宋清潤，鞏小豪

(北京外國語大學(xué) 亞洲學(xué)院，北京 100089；中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院 國際安全研究所，北京 100081)

對外援助是美國外交政策的重要內(nèi)容，亦是美國實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略利益的重要手段。美國國際開發(fā)署(The United States Agency for International Development)負(fù)責(zé)實(shí)施美國大部分對外非軍事援助。1961年11月美國國際開發(fā)署成立后，直至2000財(cái)年，其對緬甸的援助時(shí)斷時(shí)續(xù)，援助總額約1.18億美元，年均不到300萬美元。(1)根據(jù)美國國際開發(fā)署公布的數(shù)據(jù)計(jì)算而成，參見The United States Agency for International Development, “U.S. Overseas Loans and Grants: July 1, 1945-September 30, 2008”, p. 118, https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADR900.pdf(登陸時(shí)間：2020年6月11日); The United States Agency for International Development, “U.S. Foreign Aid by Country: Burma (Myanmar)”, https://explorer.usaid.gov/cd/MMR(登陸時(shí)間：2021年1月26日).2001—2020財(cái)年，雖然歷經(jīng)小布什(George Walker Bush)、奧巴馬(Barack Obama)和特朗普(Donald Trump)三屆、不同政黨的政府，但是美國國際開發(fā)署對緬甸援助不僅從未中斷，而且逐漸增多，總額約10.97億美元。2015—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸年度援助額更是連續(xù)6年均超過1億美元，其中2020財(cái)年的援助額達(dá)到1.67億美元，在東亞和大洋洲地區(qū)的相關(guān)受援國家中位居第一。[1]美國對緬甸援助變化的背后是美國對緬甸政策的目標(biāo)、動(dòng)力和手段的調(diào)整與變化。

目前國內(nèi)關(guān)注該議題的學(xué)者不多。韓凝通過考察2008—2015年美國國際開發(fā)署對緬甸援助的情況，分析了美國對緬甸援助變化的背景、原因、政策和影響等。[2]徐建華對奧巴馬政府對緬甸援助政策的調(diào)整背景、援助內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行研究，認(rèn)為奧巴馬政府出于加強(qiáng)美國與東盟的關(guān)系、制衡中國在緬甸的影響力等需要，增加了對緬甸的“民主援助”、經(jīng)濟(jì)援助等。文章對美國國際開發(fā)署的角色與作用著墨不多，只在介紹美國幫助緬甸進(jìn)行制度建設(shè)和官員培訓(xùn)等內(nèi)容時(shí)有所提及。[3]美國學(xué)界和政界的著述也有一些。美國前駐緬甸使館代辦普里西拉·A. 克拉普(Priscilla A. Clapp)曾撰文論及2012年美國國際開發(fā)署重開駐緬甸辦公室之后3年多的援助緬甸情況。她指出美國國際開發(fā)署當(dāng)時(shí)對緬甸的援助仍不多，認(rèn)為緬甸2015年大選后的“民主轉(zhuǎn)型”成績顯著，建議美國增加援助，加大支持緬甸轉(zhuǎn)型的力度。[4]美國的緬甸問題專家克萊默·肯頓(Clymer Kenton)從美緬關(guān)系史的視角介紹了20世紀(jì)60—80年代美國國際開發(fā)署援助緬甸的簡況，但基本沒有涉及21世紀(jì)的援助情況。[5]綜上所述，現(xiàn)有研究側(cè)重分析某一時(shí)期美國國際開發(fā)署對緬甸的援助，或者在討論美國對緬甸總體政策、總體援助情況時(shí)提及美國國際開發(fā)署的援助，鮮有學(xué)者系統(tǒng)討論21世紀(jì)美國國際開發(fā)署對緬甸的援助。

緬甸是美國試圖推廣西方民主的中國周邊重點(diǎn)國家，亦是“一帶一路”沿線重要國家。近年來，緬甸已經(jīng)成為美國對華博弈的前沿陣地，增加對緬甸的援助是美國擴(kuò)大其在亞太(印太)地區(qū)的影響力、制衡中國、圍堵“一帶一路”的重要手段。本文利用美國國際開發(fā)署、國會(huì)、白宮等機(jī)構(gòu)的官方文獻(xiàn)，比較小布什、奧巴馬和特朗普政府對緬甸的援助，分析美國國際開發(fā)署對緬甸援助的特點(diǎn)，探討美國援助緬甸政策的本質(zhì)以及美國國際開發(fā)署的角色與作用。

一、2001—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的援助

2001—2020財(cái)年，隨著美國對緬甸政策的變化，美國國際開發(fā)署調(diào)整對緬甸的援助，援助的目標(biāo)日益清晰，包括幫助鞏固“民主轉(zhuǎn)型”、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善弱勢群體的福利、推進(jìn)和平進(jìn)程，等等。[6]為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，美國國際開發(fā)署逐漸建立起完善的對緬甸援助體系，不斷增加援助額度、擴(kuò)大援助領(lǐng)域。20年間，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助從年度160萬美元增加到年度1.67億美元，總額約10.97億美元，援助領(lǐng)域增至十幾個(gè)。(2)這些數(shù)據(jù)根據(jù)2001—2020財(cái)年年度援助額匯總計(jì)算而成，各年援助額參見The United States Agency for International Development, “U.S. Foreign Aid by Country: Burma (Myanmar)”, https://explorer.usaid.gov/cd/MMR(登陸時(shí)間：2021年1月26日).

(一)美國國際開發(fā)署援助緬甸的數(shù)額與排名

在2001—2008財(cái)年，小布什政府對緬甸采取強(qiáng)硬政策，多次加強(qiáng)對緬甸的政治經(jīng)濟(jì)制裁，禁止向緬甸提供人道主義、民主和人權(quán)領(lǐng)域之外的援助，力圖迫使緬甸軍政府屈服、建立符合美國期望的政體，使緬甸的發(fā)展符合美國戰(zhàn)略利益需要。[7]受制于美國對緬甸的總體政策，這一時(shí)期對外援助尚未成為美國政府有效或重要的政策工具。此時(shí)緬甸也限制美國國際開發(fā)署入境活動(dòng)。

由表1可見，2001—2008財(cái)年美國國際開發(fā)署援助緬甸總計(jì)約8030萬美元，年均近1004萬美元。小布什政府時(shí)期，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助主要是救助難民。2001—2007財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的年度援助額低于其對東亞和大洋洲地區(qū)國家的年度援助平均額，排在第七和第十名之間，處于中后位。2008年緬甸遭遇“納爾吉斯”風(fēng)暴襲擊，損失慘重，放松了對美國援助的入境限制。因此，2008財(cái)年美國國際開發(fā)署向緬甸提供大量的救災(zāi)援助，援助額與對東亞和大洋洲地區(qū)國家年度援助平均額持平，地區(qū)排名升至第五，這是小布什政府時(shí)期美國國際開發(fā)署對緬甸年度援助中的特例。

