張新文，王利娟

（1.2.南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京，210095）

一、問題的提出及文獻梳理

2020年初暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）具有傳染性強、致死率高于普通傳染病以及防控難度大的特點，如今已發(fā)展為全球性公共衛(wèi)生危機事件。在感染源不明、特效治療手段不確定以及疫苗研發(fā)周期長的情況下，黨和政府積極動員各部門和社會力量發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在公共疫情防控中始終居于主導性的動員角色。截至2020年1月25日18時30分，全國30個省市自治區(qū)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應急響應。2020年1月28日，中共中央印發(fā)《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，短時間內迅速動員各方資源有效地遏制住了疫情蔓延。值得一提的是，農村在此次公共疫情防控中起著舉足輕重的作用。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2019》的數(shù)據(jù)顯示①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2019》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，訪問日期：2020年6月1日。，我國農村人口數(shù)量約5.6億人，占全國總人口的40.4%。其中，約有1.4億人口為進城務工人員，這些流動性較強的農民工絕大多數(shù)會選擇在春節(jié)前返鄉(xiāng)。在萬千百姓生活居住地的農村，人們保持著傳統(tǒng)生活習慣，尤其逢年過節(jié)期間會串門走親以及扎堆聚集等。但在衛(wèi)生防控意識差、醫(yī)療條件落后的客觀條件下，如果疫情在農村與城市同時大規(guī)模暴發(fā)，后果將不堪設想。在國家政策層面和農村現(xiàn)實情況的雙重壓力背景下，農村地區(qū)采取“非常時期與非常手段”的應對策略，部分村莊對外采取斷路和設卡攔截來強制性封閉村莊進行自保，對內通過標語條幅、“土味”廣播、干部下沉、宣傳單頁等渠道提高農民疫情防控意識。從防控手段來看，基層政府采取的剛性管控與柔性引導相結合的方式來動員農村社會，是此次疫情局勢得到有效控制的關鍵舉措。但也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中因政府在農村疫情防控中動員方式不當引起的問題或矛盾也十分突出，如湖北孝昌村民自家人打麻將被砸②參見《關于“勸阻一家三口打麻將發(fā)生沖突”事件的情況說明》，http://www.xiaochang.gov.cn/xcxw/751227.jhtml，訪問日期：2020年6月30日。、河北衡水53歲農婦被私設鋼絲繩攔截死亡③參見《河北53歲農婦騎三輪車撞上防疫卡點鋼絲繩后死亡》，https://news.ifeng.com/c/7usjIqNLBeX，訪問日期：2020年6月30日。、河南濮陽村民未戴口罩被當眾捆綁④參見《濮陽華龍區(qū)孟軻鄉(xiāng)：關于網上流傳視頻的情況說明》，https://www.guancha.cn/politics/2020_02_18_537047.shtml，訪問日期：2020年6月30日。等事件。這表明，作為基層治理方式和手段的社會動員如果失當會引發(fā)新的社會風險，也會對公共疫情防控造成負面影響。因此，厘清當前政府在農村公共疫情防控中社會動員的現(xiàn)實局限性問題，對于完善我國農村公共衛(wèi)生應急機制具有重要價值。

20世紀90年代以來，德國學者烏爾里?！へ惪怂岢龅摹帮L險社會”概念逐漸活躍在各國政府、公共政策及學術研究領域，隨著各種高危害性事件的頻發(fā)，公共危機更是引起了全球性的高度關注。所謂公共危機，是指由于內部或外部高度環(huán)境中不確定的變化因素對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。[1]與一般危機相比，公共危機更具公共性、危害性、難控性與緊急性的特點。[2]由于處置重大突發(fā)性公共危機的緊迫性，僅憑政府的單一力量無法應對日益復雜、動態(tài)多發(fā)的公共危機[3]，需要動員全社會的物質資源和人力資源克服和戰(zhàn)勝危機，因此，社會動員就成了應對公共危機的基本治理手段。所謂社會動員，是指國家、政黨或社會團體為實現(xiàn)特定目標而通過多種方式來影響、改變社會成員的態(tài)度、價值觀和期望以形成一定的思想共識，進而引導、發(fā)動社會群眾，整合社會資源，組織社會力量的活動及其過程。[4]學界關于社會動員的定義有廣義和狹義之分，美國學者Karl W.Deutsch認為，社會動員是人們所承擔的絕大多數(shù)舊的社會、經濟、心理義務受到侵蝕而崩潰以獲得新的社會模式和行為模式的過程[5]，故以其為代表的學者傾向從廣義視角上將社會動員視為社會現(xiàn)代化的表現(xiàn)、狀態(tài)及過程。狹義視角下的社會動員則強調引導社會成員積極參與重大社會活動的過程[6]，是對社會中資源、人力以及精神的動員，是促進社會發(fā)展的前提或手段[7]。從我國的實踐來看，社會動員可以理解為政府自上而下、有目的地引導社會成員積極參與到可促進政治、經濟和社會發(fā)展的活動。公共衛(wèi)生突發(fā)事件中疫情防控類的社會動員，則是指以政府作為動員主體，運用多元化的動員方式，對動員客體進行自上而下的思想觀念和行為方式的引導，從而最大限度地組織公民自下而上地參與到公共疫情防控中來，最終實現(xiàn)社會的安全與穩(wěn)定。

