王 進，朱恒順，唐 寧

（1.全國人大社會建設(shè)委員會，北京 100051；2.全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局，北京 100051）

現(xiàn)行《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）由1995年8月29日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）第十五次會議通過，頒布實施已超過25年。25年來，雖然我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變化，但這部法律除2009年和2016年在“打包”修改部分法律時對個別條款作了修正外，一直未作修改。而同期制定的部分法律比如《教育法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》等，多數(shù)都在21世紀初進行了修訂，有的已進行了3次以上較大幅度的修訂，但截至2017年，《體育法》的修訂一直未能正式提上國家立法機關(guān)的日程。

雖然沒有列入國家立法機關(guān)的修法議程，但《體育法》滯后于時代的現(xiàn)實卻是不容否認的，尤其是健康中國戰(zhàn)略的實施，更是對體育事業(yè)發(fā)展提出了新的時代要求，《體育法》修改的迫切性日益明顯。事實上，早在2005年，國家體育總局就已開始考慮《體育法》的修改工作，2010年，國家體育總局正式啟動了《體育法》的修訂工作。

2018年，《體育法》修訂工作正式列入國家立法機關(guān)的日程。2018年9月，第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，“《體育法》（修訂）”被作為第二類項目列入了立法規(guī)劃，并確定由全國人大社會建設(shè)委員會牽頭起草。同年，全國人大社會建設(shè)委員會制定了具體的工作計劃，明確了在本屆全國人大常委會任期內(nèi)完成修法任務(wù)的初步目標。

根據(jù)工作計劃，自2020年下半年起，全國人大社會建設(shè)委員會全面啟動了《體育法》修訂工作。自開展工作以來，全國人大社會建設(shè)委員會《體育法》修法工作專班廣泛聽取各級體育、教育等行政部門、有關(guān)專家學者、體育社會組織、體育相關(guān)企業(yè)、運動員、教練員、裁判員等對于法律修改的意見建議。在對各方面的意見反復研究的基礎(chǔ)上，會同國家體育總局著手起草修訂草案。在修訂草案起草過程中，對一些重點難點問題進行了專門論證和研究，其中重點關(guān)注了如下問題。

1 關(guān)于“公民的體育權(quán)利”

近年來，公民的體育權(quán)利引起了學者們廣泛關(guān)注，不少學者對體育權(quán)利的重要價值進行了闡述。體育權(quán)利作為公民享有的一項重要權(quán)利，對公民身體健康、文化素質(zhì)提升、社會和諧穩(wěn)定意義重大（張宇飛等，2020）。體育權(quán)利是一種憲法權(quán)利，作為憲法基本權(quán)利或公民生命健康權(quán)的下位權(quán)利（葉強，2014）。雖然有學者稱《體育法》修改增加公民體育權(quán)利的條款是所有關(guān)于《體育法》修改研究議題中最具共識的內(nèi)容之一（姜熙，2019），但在《體育法》修訂過程中，關(guān)于是否應當在《體育法》中對公民的體育權(quán)利予以闡明、如何規(guī)定公民的體育權(quán)利、是否應當在草案中明確將“保障公民的體育權(quán)利”作為立法目的甚至基本原則，都成為學界討論的熱點問題。

法治的真諦是人權(quán)。現(xiàn)代法治社會里，立法的首要目的是保護公民的權(quán)利或者推進公民權(quán)利的實現(xiàn)，《體育法》立法也不例外。但在《體育法》修訂時，是否需要對公民的體育權(quán)利予以闡明甚至列舉，爭議卻比較大?！扼w育法》作為體育基本法，理應將體育權(quán)利的內(nèi)涵加以明確，細化體育權(quán)利的規(guī)定；《體育法》的修改應以保障公民體育權(quán)利的實現(xiàn)為核心，明確規(guī)定公民享有體育運動和從事體育相關(guān)活動的權(quán)利（田思源，2011）；在學校體育部分增設(shè)學生體育權(quán)利和義務(wù)（徐娟等，2017）。