表1 2001—2008財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的援助額及其排名(在東亞、大洋洲地區(qū)) 單位：百萬美元

2009年1月奧巴馬政府上臺(tái)后即評估、調(diào)整對緬甸的強(qiáng)硬政策，轉(zhuǎn)而奉行制裁與接觸并行的雙軌政策。美國通過“以行動(dòng)對行動(dòng)”的方式積極鼓勵(lì)和誘導(dǎo)緬甸內(nèi)部的變化。[8]2011年登盛(Thein Sein)政府啟動(dòng)緬甸“民主化轉(zhuǎn)型”，這些變化得到了美國的認(rèn)可和支持。美國認(rèn)為，2011年之后的6年，緬甸“處于歷史性的轉(zhuǎn)型之中”，從軍人統(tǒng)治向議會(huì)民主轉(zhuǎn)變，昂山素季(Aung San Suu Kyi)領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟(簡稱“民盟”)贏得2015年大選并建立政府是緬甸“民主轉(zhuǎn)型”中的重要事件。[9]

在2009—2016財(cái)年，隨著美國對緬甸政策的調(diào)整，美國國際開發(fā)署加強(qiáng)對緬甸援助的頂層設(shè)計(jì)，增加對緬甸援助，助推緬甸“民主轉(zhuǎn)型”。2012年4月美國國際開發(fā)署重開駐緬甸辦事處，11月發(fā)布《為了民主、和平與繁榮的美國—緬甸伙伴關(guān)系》(United States-Burma Partnership for Democracy, Peace, and Prosperity)。2015年，在美國國務(wù)卿和國際開發(fā)署署長推動(dòng)下，美國政府出臺(tái)《美國促進(jìn)緬甸民主與人權(quán)的戰(zhàn)略》(U.S. Strategy for the Promotion of Democracy and Human Rights in Burma)。這兩份文件均強(qiáng)調(diào)，美國國際開發(fā)署要加大對緬甸援助，助推緬甸“民主轉(zhuǎn)型”、和平進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展等。[10]

表2 2009—2016財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的援助額及其排名(在東亞、大洋洲地區(qū)) 單位：百萬美元

由表2可見，在2009—2012財(cái)年，受制于美國對緬甸的制裁以及對緬甸轉(zhuǎn)型的觀望，美國國際開發(fā)署的援助較為有限，每年2400萬—3300萬美元。2012年昂山素季當(dāng)選議員重返政治舞臺(tái)后，美國確信緬甸變革的“真實(shí)性”，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助快速增長，從2013財(cái)年的5600萬美元增至2016財(cái)年的1.37億美元，其中2015財(cái)年首次超過1億美元。奧巴馬政府時(shí)期，美國國際開發(fā)署共援助緬甸約4.7億美元，年均近5900萬美元，在地區(qū)排名升至前列，2014—2016財(cái)年連續(xù)3年位居第三。[11]

特朗普執(zhí)政后，對緬甸的重視程度有所下降，但仍繼續(xù)支持緬甸的民主轉(zhuǎn)型。2017年2月14日，美國駐緬甸大使斯科特·馬謝爾(Scot Marciel)在緬甸外交部下屬智庫緬甸戰(zhàn)略與國際問題研究所(Myanmar Institute of Strategic and International Studies)演講時(shí)表示，“美國對緬甸政策長期保持一致。特朗普政府仍支持緬甸‘民主轉(zhuǎn)型’，將擴(kuò)大對緬甸法治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人道主義與民生、衛(wèi)生、和平進(jìn)程等領(lǐng)域的援助，提升雙方經(jīng)貿(mào)合作，幫助緬甸應(yīng)對諸多挑戰(zhàn)，支持緬甸成為和平繁榮的‘民主國家’，支持兩國構(gòu)建更密切的關(guān)系?！盵12]2018年5月，美國國際開發(fā)署署長馬克·格林(Mark Green)訪問緬甸時(shí)向緬甸國務(wù)資政昂山素季表示，開發(fā)署將繼續(xù)支持緬甸轉(zhuǎn)型和發(fā)展，向緬甸提供多領(lǐng)域援助。[13]美國國際開發(fā)署2018年和2019年發(fā)布的報(bào)告均明確提出，援助的重要目標(biāo)仍是推動(dòng)緬甸民主持續(xù)進(jìn)步，并推動(dòng)緬甸建立更加包容、開放與和平的社會(huì)，促進(jìn)緬甸人權(quán)、善治和法治等領(lǐng)域的發(fā)展。[14]特朗普政府時(shí)期，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助持續(xù)增長。

表3 2017—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的援助額及其排名(在東亞、大洋洲地區(qū)) 單位：百萬美元

由表3可見，2017—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署每年援助緬甸的數(shù)額繼續(xù)處于高位，援助總額約5.47億美元，年均援助額近1.37億美元，其中2020財(cái)年達(dá)到美國國際開發(fā)署1961年成立后對緬援助的最高值——1.67億美元，在東亞和大洋洲地區(qū)國家中排名第一，超過菲律賓、泰國、印尼、馬來西亞、越南等美國某個(gè)盟國或伙伴國所獲援助額。在特朗普政府削減對外援助的背景下，上述數(shù)據(jù)表明，盡管緬甸在美國的“印太戰(zhàn)略”中沒有馬來西亞、印尼、越南等東南亞國家重要，但美國仍重視用援助持續(xù)影響緬甸的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。[15]

(二)美國國際開發(fā)署援助緬甸的領(lǐng)域

在小布什政府時(shí)期，美國國際開發(fā)署援助緬甸的領(lǐng)域共8個(gè)，以救助性援助為主，發(fā)展援助很少。2001—2004財(cái)年美國國際開發(fā)署僅向緬甸提供應(yīng)急反應(yīng)救援(Emergency Response)。2005—2008財(cái)年美國國際開發(fā)署援助緬甸的領(lǐng)域增加了7個(gè)：政府和公民社會(huì)、艾滋病防治、其他社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)行業(yè)、基本衛(wèi)生、行政管理與監(jiān)督、基礎(chǔ)教育、中學(xué)后教育。

表4 2001—2008財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸援助的領(lǐng)域與數(shù)額 單位：百萬美元