我國以往的經驗表明，以政府為主體的社會動員，因時效性和約束性較強，決策具有權威性、及時性和有效性，能夠催生出非常強的國家意識，將社會中大多數(shù)人的意志力凝聚在需要最優(yōu)先發(fā)展的目標上[8]，進而將社會主義的制度優(yōu)勢轉化為處理危機的治理效能。危機背景下的社會動員借助強有力的行政力量，在較短的時間內將各種政治與社會力量組織起來，促進資源整合并激發(fā)社會潛能，從而形成危機應對狀態(tài)中舉國體制下的運動式治理模式。[9]具體在農村這一場域的實踐中，面對著上級嚴格的防控命令與農村醫(yī)療資源不足的現(xiàn)實困境，基層政府往往訴諸于運動式治理來應對上級的指標與要求，但其所達到的“成果”只是行動本身所針對的短期成果，這也意味著指標的完成并不代表問題的真正解決。[10]一方面，危機狀態(tài)下的社會動員具有非常態(tài)的特點，相關法律的制定具有滯后性特點。另一方面，為完成上級非常時期的硬指標，容易產生“為應對危機可以不惜一切代價”的片面認識，可能會為了控制危機而使用不擇手段的極端行為。[11]依托來自體制內自上而下的政治權威的強力動員，在應對自然災害和疫情等公共危機可發(fā)揮重要作用，但在“現(xiàn)代化發(fā)展與公共危機相伴而生”[12]已成為社會共識的時代下，農村建設中自上而下的政策撬動與動員技巧的應用同村莊社會規(guī)范自下而上的支撐性作用相結合的動員模式，具有明顯村莊共同體再生產的治理正向功能。[13]特別是當下農民的價值觀日趨多元化、多樣化的社會轉型特殊時期，僅憑政府的單一力量無法應對公共危機時期復雜的鄉(xiāng)村社會情況，社會動員應由傳統(tǒng)管制模式向現(xiàn)代治理模式轉型[14]，農民不應被看作是以“弱者”身份出現(xiàn)的“救助對象”，而要看到其在危機應對不同階段的能動性和主體性。同時，注重社會動員與成熟的鄉(xiāng)村領導者、完善制度設計共同發(fā)力[15]，促進危機狀態(tài)下農村社會動員模式從“對社會動員”向“由社會動員”轉變[16]，以提升農村社會應對公共危機等風險的能力。但在現(xiàn)實中，動員的路徑取向往往呈現(xiàn)出“命令”式的特征，W鎮(zhèn)的個案就是新冠疫情防控中的典型表現(xiàn)。

二、命令型動員：豫東W鎮(zhèn)的“硬核”治理

（一）W鎮(zhèn)概況

W鎮(zhèn)所在的P縣處于豫、皖兩省三市的結合處⑤兩省三市指的是河南省與安徽省，三市指的是河南駐馬店市、周口市與安徽阜陽市。，西距京廣高鐵、京廣鐵路、京港澳高速公路、107國道50公里，東距京九鐵路80公里，G328、106穿境而過，境內縣鄉(xiāng)村道路交織成網，形成了以縣城為中心，周邊至駐馬店、信陽、周口、漯河等城市的1小時經濟圈，以及至武漢、鄭州、合肥的3小時經濟圈。W鎮(zhèn)位于P縣西北部，距離縣城15公里，下轄12個村民委員會，117個自然村，總人口5.3萬人。近年來，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展加劇了W鎮(zhèn)農村的空心化程度，常住人口多為留守兒童和老人，有勞動能力的青壯年均已進城務工。隨著春節(jié)的臨近，W鎮(zhèn)有不少返鄉(xiāng)村民會選擇在武漢及湖北其他地區(qū)中轉。截至2020年1月28日，P縣共排查出武漢及湖北其他地區(qū)返鄉(xiāng)人員3846人，其中W鎮(zhèn)的武漢返鄉(xiāng)人員共170人。此外，由于該鎮(zhèn)在地理位置上靠近豫、鄂交界處的信陽、南陽，在長期的地緣和血緣因素影響下也存在著大量的姻親關系。因此，W鎮(zhèn)的疫情防控相比其他農村地區(qū)，有著巨大的現(xiàn)實壓力。