在修訂草案起草過程中，起草者根據(jù)有關(guān)專家學者和實務(wù)工作者的意見，曾嘗試在總則部分將“為保障公民的體育權(quán)利”作為立法目的在第一條中予以闡述。但是，在深度討論時，各方面對“什么是體育權(quán)利”“體育權(quán)利包括哪些權(quán)利”卻難以達成共識，有單位指出，憲法第二章中并沒有規(guī)定公民的體育權(quán)，只是在憲法的《總綱》中有“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)”的表述，因而不建議使用“體育權(quán)利”的概念。有學者也提出，當下使用“體育權(quán)利”的多數(shù)是研究《體育法》的學者，而對憲法和人權(quán)研究較多的學者，卻少有人提及“體育權(quán)利”，一般認為“健康權(quán)”“教育權(quán)”等權(quán)利，實際上包含了公民參與體育活動的權(quán)利，因而對是否將“體育權(quán)利”這個概念在法律中固化也持不同意見。對此，筆者也基本持贊同態(tài)度，認為“參與體育活動”是公民的權(quán)利，但在其基本概念、內(nèi)涵、外延尚有較大爭議的情況下，可以暫且不在《體育法》中明確闡述。公民參與體育活動的權(quán)利，實踐中主要表現(xiàn)為普通民眾參加健身活動的權(quán)利、運動員參加競技活動的權(quán)利、在校學生參加體育活動的權(quán)利，法律中可以在專門章節(jié)中進行有針對性的表述。

哈耶克（1997）認為，“從人們存在很大差異這一事實出發(fā)，我們便可以認為，如果我們給予他們平等的待遇，其結(jié)果就一定是他們在實際地位上的不平等，而且，將他們置于平等地位的唯一方法也只能是給他們以差別待遇。”在保障公民體育權(quán)利實現(xiàn)方面，這一問題也是存在的。對于未成年人、老年人、殘疾人等特殊群體，如果只是宣示“他們平等地享有參與體育活動的權(quán)利”或者不作任何規(guī)定，實踐中對他們來說就是遠遠不夠的。以老年人和殘疾人為例，由于身體上的障礙，有些人可能需要乘坐輪椅，如果健身場館沒有無障礙設(shè)施，對于很多老年人和殘疾人來說，就只能是“望梅止渴”。為此，在修訂草案起草過程中，應當特別關(guān)注未成年人、老年人、殘疾人等群體的權(quán)利保障，對他們參加體育活動給予特別保障。這種表面上看似的不平等，恰恰是為了實現(xiàn)實質(zhì)上的平等，正如憲法學者們所提出的，形式上的平等，尤其是實質(zhì)上的平等原則均在一定的方面和程度上允許合理的差別（韓大元，2010）。

2 關(guān)于學校體育

學校體育主要涉及在校學生的體育教育和體育鍛煉活動。雖然近年來國家頒布了多項促進青少年體質(zhì)提升的政策文件，但青少年學生體質(zhì)總體上仍呈下降趨勢，因而《體育法》修改過程中，如何從法律層面保障青少年學生接受體育教育、保證充足的體育活動時間，受到社會各界廣泛關(guān)注。

法律修改過程中，曾有一些單位提出建議，認為“學校體育”的章名內(nèi)涵和外延不夠科學，站在青少年體育和社會體育協(xié)調(diào)發(fā)展、社會對人才健康素質(zhì)需求的立場上考慮，建議將“學校體育”章名修改為“青少年體育”，從而使其調(diào)整范圍涵蓋校內(nèi)校外、課內(nèi)課外。不過，也有專家提出，“學校體育”和“青少年體育”雖然調(diào)整的主體范圍大致相似，但內(nèi)涵區(qū)別很大?！皩W校體育”的責任主體很明確，就是各級各類學校，主要涉及校內(nèi)的教學活動，而“青少年體育”則是一個“全流程”的，不僅指學校的教學活動，也涉及日常健身、體育競賽等內(nèi)容，這樣的修改從立法技術(shù)上講并不科學，因而不建議修改。在充分考慮各方面意見基礎(chǔ)上，筆者也傾向于暫且不修改章名，而主要從實現(xiàn)立法目的的初衷去對條文進行完善。如果條文內(nèi)容也無法用“學校體育”章名涵蓋，再考慮修改章名的問題。