綜觀小布什政府時(shí)期，美國國際開發(fā)署對緬甸的應(yīng)急反應(yīng)救援為6700萬美元，占其援助緬甸總額8030萬美元的83.44%，“政府和公民社會(huì)、艾滋病防治”后來也成為美國國際開發(fā)署對緬甸援助較多的領(lǐng)域，但開發(fā)署在其他幾個(gè)領(lǐng)域?qū)挼榈脑佟Ｃ绹鴩H開發(fā)署此時(shí)期對緬甸的援助項(xiàng)目也少(3)美國國際開發(fā)署很少披露小布什政府時(shí)期的具體援助項(xiàng)目信息。，主要是向緬甸難民提供人道主義物資、醫(yī)療用品等，也有少量推動(dòng)緬甸公民社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目，例如，美國國際開發(fā)署從2003財(cái)年開始持續(xù)資助緬甸記者在泰國接受培訓(xùn)。

奧巴馬政府時(shí)期，美國國際開發(fā)署援助緬甸的領(lǐng)域迅速增加。表5顯示，伴隨美國對緬甸政策的調(diào)整，美國國際開發(fā)署援助緬甸的布局逐步完善，既突出重點(diǎn)，又覆蓋廣泛，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，援助領(lǐng)域共有17個(gè)，比小布什政府時(shí)期多了9個(gè)，分別是災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對、農(nóng)業(yè)、商業(yè)和其他服務(wù)行業(yè)、貿(mào)易政策與規(guī)則、母親兒童健康和家庭生育計(jì)劃、環(huán)保、程序設(shè)計(jì)與學(xué)習(xí)、食品安全援助以及沖突、和平與安全。相同領(lǐng)域的援助額度、持續(xù)期限，奧巴馬時(shí)期通常比小布什時(shí)期更多、更長。例如，奧巴馬時(shí)期美國國際開發(fā)署共向緬甸提供應(yīng)急反應(yīng)救援2.31億美元，比小布什時(shí)期的6700萬美元多了1.64億美元；小布什時(shí)期美國國際開發(fā)署只在2008財(cái)年向緬甸提供教育援助，而奧巴馬時(shí)期有6個(gè)財(cái)年向緬甸提供教育援助。

第二，在援助性質(zhì)方面，小布什時(shí)期美國國際開發(fā)署對緬甸的援助以救助性援助為主，發(fā)展援助很少；奧巴馬時(shí)期不僅大幅增加了美國國際開發(fā)署對緬甸的救助性援助，還逐漸提高對緬甸農(nóng)業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展援助額，并使其成為援助的重要組成部分。

表5 2009—2016財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸援助的領(lǐng)域與數(shù)額 單位：百萬美元

第三，在援助重點(diǎn)領(lǐng)域及相關(guān)額度方面，由于長期以來緬甸有較多的難民，應(yīng)急反應(yīng)救援因此成為美國國際開發(fā)署援助的重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，奧巴馬政府加大對緬甸“民主轉(zhuǎn)型”的支持，在政府和公民社會(huì)、行政管理與監(jiān)督兩個(gè)領(lǐng)域共向緬甸援助近6,366.8萬美元，比小布什時(shí)期多5,583.4萬美元。農(nóng)業(yè)、基本衛(wèi)生、艾滋病防治、災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對以及沖突、和平與安全也是奧巴馬時(shí)期美國國際開發(fā)署援助緬甸較多的幾個(gè)領(lǐng)域。

第四，援助參與方日益增多。伴隨美國國際開發(fā)署對緬甸援助的數(shù)額與領(lǐng)域不斷增加，包括美方、緬方和其他國家的機(jī)構(gòu)在內(nèi)的援助合作方也在增多。例如，2012—2016財(cái)年，美國國際開發(fā)署與美國國務(wù)院以及西方國家和緬甸的100多家機(jī)構(gòu)合作，在政府和公民社會(huì)、行政管理與監(jiān)督等事關(guān)緬甸“民主轉(zhuǎn)型”的領(lǐng)域?qū)嵤?0多個(gè)援助項(xiàng)目，開展數(shù)百次援助活動(dòng)。[16]

特朗普時(shí)期美國國際開發(fā)署援助緬甸的領(lǐng)域從17個(gè)減少到11個(gè)，但援助的重點(diǎn)領(lǐng)域基本沒有變化，既重視應(yīng)急反應(yīng)救援，也注重在政府和公民社會(huì)、基本衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、艾滋病防治、商業(yè)和其他服務(wù)業(yè)，以及沖突、和平與安全等領(lǐng)域?qū)挼殚_展援助(表6)。

值得注意的是，雖然特朗普時(shí)期美國國際開發(fā)署減少了對緬甸的援助領(lǐng)域，但援助總額要高于奧巴馬時(shí)期，這導(dǎo)致特朗普時(shí)期11個(gè)援助領(lǐng)域的各項(xiàng)額度基本都高于奧巴馬時(shí)期的同類數(shù)據(jù)。例如，特朗普時(shí)期美國國際開發(fā)署對緬甸政府和公民社會(huì)的援助為7300萬美元，比奧巴馬時(shí)期的同類援助高出2300萬美元。

表6 2017—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸援助的領(lǐng)域與數(shù)額 單位：百萬美元

特朗普時(shí)期，羅興亞人成為美國國際開發(fā)署最主要的援助對象之一。2017年8月至2020年10月，美國國際開發(fā)署向孟加拉國、緬甸等國的羅興亞人提供近12億美元援助。(4)大量羅興亞人從緬甸逃至孟加拉國，導(dǎo)致孟加拉國境內(nèi)的羅興亞人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過緬甸，因此，美國國際開發(fā)署對羅興亞人的援助多數(shù)給予孟加拉國，其余給予緬甸等有羅興亞人的國家。美國成為羅興亞人最大的單一國際援助國。其中，2020財(cái)年美國國際開發(fā)署為緬甸境內(nèi)的羅興亞人等難民提供近8500萬美元援助。[17]

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，2020年2—7月美國國際開發(fā)署向緬甸提供了約1430萬美元的援助，[18]支持其應(yīng)對新冠肺炎疫情。3月，開發(fā)署幫助緬甸檢測3000份新冠樣本，向緬甸捐贈(zèng)29,995個(gè)N95口罩，用6種語言向緬甸不同的民族社區(qū)宣傳防疫知識(shí)。[19]開發(fā)署還與美國疾病控制與預(yù)防中心、緬甸衛(wèi)生部門和民間組織、世界衛(wèi)生組織等合作，向緬甸提供防疫物資、防控信息技術(shù)等援助。

二、美國國際開發(fā)署援助緬甸的特點(diǎn)