（二）W鎮(zhèn)疫情防控的現(xiàn)實局限

1.“熟人社會”與疫情防控存在張力性關系

農村社會長期以血緣和地緣關系為中心的傳統(tǒng)社會網絡，形塑著村民之間獨特的交往方式和生活習俗。在熟人社會中，這些方式和習俗會弱化基層政府的防控措施效力。首先，鄉(xiāng)村社會內部的人際交往模式與行為特點決定了以家庭為單位的自我隔離難以有效落實。隨著W鎮(zhèn)近年來農村基礎設施和公共服務領域的不斷完善，各村配有的活動室和文化大舞臺逐漸成為農閑時節(jié)村民們娛樂的重要場所。因此，相較于宅在家中，過年期間村民們更喜歡在茶前飯后的閑暇時間前往村莊公共空間拉家常或進行打牌等活動。其次，W鎮(zhèn)一直保持著春節(jié)前舉辦大型“逢會”的習俗，村民們往往會利用這個機會前往集鎮(zhèn)采購過年物資。春節(jié)期間除了走親訪友之外，村莊沿襲著在年前十日辦紅事和年后十日辦白事的慣例。最后，農村社會中普遍存在著以血緣關系為主的人情關系，即以各村組人員為中心，存在著由中心至邊緣的人際關系網絡，而基層防控政策的落實必須依靠各村干部和村民小組長來完成，這就給村民動用人情關系弱化防控措施提供了空間。

2.疫情防控的觸底實踐相對分散

具有傳染性特點的公共安全事件發(fā)生的過程中，控制人口流動是最有效的措施，而鄉(xiāng)村社區(qū)中由于人口分散、流動性大，致使新冠肺炎疫情防控的觸底實踐具有分散性。這種分散性在W鎮(zhèn)主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，村莊與村莊之間距離較遠，部分村莊地理位置上相對偏僻，存在著信息溝通不暢的現(xiàn)象，同時，以血緣和地緣為基礎的交往活動帶動了村民們在鄉(xiāng)村社會內部的流動，村莊的分散性導致基層政府有限的治理資源分配到各村莊時捉襟見肘；第二，近年來，W鎮(zhèn)大量人口的外遷，加劇了各村莊空心化程度，導致村莊內部各戶之間的居住具有分散性特點。村民們在日常生活中很難做到足不出戶，更喜歡在屋前、公共道路等家庭之外的開放性公共空間與他人互動。前期W鎮(zhèn)主要以村莊主干道為重點進行交通管制，雖然杜絕了群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的流動，但在村與村之間、家庭與家庭之間的流動依然頻繁，其作用有限。此外，村民之間的串門聚集往往有著規(guī)模小、數(shù)量多、時間短的特點，僅靠有限的鄉(xiāng)村干部進行監(jiān)督遠遠不夠。即使村干部可能基于上級政策的壓力來勸阻村民之間的聚會，但基層政府和村級組織治理資源有限，導致村組干部無法實現(xiàn)對每戶村民全天候的監(jiān)督，一旦村干部“不在場”，基于長久以來的習慣，尤其是當村民未意識到病毒傳播嚴重性的時候，這種聚會便會時常發(fā)生。

