任遠(yuǎn)喆，王 晶

(外交學(xué)院 外交學(xué)與外事管理系，北京 100037；同濟(jì)大學(xué) 全球治理與發(fā)展研究院，上海 200092)

近年來，全球海洋安全研究的議題不斷擴(kuò)展，國際上相關(guān)的學(xué)術(shù)討論也日益豐富。英國知名的國際問題類期刊《國際事務(wù)》相繼刊發(fā)了多篇文章，討論海洋安全研究新議程。這組文章共同呼吁，除了有關(guān)海權(quán)和海洋治理法律結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)議題，海洋安全亟需關(guān)注不同威脅和議題之間的連通性，海洋治理和海上秩序的新樣式，以及通過國家海洋能力建設(shè)實現(xiàn)的安全議題擴(kuò)散。[1]長期以來，關(guān)于海權(quán)興衰等傳統(tǒng)安全議題一直占據(jù)學(xué)術(shù)爭鳴的主導(dǎo)地位，如今越來越多的海上非傳統(tǒng)安全議題業(yè)已進(jìn)入核心議程。

這一研究趨向在南海問題上亦有鮮明體現(xiàn)。在南海地區(qū)島礁主權(quán)歸屬、主張海域重疊、海洋資源分配等傳統(tǒng)爭端在大國地緣政治博弈的背景下愈演愈烈的今日，海上非傳統(tǒng)安全議題的牽引作用和溢出效應(yīng)日益凸顯。對此，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已展開較為廣泛的討論。[2]這些研究大體可以歸為3類。一是議題導(dǎo)向，就南海地區(qū)存在的海盜、環(huán)境污染、非法捕魚、海上偷渡等非傳統(tǒng)安全議題進(jìn)行詳細(xì)梳理、歸類和分析，或聚焦某一議題或框定多個議題，并就這些問題的解決出路進(jìn)行探討。總的趨勢來看，海盜、海上走私等傳統(tǒng)跨國犯罪問題受到的關(guān)注程度一直較高，而對于海洋環(huán)保、非法捕魚等議題的討論也日益增多。[3]二是制度導(dǎo)向，側(cè)重從功能主義出發(fā)，在海上非傳統(tǒng)安全議題討論的基礎(chǔ)上，對多邊合作和制度建設(shè)進(jìn)行探索，涉及機(jī)制擁堵、機(jī)制協(xié)調(diào)與地區(qū)制度構(gòu)建等方方面面。這已成為國內(nèi)南海非傳統(tǒng)安全研究的重點(diǎn)，原因在于中國在推進(jìn)南海合作中一直堅持朝著機(jī)制建設(shè)方向努力。該方面研究既有南海非傳統(tǒng)安全整體機(jī)制的探討，也有就不同議題機(jī)制建設(shè)的分析。[4]非傳統(tǒng)安全方面的規(guī)則、規(guī)范與制度建設(shè)無疑已經(jīng)成為海洋秩序演變視角下南海地區(qū)海洋治理的關(guān)鍵。[5]總體上，在南海地區(qū)難以形成統(tǒng)一的安全機(jī)制和行動規(guī)范的背景下，非傳統(tǒng)安全機(jī)制建設(shè)無疑成為了“試金石”和“推進(jìn)劑”。三是效果導(dǎo)向，著重分析中國在海上非傳統(tǒng)安全中的政策主張和實踐特點(diǎn)，探討海上非傳統(tǒng)安全合作對于中國拉近同東南亞國家尤其是南海當(dāng)事國之間關(guān)系的重要性。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)在廣泛的海洋合作機(jī)制仍然無法建立的情況下，可借助海上非傳統(tǒng)安全合作適度緩解與東南亞相關(guān)國家的傳統(tǒng)安全困境、促進(jìn)政治層面的國家間信任措施的建立以及危機(jī)預(yù)防管控機(jī)制的良性運(yùn)作。[6]在美國特朗普政府推出“印太戰(zhàn)略”之后，也有學(xué)者將與東南亞國家的非傳統(tǒng)安全合作視為經(jīng)濟(jì)和軟實力之外中國運(yùn)用的第三種策略，但認(rèn)為其效果有限。[7]

最近幾年，生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題在中國南海政策中的重要性和迫切性更加凸顯。在2013年菲律賓單方面非法提起的“南海仲裁案”以及2016年7月12日仲裁庭發(fā)布的“最終裁決”中，涉及了漁業(yè)捕撈產(chǎn)生的環(huán)境影響、島礁建設(shè)產(chǎn)生的環(huán)境影響以及環(huán)境影響評價這三大法律爭議點(diǎn)?！澳虾Ｖ俨冒浮焙Ｑ蟓h(huán)保問題的多層面議題，折射出南海海洋環(huán)境治理和海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理長期面臨的困境。[8]此后，一些國外學(xué)者開始以中國的海上活動破壞了南海環(huán)境為由炒作指責(zé)，注腳新一輪“中國威脅論”。[9]尤其是不少美國研究機(jī)構(gòu)和媒體近年來明顯加強(qiáng)了以南海生態(tài)環(huán)境安全為借口，大肆宣揚(yáng)“環(huán)境破壞論”“漁業(yè)資源枯竭論”等，對中國的形象進(jìn)行抹黑。[10]可見，生態(tài)環(huán)境問題越來越成為南海非傳統(tǒng)安全的關(guān)鍵議題，既是各國合作的重要領(lǐng)域，也成為海上博弈的焦點(diǎn)所在。近年來，圍繞這一議題建立的合作機(jī)制盡管數(shù)量不少，但是成效難言顯著。盡管如此，中國始終在其中發(fā)揮著重要的參與者、建設(shè)者和引領(lǐng)者的角色，南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境合作與機(jī)制建設(shè)既是化解當(dāng)前南海地區(qū)合作僵局的有利抓手，更是構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的實踐路徑。鑒于此，本文將系統(tǒng)梳理當(dāng)前南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的狀況，分析現(xiàn)有合作機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀和面臨障礙，明確中國在其中的定位和角色，并思考未來南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境機(jī)制的發(fā)展路徑。

一、南海地區(qū)面臨的主要生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)

南海對于全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡具有舉足輕重的作用。它是全球最大的大型海洋生態(tài)系統(tǒng)，是淺海熱帶生物多樣性的中心區(qū)域，是世界上海洋生物多樣性程度最高的淺水海洋。[11]南海擁有著紅樹林、珊瑚礁、海草床、濱海濕地、海島、海灣、入海河口和上升流等典型生態(tài)系統(tǒng)。倘若南海的海洋環(huán)境遭到破壞，會導(dǎo)致包括多種珍稀生物在內(nèi)的大范圍生物死亡，淺海熱帶生物多樣性將會因此撕開缺口，隨之帶來的是全球生態(tài)系統(tǒng)的平衡被打破，食物和藥物供應(yīng)安全受到?jīng)_擊，進(jìn)而威脅人類的生存和發(fā)展。南海周邊國家需要在環(huán)境保護(hù)方面踐行可持續(xù)發(fā)展原則，為后代的利益著想。[12]

當(dāng)前，對于海洋環(huán)境保護(hù)涵蓋的范疇學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一意見。海洋環(huán)境保護(hù)涵蓋了與環(huán)境安全相關(guān)的議題，既包括保護(hù)海洋資源免于受到非法捕魚或污染的侵害，也包括與氣候變化和生物多樣性相關(guān)的挑戰(zhàn)。海洋環(huán)保與國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人的安全等其他向度密不可分。[13]《聯(lián)合國海洋法公約》第1條第4款將“海洋環(huán)境的污染”定義為：“人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響?！盵14]根據(jù)這一普遍定義，結(jié)合南海的地質(zhì)特征，可從空間及污染原因等角度將南海生態(tài)問題分為氣源、陸源和海源3類。

(一)氣源問題：由氣候變化導(dǎo)致

美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(如圖1)，全球陸海年平均溫度自1977年以來異常升高。大氣層對海洋生態(tài)的影響主要是由溫室效應(yīng)引起的，直接影響為海水酸度、溫度和海平面均升高三項，間接影響體現(xiàn)在南海地區(qū)主要包括以下4項：