自1988年緬甸問題逐漸成為國際社會(huì)關(guān)注的議題，制裁就成為美國對緬甸政策的一個(gè)重要內(nèi)容、重要標(biāo)志，直至今日。即便2016年10月奧巴馬政府解除對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，但仍維持軍事制裁。特朗普和拜登上臺(tái)后，根據(jù)緬甸局勢的變化，均增加了對緬甸的部分制裁。2001—2020財(cái)年，在揮舞制裁大棒時(shí)，美國一直維持著對緬甸的援助，盡管援助額和援助領(lǐng)域有限，但美國要通過援助影響、干預(yù)、滲透緬甸，甚至借此擴(kuò)大在區(qū)域內(nèi)的影響力。2001—2020財(cái)年，美國國際開發(fā)署援助緬甸的特點(diǎn)主要有：

(一)援助歷時(shí)長

美國國際開發(fā)署自成立就開始對緬甸進(jìn)行援助，但由于緬甸國內(nèi)政局變動(dòng)、緬甸政府對美援的態(tài)度變化等因素影響，其援助數(shù)額較為有限，并時(shí)斷時(shí)續(xù)。20世紀(jì)90年代末美國國際開發(fā)署重啟對緬甸的小規(guī)模衛(wèi)生援助。2001年小布什入主白宮后，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助仍然較為有限，但沒有出現(xiàn)中斷的情況。奧巴馬時(shí)期美國國際開發(fā)署逐漸確立并完善對緬甸援助體系，推動(dòng)緬甸“民主轉(zhuǎn)型”進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，幫助其改善民生，旨在使緬甸的發(fā)展和外交符合美國的利益。特朗普政府基本延續(xù)上述政策和目標(biāo)。2001—2020財(cái)年，美國兩黨政府在援助緬甸政策上有了更多的共識(shí)，這是美國國際開發(fā)署沒有中斷過對緬甸援助、一些援助項(xiàng)目得以跨越不同政府而持續(xù)實(shí)施的重要原因。

(二)援助逐漸增多并連續(xù)數(shù)年維持高位

2001—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的援助額有兩大特點(diǎn)：一是小布什、奧巴馬和特朗普時(shí)期美國國際開發(fā)署對緬甸的援助連續(xù)大幅增長。小布什時(shí)期共援助緬甸8030萬美元；奧巴馬時(shí)期對緬甸援助總額為4.7億美元，增加了近5倍；特朗普時(shí)期總計(jì)援助緬甸5.47億美元，比前8年多了7700萬美元。二是自成立至2000財(cái)年美國國際開發(fā)署近40年間援助緬甸總計(jì)約1.18億美元，而2001—2020財(cái)年僅20年就援助緬甸10.97億美元，是前一個(gè)時(shí)期的約9倍。2001—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署年均援助緬甸約5485萬美元，是前40年年均援助額的18倍多。尤其是2015—2020財(cái)年，美國國際開發(fā)署連續(xù)6年對緬甸的年度援助均超過1億美元。

(三)年度援助額的地區(qū)排名從中低位升至第一

2001—2020財(cái)年，美國國際開發(fā)署對緬甸的年度援助與其對東亞和大洋洲地區(qū)國家的年度平均援助的差額由負(fù)轉(zhuǎn)正，并不斷提升，地區(qū)排名亦從中后位逐漸升至前列乃至首位。小布什時(shí)期美國國際開發(fā)署對緬甸的年度援助連續(xù)7年低于其對東亞和大洋洲地區(qū)國家的年度平均援助。奧巴馬第一任期這種情況開始改變，2009—2012財(cái)年，其中兩年低于地區(qū)年度平均援助，兩年持平。在奧巴馬第二任期，2013—2016財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的年度援助均高于地區(qū)年度平均援助，2016財(cái)年達(dá)到1.09億美元的最高差額。這種態(tài)勢在特朗普政府時(shí)期得以延續(xù)，其中2019財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸援助比對地區(qū)平均援助多9700萬美元，2017、2018和2020財(cái)年的差額都超過1億美元。美國國際開發(fā)署對緬甸的援助在地區(qū)國家年度援助中的排名從2004財(cái)年的第十名(最低位)逐漸升至2020財(cái)年的第一名。

(四)援助領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大

20年間美國國際開發(fā)署援助緬甸的領(lǐng)域從小布什時(shí)期的8個(gè)(在該政府前期曾只有“應(yīng)急反應(yīng)救援”1個(gè)領(lǐng)域)增加至奧巴馬時(shí)期的17個(gè)，特朗普時(shí)期又減至11個(gè)。奧巴馬和特朗普時(shí)期，美國國際開發(fā)署不斷增加對緬甸“民主轉(zhuǎn)型”的多個(gè)領(lǐng)域的援助，試圖用美國的理念影響緬甸政治社會(huì)發(fā)展和“民主轉(zhuǎn)型”進(jìn)程。美國國際開發(fā)署雖然也向緬甸農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域提供一些發(fā)展援助，但是較少援助緬甸建設(shè)道路、橋梁、電廠等硬件基礎(chǔ)設(shè)施，[20]而電力、交通等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施差是緬甸落后和民生艱難的重要原因，這些領(lǐng)域急需大量外國援助。

(五)注重與援助伙伴的協(xié)調(diào)合作

美國國際開發(fā)署在長期實(shí)施對緬甸援助時(shí)，與一些專業(yè)能力強(qiáng)、知名度高的機(jī)構(gòu)建立了長期合作關(guān)系，并根據(jù)需要臨時(shí)拓展新的合作伙伴，建立起廣泛的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。美國國際開發(fā)署建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多方參與、靈活運(yùn)行的援助項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)制，為合作伙伴提供資金支持和項(xiàng)目指導(dǎo)，又監(jiān)管其項(xiàng)目運(yùn)行，保證援助項(xiàng)目質(zhì)量和合作關(guān)系可持續(xù)發(fā)展。[21]小布什政府對緬甸援助少，亦較難在緬甸境內(nèi)開展援助活動(dòng)，因此其實(shí)施援助的合作機(jī)構(gòu)也少，主要有美國國務(wù)院、駐緬甸大使館、世界教育有限公司(World Education, Inc.)、國際救援委員會(huì)(International Rescue Committee)、美國難民委員會(huì)(American Refugee Committee)、互聯(lián)新聞(Internews)、聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署、國際移民組織(International Organization for Migration)等。此時(shí)美國國際開發(fā)署很少與緬甸境內(nèi)的機(jī)構(gòu)合作。自奧巴馬入主白宮，美緬關(guān)系改善，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助增多，其實(shí)施援助的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)中美國機(jī)構(gòu)、國際機(jī)構(gòu)和緬甸機(jī)構(gòu)均增多，美國農(nóng)業(yè)部、思科公司、華盛頓大學(xué)、和平隊(duì)、美國家庭健康國際組織(FHI360)等美國機(jī)構(gòu)，世界銀行、日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)、國際糧食政策研究所(The International Food Policy Research Institute)等國際機(jī)構(gòu)，[22]緬甸議會(huì)、政府、聯(lián)邦選舉委員會(huì)、法院和檢察院、政黨、國家保險(xiǎn)公司(Myanmar Insurance)、緬甸漁業(yè)聯(lián)合會(huì)(Myanmar Fisheries Federation)、緬甸咖啡協(xié)會(huì)(Myanmar Coffee Association)、伊洛瓦底新聞網(wǎng)(The Irrawaddy)等緬甸機(jī)構(gòu)都成為美國國際開發(fā)署的合作對象。在這些合作伙伴中，有的與美國國際開發(fā)署合作實(shí)施對緬甸的援助項(xiàng)目，有的積極宣傳美國國際開發(fā)署對緬甸的援助活動(dòng)。由于合作伙伴較多，美國國際開發(fā)署也有監(jiān)管不到位的情況，導(dǎo)致其部分合作伙伴的援助項(xiàng)目有時(shí)會(huì)惠及一些被美國制裁的緬甸機(jī)構(gòu)和個(gè)人。[23]

