尚 鋒，劉若楠

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 外語學(xué)院，北京 100029/中國社會科學(xué)院大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 102488；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100029)

一、引言

越南是湄公河流經(jīng)的最后一個國家。湄公河入海口形成的三角洲幾乎全部在越南境內(nèi)，被稱作九龍江平原。九龍江平原占越南國土面積的12%左右，人口占全國19%，是越南稻米、水產(chǎn)和水果的主產(chǎn)地。[1]穩(wěn)定、適量的上游來水是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的重要保障。為此，越南在保護(hù)湄公河三角洲的總體生態(tài)環(huán)境的同時，在旱季要合理分配水資源、控制海水入侵，汛期則減少洪災(zāi)帶來的負(fù)面影響。此外，這一地區(qū)民族成分復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)落后于全國平均水平，水資源問題不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還牽扯社會民生、政治穩(wěn)定甚至對外關(guān)系。[2]

盡管上游來水如此重要，越南政府卻缺乏足夠的管控能力。這一方面是因為湄公河三角洲的自然條件極為脆弱，普遍存在過度開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境過載現(xiàn)象。加之，近年來氣候變化使得上游來水量有所減少。[3]另一方面，下游國家在水資源的利用和管理上具有天然劣勢，上游水電開發(fā)的增加加劇了越南對湄公河三角洲可持續(xù)發(fā)展的擔(dān)憂。為緩解上述變化帶來的不利影響，越南政府和非政府行為體采取了各種措施提高水資源問題在政治議程中的優(yōu)先性，即推動這一議題的安全化。在一系列的話語和行為的建構(gòu)之下，涉及氣候變化、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等區(qū)域治理的綜合性議題被部分上升為安全問題。在這一過程中還出現(xiàn)了泛安全化的聲音。比如，部分媒體和學(xué)者就九龍江平原的生態(tài)環(huán)境問題大做文章，宣揚“中國責(zé)任論”，甚至指責(zé)中國在實施所謂的水壟斷，是“水霸權(quán)”。[4]

除越南外，湄公河水資源問題安全化的現(xiàn)象也存在于柬埔寨、老撾和泰國。之所以選擇越南為研究對象，一是如上文所述，越南可持續(xù)發(fā)展對三角洲生態(tài)環(huán)境的高度依賴和后者脆弱性之間存在尖銳的矛盾。水資源問題在越南更可能對政治議程和對外決策產(chǎn)生影響，安全化具有一定的典型性。二是相比其他流域內(nèi)國家，中國與越南的關(guān)系最為敏感。近年來，越南針對中國的民族主義情緒有蔓延之勢。安全化的產(chǎn)生和向泛安全化的過渡，不僅可能強化越南政府和民眾對瀾湄合作的抵觸和懷疑，還會損害中國的形象和聲譽，不利于中越關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。

鑒于此，本文以越南為分析對象，回答以下問題：湄公河水資源問題安全化現(xiàn)象形成的機制和原因是什么？政府和非政府組織分別在其中扮演什么樣的角色？為此，本文第二節(jié)對安全化的機制和原因進(jìn)行理論分析，重點探討關(guān)于水資源問題安全化的研究成果；在此基礎(chǔ)上，第三節(jié)探討越南政府和非政府行為體如何對存在性威脅進(jìn)行話語和行為建構(gòu)，第四節(jié)考察越南水資源問題安全化現(xiàn)象的原因，結(jié)論部分則圍繞“去安全化”的應(yīng)對措施提出初步建議。

二、安全化的機制和原因

(一)安全化的機制

上世紀(jì)80年代中后期，軍事安全在世界政治中的重要性下降，而原本被抑制和忽視的其他類型的安全問題開始凸顯。國際形勢的重大變化也激發(fā)了學(xué)術(shù)界對安全的內(nèi)涵和邊界的反思。同期，美國政策界也越來越多地將環(huán)境問題視為安全威脅。[5]結(jié)合建構(gòu)主義興起的學(xué)科發(fā)展背景，國際關(guān)系理論界對安全的主觀維度愈發(fā)重視。安全化就是這一時期理論創(chuàng)新的成果之一。