3.農民公共衛(wèi)生的有責與共責意識不匹配

十九大四中全會提出，我國社會治理的目標是建立“人人有責、人人共責、人人享有”的共同體，但在農村相對穩(wěn)定且封閉的場域中，受經濟發(fā)展、教育程度和文化習俗等方面的影響，農民往往更關注自身的農業(yè)生產生活。不少村民在主觀思想上公共衛(wèi)生意識淡薄、危機觀念不強，也普遍缺少應對危機的正確認知及相關知識與技能，難以承擔起個人疫情防控的責任。因此，當新冠肺炎疫情發(fā)生后，即使村民們通過電視等新聞媒體了解到了形勢的嚴峻性，但仍有不少人未采取嚴格的防控措施。一方面，村民為本村沒有從武漢返鄉(xiāng)的人員而心存僥幸，反而將基層采取的管控措施視為妨礙村民正常生活的絆腳石。“得病的都集中在武漢嘞，現(xiàn)在國家都把武漢封城了，從那回來的也都隔離了，何況咱們村今年又沒有從武漢回來的，出去溜溜不礙事”（訪談記錄，20200123）。另一方面，近年來，生活在基層的農民逐漸感受到了國家在醫(yī)療衛(wèi)生領域取得的成就和既往應對自然災害和公共衛(wèi)生事件中的強大力量，更堅信政府能在短時間內控制住新冠肺炎疫情。“國家科技現(xiàn)在這么發(fā)達，疫苗很快就研制出來了，擴散不了的”（訪談記錄，20200128）。因此，不少村民存在著松懈、麻痹的思想，將疫情防控的責任寄托在政府身上。這種心理致使村民們習慣于將自身定位為政府的救援對象，在疫情防控中表現(xiàn)為“等、靠、要”思想，參與公共危機中的互救、自救的主動性和能力都不強，致使社會動員的響應度低。

（三）W鎮(zhèn)社會動員的“硬核”特征

在W鎮(zhèn)疫情防控具有現(xiàn)實局限性的現(xiàn)狀下，疫情未能蔓延一個很重要的原因，就是在此次疫情防控中鄉(xiāng)村社會的組織資源替代了醫(yī)療資源的不足，進而快速、有效地切斷了新冠肺炎的感染途徑。概括來講，W鎮(zhèn)政府主要通過命令的方式進行行政體制內的自我動員、剛性管控的“硬核”護村行為，以及部分柔性引導來進行疫情防控工作（見圖1）。

圖1 W鎮(zhèn)公共疫情危機中的動員過程

1.行政命令：動員各級組織力量

在社會運行的非常態(tài)下，以行政命令方式進行的社會動員能夠及時高效地集結各類應急資源，為科學有效地應對疫情提供保障。在河南省啟動新冠肺炎疫情防控一級響應的同日，P縣成立疫情防控指揮部，要求全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“進入戰(zhàn)時狀態(tài)、執(zhí)行戰(zhàn)時紀律”，形成應對疫情的統(tǒng)一意志和動員指令，明確鎮(zhèn)、村、組三級應急防控組織體系，將疫情防控工作提升到政治任務的高度。首先，W鎮(zhèn)根據(jù)上級指示抽調人員組建戰(zhàn)“疫”工作組，領導全鎮(zhèn)的疫情防控工作，并動員村級兩委成員及村干部積極配合。同時，各駐村第一書記和縣直相關單位派駐的幫扶人員利用專業(yè)知識和技能協(xié)助各村委開展工作，緩解了各村干部的工作壓力。W鎮(zhèn)某村干部表示：“雖然任務比較重，但現(xiàn)在有了上級部門的指導，感覺防疫信心十足”（訪談記錄，20200130）。其次，發(fā)動各村黨員成立臨時黨支部，發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，來落實卡點運行、重點人員排查、居家隔離監(jiān)督、“三包一”工作責任制等防控措施。最后，W鎮(zhèn)依照“群防群治、聯(lián)防聯(lián)控”原則，以10戶為單位，將全鎮(zhèn)12個行政村117個自然村住房相鄰居民組成聯(lián)保單元，實行十戶聯(lián)保制，并從居住戶中挑選出自愿者、黨員和入黨積極分子做戶長，承擔聯(lián)保單元各戶的宣傳發(fā)動、監(jiān)督監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)測、組織關愛等防疫責任，形成群防群控的良好氛圍，打通了疫情防護的最后一公里。

2.剛性管控：護村行為全覆蓋

新冠肺炎人傳人的跡象意味著在疫情尚未得到有效控制的情況下，人員的高度流動性與目的地不確定性，在無形中會增加民眾感染的可能性。在村民尚未形成防控意識的特殊時期，一旦某位村民被感染，就會連累整個村莊。雖然疫情的發(fā)展情況逐漸成為村民們茶前飯后的聊天話題，但落實到村民自身的行動中，不少群眾仍會參加拜年等春節(jié)傳統(tǒng)活動。面對疫情狀況不斷升級的現(xiàn)實，基層政府在保證百姓生命安全的巨大壓力下必須采取一些“硬核”措施。W鎮(zhèn)前期各村在鎮(zhèn)村干部的組織下，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道與入村道路攔截，只留出一條應急通道，其他通道用農用車、工程車橫停于路口，或挖溝豎起土堆，或原地造墻，并在各村應急出口處配備村組人員輪流值班，勸返村民不必要的進出。同時，對強闖卡點、造謠、聚眾等擾亂防控工作的行為采取“零容忍”態(tài)度，嚴重的采取強制措施，并在P縣官方新媒體渠道進行通報，從反面角度讓村民意識到不配合疫情防控工作就會受到政府的制裁。雖然強制性管控措施以犧牲村民行動自由為代價，但卻在疫情未得到有效控制且村民尚未形成防控自覺的關鍵時刻阻擋住了疫情的擴散，且這種自我封閉方式進行的自救是基層最為理性且成本最小的選擇?！耙皇莿傞_始那幾天管的嚴，咱們這邊還真不一定能安全呢，多虧了村干部前段時間的工作，還是政府有先見啊”（訪談記錄，20200206）。同時村民表示，自身作為村莊命運共同體中的一員會遵守村里的管控措施，村莊內部形成了“團結一致、共同抗疫”的集體共識。