高質(zhì)量的學校體育是青少年身心健康成長的重要保障。但實踐中，由于體育并不是高考的科目，存在體育課特別是中學生的體育課課時、質(zhì)量不能得到保障的問題，不少學校的體育課變成了體能訓練課，導致學生無法在學校學習專業(yè)體育技能，也就無從培養(yǎng)學生終生從事體育專項鍛煉的習慣。有的學校用課間和午休時間來計算學生體育運動時間，還有些學校體育師資短缺，存在語文、數(shù)學、英語等學科教師占用體育教師編制的現(xiàn)象。為了解決這些問題，有建議應當在法律中明確將體育納入中、高考科目或者是納入中考、高考考試內(nèi)容。但是，更多建議也表明，體育進中、高考，初衷是好的，但可能會影響教育公平，“考什么”“怎么考”等一系列復雜的問題也有待回答。比如，對于參加高考的學生，到底是在一個考點分批測試還是在不同考點統(tǒng)一測試？如果在同一考點分批測，可能會耗時很久；如果不同考點統(tǒng)一測，則場地、考官、氣候等因素可能會影響考生的成績，都有違公平。另外，對于身體條件不適的學生，采取什么補償措施？還有的人擔心，一旦將體育納入高考，興奮劑的問題便會尤為突出。因而，體育進高考的公平性是一個涉及平等性、補償性和差異性等諸多原則的復雜系統(tǒng)性問題（趙煥等，2021）。基于此，體育進中考、高考，特別是進高考的問題，的確有待進一步研究，當下尚難以形成統(tǒng)一的觀點，因而不寫入法律為宜。

在管理效力的價值目標下，學生和教師的體育權(quán)利容易被這種管理效力所掩蓋和忽視，這應當是學校發(fā)生體育侵權(quán)的制度動因（韋志明等，2019）。因此，解決部分學校體育課質(zhì)量不高、體育課時被侵占等問題，可以考慮從加強監(jiān)督的角度來著手，實現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力。在立法時，筆者傾向于強化教育督導職責、公眾監(jiān)督權(quán)等方式，從而促使學校提高體育課教學質(zhì)量、不侵占體育課時。比如，要求縣級以上教育行政部門定期對學校體育工作進行督導，并將督導報告向社會公開等。如果教育部門的督導到位、公眾監(jiān)督到位，學校體育教學的質(zhì)量也應當會得到較好的保障。

3 關(guān)于競技體育

競技體育是以比賽為基本形式，以取勝或者爭取優(yōu)異的成績?yōu)榛灸繕说捏w育運動方式。競技體育是當代體育的核心部分，它以比賽為基本形式，具有多種社會功能，與社會有廣泛的結(jié)合面，從而產(chǎn)生多方面的效益。建設(shè)體育強國，全面建成小康社會，需要競技體育進一步深化改革、加快發(fā)展（楊國慶等，2019）。自中華人民共和國成立以來，競技體育經(jīng)其豐富的價值內(nèi)涵、多元的文化底蘊、生動的表達形式，在滿足人民群眾日益增長的美好生活需要和民族自豪感方面發(fā)揮了重要作用。多年來，競技體育成績一直被認為是綜合國力的重要體現(xiàn)，被擺在體育事業(yè)發(fā)展的重要位置。以參加奧運會為例，自20世紀80年代起，奧運會賽場上的成績一直被國人看作重要的國家榮譽之一，我國為此先后發(fā)布了多個奧運爭光計劃。但是，競技體育取得輝煌成績的同時，也存在不少問題?！扼w育法》修改過程中，如何完善競技體育的規(guī)定，屬于各方面重點考慮的內(nèi)容。

1995年頒布的《體育法》關(guān)于“競技體育”一章的鮮明特色就是以為國爭光為核心訴求的舉國體制。在《體育法》修改過程中，有建議提出，考慮到國人的感受，“競技體育”一章應當進一步強化舉國體制，以使我國的競技體育成績與體育強國建設(shè)的目標相匹配。但也有建議指出，舉國體制下，我國競技體育承擔了過多不應當承擔的責任，金牌成為評價體育部門業(yè)績最重要的標準，容易淡化體育的大眾性，削弱競技體育的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，從長遠來看，反而可能會影響競技體育成績，不贊同強化舉國體制。筆者認為，在新時代，國民應當更加理性地看待運動員在國際賽場上的成績，“金牌第一”的競技體育發(fā)展模式已滯后于時代，競技體育的發(fā)展模式必須進行路徑轉(zhuǎn)換，因而，法律修訂草案起草過程中，沒有進一步強調(diào)舉國體制。