第一，南海作為全球最大的大型海洋生態(tài)系統(tǒng)，有硅藻和甲藻等浮游植物486種，橈足類和水母類等浮游動物505種，軟體動物、節(jié)肢動物和環(huán)節(jié)動物等大型底棲生物972種，[15]海水溫度升高導(dǎo)致一些對溫度敏感的生物死去，其中便包括對海洋生態(tài)極為重要的造礁珊瑚，珊瑚礁出現(xiàn)“白化”現(xiàn)象，許多以珊瑚礁為棲息地的生物相繼死亡。

第二，貝類、螺類、珊瑚等生物的主要成分是碳酸鈣，海水酸度升高使碳酸鈣溶解，溫度升高加快溶解速率，抑制生物生長，甚至?xí)斐缮汉鞲窦芴?，一些以貝類、螺類為食物或者以珊瑚礁為棲息地的其他生物進(jìn)而受到影響。海洋生物是糧食和藥物的來源之一，人類生存與海洋生物多樣性息息相關(guān)。

第三，二氧化碳濃度升高促進(jìn)了光合作用，藻類生物生長迅猛，藻華減少了水下光照度，抑制其他海洋植物生長，藻華死亡腐敗大量消耗氧氣，導(dǎo)致海洋動物窒息死亡，部分藻類產(chǎn)生藻毒素，通過食物鏈傳遞，可能造成麻痹性貝毒中毒等事件，危害人類健康和生命安全。[16]

第四，海平面上升使得一些島礁被淹沒。有學(xué)者預(yù)計印度尼西亞將于2030年失去2000個小島。[17]根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》“領(lǐng)海寬度從基線量起不超過12海里”的規(guī)定，海洋權(quán)益爭端可能由此激化。海平面上升還會加快海岸帶侵蝕，造成海岸帶脆弱。

圖1 1880—2020全球陸海溫度異常統(tǒng)計圖

(二)陸源問題：由人類活動導(dǎo)致

人類對漁業(yè)資源和油氣資源的不科學(xué)、不合理開發(fā)，將處理未達(dá)標(biāo)甚至未經(jīng)處理的垃圾排入南海，以及頻發(fā)的交通事故，是主要的陸源污染。

一是酷漁濫捕。南海約有2300余種漁業(yè)資源，是其沿海77%人口的蛋白質(zhì)和工作收入來源。[18]有評論家指出：“南海爭端實際上是爭奪漁業(yè)資源，而非石油天然氣?！盵19]酷漁濫捕造成漁業(yè)資源銳減、失業(yè)人口增加。部分失業(yè)人口可能被海盜、恐怖主義組織、販毒團(tuán)伙招募，實施海上跨國犯罪活動，從事非法、不報告和不管制捕撈(IUUF)。據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)、國際勞工組織(ILO)與歐洲海事分析和行動中心(MAOC-N)統(tǒng)計，IUUF本身與毒品販運(yùn)、人口販運(yùn)、現(xiàn)代奴隸制和恐怖團(tuán)體有廣泛聯(lián)系。[20]聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)規(guī)定，IUUF不僅涵蓋公海地區(qū)，也包括主權(quán)國家管轄范圍內(nèi)的地區(qū)。[21]為了限制IUUF，南海沿岸所有國家都頒布了相關(guān)的法律和條例，但是在主權(quán)爭議海域難以界定IUUF，因此為IUUF的限制帶來了挑戰(zhàn)。

南海沿岸國家過度捕撈是漁場趨于枯竭的重要原因。如圖2所示，中國的人均漁獲量是最小的，菲律賓約為中國的2倍，越南約為中國的3倍，馬來西亞約為中國的4倍，印度尼西亞約為中國的6倍。雖然均值上文萊比中國略高，但是近年文萊的人均漁獲量飛漲，從2016年起，每年約為中國的3倍。

圖2 南海各國2008—2018年人均漁獲量統(tǒng)計圖

二是能源開發(fā)。美國能源信息署(EIA)估計，南海擁有約190萬億立方英尺天然氣和110億桶石油；而美國地質(zhì)調(diào)查局(USGS)估計，南海擁有約160萬億立方英尺天然氣和120億桶石油。[22]因此，南海有“第二個波斯灣”之稱，是海上石油開采的密集區(qū)域，也是溢油事故的多發(fā)區(qū)域。在我國因海洋石油開采引起的41起溢油事故中，有22起發(fā)生在南海。[23]

歐洲空間局(ESA)公布了圖3新加坡東北部海域、圖4馬來西亞東海岸附近海域和圖5婆羅洲西海岸附近海域的遙感圖像，圖中深色條紋是浮油污染。我國每年發(fā)布的《中國海洋生態(tài)狀況公報》也測量了南海海域石油類污染物年受納總量。最新數(shù)據(jù)顯示，2020年南海海域石油類污染物受納總量為89.7噸。[24]

圖3 新加坡東北部 圖4 馬來西亞東海岸 圖5 婆羅洲西海岸

三是垃圾排放。由于海域廣袤，南海成為“天然垃圾場”，單是2020年1年，排入南海的污水量就高達(dá)136,019萬噸，石油類污染物89.7噸，氨氮污染物1373噸，總氮污染物10,281噸，總磷污染物794噸。[25]

對于因人為排放垃圾造成海洋污染的后果，歷史上有過慘重教訓(xùn)。20世紀(jì)90年代初，一些西方國家曾將索馬里海岸用作垃圾傾倒場。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)計算：“這樣清除有毒垃圾的成本非常低廉，由每噸670英鎊降至1.70英鎊?！?005年海嘯導(dǎo)致有毒物質(zhì)漂上海灘，造成了數(shù)千名索馬里人病倒、數(shù)百人直接死亡的慘劇。[26]南海周邊國家應(yīng)吸取教訓(xùn)，停止將未處理或處理未達(dá)標(biāo)的垃圾排入南海。

四是交通事故。南海是歐洲—東亞航線的必經(jīng)海域，是非洲供應(yīng)商與亞洲市場間的最短航線，也是世界上最重要的石油中轉(zhuǎn)站之一。據(jù)美國能源信息署統(tǒng)計，全球有超過30%的海洋原油航運(yùn)經(jīng)過南海，約1500萬桶/天。此外，約140萬桶/天的原油在途徑新加坡和馬來西亞半島西海岸的海峽時進(jìn)行精煉，以石油產(chǎn)品的形式經(jīng)過南海。[27]由于過往船舶眾多，南海及附近海域頻發(fā)交通事故：2004年，巴拿馬籍“現(xiàn)代開拓”號與德國籍“地中海伊倫娜”號兩艘集裝箱輪船相撞，導(dǎo)致后者燃油外溢；[28]2008年，韓國籍貨輪“宙斯”號翻沉溢油；[29]2009年，巴拿馬籍“圣狄”號擱淺；[30]2012年，韓國籍化學(xué)品船舶沉沒；[31]同年新加坡籍“達(dá)飛巴萊利”號擱淺；[32]2014年，一艘瀝青船在南海發(fā)生泄漏事故；[33]同年“茉莉快樂”號船發(fā)生油污泄漏。[34]這些船舶事故導(dǎo)致大量污染物輸入南海，對南海生態(tài)造成了嚴(yán)重后果。

(三)海源問題：由地質(zhì)條件導(dǎo)致

南海既是半閉海，又是邊緣海。作為半閉海，海水交換速率較慢，導(dǎo)致污染積聚；作為邊緣海，海床陸殼較薄，導(dǎo)致海岸帶脆弱。

其一，作為半閉海，水體交換速率慢導(dǎo)致污染積聚問題。第三次聯(lián)合國海洋法會議(1976年第4期會議)認(rèn)為，由于閉海、半閉海面積小且與鄰接海的水體交換條件差，遭受各類污染的危險日益嚴(yán)重。[35]半閉海性質(zhì)決定了南海污染易長時間積聚，造成愈演愈烈的海洋生態(tài)問題。

最新數(shù)據(jù)顯示，在南海的70個入海河流國控斷面中，水質(zhì)斷面一類0個，二類24個，三類31個，四類12個，五類2個，劣五類1個。化學(xué)需氧量、總磷及氨氮不同程度超標(biāo)。[36]截止2019年5月，南海海面漂浮微塑料密度高達(dá)1.8×108個/km3。沙特阿拉伯的阿卜杜拉國王科技大學(xué)(KAUST)海洋研究中心認(rèn)為，海洋微塑料只有1%漂浮在海表，99%處于深海之中。[37]因此南?？赡艽嬖诒群Ｃ嫫∥⑺芰细鼑?yán)重的底棲塑料堆積問題。這些污染物質(zhì)的積聚使南海生態(tài)進(jìn)一步惡化。

