姬翠梅

(山西大同大學(xué),山西 大同 037009)

20世紀(jì)中期，加拿大、美國(guó)率先使用“城市森林”一詞，是對(duì)城市森林概念的首次討論。約根森教授[1]首先創(chuàng)建了城市森林課程，并在20世紀(jì)70年代被公認(rèn)為主要課程。之后，該詞被許多人所熟知，但尚未形成統(tǒng)一的定義。其中，最具代表性和最為人熟知的是美國(guó)學(xué)者米勒[2]提出的定義。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，城市森林是人類從社區(qū)到大城市的所有植被和人口稠密地區(qū)的總和。自1980年以來(lái)，中國(guó)也開始使用“城市森林”一詞，并開始對(duì)城市森林發(fā)展開展研究[3-5]，相比歐洲和美國(guó)，中國(guó)對(duì)這一概念的發(fā)展相對(duì)滯后。至2004年，國(guó)家林業(yè)局和國(guó)家綠化委員會(huì)制定了“國(guó)家森林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也公布了“國(guó)家森林城市”評(píng)價(jià)指標(biāo)。

在正常情況下，城市森林是具有一定生命的基礎(chǔ)設(shè)施，在促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在一些國(guó)家，有關(guān)城市森林的詳細(xì)研究集中在城市森林規(guī)劃方面[6]，同時(shí)也包括對(duì)城市森林進(jìn)行的調(diào)查與評(píng)估[7]，還包括城市森林功能研究及價(jià)值評(píng)估等[8]。目前，盡管中國(guó)的城市森林發(fā)展迅速，但森林生態(tài)-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)同機(jī)理研究仍然是一個(gè)新的話題和研究學(xué)科[9-12]?！皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想明確提出的5個(gè)重要發(fā)展理念。這一理念指出中國(guó)的發(fā)展方向和發(fā)展重點(diǎn)，并與我國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求保持一致，也指明了城市森林發(fā)展的方向[13]。因此，本研究結(jié)合海南國(guó)際旅游島建設(shè)的背景，從生態(tài)公共服務(wù)的治理機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、利益分配機(jī)制、合作機(jī)制、扶持機(jī)制等5個(gè)方面，對(duì)海南城市森林生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同機(jī)理進(jìn)行研究(圖1)，以促進(jìn)海南城市森林資源的優(yōu)化利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

圖1 生態(tài)公共服務(wù)視野下城市森林生態(tài)-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)協(xié)同機(jī)理模型Fig.1 Urban forest eco-economic system synergy mechanism model from the perspective of ecological public service

1 治理機(jī)制

1.1 發(fā)展定位

海南省近幾年將發(fā)展方向定位并集中在“國(guó)際旅游島”“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)和“海南特區(qū)”上。自2010年起，“國(guó)際旅游島”建設(shè)已在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)中得到實(shí)施，并獲得斐然的成績(jī)。不管是“國(guó)際旅游島”建設(shè)，還是“一帶一路”“海南特區(qū)”建設(shè)，從根本上而言，明確了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展的性質(zhì)和方向，也明確了資源利用的方式與方法。因此，在實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)要全面結(jié)合海南省發(fā)展的自身實(shí)際，采取城市森林資源的有效保護(hù)和可持續(xù)利用措施，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境間的平衡，有效處理好發(fā)展中的各種問(wèn)題。

1.2 各級(jí)政府職能的界定

海南省發(fā)展定位的順利實(shí)現(xiàn)，不僅是省政府的重要職責(zé)，也是市縣各級(jí)政府的根本任務(wù)，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)各自不同職能，切實(shí)保障海南城市森林資源利用和經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。省政府的職能具體包括：負(fù)責(zé)制定全省的聯(lián)合發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的制定；推動(dòng)各項(xiàng)政策的實(shí)施，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門之間的關(guān)系；為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施；建立健全各種管理機(jī)制，將市場(chǎng)、合作、利益協(xié)調(diào)、支持與治理各方面有效整合為系統(tǒng)機(jī)制。市縣地方政府具體職能包括：按照省政府協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，細(xì)化詳細(xì)戰(zhàn)略，推動(dòng)市縣地方層面協(xié)調(diào)發(fā)展，落實(shí)具體內(nèi)容；根據(jù)省政府制定的各項(xiàng)政策，落實(shí)各項(xiàng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策(圖2)。