舉國體制的特點之一就是權(quán)力本位的色彩較濃，運動員的權(quán)利容易被忽視。現(xiàn)行法律關(guān)于運動員權(quán)利的條款較少，只有第二十七條、第二十八條、第三十三條涉及了運動員的受教育權(quán)、升學就業(yè)權(quán)利和公平競爭權(quán)，對其他權(quán)利幾乎未提及。因此，在《體育法》修改過程中，如何強化運動員權(quán)利保障，成為競技體育部分修改的重點內(nèi)容。有專家提出，這一章應當體現(xiàn)從關(guān)注權(quán)力到重視權(quán)利的轉(zhuǎn)變，把保障運動員的權(quán)利作為核心。修改過程中，各方面普遍達成的共識：一是要高度關(guān)注運動員的權(quán)利，應當有專門條款列舉運動員可以享有的權(quán)利；二是要增強權(quán)利條款的“剛性”，使權(quán)利能夠“落地”；三是要強調(diào)權(quán)利和義務(wù)的一致性，既要有權(quán)利條款，也要有相應的義務(wù)條款。

基于上述思路，修訂草案起草工作團隊曾嘗試在過程稿中對運動員可以享有的權(quán)利予以明確列舉，包括參加專業(yè)訓練、參加各級各類競賽、選擇注冊與交流、獲得工資報酬福利保險等，而且進一步明確對優(yōu)秀運動員在就業(yè)、升學、醫(yī)療等方面給予優(yōu)待，這其中有許多內(nèi)容直指現(xiàn)實中的問題。不過在深入征求意見時發(fā)現(xiàn)，在法律中明確列舉運動員的權(quán)利，從方向上是對的，但也有一個問題首先需要明確，那就是“運動員”的概念。因為現(xiàn)實中“運動員”在不同場合范圍不同，對象不一，有時“運動員”可能只是參加國際體育競技的人，有時候一個學校運動會或者社區(qū)居民運動會的參加者也稱“運動員”，如果法律中要列舉運動員權(quán)利，就意味著要對“運動員”的概念有一個明確的界定。從體育行政部門的角度，重點關(guān)注的“運動員”可能就是在國家隊或者省運動隊集訓、有編制、拿薪酬的人，但如果法律中僅僅保障這些人的權(quán)利，似乎也有些欠妥，畢竟競技體育面向的是所有大眾。在反復討論的基礎(chǔ)上，筆者建議，如果難以在法律中對“運動員”的概念作出科學界定，可以考慮將有關(guān)運動員權(quán)利保障分散表述，不再集中到一條進行列舉，有關(guān)的政策性保障內(nèi)容，可以先通過行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件來規(guī)定。當然，不在《體育法》中集中列舉運動員應當享有的權(quán)利，并不意味著對運動員權(quán)利的忽視，運動員權(quán)利保障仍然是“競技體育”一章修改的中心內(nèi)容。

4 關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)

在起草修訂草案過程中，有關(guān)實務(wù)方面的建議，隨著體育市場化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)對法律制度的需求同當前《體育法》不能滿足體育產(chǎn)業(yè)法治化需求的矛盾日益突出，體育市場運作規(guī)范缺失、體育產(chǎn)業(yè)衍生出的新型權(quán)利無法律依據(jù)，成為制約體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，因此，建議在法律修改時增設(shè)“體育產(chǎn)業(yè)”專章。一些研究《體育法》的專家學者也提出，國家發(fā)布的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃在保障措施中基本都提出了要加強立法保護，現(xiàn)行的《體育法》未專門規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)，帶來了諸多問題。例如，投資方?jīng)]有明確的法律法規(guī)作依據(jù)，無法預估投資的風險，降低了投資熱情；無形資產(chǎn)作為給企業(yè)帶來超額利潤以及競爭優(yōu)勢最主要的資產(chǎn)形式?jīng)]有明確的法律條文保護，體育從業(yè)者的權(quán)益無法得到保護等。