其二，作為邊緣海，陸殼薄導(dǎo)致海岸帶脆弱問題。邊緣海的陸殼較薄，在海水的侵蝕作用下，海岸帶易出現(xiàn)不同程度的侵蝕現(xiàn)象。海岸帶是海陸交互作用的地帶，對陸地和海洋均能產(chǎn)生影響，因此同時會影響海洋生態(tài)系統(tǒng)和人類活動。海岸帶主要有防淤積和防沖刷兩大地質(zhì)作用，受到侵蝕后，對生態(tài)系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)在：海岸帶的生態(tài)承載力明顯下降；海水的自凈能力下降，水質(zhì)惡化；珊瑚群落白化、海草床草場面積減少、紅樹林植株稀疏矮??；對人類活動的影響主要表現(xiàn)在：船舶航行、養(yǎng)殖業(yè)以及旅游業(yè)可能會受到影響。

二、南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合作歷程與現(xiàn)有機(jī)制

南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府間合作始于20世紀(jì)70年代。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)于1974年啟動了針對全球閉海和半閉海的“區(qū)域海洋項目”(Regional Seas Program)，其中的“東亞海洋行動計劃”(The East Asian Seas Action Plan)涵蓋了南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)。不過，該計劃主要由以國家主導(dǎo)的小型研究項目構(gòu)成，反映出此時的南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶有零星、自發(fā)性和利己主義的特點(diǎn)。直到90年代，南海地區(qū)才出現(xiàn)系統(tǒng)性和切實的海上合作。[38]2002年中國與東盟各國簽署的《南海各方行為宣言》(下稱《宣言》)對包括海洋環(huán)保在內(nèi)的低敏感領(lǐng)域合作做出了相關(guān)規(guī)定，各方不斷落實《宣言》的重要體現(xiàn)就是開展各個層次的生態(tài)環(huán)保合作。從范圍來看，迄今為止的海上生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制橫跨全球、區(qū)域和雙邊等各個層面，參與主體包括國際組織、相關(guān)國家官方以及非政府行為體等，涉及議題有保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資料交換等方方面面。已有的重要合作機(jī)制如下：

表1 重要的全球機(jī)制

表2 重要的區(qū)域機(jī)制

表3 重要的雙邊機(jī)制

構(gòu)建南海海洋環(huán)境合作治理的核心要素之一，就是形成一個處于中心地位的合作機(jī)制。[39]上述合作機(jī)制的發(fā)展體現(xiàn)了國際社會對于應(yīng)對南海生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的多方嘗試，也的確在一定程度上緩解了相關(guān)難題。然而，南海地區(qū)迄今并未建立起規(guī)制區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的專門組織，也尚未形成具有拘束力的區(qū)域性公約或協(xié)定，而是呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)。[40]對于環(huán)境治理上的“碎片化”問題，學(xué)界早有研究。[41]這里的“碎片化”是指南海生態(tài)環(huán)境機(jī)制主體的多中心化、治理方式的多樣化和利益訴求的多元化。例如，從上表可以看出，現(xiàn)有的合作機(jī)制大體可以分為國際機(jī)構(gòu)推動、東盟和地區(qū)國家聯(lián)合推動以及中國與南海相關(guān)國家雙邊推動三類。國際機(jī)構(gòu)推動下的機(jī)制中，比較有代表性的例如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與全球環(huán)境基金共同發(fā)起題為“扭轉(zhuǎn)南中國海及泰國灣環(huán)境退化趨勢”的項目。這是由南中國海周邊七國——中國、越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓共同發(fā)起，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署組織實施，全球環(huán)境基金提供資助的海洋環(huán)境保護(hù)大型區(qū)域合作項目，內(nèi)容包括紅樹林、珊瑚礁、海草、濕地、漁業(yè)資源與陸源污染控制六大領(lǐng)域，項目旨在摸清南?，F(xiàn)有生態(tài)環(huán)境資源及其污染破壞程度，找出海洋環(huán)境污染與破壞的原因，制定一系列海洋與海岸帶環(huán)境、生態(tài)保護(hù)行動計劃。通過該項目，各參與國之間協(xié)調(diào)行動，使南海地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境得到可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。在最初合作中，參與國的科學(xué)家們展開了富有成效的聯(lián)合行動，項目進(jìn)展順利。然而之后不久，中國和東盟國家出于不同的政治考量放慢了合作進(jìn)程。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最主要的戰(zhàn)略就是促使環(huán)境合作“去政治化”，并在其中扮演協(xié)調(diào)者的角色。然而，南海地區(qū)的環(huán)保合作從來都不僅是單純的技術(shù)和環(huán)保議題。[42]

總的來看，無論是官方還是非官方的合作機(jī)制，其推進(jìn)速度和治理成效都不太盡如人意，普遍存在“議而不決，決而難行”的問題。如今，南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢仍未根本扭轉(zhuǎn)。該地區(qū)每10年就會失去30%的海草床、16%的紅樹林和16%的活珊瑚。[43]自然環(huán)境演變和人類活動導(dǎo)致的南海生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)日益增多。更令人擔(dān)憂的是，受南海地區(qū)局勢起伏的影響，各國之間原有的積極合作勢頭也有所減緩，合作機(jī)制存在的缺陷暴露無遺。

三、南海生態(tài)環(huán)境機(jī)制建設(shè)存在的主要障礙

如前文所述，盡管經(jīng)過多年努力，南海生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制建設(shè)取得了一定成效，推動了域內(nèi)外國家針對區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)經(jīng)常性交流與對話，形成了合作的習(xí)慣，提升了合作意愿，但是機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展還面臨4個方面的主要障礙：

(一)現(xiàn)有合作機(jī)制效果不佳

區(qū)域性法律和合作機(jī)制的缺失，客觀上影響了各國在海洋環(huán)保方面的合作效果。[44]一直以來，南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制的有效性飽受質(zhì)疑?，F(xiàn)有合作機(jī)制雖然一定程度上推動了非傳統(tǒng)安全問題的治理，但功能重合度高，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，機(jī)制的有效性和行動效率很低，達(dá)成的協(xié)議很少具有強(qiáng)制性和約束力，諸多一軌半和二軌機(jī)制并沒有形成可以影響政策制定的成果，沒有真正實現(xiàn)機(jī)制設(shè)置和建立的初衷。[45]盡管從全球到雙邊，南海地區(qū)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制林林總總將近幾十個，但是大部分機(jī)制比較松散，缺乏約束力，缺少充分的法律支撐和完善的機(jī)構(gòu)設(shè)置，機(jī)制的定位比較模糊，功能也多有交叉，權(quán)責(zé)不夠明晰，因而可持續(xù)性往往不足。

就區(qū)域合作機(jī)制而言，亞太經(jīng)合組織等機(jī)制雖設(shè)立了海洋和漁業(yè)工作小組，但是缺乏對海洋環(huán)境與油氣資源等不可再生資源的保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，無法監(jiān)測和反饋海洋環(huán)境的實際治理效果，也沒有明確的應(yīng)對爭端解決機(jī)制，當(dāng)成員國之間就海洋環(huán)境保護(hù)發(fā)生利益沖突時，無法給出妥善的解決方案。東盟國家在南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的合作一方面在資金和技術(shù)上存在不足，措施執(zhí)行乏力；另一方面域外大國的介入導(dǎo)致相關(guān)合作日趨復(fù)雜化。除此之外，由于缺少及時有效的信息溝通，不同區(qū)域機(jī)制的目標(biāo)和任務(wù)可能會有一定程度的相似性，這樣的重疊既浪費(fèi)參與國有限的資源，也會損耗南海生態(tài)治理的效率和效果。

就雙邊合作機(jī)制而言，中國與南海周邊國家一些雙邊協(xié)定的“點(diǎn)對點(diǎn)”式方案無助于解決南海生態(tài)環(huán)境危機(jī)。[46]目前所達(dá)成的合作協(xié)定大多僅適用于非爭議水域，并且絕大部分是以諒解備忘錄的形式存在，其約束力極其微弱。除此之外，雙邊合作大多是針對油氣資源開發(fā)所達(dá)成的，著眼于生態(tài)治理的極其有限。

