力的權(quán)利和機(jī)會均等。

三是現(xiàn)實基礎(chǔ)：耦合關(guān)系的發(fā)展依據(jù)。以“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”“公共選擇理論”“新公共服務(wù)理論”等為依據(jù)，可以分析出基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)是國民收入水平和信息社會下的公民參與。綜上所述，基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧之間是邏輯統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。兩者相互作用、彼此影響、形成合力，實現(xiàn)耦合發(fā)展。具體表現(xiàn)在：一是兩者的發(fā)展目標(biāo)是一致的。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)和精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展共同目標(biāo)。二是基本公共服務(wù)供給不足和非均等化是致貧的重要根源。三是基本公共服務(wù)是精準(zhǔn)扶貧的方式手段，基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要基礎(chǔ)性條件，有助于鞏固脫貧效果，減少返貧問題。其中，教育扶貧是阻斷貧困代際傳遞的關(guān)鍵。

（二）基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合發(fā)展的障礙及成因

當(dāng)前，基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合發(fā)展的主要障礙表現(xiàn)在三大矛盾上，即基本公共服務(wù)的需求與扶貧項目供給的矛盾;基本公共服務(wù)均等化發(fā)展要求與扶貧開發(fā)投入不足的矛盾;基本公共服務(wù)供給機(jī)制不完善與扶貧效率不高的矛盾。究其原因，主要有三個方面：

一是識別“不精準(zhǔn)”。因致貧原因不同，貧困戶對提高其可行能力的基本公共服務(wù)的需求不同，應(yīng)根據(jù)因戶制宜的原則提供扶貧項目，但實踐中卻存在需求與供給不匹配、對象和項目缺乏針對性等問題。

二是施策“不精準(zhǔn)”?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”使城市和農(nóng)村在政策機(jī)制、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面存在差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化發(fā)展，發(fā)展的可行能力缺乏致使農(nóng)村貧困地區(qū)出現(xiàn)，政府又得制定扶貧開發(fā)政策加大對農(nóng)村貧困地區(qū)的投入?？梢娛┎呱洗嬖谥贫取八槠薄⑷狈φw規(guī)劃等問題。

三是管理“不精準(zhǔn)”?；竟卜?wù)由區(qū)域行業(yè)部門供給，難以形成扶貧開發(fā)所需的跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)運(yùn)作。四是不同主體的目標(biāo)不協(xié)調(diào)。政府部門出于政績需要的短期行為、社會組織的目標(biāo)偏向以及貧困群體自身利益訴求的不同等因素會影響基本公共服務(wù)供給，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧開發(fā)效率不高。

（三）基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新與對策

基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧的耦合發(fā)展，可以圍繞精準(zhǔn)扶貧“扶持誰、誰來扶、如何扶”的核心構(gòu)建“五大耦合機(jī)制”：

一是以基本公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的精準(zhǔn)識別機(jī)制，即通過瞄準(zhǔn)貧困村、貧困戶的致貧原因和返貧特點(diǎn)，明確其基本公共服務(wù)需求，并分類建檔立卡。

二是以銜接基本公共服務(wù)政策為方向的精準(zhǔn)規(guī)劃機(jī)制，即以政策梳理為依據(jù)，從項目內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、部門、資金等方面統(tǒng)籌銜接基本公共服務(wù)均等化“十三五”規(guī)劃與精準(zhǔn)扶貧實施規(guī)劃，做到規(guī)劃精準(zhǔn)。

三是以多元主體的基本公共服務(wù)供給模式為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，即我國公共服務(wù)供給主體有政府、事業(yè)單位、企業(yè)和非營利性組織等，各供給主體協(xié)同合作，可以形成包括政府購買服務(wù)、補(bǔ)助、慈善捐贈等多種供給模式。要根據(jù)貧困地區(qū)的發(fā)展實際和基本公共服務(wù)項目的特征選擇合適的供給模式，提高社會力量參與扶貧的精準(zhǔn)性和有效性。

四是以“三位一體”為特征的精準(zhǔn)管理機(jī)制，即構(gòu)建信息管理、資金管理、組織管理“三位一體”的精準(zhǔn)管理體系。其中，信息管理要注重基本公共服務(wù)相關(guān)管理部門與扶貧辦之間信息系統(tǒng)平臺的共享;資金管理引入鏈條式管理，構(gòu)建透明化的扶貧資金監(jiān)管制度;組織管理要健全干部駐村幫扶、對口援助等工作制度。

五是以基本公共服務(wù)均等化為內(nèi)容的精準(zhǔn)考核機(jī)制，即以精準(zhǔn)識別所明確的基本公共服務(wù)需求為考核內(nèi)容，以精準(zhǔn)規(guī)劃所確定的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)為考核依據(jù)，建立健全“摘帽”的科學(xué)評價體系，引入第三方評估，實現(xiàn)扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核。

此外，實現(xiàn)基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧耦合機(jī)制的核心問題是基本公共服務(wù)供給能力，而基本公共服務(wù)供給能力的關(guān)鍵是資金問題。因此，圍繞如何從外部渠道和內(nèi)部渠道增加貧困地區(qū)資金收入的角度，筆者認(rèn)為邊疆民族貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力的提升應(yīng)包括“外援型”和“內(nèi)源型”兩種對策。“外援型”提升對策一方面強(qiáng)調(diào)要完善公共財政體制，對民族貧困地區(qū)加大財政轉(zhuǎn)移支付投入及資源稅等稅收改革的力度;另一方面則要構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償資金作為環(huán)境保護(hù)資金，通過財政轉(zhuǎn)移支付投入到精準(zhǔn)扶貧經(jīng)費(fèi)中?！皟?nèi)源型”提升對策注重一方面加快農(nóng)村金融體制改革，以精準(zhǔn)識別為導(dǎo)向建立村、戶信用檔案，構(gòu)建信用貸款機(jī)制;另一方面則是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)、民族文化、特色旅游、邊境貿(mào)易等帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)貧困戶增收致富。

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作者簡介：劉蓓（1979—），女，漢族，廣西南寧人，博士，中共廣西區(qū)委黨校教授，研究方向為公共管理。

（責(zé)任編輯：御夫）

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目“西部邊疆民族地區(qū)基本公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧的耦合機(jī)制研究”（編號：16XZZ012）階段性成果