在深入研究討論中，對“體育產(chǎn)業(yè)”一章應當包含的內(nèi)容也提出了不少意見建議。比如，要在法律中增加國家鼓勵、支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則，肯定體育產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展體育事業(yè)、建設(shè)體育強國的重要基礎(chǔ)和保障的地位；要明確規(guī)定對經(jīng)認定的體育組織、體育賽事組織者等體育運營主體，以及使用合法資金、貨物、服務(wù)投資體育事業(yè)特別是上述運營主體者，給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策；要通過立法建立體育市場誠信體系，構(gòu)建守信激勵和失信懲戒機制。鼓勵征信機構(gòu)、信用評級機構(gòu)等發(fā)展針對體育企業(yè)的信用產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵開展第三方信用評價業(yè)務(wù)。依法建立、實施體育企業(yè)市場退出機制；要加強賽事轉(zhuǎn)播權(quán)保護；要通過立法，鼓勵健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動健身休閑與文化、教育、旅游、健康、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)融合互動。

但是在起草過程中，“體育產(chǎn)業(yè)”部分應當規(guī)定哪些內(nèi)容、是否應當單獨列一章，卻引起了較大爭論。有建議提出，體育產(chǎn)業(yè)立法不宜過多強調(diào)體育個性，應當充分考慮現(xiàn)行法律規(guī)范解釋、調(diào)整以適應體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的可行性，比如將特殊標志保護交給《商標法》，將轉(zhuǎn)播權(quán)保護交給《著作權(quán)法》，將稅收優(yōu)惠交由稅收相關(guān)法律，將贊助問題交由《民法典》等。

筆者認為，體育產(chǎn)業(yè)的重要性不言而喻。但是，體育產(chǎn)業(yè)涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長，與其他產(chǎn)業(yè)緊密相連，這也就決定了其相關(guān)規(guī)范可能橫跨經(jīng)濟法、民商法、行政法、土地法、知識產(chǎn)權(quán)法等多部門、多層次的法條，立法時既要對現(xiàn)有法律范圍內(nèi)保障體育產(chǎn)業(yè)要素的空白進行補充，同時要恪守界限，注意與其他部門相關(guān)法律之間的平衡與協(xié)調(diào)。體育產(chǎn)業(yè)中多數(shù)產(chǎn)業(yè)，比如體育培訓、體育休閑旅游等，與傳統(tǒng)的培訓、休閑旅游相比，從法律規(guī)范上并沒有太多的特殊性，現(xiàn)行的法律完全可以適用，如果在《體育法》中另行規(guī)定，反而可能引起法律適用的沖突。因此，筆者傾向于不在《體育法》中單設(shè)“體育產(chǎn)業(yè)”專章，而將必須在《體育法》中體現(xiàn)的內(nèi)容分別放到有關(guān)章節(jié)。

5 關(guān)于體育糾紛解決

現(xiàn)行《體育法》對于體育糾紛解決是有原則性規(guī)定的?！扼w育法》第三十二條規(guī)定：在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構(gòu)負責調(diào)解、仲裁。但是，現(xiàn)行《體育法》實施20多年來，法律意義上的我國體育仲裁工作卻一直沒有啟動。近年來，隨著我國體育對外交流活動日益頻繁，各類體育糾紛日益復雜多元，加快建立體育仲裁制度已成為各方共識。體育仲裁因為實踐性較強而獲得了體育界與法律界的支持，目前被視為便捷、實用、有效的體育糾紛解決方式之一。面對各種體育糾紛和爭端，事實證明體育仲裁已成為經(jīng)濟、有效和便捷的爭端解決方式，體育仲裁的確立是發(fā)展體育強國的必需路徑（張克樂，2020）。因此，在啟動法律修改工作之后，完善體育仲裁制度、設(shè)立“體育仲裁”章節(jié)一直是起草工作團隊的共識。

雖然體育仲裁制度沒有建立，但我國仲裁制度的實踐卻已有較為深厚的基礎(chǔ)。1994年8月31日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過了《中華人民共和國仲裁法》，依據(jù)該法建立了我國的民商事仲裁制度，這部法律規(guī)定的仲裁范圍主要限于平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛。2007年12月29日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》，這部法律建立的勞動爭議仲裁制度主要仲裁用人單位與勞動者發(fā)生的勞動爭議，比如是否存在勞動關(guān)系、勞動合同是否有效、勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等。2009年6月27日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度。目前，這三大仲裁制度均已實踐多年，在化解糾紛中發(fā)揮著重要作用。