除此之外，現(xiàn)有機(jī)制的法律約束力也十分有限。《聯(lián)合國海洋法公約》《國際防止船舶污染公約》《國際防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋公約》和《生物多樣性公約》等國際公約使用的是根據(jù)“各國良好意愿”和“國內(nèi)立法情況”等措辭，加之南海周邊國家以“選擇性定位”“選擇性加入”以上各項全球性公約，致使這些公約對于維護(hù)南海生態(tài)環(huán)境和維持生物資源可持續(xù)利用方面的“軟約束”再次大打折扣。

(二)互信缺失導(dǎo)致各國難以協(xié)調(diào)一致

國際關(guān)系中信任的缺失普遍存在，這在東亞地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了東亞一體化進(jìn)程和中國的周邊安全環(huán)境。[47]更何況南海問題涉及到領(lǐng)土歸屬、海域劃分等敏感議題，“信任赤字”體現(xiàn)得尤為明顯。南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全合作一直面臨著互信缺失的掣肘。美國海洋法學(xué)家馬克·瓦倫西亞(Mark J. Valencia)早就指出，“南海地區(qū)多邊海洋管理體系建立的最大障礙是領(lǐng)土主權(quán)歸屬和海域劃分的沖突以及一些當(dāng)事國之間互信的缺乏。解決或擱置管轄海域爭端或許是促成其他方面問題達(dá)成合作的先決條件。”[48]澳大利亞退役海軍準(zhǔn)將沃爾特·塞繆爾·貝特曼(Walter Samuel Bateman)也提出互信缺失是南海地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作面臨的主要障礙?！凹幢闶窃跐O業(yè)管理、海洋環(huán)境保護(hù)這些建立互信的重要非傳統(tǒng)安全議題上，沒有互信，合作寸步難行?！盵49]

近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)等非傳統(tǒng)安全議題普遍遭遇“安全化”和“政治化”。南海地區(qū)主權(quán)爭端和地緣政治博弈加劇，進(jìn)一步增加了南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境合作的復(fù)雜性和達(dá)成一致的難度，一些國家加大力度將環(huán)保議題“政治化”，將中國在南海地區(qū)的一些環(huán)境保護(hù)舉措污名為“尋求海上的擴(kuò)張”。例如中國一年一度在南海相關(guān)海域?qū)嵤┓拘轁O制度，就往往遭到越南、菲律賓等國的指摘。而這是中方依法行使行政管理權(quán)權(quán)利、履行相關(guān)國際義務(wù)的正當(dāng)舉措，有利于南海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。特別是在疫情期間，南海周邊國家出于保障國內(nèi)漁業(yè)供給的需要，激化了在漁業(yè)問題上的緊張態(tài)勢。[50]對于中國采取的“碧海2020”等海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項行動，也有人將其解讀為“是中國更廣泛的戰(zhàn)略的一部分，旨在實際控制爭議海域，將其主張合法化”。[51]

(三)域外大國的深度介入和干擾

近年來，美國南海政策發(fā)生了顯著變化，介入南海問題的程度不斷加深，對海上合作的破壞性也日趨加大。與奧巴馬政府相比，特朗普更多地將中國在南海問題上的合法主張和維權(quán)行動視為對美國區(qū)域軍事存在的直接挑戰(zhàn)，甚至視為對美國主導(dǎo)下的全球秩序的破壞。[52]2019年以來，美國借口中國在南海地區(qū)進(jìn)行所謂“灰色地帶”行動，開始派遣海岸警衛(wèi)隊等準(zhǔn)軍事力量到南?；顒印＿@是美國對南海地區(qū)的“灰色地帶”策略的重要方式。[53]多年來，美國海岸警衛(wèi)隊一直向越南、菲律賓、馬來西亞和印尼等南海沿岸國提供裝備，開展培訓(xùn)和聯(lián)合訓(xùn)練，保持緊密聯(lián)系，增強(qiáng)力量投射。打著漁業(yè)執(zhí)法合作的旗號，以新的手法介入南海事務(wù)，對沖中國在南海的維權(quán)行動，挑戰(zhàn)中國在南海的固有權(quán)利和主張，可能是今后美國政府南海政策的重要選項。[54]美國還不斷炒作中國在各大洋所謂“非法捕魚”活動，并強(qiáng)調(diào)要與沿岸國開展合作，以更有針對性的執(zhí)法行動打擊非法捕魚。這些行動勢必對各國的漁業(yè)以及其他方面的非傳統(tǒng)安全合作帶來沖擊。

不僅如此，2020年7月13日，美國時任國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧(Michael R. Pompeo)就南海問題發(fā)表了政策聲明，這意味著美國今后的南海政策從“選擇性干預(yù)”到“全面性干預(yù)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。[55]美國已經(jīng)成為南海軍事化的最大推手、地區(qū)穩(wěn)定的最大障礙，為南海地區(qū)合作制造了重重障礙。2020年，美國等域外國家艦機(jī)更是多次非法闖入中國領(lǐng)海及有關(guān)島礁鄰近?？沼?，單是美國開展的所謂“航行自由”行動就多達(dá)九次，破壞了南海地區(qū)和平、合作的良好勢頭，弱化了南海生態(tài)環(huán)境合作的勢頭。一些智庫不斷炒作中國利用“疫情”擴(kuò)大在南海地區(qū)的優(yōu)勢，并妄稱中國在南海的活動破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，認(rèn)為中國全然不顧這一領(lǐng)域的國際規(guī)則，損害了自然資源的管理。[56]這些惡意挑撥和單方設(shè)限都為南海非傳統(tǒng)安全合作蒙上了陰影。

(四)政策對接和管理協(xié)同難度較大

一直以來，非傳統(tǒng)安全問題由于涉及領(lǐng)域廣，介入部門多，機(jī)制性合作的實施需要各國國內(nèi)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，同樣要求與各國國內(nèi)法相一致，普遍存在各國國內(nèi)立法錯位和對接不暢的問題。[57]在南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，這一困境也有所體現(xiàn)。出于不同的利益考量，各國在生態(tài)環(huán)境方面的政策重點(diǎn)有很大差異，甚至相互矛盾。例如，盡管南海周邊國家在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和污染防治方面的立法和執(zhí)行高度集中，都出臺了相關(guān)法律法規(guī)，但是涵蓋范圍和側(cè)重點(diǎn)則有所不同。如針對南海生態(tài)系統(tǒng)重要的組成部分海草床，南海周邊國家僅有印尼和馬來西亞有專門的立法保護(hù)，而對于珊瑚礁的特別立法則被普遍忽視。總的來看，南海周邊國家在污染防治方面的立法要優(yōu)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法。[58]這使得在南?！盃幾h水域”生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法難以統(tǒng)一。

另一方面，南海周邊國家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力建設(shè)方面并不均衡，在合作議題排序、資源投入等方面差異較大。中國傾向于搭建起涵蓋各個領(lǐng)域、擁有多項制度安排的綜合性非傳統(tǒng)安全合作架構(gòu)，而東盟成員國的雙邊和多邊非傳統(tǒng)安全合作具有注重單一問題領(lǐng)域(例如反海盜等)而不追求多領(lǐng)域綜合合作及能力有限的特點(diǎn)。[59]近年來，東盟各國為保護(hù)海洋環(huán)境紛紛設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，但由于缺乏相應(yīng)的法律和機(jī)制保障，海洋保護(hù)區(qū)僅有10%—20%得到有效管理。而自上世紀(jì)80年代以來，中國海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量迅速增長。截至2019年底，中國已建立271個海洋保護(hù)區(qū)，大多分布在近海，總面積約12.4萬平方公里，占管轄海域面積的4.1%。[60]中國科學(xué)技術(shù)工作者已在重要海域開展大量監(jiān)測、科研及保護(hù)工作，取得了一系列達(dá)到國際領(lǐng)先水平的成果。海洋保護(hù)區(qū)的有效管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出東盟相關(guān)國家的能力。管理模式和管理能力的巨大差別，導(dǎo)致南海生態(tài)環(huán)境合作協(xié)調(diào)不易。