三、美國國際開發(fā)署援助緬甸的影響

長期以來，制裁一直是美國對緬甸政策的重要工具。自奧巴馬上臺(tái)后，隨著美國對緬甸政策的調(diào)整，援助日益成為美國的另一個(gè)重要政策工具?？傮w而言，美國國際開發(fā)署對緬甸的援助實(shí)現(xiàn)了部分目標(biāo)，但未能從根本上影響緬甸的民主化進(jìn)程。

首先，美國國際開發(fā)署的援助在一定程度上助推了緬甸“民主轉(zhuǎn)型”，擴(kuò)大了美國在緬甸的影響。1988—2008年美國力圖以制裁、孤立迫使緬甸轉(zhuǎn)變，但未達(dá)到目標(biāo)。奧巴馬政府增加與緬甸的接觸與合作，美國國際開發(fā)署增加對緬援助。美國增加援助與緬甸愿意接受更多的援助曾經(jīng)產(chǎn)生“共振效應(yīng)”，有助于美國影響緬甸的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。[24]緬甸政府和官員是“民主轉(zhuǎn)型”的主要實(shí)施者。美國國際開發(fā)署通過多個(gè)援助項(xiàng)目培訓(xùn)緬甸議員、檢察官、法官、選舉委員會(huì)成員等，并幫助緬甸議會(huì)提升立法和監(jiān)督能力，幫助司法機(jī)構(gòu)改進(jìn)案件管理和審理程序，幫助緬甸商務(wù)部使用網(wǎng)上貿(mào)易審批程序，等等。這些援助讓緬甸官員更多地接觸美國的政治經(jīng)濟(jì)理念和運(yùn)作模式，進(jìn)而影響緬甸的“民主轉(zhuǎn)型”。美國國際開發(fā)署直接干預(yù)和影響了緬甸的兩次大選。美國國際開發(fā)署與緬甸政府和民間組織合作，推動(dòng)緬甸聯(lián)邦選舉委員會(huì)改善運(yùn)作方式，增加與政黨、社團(tuán)的互動(dòng)，培訓(xùn)緬甸部分議員、政黨成員、選民和選舉觀察員，讓美國的政治理念和運(yùn)作模式能夠影響緬甸2015年和2020年大選的諸多參與機(jī)構(gòu)和人員。[25]這使緬甸的兩次大選更加符合“美國標(biāo)準(zhǔn)”，成為民盟在兩次大選投票中均大勝的外因之一。相較于緬甸軍人支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(以下簡稱“鞏發(fā)黨”)，與美國政治理念相近、關(guān)系較好的民盟長期執(zhí)政更有利于美國影響緬甸的轉(zhuǎn)型。

美國國際開發(fā)署援助是緬甸公民社會(huì)快速發(fā)展的外因之一。美國國際開發(fā)署通過援助活動(dòng)與緬甸媒體、民間組織等機(jī)構(gòu)的精英和普通民眾密切互動(dòng)，向其灌輸美國社會(huì)發(fā)展理念和模式，增強(qiáng)其權(quán)利意識(shí)和參與推進(jìn)緬甸“民主轉(zhuǎn)型”的能力。例如，2003—2012財(cái)年(5)美國國際開發(fā)署對該領(lǐng)域的年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)跨越不同政府時(shí)期，下文的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)亦有類似情況。美國國際開發(fā)署共培訓(xùn)1000多名緬甸記者。[26]2012年4月緬甸議會(huì)補(bǔ)選期間，這些記者在緬甸媒體共發(fā)布1500多條選舉消息。[27]2008—2012財(cái)年美國國際開發(fā)署在緬甸東部和靠近緬甸的泰國西北部培訓(xùn)了105個(gè)緬甸民間組織，在緬甸中部支持建立了372個(gè)選舉產(chǎn)生的村莊發(fā)展委員會(huì)、453個(gè)衛(wèi)生發(fā)展基金、575個(gè)民眾創(chuàng)收組織以及156個(gè)關(guān)注水和衛(wèi)生事務(wù)的團(tuán)體。[28]2017—2018財(cái)年美國國際開發(fā)署培訓(xùn)了135家緬甸媒體和235個(gè)倡導(dǎo)“民主改革”的民間組織，提升其活動(dòng)能力。[29]2019財(cái)年美國國際開發(fā)署支持40個(gè)緬甸民間組織參與民眾權(quán)益維護(hù)、族群和解等活動(dòng)，支持緬甸媒體增加土地改革、自然資源管理等民生領(lǐng)域的報(bào)道。此外，美國國際開發(fā)署舉辦研討會(huì)，幫助緬甸的一些政黨和民間組織參與法律修改等事務(wù)。[30]在緬甸社會(huì)日益開放、美國國際開發(fā)署等外國機(jī)構(gòu)支持等因素綜合作用下，近年緬甸民間組織的數(shù)量快速增長，其中本土非政府組織的數(shù)量比前軍政府時(shí)期增加很多。2003年救助兒童會(huì)(Save the Children)估計(jì)緬甸約有270個(gè)本土非政府組織。據(jù)緬甸本地資源中心(Local Resource Centre)統(tǒng)計(jì)，截至2021年1月8日，緬甸有858個(gè)本土非政府組織。[31]綜上所述，國際開發(fā)署的援助使得緬甸公民社會(huì)在美國政治社會(huì)思潮影響下加速發(fā)展，緬甸民間組織和私營媒體增多并十分活躍，它們與國際開發(fā)署等國際機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作密切，緬甸民眾罷工、示威活動(dòng)頻發(fā)。這與前軍政府管控下的社會(huì)相比有了很大改變。[32]