現(xiàn)行的3種仲裁制度分別確立了3種仲裁模式：仲裁法確立的民商事仲裁，是“或裁或?qū)彙敝贫?，糾紛既可以通過人民法院裁判，也可以通過仲裁機構(gòu)仲裁，當事人只能選擇其一，選擇到法院起訴就不能再申請仲裁，選擇申請仲裁，法院就不再受理，仲裁具有“一裁終局”的效力；勞動爭議確立的是“先裁后審”制度，發(fā)生勞動爭議后，當事人只能先申請仲裁，對仲裁結(jié)果不服的，原則上可以到人民法院起訴（個別情形除外），仲裁原則上不具有“一裁終局”的效力；土地承包仲裁法規(guī)定的制度更加靈活，發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的，當事人可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴，已向人民法院起訴的，不得再申請仲裁。但是申請仲裁后，對仲裁結(jié)果不服的，當事人可以再向人民法院起訴，仲裁不具有“一裁終局”的效力。

法律修訂草案起草過程中，多數(shù)建議傾向于建立獨立的體育糾紛解決體系，即確立一種排他性的管轄體系，明確部分事項只能通過體育仲裁來解決。建立獨立的體育糾紛解決體系的立足點主要是基于體育糾紛的特殊性，這種特殊性一方面表現(xiàn)在體育領(lǐng)域糾紛解決具有專業(yè)性的要求，另一方面主要表現(xiàn)為體育糾紛一般都需要更為快速的解決（姜熙等，2019）。從其他國家的慣例和經(jīng)驗看，多數(shù)國家特別是體育事業(yè)較發(fā)達國家也都傾向于建立獨立的體育糾紛解決體系，以適應體育糾紛的專業(yè)性、快速性的要求。

筆者認為，如果承認我國體育仲裁制度建立的必要性，那一定就是因為體育糾紛解決具有特殊性。其特殊性無非是在于專業(yè)性和時效性，因而可以基于這兩點來探討建立我國體育仲裁制度。建立我國體育仲裁制度，首先要處理好三方面的關(guān)系：一是現(xiàn)有糾紛解決體系和體育仲裁之間的關(guān)系。考慮到體育仲裁尚未有實踐基礎(chǔ)，因此，凡是通過現(xiàn)有糾紛解決渠道能夠較好解決的體育糾紛，應當盡量通過現(xiàn)有渠道解決，就不宜再納入體育仲裁范圍。比如，實踐中相當一部分體育糾紛是屬于運動員和有關(guān)俱樂部等之間發(fā)生的勞動合同爭議或者勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等，對于此類爭議，如果體育仲裁也涉及，必然會發(fā)生法律沖突問題，因此也需妥善協(xié)調(diào)。二是體育競賽中技術(shù)性糾紛和體育仲裁的關(guān)系。體育賽事活動過程中因競賽規(guī)則發(fā)生的技術(shù)性糾紛，即僅是因為裁判因素的糾紛，從各國慣例和我國實踐來看，都可以視為競賽組織者內(nèi)部處理事項，不適合提交體育仲裁。三是仲裁和司法的關(guān)系。主要是法院對于體育仲裁的承認和監(jiān)督等問題，即對于依法作出的仲裁，法院應當持何態(tài)度，這也需要在法律中明確。

立法過程中，還有一種觀點提出，凡是《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）已經(jīng)規(guī)定的，《體育法》中就不宜再重復規(guī)定，可以直接引用仲裁法的規(guī)定。實際上，這種觀點把《仲裁法》誤認為仲裁領(lǐng)域的基本法了。事實上，其與土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法、勞動爭議調(diào)解仲裁法是并行的法律，《仲裁法》只涉及民商事仲裁，并非各類仲裁制度的基本法，所以不能將《仲裁法》規(guī)定了的內(nèi)容，《體育法》中就不再涉及。

民商事仲裁、土地承包經(jīng)營仲裁、勞動爭議仲裁都是通過一部專門的立法來解決的。從建立一個全新的制度角度來說，制定一部專門的體育仲裁法也是有意義的，但考慮到立法成本、效率等多種因素，起草工作團隊達成了共識，在法律修改時通過設(shè)置專門章節(jié)的方式，初步搭建起中國體育仲裁制度的框架，將體育仲裁范圍、仲裁機構(gòu)的組織、仲裁的基本程序等在法律中明確，為以后國務(wù)院有關(guān)部門或者相關(guān)組織完善體育仲裁制度提供法律依據(jù)，有關(guān)體育仲裁的規(guī)則等內(nèi)容可以交由國家體育行政主管部門或者體育仲裁委員會來具體制定。