四、南海生態(tài)環(huán)境合作中的中國角色

中國是最早進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)的國家之一，也是在海洋環(huán)保領(lǐng)域投入最大的國家之一。中國非常重視南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境合作的機(jī)制化建設(shè)，參與了現(xiàn)有幾乎所有合作機(jī)制，針對南海生態(tài)合作存在的障礙，中國從理念貢獻(xiàn)、產(chǎn)品供給和制度設(shè)計等方面發(fā)揮著負(fù)責(zé)任的大國作用。

(一)合作理念貢獻(xiàn)者

十八大以來中國在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋安全維護(hù)、海洋科技創(chuàng)新等方面取得了一系列舉世矚目的成績，并提出了要建設(shè)“海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、海洋科技先進(jìn)、海洋生態(tài)健康、海洋安全穩(wěn)定、海洋管控有力的新型海洋強(qiáng)國”的宏偉目標(biāo)?！爸袊厣Ｑ髲?qiáng)國的內(nèi)涵應(yīng)該包括認(rèn)知海洋、利用海洋、生態(tài)海洋、管控海洋、和諧海洋等五個方面”。[61]這5個方面體現(xiàn)了中國對于海洋資源、海洋能力和人海關(guān)系的全面認(rèn)識。其中綜合管控，建設(shè)生態(tài)海洋既是中國生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的重要組成部分，也是全面參與國際海洋環(huán)保合作的指導(dǎo)思想。在2017年6月召開的聯(lián)合國海洋大會會議上，中國政府正式提出“與各國、各國際組織積極構(gòu)建開放包容、具體務(wù)實、互利共贏的藍(lán)色伙伴關(guān)系，共同應(yīng)對全球海洋面臨的挑戰(zhàn)”。[62]2019年4月23日，習(xí)近平主席在會見應(yīng)邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團(tuán)團(tuán)長時，面向世界首次提出“海洋命運(yùn)共同體”的重要理念。這是人類命運(yùn)共同體思想在海洋領(lǐng)域的生動體現(xiàn)，反映了中國海洋強(qiáng)國建設(shè)的價值追求，也為推動新形勢下全球海洋治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展，為可持續(xù)利用和保護(hù)海洋指明了方向。海洋命運(yùn)共同體的基本含義和價值目標(biāo)可以分為政治、安全、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)5個維度。其中，在生態(tài)上的目標(biāo)是通過保護(hù)海洋環(huán)境構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)“和諧海洋”理念倡導(dǎo)的人海合一目標(biāo)，進(jìn)而實現(xiàn)綠色和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[63]生態(tài)海洋、藍(lán)色伙伴關(guān)系、海洋命運(yùn)共同體等理念從中國自身的海洋生態(tài)建設(shè)、到與伙伴共同維護(hù)海洋生態(tài)、再到建立全球海洋生態(tài)治理體系3個層次，為南海生態(tài)環(huán)境機(jī)制構(gòu)建提供了思想引領(lǐng)。

(二)公共產(chǎn)品提供者

2011年，在中國的大力推動下，啟動了中國—東盟環(huán)保合作論壇，同年設(shè)立了30億元人民幣的中國—東盟海上合作基金?；鹬С纸⒑Ｑ罂茖W(xué)研究、環(huán)境保護(hù)方面的專家小組，也推動了多項海洋環(huán)保方面的務(wù)實合作。2012年和2016年，中國先后頒布了《南海及周邊海洋國家國際合作框架計劃(2011—2015)》、《南海及周邊海洋國家國際合作框架計劃(2016—2020)》，得到周邊國家的積極響應(yīng)。中國已牽頭組織發(fā)起并實施了30多個合作項目；向印尼、馬來西亞等東南亞國家提供了4個海洋觀測站的儀器設(shè)備和環(huán)境預(yù)報系統(tǒng)。中方開展的東南亞海洋環(huán)境預(yù)報及減災(zāi)系統(tǒng)等項目，為南海及周邊國家提供海洋環(huán)境預(yù)報公益服務(wù)。[64]此外，中國和印尼共同建立了海洋與氣候聯(lián)合研究中心和海洋聯(lián)合觀測站，和泰國共同建立了氣候與海洋生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)合實驗室，與馬來西亞、柬埔寨分別建立了聯(lián)合海洋觀測站，與越南開展了“北部灣海洋環(huán)境管理與保護(hù)合作”等項目，起到了增信釋疑、維護(hù)穩(wěn)定的作用。[65]海上公共產(chǎn)品的供給是中國海洋強(qiáng)國建設(shè)的重要路徑，充分體現(xiàn)在了中國參與南海生態(tài)環(huán)境合作的過程中，也一定程度上縮小南海各國海洋能力建設(shè)的差距，提升了政策對接和管理協(xié)同的程度。

(三)機(jī)制建設(shè)引領(lǐng)者

長期以來，中國高度重視南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制建設(shè)，將其視為進(jìn)一步推動中國與東盟國家海上合作的長期保障，近年來不斷提出機(jī)制建設(shè)的新主張。在2017年博鰲亞洲論壇上，時任外交部副部長劉振民呼吁借鑒與南海相似的其他閉?；虬腴]海地區(qū)沿岸國合作機(jī)制，在南海建立沿岸國合作機(jī)制?！霸诜罏?zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究、海上航行安全等領(lǐng)域進(jìn)行具體的、務(wù)實的、機(jī)制化的合作”。“南海沿岸國合作機(jī)制”如能成功構(gòu)建，將有效整合目前已呈“碎片化”的南海非傳統(tǒng)安全多邊合作機(jī)制。[66]原外交部邊海司司長易先良也表示，在構(gòu)建開放性的南海區(qū)域合作機(jī)制過程中，要以開展海洋生態(tài)和環(huán)保合作為范例，推動南海海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)地區(qū)國家漁業(yè)政策協(xié)調(diào)、資源養(yǎng)護(hù)及海洋聯(lián)合科考合作等。[67]

在2017年發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中，中國強(qiáng)調(diào)要面向東南亞國家和南海地區(qū)，建立中國—東盟海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。在中國—東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略與行動計劃框架下，推動開展海洋環(huán)境保護(hù)合作。2017年11月13日，中國與東盟國家通過了《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言(2017—2027)》，強(qiáng)調(diào)“南海當(dāng)前的情況要求有關(guān)各方共同行動起來，才能保護(hù)海上生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性”。這體現(xiàn)出南海周邊國家共同打造整體性海洋環(huán)保機(jī)制的信心和決心。此外，中國還與東盟國家在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃等多邊合作機(jī)制中，開展具體的環(huán)保合作，引導(dǎo)區(qū)域合作方向。

當(dāng)前中國與東盟正在有效落實《南海各方行為宣言》的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商，并就單一磋商文本達(dá)成一致?！皽?zhǔn)則”的最終達(dá)成將為南海地區(qū)的長治久安提供規(guī)則支撐。在“準(zhǔn)則”中也包括海洋環(huán)境保護(hù)等很多南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作的具體議題。中國與相關(guān)國家可以將南海環(huán)保合作的機(jī)制構(gòu)建納入“準(zhǔn)則”談判的諸多方案之中，為在其他敏感領(lǐng)域達(dá)成共識開個好頭。

在博鰲亞洲論壇2021年會分論壇上，外交部部長助理吳江浩在致辭中表示，近年來海洋可持續(xù)發(fā)展方興未艾，推動藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作成為國際潮流，中國積極開展海洋生態(tài)保護(hù)、科技創(chuàng)新、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域國際合作，正同東盟探討建立藍(lán)色經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，中方愿本著相互尊重、平等協(xié)商、開放包容、合作共贏精神，同各方積極開展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作，共同搶抓發(fā)展先機(jī)。中國南海研究院院長吳士存提出了更為具體的建議，他認(rèn)為，“有關(guān)爭端國應(yīng)本著求同存異的原則，聚焦功能性領(lǐng)域的合作，推進(jìn)南海生態(tài)環(huán)境、航道安全、漁業(yè)資源保護(hù)等議題的治理與合作。特別是針對資源衰竭和生物多樣性退化、海洋塑料垃圾等區(qū)域性挑戰(zhàn)，沿岸各國可借鑒世界其他地區(qū)海洋治理的成功經(jīng)驗，協(xié)商簽訂‘南海環(huán)保公約’，建立促進(jìn)南海可持續(xù)發(fā)展、打造藍(lán)色伙伴關(guān)系的制度性機(jī)制。”未來中國—東盟藍(lán)色經(jīng)濟(jì)伙伴的建立無疑將涵蓋海洋生態(tài)保護(hù)方面的諸多內(nèi)容，“南海環(huán)保公約”等新倡議也為海上低敏感領(lǐng)域合作提供了新的嘗試。