3.柔性引導：凝聚村民防控共識

以宣傳引導為主的柔性手段能在提高村民抗疫意識的同時凝聚戰(zhàn)疫合力，是觀念上強化特殊時期“共意”以重塑社會價值的精神力量。主流媒體權威性、公信力以及凝聚共同體意識的能力，在回應疫情及其滋生的質疑聲中發(fā)揮著無可替代的功能。W鎮(zhèn)政府在疫情防控過程中以各種傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的、主流的與民間媒介相結合的方式發(fā)起傳媒動員。首先，自2020年1月23日起，W鎮(zhèn)共懸掛標語533幅，發(fā)放疫情防控宣傳單10000份，出動流動宣傳車15輛每天前往各村委進行早中晚三次宣講，開啟村莊大喇叭117個，集中宣傳衛(wèi)生知識、病情癥、危害、傳播途徑、保護措施和應急舉措，確保疫情防控信息能覆蓋到互聯(lián)網等平臺無法覆蓋的村莊中老年群體。這些看似鄉(xiāng)土實則管用的傳統(tǒng)方式，能在大敵當前的危機氛圍中提高村民的警惕性。其次，W鎮(zhèn)借助微信、抖音等新媒體平臺動員各村干部、村醫(yī)、教師以及黨員積極轉發(fā)上級關于新冠肺炎疫情防控的官方報道，提供及時準確的信息參考并對謠言進行更正。這種動員方式以柔軟、間接并且潤物細無聲的途徑引發(fā)民眾對疫情防控的情感共鳴。在鼓勵不出門、不聚集的特殊時期，能疏解大眾對疫情的恐慌情緒，起到穩(wěn)定民心的重要作用。最后，利用熟人社會的關系網絡，動員村組干部、黨員以身作則，對部分不服從管控措施的村民動之以情曉之以理，讓村民明白疫情防控不只是行政部門的工作任務，更是關系到自身和家人乃至全村人民切身利益的事件。通過話費充值、現(xiàn)金獎勵等利益誘導的方式鼓勵村民舉報從重點疫區(qū)返鄉(xiāng)的瞞報漏報行為。對于村民而言，基層政府和村級組織作為國家在村里的代表，具有很強的權威性，他們的動員行為不僅具有治理意義和引導意義，更重要的是“信號”意義，因為能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部忙起來、找上門的事情必然是緊急事情。

三、單防與齊控：“硬核”式社會動員存在的問題

（一）“硬核”防控中的動員過度

W鎮(zhèn)在疫情防控前期，各村莊將前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道的非應急道路阻斷來硬性隔離村莊。盡管國家交通運輸部提出要嚴格落實“一斷三不斷”要求，保證應急運輸通道不斷，但隨著疫情擴散形勢的加劇，不少村委干部自發(fā)動員村組人員將機動車能行駛的道路全部封死。對前往本村的人員一律勸返，若本村有人外出，則短時間內不允許返村。即使鄉(xiāng)村干部知曉這樣的“土政策”在程序不合法，但遵循“不出事”邏輯，依然會 “睜一只眼閉一只眼”來默許甚至鼓動這種行為。W鎮(zhèn)所屬的W村，因為疫情期間“一刀切”的封村封路行為，致使在干農活過程中異物入眼的農婦耽誤了治療的最佳時機，而造成左眼永久性失明的嚴重后果，以致村干部和受傷農婦所在的兩大家族關系惡化?？梢姡词埂坝埠恕惫芸匦袨槟芴岣叽迩f群眾免受疫情感染的保險性，但當這種毫無彈性的執(zhí)行措施侵害到村民的攸關權益時，就會激發(fā)民眾輿論的情緒化和削弱對村干部的信任度，不僅使疫情防控的效果事倍功半，還會引起新的干群矛盾，不利于村莊后續(xù)發(fā)展及長遠效應，最終導致國家動員農村社會能力的弱化。社會動員是用來貫徹國家自上而下政治意圖的途徑和渠道，本身就潛藏著一定的運作風險。在疫情防控嚴格落實屬地責任的命令下，基層官員在響應上級政策過程中通常會層層加碼，采取“從重、從嚴、從快”的過度動員行為，但當面對被動員起來的社會力量時，自身協(xié)調和管理的能力卻不足，出現(xiàn)了下級實踐與上級意志相背離的現(xiàn)象。所以命令型社會動員在侵害了部分村民切身利益時，就會反噬社會動員對危機治理的積極作用和功能優(yōu)勢，降低公眾對國家緊急動員的理解度和配合度，造成公共危機治理的效力失控。