關(guān)于體育仲裁部分，最核心的問題是仲裁范圍。由于缺乏實踐基礎(chǔ)，實踐中體育涉外因素比較多，我國一些體育糾紛甚至經(jīng)常提交國際體育仲裁機構(gòu)仲裁，因此，哪些事項列入仲裁范圍一直是一個爭議的焦點。筆者認為，考慮到實踐基礎(chǔ)的薄弱，此次《體育法》修改時確定體育仲裁范圍，可以相對保守一些，宜將完全具備體育領(lǐng)域特色、專業(yè)性強的糾紛先行納入，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗。因此，建議目前將體育仲裁事項完全限定在競技體育領(lǐng)域內(nèi)，而且是最嚴格意義上的競技體育內(nèi)，對競技體育相關(guān)領(lǐng)域暫不涉及。同時，要嚴格避免與其他仲裁方式交叉受理，凡是屬于民商事仲裁、勞動爭議仲裁范圍的，體育仲裁應當不予受理。

仲裁的效力也是法律中必須規(guī)定的問題?？紤]到體育糾紛特別是競技體育糾紛的專業(yè)性、時效性，筆者傾向于采取“一裁終局”模式，即凡是申請體育仲裁的，一裁終局，當事人不得再提起仲裁或者訴訟。

由于我國已建立了比較完善的調(diào)解、訴訟、復議制度，加上體育仲裁占用的條款較多，因而筆者建議，在《體育法》中可以只規(guī)定體育仲裁，而不再規(guī)定體育糾紛的調(diào)解、復議、訴訟等制度。

6 關(guān)于法律修改過程中其他幾個重要問題

6.1 關(guān)于體育社會組織

無論過去還是現(xiàn)在，國內(nèi)還是國外，體育社團在體育事業(yè)發(fā)展中均發(fā)揮重要作用，是體育事業(yè)發(fā)展的主體要素（袁鋼，2019）。為了便于參加國際賽事，我國自20世紀50年代起設(shè)立了一些單項體育項目的協(xié)會。但在計劃經(jīng)濟時期，我國體育社會組織與其他社會組織一樣，并不是法治意義上的社會組織，沒有發(fā)揮社會組織應有的作用。自20世紀80年代以來，隨著行政管理體制改革的啟動和逐步深化，我國在國家層面逐漸確立了“運動項目管理中心＋全國性單項體育協(xié)會”管理競技體育的模式。在相當長一段時間里，運動項目管理中心作為國家體育行政主管部門的事業(yè)單位，其負責人往往也兼任全國性單項協(xié)會的負責人，該模式具有一定的歷史合理性，也收到了一定的效果，但其局限性也非常明顯。近年來，關(guān)于體育社會組織特別是全國單項性體育協(xié)會如何改革，一直是體育領(lǐng)域一個熱點，也是《體育法》修改過程中比較關(guān)注的問題之一。

這次法律修訂過程中一個最重要的問題就是為單項體育協(xié)會特別是全國性單項體育協(xié)會準確定位。從政策的角度，中共中央已為體育類社會團體改革指明了方向。2004年，黨的十六屆四中全會提出要發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用；2013年，黨的十八屆三中全會明確提出加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用，并提出限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤。法律修訂草案起草過程中，也應當遵循黨中央的重要指示，為單項體育協(xié)會特別是全國性單項體育協(xié)會準確定位，明確其主要職責，從而使其能夠按照黨中央決策、遵循國際慣例發(fā)揮好應有的作用。

6.2 關(guān)于保障條件

現(xiàn)行《體育法》中有關(guān)于“保障條件”的專門章節(jié)。雖然目前設(shè)有保障措施、保障條件的法律，但現(xiàn)行《體育法》中有這樣專門一個章節(jié)，說明了當年立法者對體育事業(yè)發(fā)展特別是《體育法》其他重要條款“落地”的重視。

基于《體育法》一些條款現(xiàn)實中“缺少牙齒”“有勁無處使”的現(xiàn)實，這次法律修訂過程中，強化保障條件和監(jiān)督管理措施成為共識。但修改或者增加哪些保障手段，各方面的認識并不完全一致。