當(dāng)然，盡管中國始終不懈地推動南海生態(tài)環(huán)境的機(jī)制化建設(shè)，盡力克服相關(guān)障礙，形成南海合作的早期收獲，但伴隨美國“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)和地緣博弈的加劇，南海進(jìn)入新一輪的動蕩期，美國等域外大國的不斷介入干擾，一些南海周邊國家以鞏固既得利益為導(dǎo)向的單邊行動持續(xù)增多，區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作出現(xiàn)了“進(jìn)一步、退兩步”的狀況，弱化了已有的合作成果。原本應(yīng)與中國一起成為“雙引擎”的東盟國家受限于協(xié)商一致的議事規(guī)則和自身能力的不足，并未形成具有約束力的海洋環(huán)保地區(qū)規(guī)則，單獨(dú)或與中國聯(lián)合發(fā)布的官方聲明呈現(xiàn)軟約束和“碎片化”的特點(diǎn)，簽署的一些合作計劃并未真正落實。這些因素都從一定程度上制約了中國角色的提升。

五、南海生態(tài)環(huán)境機(jī)制建設(shè)的前景

當(dāng)前南海地區(qū)秩序正處在轉(zhuǎn)型過渡期，海上安全形勢日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，但總體上穩(wěn)定可控。解決南海環(huán)保挑戰(zhàn)的急迫性不斷上升，各國對南海生態(tài)環(huán)境合作和機(jī)制建設(shè)仍有巨大的需求和持續(xù)的動力。特別是在南海傳統(tǒng)安全矛盾難以調(diào)和并愈演愈烈的背景下，海上生態(tài)環(huán)境合作的重要性和特殊性不可替代。未來南海生態(tài)環(huán)境機(jī)制建設(shè)可以從以下3個方面著手。

(一)在廣泛借鑒的基礎(chǔ)上突出區(qū)域特色

不少人主張應(yīng)該在南海地區(qū)生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)方面更多地借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗?！笆澜缟嫌虚]海、半閉海合作的大量實踐。我們可本著建設(shè)性的態(tài)度加強(qiáng)研究、深入探討，為南海合作提供有益借鑒?！盵68]例如，可以綜合并借鑒北極理事會的模式與經(jīng)驗，設(shè)立南海合作理事會，推動南海地區(qū)的合作與發(fā)展。亦有人提出可學(xué)習(xí)地中海區(qū)域的合作實踐。作為世界上最大的陸間海，地中海有著復(fù)雜的地質(zhì)地理環(huán)境和極具差異化的沿岸國家，幾乎體現(xiàn)了半閉海區(qū)域海洋合作可能包括的所有問題，在海洋生物資源管理、海洋環(huán)境保護(hù)等方面都有成功的經(jīng)驗。[69]還可依托國際組織，展開環(huán)保專項治理。南海沿岸國可以探討在國際海事組織的支持下，建立地區(qū)性合作機(jī)制，以預(yù)防船舶和航行造成的南海污染。[70]新加坡智庫建議南海周邊國家應(yīng)建立起海洋環(huán)保的地區(qū)協(xié)同機(jī)構(gòu)，推動沿岸國海警等執(zhí)法力量合作，共同開展海洋科學(xué)研究，并充分動員非政府組織、私人機(jī)構(gòu)等力量。[71]這些討論都為南海生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制的建設(shè)提供了可供選擇的路徑。

“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。”在廣泛借鑒國際經(jīng)驗的同時，必須充分考慮到南海地區(qū)的特殊性。南海區(qū)域內(nèi)各方的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等方面差異很大，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識迥異，利益分歧突出，因而在機(jī)制建設(shè)中需重點(diǎn)考慮合作目標(biāo)的可及性、合作途徑的適宜性和合作規(guī)則的普適性，充分照顧到各方的舒適度，秉持包容性原則，將盡可能多的國家納入合作進(jìn)程。同時，形成“核心合作機(jī)制+輔助性合作機(jī)制”的模式，確保生態(tài)環(huán)境合作的多樣多速共進(jìn)。

(二)通過務(wù)實合作不斷累積互信

在海上非傳統(tǒng)安全機(jī)制構(gòu)建中秉持合作安全觀，通過更多的對話合作促進(jìn)海上安全，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，培養(yǎng)起合作的習(xí)慣。充分發(fā)揮中國與東盟之間不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)紐帶，加強(qiáng)利益融合，推動經(jīng)濟(jì)合作勢頭溢出到海上生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。2020年疫情期間，中國對東盟進(jìn)出口逆勢增長，東盟首次成為中國第一大貿(mào)易伙伴，全年貿(mào)易額6,846億美元，同比增長6.7%。(1)《2020年中國-東盟經(jīng)貿(mào)合作簡況》，駐東盟使團(tuán)經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，http://asean.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202101/20210103033653.shtml(登錄時間：2021年4月20日)。這大幅提升了東南亞國家與中國合作的信心，強(qiáng)化了合作共贏的基調(diào)，也有利于為海上合作營造良好氛圍，增進(jìn)各國的合作意愿。

以務(wù)實合作擊破將海上非傳統(tǒng)安全合作“政治化”“安全化”的圖謀。疫情期間，中國與南海相關(guān)國家的雙邊務(wù)實合作也取得積極進(jìn)展。中菲有條不紊地推進(jìn)落實《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，按照“政府對政府、企業(yè)對企業(yè)”的雙軌并行思路穩(wěn)步商談南海共同開發(fā)。中越依托北部灣灣口外海域工作組和海上共同開發(fā)磋商工作組機(jī)制，就同步推進(jìn)北部灣灣口外海域劃界和南海共同開發(fā)等不斷深化共識。[72]毫無疑問，這些進(jìn)展對包括生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的海上非傳統(tǒng)安全合作發(fā)揮了示范效應(yīng)。

同時，還要在合作中加強(qiáng)各國的法律對接和制度協(xié)同。充分利用“一帶一路”倡議高質(zhì)量推進(jìn)合作項目的契機(jī)，將沿線國家、地區(qū)和國際組織聚攏在南海環(huán)境保護(hù)的議題之下，將政策溝通等理念運(yùn)用于南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制建設(shè)中，進(jìn)一步挖掘已有合作機(jī)制相關(guān)機(jī)構(gòu)的潛力，為相關(guān)合作框架公約和議定書等的執(zhí)行提供有力支撐。

(三)盡力消減傳統(tǒng)安全的負(fù)面沖擊

未來南海地區(qū)在相當(dāng)長時間里仍將保持緊張態(tài)勢。美國無疑是背后最大的“推手”。拜登政府上臺之后繼續(xù)在南海問題上對華施壓，帶動地區(qū)局勢的持續(xù)緊張。與特朗普政府如出一轍，拜登政府仍將南海問題作為“印太戰(zhàn)略”的優(yōu)先事項和關(guān)鍵議題，在進(jìn)行全面評估后制定新的南海政策。美國務(wù)院、國防部等相關(guān)部門對南海當(dāng)前態(tài)勢、特朗普政府的南海政策以及中國在南海地區(qū)的規(guī)劃進(jìn)行全面評估后，在數(shù)月內(nèi)形成系統(tǒng)性的戰(zhàn)略框架，在延續(xù)前任政府在南海問題上密集軍事行動和威懾施壓的同時，具體操作手段更加隱蔽化、集團(tuán)化、多樣化，對地區(qū)穩(wěn)定的沖擊更大。除此之外，英、法、德等歐洲國家也紛紛介入，毫無疑問又增加了南海局勢的復(fù)雜性，也會影響相關(guān)國家推進(jìn)海上合作的意愿。

對此，既要看到南海局勢面臨的新挑戰(zhàn)，也要善于發(fā)掘海上合作的新機(jī)遇，努力實現(xiàn)“化危為機(jī)”。美國新政府對氣候變化和環(huán)境保護(hù)方面的態(tài)度轉(zhuǎn)變還是為包括南海在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境合作帶來了契機(jī)。2020年底，國務(wù)委員兼外交部長王毅在同美國亞洲協(xié)會舉行視頻交流中指出，中美在維護(hù)航行和飛越自由、保護(hù)海洋環(huán)境、開發(fā)海洋資源方面擁有共同利益，雙方可以就此積極探討并開展合作，圍繞海上問題形成中美良性互動，為中美整體關(guān)系注入積極因素。拜登政府也已釋放出了在氣候變化和環(huán)境保護(hù)方面與中國合作的意愿。毫無疑問，中美之間在南海環(huán)境保護(hù)上的合作可以為動蕩的南海局勢注入不可或缺的正能量，打開一扇南海生態(tài)環(huán)境合作的新窗口。

注釋：

[1]Christian Bueger and Timothy Edmunds, “Beyond Sea Blindness: A New Agenda for Maritime Security Studies”,InternationalAffairs, Vol. 93, Issue 6 (2017), p. 1294.