（二）村民參與及監(jiān)督的欠缺

引領群眾、組織群眾、依靠群眾一直是我國在重大突發(fā)事件中取得成效的制勝法寶，同樣，構建聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的疫情防護網絡亦離不開群眾的參與。習近平總書記多次強調，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的關鍵要緊緊依靠人民，落實到基層，就要充分信任村民，動員廣大村民的力量抗擊疫情。[17]W鎮(zhèn)的抗疫工作中，除了前期部分黨員和入黨積極分子來協(xié)助村干部落實上級防控措施外，其他普通村民的參與寥寥無幾。在缺乏村民廣泛參與的情況下，W鎮(zhèn)基層官員慢作為、不作為的行徑就無人監(jiān)督，W鎮(zhèn)個別村村干部以政府的福利政策作為交換來調用兩位70余歲的貧困戶負責應由自己親力親為的村防工作。同時，P縣疫情防控組要求“橫向到邊、縱向到底”的十戶聯(lián)保制度只在個別行政村中開展，并未落實到全部自然村中，這與縣疫情防控督導指導組公開的督查專報中的數(shù)據(jù)存在出入。此外，在前期宣傳車入村時，部分宣傳員借此機會凸顯自己的官威，不問緣由地對所見村民進行辱罵和恐嚇，引起村民們的強烈不滿?！拔胰ズ筮叢藞@里薅點菜，宣傳員看到了把我劈頭蓋臉罵了一頓，說我是不是活夠了？我說當時村里一個人出來的都沒有，我一沒有聚集，二沒有亂串，那人說再這樣就抓走”（訪談記錄，20200130）。村民被獨立于疫情防控工作之外，容易滋生出以下幾種現(xiàn)象：第一，村民逐漸將疫情防控視為村干部的工作責任，村干部則趁此機會擴大自己的權力，兩者之間的互動以“管控者”和“被管控者”的角色進行，長此以往，村民會對各種管控措施產生抵觸心理；第二，村民長時間在疫情防控的關鍵時刻處于被動狀態(tài)，會削弱村民的村莊主人翁意識，產生過度依賴政府的心理，進而會減少主動參與到疫情防控等村莊重大事件的行為；第三，作為直接接觸基層疫情防控政策的村民無法自下而上地反饋問題，導致疫情防控工作表現(xiàn)為自上而下的單向運作，無法及時對鄉(xiāng)村干部的越軌、缺位行為及防控措施的不當之處實行監(jiān)督和糾正。可見，以民為主的參與及監(jiān)督機制的缺失，使處于農村公共危機管理中主導地位的政府掌控各種資源，而處于被動地位的農民及其他社會力量參與的空間相對較小，基層官員以人民為中心的服務理念如果發(fā)生了異化，就會在一定程度上影響危機的治理效率和效果。