其次，美國國際開發(fā)署的援助工作有助于提升美國在緬甸的形象，使其與昂山素季的民主化訴求形成共振。美國國際開發(fā)署的長期援助從多個(gè)層面改善了一些緬甸人的生活、教育、衛(wèi)生等條件，這有助于提升部分緬甸人對美國的好感，改善兩國關(guān)系。2012年12月7日緬甸漁業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書長吳溫堅(jiān)(U Win Kyaing)表示，歡迎和感謝美國國際開發(fā)署及其合作伙伴向緬甸漁業(yè)、畜牧業(yè)提供援助，這會(huì)提升緬甸相關(guān)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平，幫助緬甸相關(guān)產(chǎn)品擴(kuò)大對歐美的出口。[33]2013年6月24日緬甸農(nóng)業(yè)和灌溉部部長吳敏萊(U Myint Hlaing)表示，歡迎美國國際開發(fā)署向緬甸農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供援助，雙方合作將增進(jìn)兩國政府和民間的聯(lián)系。[34]2014年6月4日緬甸合作社部部長吳覺山(U Kyaw Hsan)與美國國際開發(fā)署的合作伙伴——聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和共同合作私人機(jī)構(gòu)(Private Agencies Cooperating Together，美國非政府組織)的人員磋商合作時(shí)表示，感謝上述機(jī)構(gòu)多年向緬甸民眾提供小額貸款，這些援助為緬甸減貧和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。[35]

美國國際開發(fā)署執(zhí)行的一些改善緬甸民生、消除貧困的項(xiàng)目，增加了美國在緬甸的影響力，贏得了一些緬甸人的好感。2003—2012財(cái)年美國國際開發(fā)署共向緬甸近15.9萬人傳授艾滋病防治知識(shí)，資助1000多名社區(qū)衛(wèi)生人員為約36萬緬甸人提供醫(yī)療服務(wù)，援助緬甸7.3萬人獲得干凈飲用水。[36]2008—2012財(cái)年美國國際開發(fā)署資助泰國近210所學(xué)校和緬甸東部1274所學(xué)校，為12.4萬名緬甸兒童增加受教育的機(jī)會(huì)。[37]2012—2016財(cái)年美國國際開發(fā)署的援助項(xiàng)目使緬甸4萬多農(nóng)戶的平均凈收入在4年間增加48%；[38]2018財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的援助惠及22萬農(nóng)戶。[39]在美國國際開發(fā)署增加對緬甸援助等因素的影響下，美國在緬甸的形象也一度較好。2015年關(guān)于美國、中國、日本和印度對緬甸影響力的評價(jià)中，91.1%的緬甸人認(rèn)為美國對緬甸的影響正面，在四國中得分最高。[40]

再次，美國國際開發(fā)署的援助對中緬合作有一些牽制。小布什時(shí)期美緬關(guān)系緊張，美國在緬甸的影響力不大。中國堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，與緬甸政府關(guān)系較好，在當(dāng)?shù)氐挠绊懥χ饾u上漲。奧巴馬政府和特朗普政府加大了對緬甸的援助力度，干擾中緬“一帶一路”合作。2015—2020財(cái)年美國國際開發(fā)署對緬甸的年度援助均超過1億美元，加大拉攏緬甸、圍堵“一帶一路”的力度，炒作“一帶一路”“債務(wù)陷阱”話題。美國國際開發(fā)署還通過援助向緬甸滲透后工業(yè)化社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、法律等領(lǐng)域的理念和標(biāo)準(zhǔn)，使緬甸人對基建、能源等領(lǐng)域的外來投資提出苛刻要求，中緬部分“一帶一路”合作項(xiàng)目遭遇挑戰(zhàn)。[41]美國國際開發(fā)署還直接干擾中緬大項(xiàng)目合作。《華爾街日報(bào)》披露，以美國國際開發(fā)署工作人員為主的美國專家團(tuán)隊(duì)“指導(dǎo)和支持”緬甸2018年與中國重新談判，壓縮了中緬合作建設(shè)的緬甸皎漂深水港和工業(yè)園的規(guī)模。[42]

美國國際開發(fā)署向緬甸北部的撣邦和克欽邦、西部的若開邦等民族矛盾尖銳及沖突多發(fā)的地區(qū)提供農(nóng)業(yè)發(fā)展、人道主義、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的援助，介入緬甸民族問題與和平進(jìn)程，爭取當(dāng)?shù)孛裥模陀^上也對中緬合作構(gòu)成壓力。這3個(gè)邦是緬甸與中國開展“一帶一路”合作的重要地區(qū)，其中，撣邦和克欽邦是緬甸與中國開展跨境經(jīng)濟(jì)合作、建設(shè)跨境鐵路或公路的重點(diǎn)地區(qū)，是中緬經(jīng)濟(jì)走廊沿線地區(qū)，撣邦還是中緬油氣管道經(jīng)過的重要邊境地區(qū)；若開邦是緬甸皎漂深水港和工業(yè)園、中緬油氣管道馬德島油碼頭(油氣管道起點(diǎn))等中緬重大合作項(xiàng)目所在地。

盡管如此，美國國際開發(fā)署的援助并未能根本改變緬甸內(nèi)外政治格局。國際開發(fā)署的援助實(shí)質(zhì)是服務(wù)于美國對緬政策目標(biāo)，即支持緬甸實(shí)現(xiàn)西方民主，打擊競爭對手，確保美國在緬甸的影響力。2011年緬甸啟動(dòng)民主轉(zhuǎn)型之后，登盛政府一度刻意疏離中國、取悅美國。美國與緬甸關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；绹鴩H開發(fā)署增加對緬甸援助，促進(jìn)兩國關(guān)系進(jìn)一步升溫。但中國保持戰(zhàn)略定力、調(diào)整對緬甸政策，擴(kuò)大與緬甸社會(huì)、反對黨的接觸。2015年民盟贏得大選執(zhí)政后，沒有出現(xiàn)緬甸全面倒向西方的局面。緬甸民盟政府秉承務(wù)實(shí)、友好的對華政策，中緬關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展，推動(dòng)共同構(gòu)建“中緬命運(yùn)共同體”。