[2]Mely Caballero-Anthony,NegotiatingGovernanceonNon-TraditionalSecurityinSoutheastAsiaandBeyond, New York: Columbia University Press, 2018, pp. 85-112; Wu Shicun and Zou Keyuan (eds.),Non-traditionalSecurityIssuesandtheSouthChinaSea:ShapingaNewFrameworkforCooperation, London: Ashgate, 2014, pp. 207-276.

[3]洪農(nóng)：《論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制的建設(shè)——基于海盜與海上恐怖主義問題的分析》，《亞太安全與海洋研究》2018年第1期，第36—52頁；李聆群：《南海環(huán)保合作路徑探析：波羅的海的實踐與啟示》，《南洋問題研究》2018年第4期，第45—58頁；Ahmad A. Amri, “People Smuggling in South East Asia: Trends, Challenges and Way Forward”,AustraliaJournalofMaritimeandOceanAffairs, Vol. 7, No. 2 (2015), pp. 132-151; Elizabeth R. Desombre, “The Security Implications of Fisheries”,InternationalAffairs, Vol. 95, Issue 5 (2019), pp. 1019-1035; Katja Lindskov Jacobsen and Jessica Larsen, “Piracy Studies Coming of Age: a Window on the Making of Maritime Intervention Actors”,InternationalAffairs, Vol. 95, Issue 5 (2019), pp. 1037-1054; Wu Shicun and Zou Keyuan (eds.),Non-traditionalSecurityIssuesandtheSouthChinaSea:ShapingaNewFrameworkforCooperation, pp. 207-276.

[4]杜蘭、曹群：《關(guān)于南海合作機(jī)制化建設(shè)的探討》，《國際問題研究》2018年第2期，第83—95頁；李志斐：《南海非傳統(tǒng)安全的現(xiàn)狀與應(yīng)對機(jī)制分析》，《太平洋學(xué)報》2020年第4期，第69—80頁；李忠林：《南海安全機(jī)制的有效性問題及其解決路徑》，《東南亞研究》2017年第5期，第77—88頁；祁懷高：《構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)研究》，《國際安全研究》2020年第6期，第129—152頁。

[5]吳士存、陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，《太平洋學(xué)報》2018年第4期，第25—36頁。

[6]任遠(yuǎn)喆、劉漢青：《南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作與中國的角色》，《邊界與海洋研究》2017年第3期，第80—95頁；Li Mingjiang, “China and Maritime Cooperation in East Asia: Recent Developments and Future Prospects”,JournalofContemporaryChina, Vol. 19, Issue 64 (2010), pp. 291-310.

[7]Gong Xue, “Non-traditional Security Cooperation between China and South-east Asia: Implications for Indo-Pacific Geopolitics”,InternationalAffairs, Vol. 96, Issue 1 (2020), pp. 29-48.

[8]劉丹：《南海海洋環(huán)保合作的困境與出路——兼及對“南海仲裁案”相關(guān)仲裁事項的辯駁》，《外交評論》2017年第5期，第115—117頁。

[9]Amiel Ian Valdez, “Beyond the Arbitral Ruling: A Transboundary Environmental Impact Assessment in the South China Sea”,AsianJournalofInternationalLaw, Vol. 9, Issue 2 (2019), pp. 251-274; Leland Smith,Peter Cornillon,Don Rudnickas and Colleen B.Mouw,“Evidence of Environmental Changes Caused by Chinese Island-Building”,ScientificReports, Vol. 9, No. 5295 (2019), pp. 1-11; Nguyen Chu Hoi and Vu Hai Dang, “Environmental Issues in the South China Sea: Legal Obligation and Cooperation Drivers”,InternationalJournalofLawandPublicAdministration, Vol. 1, No. 1 (2016), pp. 8-23.

[10]Abhijit Singh, “A Looming Environmental Crisis in the South China Sea”, August 12, 2016, https://amti.csis.org/looming-environmental-crisis-south-china-sea/#:～:text=Over%20the%20past%20two%20decades,%2C%20dynamite%2C%20and%20detonating%20cords (登錄時間：2020年12月12日); Jackie Northam, “One Result Of China’s Buildup In South China Sea: Environmental Havoc”, September 1, 2016, https://www.npr.org/sections/parallels/2016/09/01/491395715/one-result-of-chinas-buildup-in-south-china-sea-environmental-havoc (登錄時間：2020年12月12日); Matthew Southerland, “China’s Island Building in the South China Sea: Damage to the Marine Environment, Implications, and International Law”, April 12, 2016, https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/China's%20Island%20Building%20in%20the%20South%20China%20Sea_0.pdf (登錄時間：2020年12月12日); Rachael Bale, “Giant Clam Poaching Wipes Out Reefs in South China Sea”, July 13, 2016, https://www.nationalgeographic.com/news/2016/06/south-china-sea-coral-reef-destruction/#:～:text=More%20than%2040%20square%20miles,new%20analysis%20of%20satellite%20imagery.&text=Carving%20up%20a%20reef%20leaves%20it%20barren%20of%20life (登錄時間：2020年12月12日).

[11][19]Amiel Ian Valdze, “Beyond the Arbitral Ruling: A Transboundary Environmental Impact Assessment in the South China Sea”,AsianJournalofInternationalLaw, Vol. 9, Issue 2 (2019), pp. 254-257.

[12]Zou Keyuan, “Realizing Sustainability in the South China Sea”, in Wu Shicun and Zou Keyuan (eds.),Non-traditionalSecurityIssuesandtheSouthChinaSea:ShapingaNewFrameworkforCooperation, p. 223.

[13]Christian Bueger,Timothy Edmunds and Barry J.Ryan, “Maritime Security: the Uncharted Politics of the Global Sea”,InternationalAffairs, Vol. 95, Issue 5 (2019), pp. 973-974.

[14]《聯(lián)合國海洋法公約》(漢英)，北京：海洋出版社，2013年，第29頁。

[15]《2018年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，2019年5月29日，http://www.mee.gov.cn/ywdt/tpxw/201905/t20190529_704840.shtml(登錄時間：2020年3月30日)。

[16]于仁成等：《中國近海有害藻華研究現(xiàn)狀與展望》，《海洋與湖沼》2020年第4期，第774頁。

[17]Robin Warner, “The Portents of Changing Climate: Maritime Security Implications for the South China Sea”, in Wu Shicun and Zou Keyuan (eds.),Non-traditionalSecurityIssuesandtheSouthChinaSea:ShapingaNewFrameworkforCooperation, p. 247.

[18]Jianwei Li and Ramses Amer, “Closing the Net Against IUU Fishing in the South China Sea: China’s Practice and Way Forward”,JournalofInternationalWildlifeLaw&Policy, Vol. 18, Issue 2 (2015), p. 139.

[20]Gregory B. Poling and Conor Cronin, “Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing as a National Security Threat”, November 2, 2017, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/171102_Poling_IUUFishing_Web.pdf (登錄時間：2020年12月19日).

[21]Food and Agriculture Organization of the United Nations, “What is IUU fishing?”, http://www.fao.org/iuu-fishing/background/what-is-iuu-fishing/en/ (登錄時間：2021年2月12日).

[22]Asia Maritime Transparency Initiative, “South China Sea Energy Exploration and Development”, https://amti.csis.org/south-china-sea-energy-exploration-and-development/ (登錄時間：2020年12月19日).

[23]《中國近5年發(fā)生海洋溢油污染事故41起》，中國新聞網(wǎng)，2011年10月11日，http://www.chinanews.com/gn/2011/10-11/3378675.shtml(登錄時間：2020年2月8日)。

[24][25][36]《2020年中國海洋生態(tài)狀況公報》，中華人民共和國生態(tài)部，2020年5月26日，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/202006/P020200603371117871012.pdf(登錄時間：2020年6月8日)。

[26]“Somali Piracy”, https://www.globalpolicy.org/component/content/article/205/39506.html (登錄時間：2020年12月19日).