落實健康中國戰(zhàn)略，促進全民健康，是體育法治建設(shè)的重要任務(wù)（田思源，2019）。筆者認為，這次法律修改時，完善保障條件，第一要務(wù)是細化全民健身的保障條件，從制度上解決普通民眾“無處健身”的難題。因而，應當將體育場地設(shè)施規(guī)劃、體育場地設(shè)施開放等作為重要內(nèi)容，特別是應當圍繞打造“十分鐘健身圈”，強調(diào)居住區(qū)配套體育設(shè)施的建設(shè)，建議在法律中明確規(guī)定新建、改建、擴建居住小區(qū)，應當同步規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)用于居民日常健身的體育場地設(shè)施，對于閑置的廠房、老舊商業(yè)設(shè)施等，應當鼓勵改建為用于居民日常健身的體育場地設(shè)施。2003年頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》對公共體育設(shè)施建設(shè)、使用等也作出了一些規(guī)定，在法律修改時，可以考慮將其中一些內(nèi)容吸收到《體育法》中。調(diào)研中有建議指出，不少全民健身設(shè)施建成后缺乏運維，導致無法正常使用，因此，筆者也建議在法律中增加全民健身場地設(shè)施的管理和維護機制。

好的制度關(guān)鍵在于執(zhí)行。規(guī)定了較為周密的制度保障措施，還需要有必要的監(jiān)督管理措施。因此，筆者建議，法律修改時應當設(shè)計一套相對周延的監(jiān)督制約機制，以使好的制度能夠在實踐中達到預期的效果。對此，可以考慮通過加大行政執(zhí)法檢查、公民社會監(jiān)督以及人大監(jiān)督的力度，使相關(guān)制度能夠得到認真貫徹落實。尤其是可以考慮通過完善人大監(jiān)督制度，要求縣級以上人大及其常委會定期開展對本地區(qū)的執(zhí)法檢查或者相應監(jiān)督，特別是對全民健身、學校體育等相關(guān)制度實施情況的監(jiān)督，以推動相關(guān)制度真正“落地”，讓法律成果真正惠及每一位公民。

6.3 關(guān)于“體育”的內(nèi)涵

有學者在對一些國家的《體育法》進行梳理時發(fā)現(xiàn)，這些國家的《體育法》主要是對體育領(lǐng)域的一些核心概念，如“體育”“競技體育”“職業(yè)體育”等進行界定，22個國家的28部體育法中，有16部都對“體育”這一最關(guān)鍵的概念進行了界定（姜熙，2019）。在《體育法》修改過程中，是否對“體育”的內(nèi)涵進行界定，也是一個普遍關(guān)注的問題。

單純從語義學的角度，“體育”是有其特定解釋的。但是，作為一個法律概念，如何界定“體育”，不僅涉及這部法律的調(diào)整范圍，更涉及執(zhí)法對象甚至部門職責。當前，部分邊緣領(lǐng)域的活動是否可列入“體育”的范疇，一直存在爭議。在對“體育項目”到底有哪些都存較大爭議的情況下，以法律的形式對“體育”作出準確定義，確實存在一定困難。為此，筆者建議，這次法律修改時可以暫且不對“體育”的內(nèi)涵進行界定。同時，考慮到國家已有相對健全的體育項目認定標準和機制，筆者認為，法律修改時可以明確國家建立體育項目管理制度，新設(shè)體育項目的標準由國務(wù)院規(guī)定，體育項目的目錄由國家體育行政主管部門公布。這樣，也能夠基本達到明確“體育”內(nèi)涵的目的。

7 結(jié)語

2021年10月中下旬，經(jīng)過多方征求意見的《中華人民共和國體育法（修訂草案）》將提請十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議，《體育法》的修訂工作將會被正式列入最高國家立法機關(guān)的日程。根據(jù)《中華人民共和國立法法》，法律草案一般需要經(jīng)過三次審議方可提請表決，此次《體育法》的修改，涉及的條款較多，預計會經(jīng)過全國人大常委會三次審議才可能提請表決。從全國人大常委會立法工作的基本特點和規(guī)律看，如果進展順利，《體育法》修改工作很有可能在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)完成，甚至可能在2022年底前完成，中國的體育法治建設(shè)甚至體育事業(yè)發(fā)展都將會進入一個嶄新時期。因此，完全可以相信，只要各方繼續(xù)努力，體育界期待已久、面目一新的《體育法》，離我們已經(jīng)不遠！