究其原因，美國援助緬甸時(shí)推行其人權(quán)和價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)脫離緬甸國情、水土不服，導(dǎo)致事與愿違。特朗普時(shí)期，美國等西方國家支持緬甸羅興亞人，抨擊、指責(zé)昂山素季以及民盟政府，取消昂山素季的數(shù)十個(gè)榮譽(yù)稱號。這些舉措導(dǎo)致美緬關(guān)系一度緊張，美國在緬甸的影響力有所減損。2018年11月14日美國副總統(tǒng)彭斯(Michael Pence)在新加坡會(huì)晤緬甸國務(wù)資政昂山素季時(shí)就羅興亞人問題向其施壓，遭到后者駁斥。[43]再如，美國國際開發(fā)署通過援助所灌輸?shù)膭诠?、環(huán)保等理念和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致緬甸民眾對外資要求苛刻，工人多次罷工要求提高待遇，甚至為此沖擊外企，這不利于緬甸社會(huì)穩(wěn)定和吸引外資。

美國國際開發(fā)署對緬甸的援助還有其根本的局限性。軍隊(duì)在緬甸政治中發(fā)揮著重要作用，但美國長期制裁緬甸軍隊(duì)，而美國國際開發(fā)署只提供非軍事援助，基本沒有惠及緬甸軍方，就難以通過援助影響緬甸軍方的理念和行為。與之相反，國際開發(fā)署的援助持續(xù)壯大民盟等政黨以及民眾的力量，在政治上對軍方構(gòu)成強(qiáng)大挑戰(zhàn)，成為緬甸政治矛盾激化、軍方推翻民盟政府的外因之一。[44]軍方、鞏發(fā)黨對緬甸2020年大選結(jié)果有異議，多次抗議大選舞弊，要求聯(lián)邦選舉委員會(huì)展開調(diào)查，但均遭到拒絕，2021年2月1日緬甸軍方以此為由扣押昂山素季等民盟政府官員，接管國家權(quán)力，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟因此無法繼續(xù)執(zhí)政。由此可見，美緬國情差異甚大，美國國際開發(fā)署通過援助輸出的政治理念和運(yùn)作模式并非總能促進(jìn)緬甸“民主轉(zhuǎn)型”，緬甸政治權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、軍方接管國家權(quán)力與美國的援助也有所關(guān)聯(lián)。

四、結(jié)語

2001—2020財(cái)年，由于緬甸在美國外交戰(zhàn)略中的價(jià)值日漸凸顯，美國國際開發(fā)署持續(xù)援助緬甸，并且逐漸增加額度、擴(kuò)大領(lǐng)域，形成較完善的援助體系。美國國際開發(fā)署對緬甸的援助雖然達(dá)成部分政策目標(biāo)，但因“水土不服”，其局限性和負(fù)面效應(yīng)使得緬甸未能成為符合美國標(biāo)準(zhǔn)的“民主轉(zhuǎn)型”樣板。

美國國際開發(fā)署對緬甸的援助將來仍會(huì)面臨緬甸政局變動(dòng)的挑戰(zhàn)。2021年緬甸“民主轉(zhuǎn)型”出現(xiàn)較大波折，美國拜登(Joseph Biden)政府多次向緬甸軍方施壓、加大對緬甸軍方的制裁，要求軍方將政權(quán)交給民盟，并立即釋放昂山素季等被關(guān)押人士，“支持緬甸民眾抗議軍方的舉措”。2月11日，美國國際開發(fā)署將“能使緬甸政府受益”的4240萬美元援助撥款改為用于“支持和加強(qiáng)緬甸公民社會(huì)”，并將繼續(xù)向緬甸民眾提供人道主義、衛(wèi)生等領(lǐng)域的援助。[45]實(shí)際上，美國國際開發(fā)署的援助項(xiàng)目因?yàn)榫挼榫謩輨?dòng)蕩、美緬關(guān)系惡化、美國在緬甸部分人員撤離等原因已經(jīng)難以正常實(shí)施。未來有多種因素會(huì)影響美國國際開發(fā)署對緬甸援助的實(shí)施，這將表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，美國的政策目標(biāo)之一是推動(dòng)緬甸軍方退出政壇，這必然會(huì)導(dǎo)致美國與緬甸政治的主導(dǎo)力量——軍方之間產(chǎn)生“根本利益上的沖突”。在緬甸軍方結(jié)束執(zhí)政前，美國會(huì)不斷向其施壓、加大對緬甸民間的援助、增強(qiáng)反軍方人士的抗?fàn)帉?shí)力，從而加劇緬甸政治矛盾。因此，美緬關(guān)系短期內(nèi)難以明顯好轉(zhuǎn)，美國國際開發(fā)署在緬甸的活動(dòng)環(huán)境不能迅速改善，其項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)遭到軍方的限制。其二，緬甸局勢不穩(wěn)定，緬甸及國際新冠肺炎疫情持續(xù)，緬甸與國外的聯(lián)系受阻，美國國際開發(fā)署對緬甸的民間援助面臨更多挑戰(zhàn)，已開始出現(xiàn)類似小布什政府時(shí)期的“低谷狀態(tài)”，而援助效果也將受到影響。美國國際開發(fā)署能否發(fā)揮有效作用，受制于緬甸政局變化和美緬關(guān)系走向。

注釋：

[1][11][15][22]The United States Agency for International Development, “U.S. Foreign Aid by Country: Burma (Myanmar)”, https://explorer.usaid.gov/cd/MMR(登陸時(shí)間：2021年1月26日).

[2][20][41][44]韓凝：《2008年以來美國國際開發(fā)署對緬甸的援助活動(dòng)》，《東南亞南亞研究》2015年第3期，第49—54、52、54、53頁。

[3]徐建華：《奧巴馬政府對緬甸援助政策析評》，《國際論壇》2016年第5期，第27—30頁。

[4]Priscilla A. Clapp, “Securing a Democratic Future for Myanmar”,CouncilonForeignRelations, March 1, 2016, pp. 20-22, http://www.jstor.com/stable/resrep05775.9(登陸時(shí)間：2020年12月13日).

[5]Clymer Kenton,ADelicateRelationship:TheUnitedStatesandBurma/MyanmarSince1945, New York: Cornell University Press, 2015, p. 316.

[6]The United States Agency for International Development, “Burma”, December 5, 2019, https://www.usaid.gov/burma(登陸時(shí)間：2020年6月29日).

[7]李晨陽：《西方國家制裁緬甸的目的及其效用評析》，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期，第30—31頁；杜蘭：《美國調(diào)整對緬甸政策及其制約因素》，《國際問題研究》2012年第2期，第43頁。

[8]Nahal Toosi, “The Genocide the U.S. Didn’t See Coming”,PoliticoMagazine, March/April 2018, https://www.politico.com/magazine/story/2018/03/04/obama-rohingya-genocide-myanmar-burma-muslim-syu-kii-217214(登陸時(shí)間：2020年12月14日).