巴里·布贊(Burry Buzan)在《人、國家和恐懼》中詳盡討論了人的安全并在此基礎(chǔ)上對安全威脅的來源進(jìn)行了拓展。[6]奧利·維弗(Ole W?ver)認(rèn)為，安全并不是先于語言存在的客觀事實，安全是言語—行為。[7]布贊在此后發(fā)表的論文中也表示安全是一種探討威脅及其應(yīng)對措施的政治。[8]安全化本質(zhì)上是掌握一定社會資源、具備輿論影響力的行為體將與安全無直接關(guān)系的議題設(shè)置為安全問題的現(xiàn)象，包括兩個基本要素：一是客觀存在的現(xiàn)實威脅，二是對客觀存在的現(xiàn)實威脅的主觀建構(gòu)。安全化就是對存在性威脅進(jìn)行話語建構(gòu)，通過建構(gòu)語境將某一件事貼上安全的標(biāo)簽。[9]其目的是爭取輿論支持、對目標(biāo)對象進(jìn)行道德約束或推動議題進(jìn)入政治議程。安全化本身就是為施動者采取額外措施、應(yīng)對威脅并提供合法性的過程。安全化的施動者通常是擁有權(quán)力的主體，比如統(tǒng)治精英，尤其是政治或軍事精英。[10]

從這一安全化概念發(fā)展出的安全化機制，在多數(shù)關(guān)于安全化理論的研究中都有所涉及，比如，安全化是施動者通過語言將客觀的安全性與主觀的安全感相聯(lián)系、成為主客觀結(jié)合的“主體間安全”而實現(xiàn)的。[11]安全化的機制是存在性威脅出現(xiàn)后，被言語—行為建構(gòu)為安全動議，再被聽眾認(rèn)同的過程。[12]需要指出的是，在具體的實證研究中，安全化的主體是什么、如何定義存在性威脅、采取何種方式進(jìn)行言語—行為的建構(gòu)會產(chǎn)生不同的安全化機制。正如蒂埃里·巴爾扎克(Thierry Balzacq)所指出的，由于安全化主體、情境和受眾三者之間可能出現(xiàn)多種組合形態(tài)，我們很難歸納出一個單一的安全化路徑。[13]

在探討水資源問題安全化機制時，我們同樣面臨著巴爾扎克指出的問題。水資源問題的安全化機制部分取決于存在性威脅如何被定義，包括水資源問題構(gòu)成何種威脅以及由誰定義威脅。一方面，有研究指出存在性威脅本質(zhì)上是水的稀缺性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加和氣候變化加劇了對水資源的供求不平衡，推動水資源問題上升為安全威脅。[14]在一些地區(qū)，水資源正在變得越來越匱乏，比如中東、撒哈拉以南的非洲和東南亞。[15]需要指出的是，除了水量不足之外，水的質(zhì)量差也是水資源問題中的一種存在性威脅。在主體間建構(gòu)的過程中，各類地區(qū)和國際組織發(fā)揮了重要作用。它們以報告和數(shù)據(jù)形式，借用并改造了傳統(tǒng)安全的概念，呼吁在安全定義中加入水的維度。[16]政界和學(xué)界也不同程度地接受了水資源問題的安全化。

另一方面，存在性威脅有時會被建構(gòu)為一種來自外部的、傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅。官方評估、政策文件和智庫報告等通過將水的稀缺性與沖突聯(lián)系起來以及把水作為武器的話語，給人造成有關(guān)水沖突的危險加劇、復(fù)雜性提高、可能性增大的印象。[17]以中國周邊的水資源問題為例，中國是15條國際河流的上游國家，加之與周邊流域國家相比，中國的綜合實力較強。[18]鑒于此，部分西方和周邊國家的媒體、學(xué)者通過言語—行動將兼具實力和地緣優(yōu)勢的中國建構(gòu)為霸權(quán)。由此可見，如何定義存在性威脅決定了安全化的方向。有研究將上述兩類安全化路徑分別稱之為策略性的安全化和戰(zhàn)略性的安全化。[19]

水資源問題的安全化機制與言語—行為建構(gòu)的方式也有關(guān)系。比如，在水安全概念定義和選取上，如果決策者和水資源問題的相關(guān)方使用相對寬泛的概念，可以將更多的議題領(lǐng)域包括進(jìn)來，更容易建立話語同盟。與此同時，與水有關(guān)的部門將會對與水有關(guān)的議題設(shè)置門檻，也可能會以水安全為名實現(xiàn)其他的目的。[20]也有學(xué)者認(rèn)為，在水資源問題安全化中，話語只是3種機制里的一種，另外兩種是結(jié)構(gòu)性和制度性機制。結(jié)構(gòu)性機制指的是保護(hù)水資源的實際措施。[21]結(jié)構(gòu)性機制的效力離不開制度性機制的支持。比如，將與水資源有關(guān)的條款寫入國家之間的安全協(xié)議中才能確保落實，同時將國內(nèi)社會和國際組織排除在外，防止國內(nèi)外非政府力量妨礙國家間協(xié)議的落實。當(dāng)然，語言工具作為一種安全化的機制也不可或缺，具體包括比喻、框定和描述。[22]