圖2 治理機(jī)制關(guān)系Fig.2 Schematic diagram of governance mechanism relationship

1.3 制度和法律完善

各項(xiàng)工作的開展必須以完善的制度與法律作為保障，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展較為復(fù)雜，缺乏完善的專門法律條文對(duì)其規(guī)范，僅有《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等針對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)定。為協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)政策，基于原有的政策法律體系，構(gòu)建各領(lǐng)域法律法規(guī)交叉點(diǎn)，并在國(guó)家法律體系內(nèi)，建立一套適合海南城市森林資源和經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境的制度和規(guī)定。按照當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和海南發(fā)展思路，對(duì)地方法律法規(guī)不斷完善和健全，不僅能有效推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也能切實(shí)保護(hù)城市森林資源和生態(tài)環(huán)境。

2 市場(chǎng)機(jī)制

2.1 推動(dòng)市場(chǎng)的全面開放與融合

按照“海南國(guó)際旅游島”構(gòu)想的基本理念，需要繼續(xù)開放，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)際旅游景點(diǎn)建設(shè)。為了促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的建立，必須首先考慮市場(chǎng)的開放和整合。城市森林是履行生態(tài)功能及社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的特殊系統(tǒng)，作為一個(gè)島嶼系統(tǒng)，海南省有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)但也存在先天的不足，克服其不足的關(guān)鍵就是進(jìn)一步開放和整合市場(chǎng)，主要著力點(diǎn)包括以下幾方面：第一，在確保城市森林具有基本的生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，減少政府干預(yù)市場(chǎng)的程度，削弱對(duì)各利益主體的利益分配行為，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的掌控權(quán)交給市場(chǎng)；第二，規(guī)范市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境的影響，突破原始分工原則，擺脫原始分工狀態(tài)，特別是減少市場(chǎng)對(duì)生態(tài)產(chǎn)生的弊端，努力打造開放自由的經(jīng)營(yíng)方式；第三，建立健全新的市場(chǎng)，以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展與城市森林資源配置的有機(jī)結(jié)合，例如改善碳交易市場(chǎng)、生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)、城市森林旅游或休閑市場(chǎng)。這一舉措能夠充分保證在加強(qiáng)生態(tài)功能的同時(shí)，將進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)效益，并從有形產(chǎn)品市場(chǎng)轉(zhuǎn)向無(wú)形產(chǎn)品市場(chǎng)；第四，為加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，由省政府在整個(gè)國(guó)家法律的框架內(nèi)，積極建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)督管理體系，同時(shí)，結(jié)合海南城市森林資源的特點(diǎn)制定地方法規(guī)，以確保經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境二者能平穩(wěn)同步發(fā)展。

2.2 培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體

政府、企業(yè)、合作社、農(nóng)民、居民和游客是海南省區(qū)域的市場(chǎng)主體。市場(chǎng)主體分為供給方與需求方兩大類，前者包括政府、企業(yè)、合作社和農(nóng)民，后者包括居民和游客。各種城市森林資源及其衍生物是客體。政府既是市場(chǎng)供應(yīng)者又是市場(chǎng)監(jiān)管者，而企業(yè)是市場(chǎng)供需平衡的關(guān)鍵。如，海南農(nóng)林集團(tuán)是海南省一家主要林業(yè)企業(yè)，其主要種植天然橡膠，在發(fā)展天然橡膠產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮著重要作用。早在十年前，海南省農(nóng)墾局即進(jìn)行股份制改造，借助海南農(nóng)墾集團(tuán)成立契機(jī)打開政企分開局面，完成了企業(yè)制度改革。海南農(nóng)墾不斷發(fā)展為一家自營(yíng)自籌資金的企業(yè)。海南農(nóng)墾盡管通過(guò)一系列改革，如社會(huì)職能分離、就業(yè)、教育和醫(yī)療保健等與公司完全分離，但其市場(chǎng)主體地位依然不明顯。后來(lái)，通過(guò)進(jìn)一步深化海南農(nóng)墾集團(tuán)改革，擺脫政府企業(yè)模式，積極建立集團(tuán)內(nèi)部薪酬激勵(lì)機(jī)制，建立健全其用人機(jī)制，明確建立具有權(quán)利和義務(wù)的國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)制度，有效增強(qiáng)了該集團(tuán)的實(shí)力并充分提升了其市場(chǎng)地位。

2.3 完善資源要素配置和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的功能

在資源配置方面，市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)海南森林資源的配置上較為薄弱，然而，這一方面對(duì)城市森林關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)至關(guān)重要，也是有效處理好經(jīng)濟(jì)與環(huán)境二者間關(guān)系的關(guān)鍵，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)化，最大限度使經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。若要極大推動(dòng)城市森林相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)基于一定的市場(chǎng)條件優(yōu)化配置和利用資源。合理配置資源，最重要的就是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)城市森林資源的有效經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。一方面科學(xué)評(píng)估和認(rèn)證森林資源的價(jià)值；另一方面，建立區(qū)域性的城市森林資源交易市場(chǎng)，利用要素市場(chǎng)推動(dòng)城市森林資源或資產(chǎn)流動(dòng)。通過(guò)上述舉措共同推進(jìn)城市森林資源的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用資源內(nèi)生價(jià)值，轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠拷?jīng)濟(jì)價(jià)值。