（三）社會動員方式間不協(xié)調

P縣自2020年2月22日零時起全面取消機動車限行措施后，W鎮(zhèn)各村被封道路逐漸恢復常態(tài)，隨著村級防疫卡點“一撤了之”或者形同虛設，下沉到自然村一級疫情防控中的社會動員又逐漸弱化乃至完全消失。在鄉(xiāng)村熟人社會中，村民尤其是中老年人采取的行為較容易受到街坊鄰里的影響，比如在碰到部分不戴口罩打招呼的村民時，為了不顯得生分，也會不自覺地放松警惕和對個人的防護。外出趕集、扎堆聊天、走親戚等隨大流的行為逐漸增加?！岸几綦x大半個月了，村里也沒見人有這病的，說明疫情已經控制住了，你看政府都不管了”（訪談記錄，20200224）。但截至2020年2月22日，全國現(xiàn)存確診人數(shù)53 372人，河南449人，依然存在疫情反撲的風險。此外，W鎮(zhèn)前期將重點工作集中在春節(jié)前后時間段的“硬核”管控措施上，阻斷了村民流動的現(xiàn)實條件，但卻忽視了對解封后村民自我防護行為的引導。長久以來，政府對疫情防控工作的包攬，削弱了村民們參與到疫情防控工作中的積極性，在強硬管控下激發(fā)的危機意識也未能成功轉變?yōu)榇迕癯B(tài)化個人自主防護的觀念，所以當作為指揮主體的政府放松管制時，村民對個人防護就會出現(xiàn)倦怠心理。社會動員作為一種有節(jié)奏感的社會治理方式，往往伴隨著重大事件的發(fā)生而啟用，社會動員的程度與公共危機的危害性與緊迫性往往呈正相關關系，即使新冠肺炎疫情發(fā)展的形勢得到了緩解，但社會動員不能只是在危機時刻起到短暫性作用后就直接消退，而應當注重社會動員的軟硬方式之間的銜接與緩沖。在社會處于穩(wěn)定狀態(tài)的情況下，注意力需要集中在村民樹立正確的公共危機意識，提高應對重大疫情等公共危機時的自救能力。

四、變危為機：后疫情時期農村社會動員的優(yōu)化路徑

在新冠肺炎呈現(xiàn)“全球大流行”的背景下，疫情防控的“中國方案”成為最大的亮點，這既凸顯了我國社會主義制度的優(yōu)越性，更體現(xiàn)了“運動式”方案能有效轉化為危機治理效能的獨特優(yōu)勢。進一步完善農村的社會動員體系，是建立健全公共危機、公共衛(wèi)生應急機制的重要組成部分。2020年5月份以來，除少數(shù)地方，全國多數(shù)省區(qū)將新冠肺炎疫情應急響應機制下調為三級，但并不意味著公共衛(wèi)生危機的全面消除，社會空間還存在疫情防控的漏洞，群防群控的社會動員依然不可缺少。優(yōu)化公共危機中突發(fā)事件的治理路徑，需要從健全以人民為中心法治保障、引導村莊由命運共同體向責任共同體轉型，以及培育疫情防控中的社會資本力量等方面入手。

（一）健全法治保障：以人民利益為中心

法治既是治國理政的基本方式，也是依法統(tǒng)籌推進疫情防控工作的根本保障，疫情的嚴重性要求國家必須采取相關政策來保護人民群眾的根本利益。在國家運行非常態(tài)的緊急時刻，處于完全被動狀態(tài)的群眾更容易對基層政府的“擴張性權力”產生依賴心理。在屬地管理已強化為一種剛性責任制的公共危機背景下，如果缺乏法律的有效規(guī)范和約束，廣泛地社會動員就會失控，并由此引發(fā)動員過度或動員不足而對群眾合法權益造成侵害的越軌或缺位行為。這種現(xiàn)象不僅會威脅疫情防控已取得的成果，也會削弱群眾對政府的信任關系，降低村民對疫情防控工作的配合度，產生新的干群矛盾。習近平總書記指出：“疫情防控越是到最吃緊的時候，越是要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作。”[18]法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，依法動員是最可靠、最穩(wěn)定和最管用的危機治理方式?，F(xiàn)階段，面對全球公共疫情治理需求不斷升級的現(xiàn)狀，亟需在汲取經驗的基礎上完善社會動員的相關立法，規(guī)范社會動員方式、邊界與各主體的權力范圍，針對破壞社會秩序、損害人民利益的現(xiàn)象及時堅決予以糾正和懲處，在處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機中將法治思維與法治方式融入鄉(xiāng)村社會動員過程。同時，加強對社會動員的法治宣傳力度，增強基層民眾的法治意識和制度素養(yǎng)，引導民眾既支持配合政府依法動員，又善于運用法律武器維護自身的正當權益。健全和完善各類社會力量參與危機治理的保障機制，始終堅持社會動員的制度化和法治化，確保農村疫情防控中的各項工作在法治軌道上運行。將自上而下的應急式危機處理轉變?yōu)樽韵露系姆ㄖ位g性治理，這不僅是疫情防控工作的現(xiàn)實需要，也是完善我國公共衛(wèi)生應急機制的大勢所趨。