[9][16][23]The United States Government Accountability Office, “U.S. Democracy Assistance in Burma”, July 2017, https://www.gao.gov/assets/690/686272.pdf(登陸時(shí)間：2020年3月5日).

[10]The United States Agency for International Development, “Unites States-Burma Partnership for Democracy, Peace, and Prosperity Fact Sheet”, November 17, 2012, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/USAID_Burma_framework_fact_sheet.pdf(登陸時(shí)間：2020年3月5日); The United States Congress, “Consolidated Appropriations Act, 2014”, January 17, 2014, https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/3547(登陸時(shí)間：2020年3月5日); The United States Government Accountability Office, “U.S. Democracy Assistance in Burma”, July 2017, https://www.gao.gov/assets/690/686272.pdf(登陸時(shí)間：2020年3月5日).

[12]The U.S. Embassy in Burma, “Ambassador Marciel’s Remarks Delivered at the Myanmar Institute of Strategic and International Studies”, February 14, 2017, https://mm.usembassy.gov/ambassador-marciels-remarks-delivered-myanmar-institute-strategic-international-studies/(登陸時(shí)間：2020年6月18日).

[13]The United States Agency for International Development, “USAID Administrator Mark Green Meetings with Her Excellency Daw Aung San Suu Kyi, State Counsellor and Union Minister for Foreign Affairs of Burma”, May 18, 2018, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/may-18-2018-usaid-administrator-mark-green-meetings-her-excellency-daw-aung-san(登陸時(shí)間：2020年6月18日).

[14]The United States Agency for International Development, “Democracy, Human Rights and Governance”, December 5, 2019, https://www.usaid.gov/burma/our-work/democracy-human-rights-and-rule-law(登陸時(shí)間：2021年1月1日); The United States Agency for International Development, “Integrated Country Strategy: Myanmar”, August 30, 2018, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/MyanmarIntegratedCountryStrategy2018-2022.pdf(登陸時(shí)間：2020年6月30日).

[17]Acting Administrator John Barsa, “United States Announces Additional Humanitarian Assistance at the Donor Conference on Sustaining Support for the Rohingya Refugee Response”,TheUnitedStatesAgencyforInternationalDevelopment, October 22, 2020, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/oct-22-2020-united-states-announces-additional-humanitarian-assistance-donor(登陸時(shí)間：2021年1月26日).

[18]The United States Agency for International Development, “Fact Sheet: U.S. Government Health and Humanitarian Assistance to Myanmar for COVID-19 Response”, July 29, 2020, https://mm.usembassy.gov/factsheet-u-s-government-health-and-humanitarian-assistance-to-myanmar-for-covid-19-response07292020/(登陸時(shí)間：2021年2月18日).

[19]The U.S. Embassy in Burma, “Millions of People in Myanmar Benefit from U.S. Assistance on COVID-19”, July 22, 2020, https://mm.usembassy.gov/tag/usaid-burma/(登陸時(shí)間：2021年1月4日).

[21]韓凝：《2008年以來美國國際開發(fā)署對緬甸的援助活動(dòng)》，《東南亞南亞研究》2015年第3期，第52—53頁；徐建華：《奧巴馬政府對緬甸援助政策析評》，《國際論壇》2016年第5期，第28—30頁。

[24][32]The United States Agency for International Development, “Integrated Country Strategy: Myanmar”, August 30, 2018, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/MyanmarIntegratedCountryStrategy2018-2022.pdf(登陸時(shí)間：2020年6月30日).

[25]The United States Agency for International Development, “Supporting Free and Fair Elections”, October 14, 2020, https://www.usaid.gov/what-we-do/democracy-human-rights-and-governance/supporting-free-and-fair-elections(登陸時(shí)間：2021年1月26日).

[26][27][28][36][37]The United States Agency for International Development, “Fact Sheet: USAID Assistance to Burma from 2008-2012”, October 29, 2013, https://www.usaid.gov/burma/documents/usaid-assistance-burma-2008-2012(登陸時(shí)間：2020年3月1日).

[29][39]The United States Agency for International Development, “Burma: Country Profile”, August 23, 2019, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/Burma_Country_Profile.pdf(登陸時(shí)間：2020年6月30日).

[30]The United States Agency for International Development, “Democracy, Human Rights and Governance”, December 5, 2019, https://www.usaid.gov/burma/our-work/democracy-human-rights-and-rule-law(登陸時(shí)間：2021年1月1日).

[31]姚穎：《緬甸的民間組織與其政治發(fā)展》，見祝湘輝主編：《緬甸國情報(bào)告(2017)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第105頁；Local Resources Center, “Local NGO”, http://lrcmyanmar.org/ngo-database/?type1=Local%20NGO(登陸時(shí)間：2021年1月30日)。

[33]“USAID-Supported NGO to Assist Myanmar Meat, Fish Sector”,TheNewLightofMyanmar, December 8, 2012, p. 7.

[34]“Diagnostic Workshop on Agriculture Sector Held”,TheNewLightofMyanmar, June 24, 2013, p. 16.

[35]“UNDP Transfers Microfinance Funds, Assets to Pact”,PrivateAgenciesCooperatingTogether, June 4, 2014, https://www.pactworld.org/article/undp-transfers-microfinance-funds-assets-pact(登陸時(shí)間：2021年7月11日).

[38]The United States Agency for International Development, “Inclusive Economic Growth: Increasing Opportunities and Income”, May 7, 2019, https://www.usaid.gov/burma/our-work/inclusive-economic-growth(登陸時(shí)間：2019年5月13日).

[40]孔建勛、鄧云斐等：《緬甸綜合社會(huì)調(diào)查報(bào)告(2015)》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第216頁。

[42]Ben Kesling and Jon Emont, “U.S. Goes on the Offensive Against China’s Empire-Building Funding Plan”,TheWallStreetJournal, April 9, 2019, https://www.wsj.com/articles/u-s-goes-on-the-offensive-against-chinas-empire-building-megaplan-11554809402(登陸時(shí)間：2020年4月11日).

[43]鹿文：《昂山素季當(dāng)面反駁彭斯批評：我比你更了解自己的國家！》，環(huán)球網(wǎng)，2018年11月15日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKeR3c(登陸時(shí)間：2021年1月21日)。

[45]The U.S. Embassy in Burma, “Fact Sheet: Biden-Harris Administration Actions in Response to the Coup in Burma”, February 11, 2021, https://mm.usembassy.gov/fact-sheet-biden-harris-administration-actions-in-response-to-the-coup-in-burma/(登陸時(shí)間：2021年2月16日).