[27]U.S. Energy Information Administration, “More than 30% of Global Maritime Crude Oil Trade Moves Through the South China Sea”, August 27, 2018, https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=36952 (登錄時間：2020年4月23日).

[28]《“現(xiàn)代開拓”和“地中海伊倫娜”輪碰撞溢油事故》，中國船舶油污損害賠償基金，2018年5月12日，https://www.sh.msa.gov.cn/copcfund/sgal/503.jhtml(登錄時間：2020年12月21日)。

[29]《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報2008年》，中國環(huán)境監(jiān)測總站，2009年12月7日，http://www.cnemc.cn/jcbg/zgjahyhjzlgb/200912/t20091207_647007.shtml(登錄時間：2020年12月21日)。

[30]張輝：《南海生態(tài)保護(hù)引入特別區(qū)域制度研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第3期，第37頁。

[31]張麗娜、王曉艷：《論南海海域環(huán)境合作保護(hù)機(jī)制》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第6期，第43頁。

[32]《2012年中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部，2013年10月，http://www.cnemc.cn/jcbg/zgjahyhjzlgb/201706/W020181008686433905504.pdf(登錄時間：2020年12月21日)。

[33]《2014油輪溢油事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計》，國際油輪防污聯(lián)盟，2015年1月，https://www.itopf.org/fileadmin/data/Documents/2014_Stats-CHS.pdf(登錄時間：2020年12月21日)。

[34]《2014年中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部，2015年7月，http://www.cnemc.cn/jcbg/zgjahyhjzlgb/201706/W020181008686377029520.pdf(登錄時間：2020年12月21日)。

[35]Budislav Vukas, “The Mediterranean, An Enclosed or Semi-enclosed Sea?”, in Budislav Vukas (ed.),TheLawoftheSea:SelectedWritings, Leidon: Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p. 282.

[37]King Abdullah University of Science and Technology, “Mangrove Forests Trap Floating Litter”, May 13, 2019, https://phys.org/news/2019-05-mangrove-forests-litter.html (登錄時間：2021年1月19日).

[38][42]Sulan Chen, “Environmental Cooperation in the South China Sea: Factors, Actors and Mechanisms”,Ocean&CoastalManagement, Vol. 85, Part B (2013), pp. 131-140.

[39]李聆群：《南海環(huán)保合作路徑探析：波羅的海的實踐與啟示》，《南洋問題研究》2018年第4期，第55頁。

[40][64]薛桂芳：《“一帶一路”視閾下中國—東盟南海海域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建》，《政法論叢》2019年第6期，第77、79頁。

[41]Fariborz Zelli and Harro Van Asselt, “The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes, Consequences and Responses”,GlobalEnvironmentalPolitics, Vol. 13, No. 3 (2013), pp. 1-13; 王明國：《機(jī)制碎片化及其對全球治理的影響》，《太平洋學(xué)報》2014年第1期，第7—17頁。

[43]Si Tuan Vo, John C. Pernetta and Christopher J.Paterson,“Status and Trends in Coastal Habitats of the South China Sea”,Ocean&CoastalManagement, Vol. 85, Part B (2013), p. 162.

[44]王騰飛：《以海洋環(huán)境保護(hù)促成南海合作》，《世界知識》2020年第16期，第62頁。

[45]李志斐：《南海非傳統(tǒng)安全的現(xiàn)狀與應(yīng)對機(jī)制分析》，《太平洋學(xué)報》2020年第4期，第77頁。

[46]姚瑩：《“人類命運(yùn)共同體”視域下南海海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)：現(xiàn)實需要、理論驅(qū)動與中國效應(yīng)》，《廣西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第4期，第99頁。

[47]包廣將：《東亞國家間信任生成與流失的邏輯：本體性安全的視角》，《當(dāng)代亞太》2015年第1期，第38—62頁。

[48]Mark Valencia, “Regional Maritime Regime Building: Prospects in Northeast and Southeast Asia”,OceanDevelopmentandInternationalLaw, Vol. 31, Issue 3 (2000), p. 240.

[49]Sam Bateman, “Building Cooperation for Managing the South China Sea Without Strategic Trust”,Asia&ThePacificPolicyStudies, Vol. 4, Issue 2 (2017), p. 254.

[50]Laura Zhou, “Beijing’s South China Sea Fishing Ban Threatens to Raise Tensions with Rival Claimants”, May 8, 2020, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3083572/beijings-south-china-sea-fishing-ban-threatens-raise-tensions (登錄時間：2020年6月7日).

[51]Yinghui Lee, “Pay Attention to China’s ‘Blue Sea 2020’ Project: Is China Quietly Securitizing Marine Environmental Protection in the South China Sea?”, June 29, 2020, https://thediplomat.com/2020/06/pay-attention-to-chinas-blue-sea-2020-project/ (登錄時間：2020年6月7日).

[52]杜蘭：《中美競爭背景下的美國對東南亞安全政策》，《南洋問題研究》2020年第4期，第103頁。

[53]陳永：《精準(zhǔn)修正主義與美國對華海上“灰色地帶”策略》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第9期，第56—64頁。

[54]《美國海岸警衛(wèi)隊在南海行動的法律邊界問題》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃，2020年12月24日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1608796586(登錄時間：2020年12月26日)。

[55]朱鋒：《美國南海政策的危險轉(zhuǎn)型》，《邊界與海洋研究》2020年第5期，第22頁。

[56]Daniel F. Runde,Conor M. Savoy and Janina Staguhn,Post-pandemicNaturalResourceManagementintheIndo-Pacific, October 9, 2020, https://www.csis.org/analysis/post-pandemic-natural-resource-management-indo-pacific (登錄時間：2020年11月6日).

[57]任遠(yuǎn)喆、劉漢青：《南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作與中國的角色》，《邊界與海洋研究》2017年第3期，第90頁。

[58]Mohd Nizam Basiron and Shelley M. Lexmond, “Review of the Legal Aspect of Environmental Management in the South China Sea and Gulf of Thailand”,Ocean&Coastalmanagement, Vol. 85, Part B (2013), pp. 258-260.

[59]韋紅：《東南亞地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制架構(gòu)與中國的策略思考》，《南洋問題研究》2013年第2期，第3頁。

[60]《<中國海洋保護(hù)行業(yè)報告>：我國已建立271個海洋保護(hù)區(qū)》，新華網(wǎng)，2020年10月13日，http://www.xinhuanet.com/energy/2020-10/13/c_1126600371.htm(登錄時間：2020年12月26日)。

[61]劉賜貴：《建設(shè)中國特色海洋強(qiáng)國》，《光明日報》2012年11月26日，第13版。

[62]侯麗維、張麗娜：《全球海洋治理視閾下南?！八{(lán)色伙伴關(guān)系”的構(gòu)建》，《南洋問題研究》2019年第3期，第61頁。

[63]金永明：《論海洋命運(yùn)共同體理論體系》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第1期，第6頁。

[65]徐賀云：《改革開放40年中國海洋國際合作的成果和展望》，《邊界與海洋研究》2018年第6期，第21—22頁。

[66][70]祁懷高：《構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)研究》，《國際安全研究》2020年第6期，第140、151頁。

[67]易先良：《構(gòu)建開放性的南海區(qū)域合作機(jī)制》，《邊界與海洋研究》2018年第4期，第7頁。

[68]高之國：《南海地區(qū)合作機(jī)制的回顧與展望——兼議設(shè)立南海合作理事會的問題》，《邊界與海洋研究》2016年第2期，第5—10頁。

[69]張穎：《半閉海制度對南海低敏感領(lǐng)域合作的啟示》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第6期，第69—70、140、151頁。

[71]Lina Gong and Julius Cecar Trajano, “Advancing Marine Environmental Protection in the South China Sea”, November 26, 2018, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2018/11/PR181126_Advancing-Marine-Environmental-Protection-in-the-South-China-Sea.pdf (登錄時間：2020年6月19)日).

[72]吳士存：《關(guān)于構(gòu)建南海新安全秩序的思考》，《環(huán)球時報》2021年3月3日，第14版。