3 利益分配機(jī)制

3.1 以政府為中心的利益分配機(jī)制

政府在城市森林發(fā)展中，發(fā)揮著協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的主體作用，政府既是制定和實(shí)施城市森林發(fā)展政策的主體，也是分配利益的主體。城市森林這一產(chǎn)業(yè)具有一定特殊性，其不具有典型的商品功能，而具有生態(tài)功能。因此，不可能采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式自動(dòng)調(diào)節(jié)分配利益，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，補(bǔ)償城市森林發(fā)展參與方的利益。對(duì)于現(xiàn)階段海南城市森林發(fā)展現(xiàn)狀而言，利益相關(guān)者劃分為自然保護(hù)區(qū)、村集體及農(nóng)民、企業(yè)和其他利益的相關(guān)者(林業(yè)技術(shù)人員、學(xué)術(shù)團(tuán)體等)四大類(圖3)。財(cái)政支付是政府所采用的主要利益分配方式，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金，為國(guó)家或省屬自然保護(hù)區(qū)提供資金支持。此外，由政府以生態(tài)補(bǔ)償形式提供補(bǔ)償資金，用于自然保護(hù)區(qū)的日常管理維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)恢復(fù)建設(shè)等。政府對(duì)于退耕還林的農(nóng)民的補(bǔ)償采用補(bǔ)貼形式，彌補(bǔ)其土地?fù)p失。利用經(jīng)濟(jì)或政策的方式補(bǔ)償一些林業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)企業(yè)由于生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的損失部分。還可以購(gòu)買第三方技術(shù)服務(wù)或種植作物，獲取科研機(jī)構(gòu)、林業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)或林業(yè)發(fā)展公司的技術(shù)支持。

圖3 利益分配機(jī)制Fig.3 Schematic diagram of benefit distribution mechanism

3.2 利益的協(xié)調(diào)機(jī)制

各參與方利益沖突是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的依據(jù)，這些沖突集中體現(xiàn)在不同利益主體之間。具體包括省政府與各市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益最大化的沖突、保護(hù)區(qū)域地方村集體和農(nóng)民間利益的沖突、保護(hù)區(qū)利益相關(guān)者利益沖突、企業(yè)與農(nóng)民間利益沖突、政府和企業(yè)間利益的沖突等[14]。

對(duì)于政府而言，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專項(xiàng)資金，充分支持保護(hù)區(qū)管理工作，保護(hù)區(qū)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)城市森林資源的責(zé)任，進(jìn)一步營(yíng)造良好的城市森林生態(tài)環(huán)境。政府向集體、農(nóng)民、農(nóng)林企業(yè)適度提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減少其對(duì)環(huán)境的不良影響。政府以獲取服務(wù)的方式，有效保障森林資源得到保護(hù)，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系協(xié)調(diào)好。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言，盈利是其最主要目的，這些主體主要包括企業(yè)、村集體與農(nóng)民。不管是對(duì)哪一主體而言，基于環(huán)境資源保護(hù)的前提，可采用多種形式發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，增加經(jīng)濟(jì)收益，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)二者的關(guān)系。

對(duì)于環(huán)境保護(hù)者而言，保護(hù)自然環(huán)境是最大目標(biāo)。自然保護(hù)區(qū)的責(zé)任核心是保護(hù)城市森林資源，在使用資金上，一方面必須獲得充分的財(cái)政資金支持；另一方面應(yīng)使自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化，利用特許經(jīng)營(yíng)、利益分享制度等形式，幫助企業(yè)、集體和農(nóng)民獲利。對(duì)林業(yè)技術(shù)服務(wù)者而言，從技術(shù)層面支持城市森林發(fā)展或環(huán)境保護(hù)，切實(shí)提升技術(shù)保障水平，有效保護(hù)環(huán)境和資源，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