（二）建構“共意”：命運共同體向責任共同體轉型

“共意”是源于社會運動理論的重要概念，是動員客體對動員主體的權威所產生的一種認同感。構建“共意”的關鍵在于認同感的機理，從“我”變成“我們”，社會成員以集體的方式參與國家與政府主導的公共事務，實現(xiàn)社會心理的共振和共同情感的喚起。[19]因此，建構“共意”的過程就是將動員客體對動員主體的認同感連接起來的過程。[20]在我國社會建設和發(fā)展中，黨和政府并不是通過暴力和強制來迫使廣大農民產生“共意”，而是通過意識形態(tài)的宣傳和教育、利益的承諾和兌現(xiàn)，來形塑廣大農民的認同情感和行為選擇，從而達到農村社會動員的目的和實效。由于新冠肺炎疫情的突發(fā)性和危害性，在前期基于“全國一盤棋”防控意識的政府與擔心自己和家人被感染的廣大村民處于同一個利益群體中，所以在公共利益與私人利益相一致的前提下，政府在農村實行強制性管控措施，能在短時間內獲得村民的認可和配合。但到后期當村民發(fā)現(xiàn)身邊沒有疫情風險且本地無確診病例時，就減少了對疫情的關注，村民個人利益與公共利益則出現(xiàn)了分離，村民開始對身邊妨礙日常生活和生產便利的管控措施感到不滿。因此，社會動員要注重疫情全過程中宣傳手段和社會資本的應用，使村民意識到團結起來配合防疫工作就是為自己的利益奮斗，將國家疫情防控的方針和政策以意識形態(tài)的形式內化為村民的自覺行為。也就是說，社會動員所使用的宣傳手段和內容要能夠引起廣大村民的注意，村民在對外部價值觀和意識形態(tài)進行得失判斷后，形成主動防控的集體共識才是疫情防控中社會動員的首要任務。

（三）上下聯(lián)動：培育疫情防控的社會資本力量

公共疫情防控不僅需要國家運用行政力量對人力、物力和財力等資源進行調度和集中，也需要最大限度地吸納體制外各種社會自主力量來保證社會的高質量參與。梁漱溟先生在鄉(xiāng)村建設運動后反思，“鄉(xiāng)村運動”的困境與難處在于“鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”，“鄉(xiāng)下人漠不關心，只是鄉(xiāng)村以外的人瞎嚷嚷”，道出了鄉(xiāng)村運動的關鍵在于農村社會資本的培育。[21]哈佛大學社會學系教授羅伯特·帕特南（Robert D.Putnam）認為，社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網絡，它們能通過合作行為來提高社會效率。[22]無可置疑，以政府為主體的社會動員在我國公共疫情防控中居于主導地位，政府雖然可以運用各種應急機制和緊急措施來化解已經出現(xiàn)的公共危機，但卻極大地增加了危機的治理成本，與現(xiàn)代社會倡導的“使用少量錢預防而不是花大量錢治療”治理目標相悖。因為公共危機事件不僅是對政府能力的嚴峻考驗，更是對民眾和社會整體應對意識和能力的綜合考驗。避免在具體工作中把“政府主導”變成“政府包攬”，構建農村根本、長效的危機應對機制，就要注重對農村社會資本的培育。

優(yōu)質、優(yōu)良的社會資本不僅能最大限度地吸納體制外各種社會自主力量采取自救行為，而且在公共危機的潛伏階段能起到緩沖、制衡與抑制危機發(fā)生、發(fā)展的作用。一方面，由于鄉(xiāng)村社會既有的習俗與疫情防控之間存在較大的張力，僅僅通過垂直化、自上而下的行政力量控制，成本高且效果難以保證。而在疫情防控常態(tài)化的后疫情時期，農村自組織動員能作為官方行政體制的補充力量來改善公共疫情防控中黨政部門擔責過多、資源配置效率不高等問題。另一方面，根植于農村社會的組織能最大程度上代表廣大人民群眾的利益對疫情防控中的行為進行監(jiān)督，能自下而上地對疫情防控政策落實中不合理的行為進行真實反饋，為上級部門調整現(xiàn)有策略提供事實依據(jù)。如果說政府在公共危機治理中起的是積極的、主導的作用，那么，人民群眾就起著終局的、決定性的作用。但同時也應注意到，民眾的廣泛參與并不代表社會資本的高質量，在培育農村社會資本的過程中，要注重構建普遍信任以形成廣泛的民意基礎，促進村莊內部非正式制度的社會支持，搭建公共互動平臺，實現(xiàn)政府與民眾的互動，進而使公共危機應對過程中從“對社會動員”走向“由社會動員”的模式轉變，促使國家行政動員與社會自組織動員的良性融合發(fā)展。