4 合作機(jī)制

4.1 構(gòu)建多層次多樣化合作體系

海南城市森林資源豐富，城市森林內(nèi)在結(jié)構(gòu)具有特殊性，因此，可有針對(duì)性地構(gòu)建多層次、多樣化合作體系。借助政府、科研機(jī)構(gòu)、村集體農(nóng)民三方主體，圍繞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與城市森林經(jīng)營(yíng)者，形成多層次多樣化合作體系。一是在政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與村集體農(nóng)民、政府與其他服務(wù)型機(jī)構(gòu)等不同主體之間，建立相適應(yīng)的合作機(jī)制。對(duì)于城市森林發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林產(chǎn)品生產(chǎn)、林產(chǎn)品貿(mào)易等，可以通過(guò)政府與企業(yè)建立合作完成；開發(fā)利用土地資源、推動(dòng)農(nóng)民就業(yè)等方面可以由企業(yè)與村集體合作完成；研發(fā)城市森林技術(shù)、推廣與生態(tài)環(huán)境整治等方面可由政府與其他服務(wù)型機(jī)構(gòu)合作實(shí)現(xiàn)。二是針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開發(fā)利用資源、利用技術(shù)、治理生態(tài)環(huán)境等方面形成合作機(jī)制，其中合作機(jī)制的主要內(nèi)容集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理、資源開發(fā)利用三方面。

4.2 合作制度的建設(shè)

為充分確保規(guī)范、有效地建立合作體系，應(yīng)當(dāng)建立和完善相應(yīng)制度，以保障合作體系的建設(shè)，避免出現(xiàn)投機(jī)或合作短期終止等行為，規(guī)范合作行為，保證按照具體原則實(shí)施。建立合作制度應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，不得違背國(guó)家或省經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境發(fā)展的法律法規(guī)。建立合作制度還應(yīng)當(dāng)充分考慮海南現(xiàn)狀，逐一針對(duì)現(xiàn)階段重點(diǎn)領(lǐng)域展開。第一，與農(nóng)民之間建立合作制度。農(nóng)民是當(dāng)前影響海南城市森林資源最大的主體，和農(nóng)民建立合作，在一定程度上能減少對(duì)城市森林資源的負(fù)面影響。第二，與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間建立合作制度。與龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)建立合作制度，能夠切實(shí)提升海南城市森林發(fā)展整體水平。此外，通過(guò)與科研院所建立技術(shù)合作制度、與工業(yè)企業(yè)建立產(chǎn)業(yè)合作制度等也能夠幫助海南利用好城市森林資源。

5 扶持機(jī)制

5.1 政策的扶持機(jī)制

政策扶持機(jī)制的建立和形成必須借助于一定的經(jīng)濟(jì)手段，主要包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、撥款、減免稅收、降低利息或減免利息貸款等，這些措施能有力地支持和幫助弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特殊產(chǎn)業(yè)或落后發(fā)展地區(qū)。改革開放以來(lái)，我國(guó)始終提供幫扶政策支持弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且不斷加大扶持力度。城市森林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)上存在一定的特殊性，就扶持城市森林發(fā)展現(xiàn)狀而言存在一定問(wèn)題。具體表現(xiàn)在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前海南的發(fā)展需求。因此，第一，明確特殊區(qū)域城市森林發(fā)展方向，完善相應(yīng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。海南具有顯著的熱帶區(qū)域特征，擁有豐富的動(dòng)植物資源，生物多樣性突出。國(guó)家中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在海南城市森林發(fā)展上，積極展開轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化海南城市森林在經(jīng)濟(jì)上發(fā)展的成效，縱向與橫向相結(jié)合加大轉(zhuǎn)移支付力度。第二，針對(duì)城市森林的發(fā)展及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定有力的優(yōu)惠稅收制度。利用稅收優(yōu)惠，支持和鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)效。第三，地方政府或金融機(jī)構(gòu)加大貸款優(yōu)惠，以低息或無(wú)息支持城市森林發(fā)展，提供強(qiáng)有力的資金支持，特別是在生態(tài)林或天然林建設(shè)方面缺乏資金的。

5.2 區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

作為一個(gè)島嶼省份，海南的生態(tài)受益區(qū)明顯區(qū)別于典型生態(tài)保護(hù)區(qū)，二者之間存在鮮明的界限，因而具備天然的構(gòu)建區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。這一機(jī)制的建立必須著重注意幾方面問(wèn)題。第一，選擇生態(tài)補(bǔ)償方式，應(yīng)當(dāng)以政府補(bǔ)償提供生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)前，我國(guó)尚未形成完善的生態(tài)補(bǔ)償交易市場(chǎng)，也缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)意識(shí)。因此，有必要通過(guò)政府，強(qiáng)制性建立市場(chǎng)，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)意識(shí)，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償程序和相關(guān)規(guī)定。第二，建立生態(tài)補(bǔ)償原則，主要有受益區(qū)付費(fèi)原則、公平原則、保護(hù)區(qū)補(bǔ)償原則等。第三，明確補(bǔ)償依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上生態(tài)補(bǔ)償是按照付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)補(bǔ)償?shù)?，因此必須符合保護(hù)區(qū)各類支出費(fèi)用的要求。