在理解安全化機制時，還需要注意到安全化是一個動態(tài)的過程。在安全化的對象被列為安全議程中的優(yōu)先項之前，它們一般會先進(jìn)入政策討論的范圍。一些研究將這一安全化的初始階段稱為政治化或者準(zhǔn)安全化。比如，有學(xué)者認(rèn)為安全化是公共問題從政治化走向超政治化的過程。[23]還有學(xué)者結(jié)合對湄公河的研究，將安全化視作水資源問題由普通的公共問題納入國家安全政策議程、政府將水資源問題認(rèn)定為“存在性威脅”和國內(nèi)民眾在政府、精英的倡導(dǎo)游說之下相信水資源問題安全化的合理性。[24]安全化在程度上走向極端的表現(xiàn)則是泛安全化，也被稱為過度安全化。泛安全化有兩個具體的表現(xiàn)，即非安全議題的安全化和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的過度傳統(tǒng)安全化。[25]安全化與泛安全化之間的差異主要是程度上的，泛安全化往往伴隨著更明顯的歪曲解讀、夸大威脅和錯誤歸因的主觀故意。

(二)安全化形成的原因

某個議題被安全化的原因至少包括結(jié)構(gòu)性因素、國內(nèi)因素和觸發(fā)條件3個方面。首先，安全化現(xiàn)象在冷戰(zhàn)結(jié)束后大量出現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性原因。一是非傳統(tǒng)安全與軍事安全之間的界限愈益模糊，兩者之間的聯(lián)動性更加明顯，在治理手段上也難以區(qū)分。將水與安全兩個概念的聯(lián)系就是在冷戰(zhàn)結(jié)束后學(xué)者們就安全概念進(jìn)行辯論時產(chǎn)生的，目的是在新形勢下為美國外交政策建言獻(xiàn)策。[26]二是有能力定義安全的主體日益增多。二戰(zhàn)結(jié)束后，非國家行為體的安全參與以及非對稱安全挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)在次國家、國家、跨國、地區(qū)和全球的各個層次。[27]主權(quán)國家在定義安全威脅的絕對權(quán)威被打破。結(jié)果是在國家邊界外，國際組織、國際媒體等都部分地?fù)碛辛硕x安全的話語權(quán)。在國家邊界內(nèi)，非政府組織、學(xué)術(shù)機構(gòu)、媒體和智庫等也越來越多地就安全問題發(fā)聲。三是隨著大眾政治時代的到來，安全化有了更多的潛在受眾。各國民眾有了更多的渠道了解、評論和參與公共事件，但同時也更易受到錯誤信息的影響和輿論的引導(dǎo)。某種觀點只要能夠引起共鳴或者焦慮，往往就能得到快速傳播。

其次，國內(nèi)因素對于解釋安全化現(xiàn)象的具體原因和機制同樣不可或缺。在國界范圍內(nèi)，非傳統(tǒng)議題安全化的過程是發(fā)生在一國之內(nèi)的說服行為。[28]哪些國內(nèi)行為體參與說服、以何種形式說服、效果如何等，與國家利益、國家能力、政治結(jié)構(gòu)和政治文化等諸多因素有關(guān)，涉及國家、政府和社會三者之間的互動。在安全化形成的過程中體現(xiàn)為安全化的目標(biāo)、安全化主體間的關(guān)系、主體與受眾之間的關(guān)系以及受眾的情緒和心理狀態(tài)。這些因素只有結(jié)合具體的國家和安全化的對象才能給出相應(yīng)的解釋。比如，在湄公河下游國家中，水資源相關(guān)的非政府組織在泰國、柬埔寨，不僅數(shù)量更多，而且更加活躍，而在越南則相反，究其原因，在于政治體制差異在其中發(fā)揮了重要作用。

最后，在國內(nèi)因素和結(jié)構(gòu)性因素都具備的情況下，安全化在何時、以何種形式出現(xiàn)或加劇，還需要觸發(fā)條件。一般來說，觸發(fā)條件要么是強化了安全化主體實施安全化的動機，要么是加快了其安全化的行為，抑或是促進(jìn)了受眾對安全化話語的接受。就水資源問題的安全化來說，嚴(yán)重的自然災(zāi)害或人為干預(yù)，是最有可能觸發(fā)或加快安全化進(jìn)程的事件。當(dāng)類似事件在政治議程和科學(xué)議程中引發(fā)廣泛討論后，相關(guān)的安全化話語建構(gòu)會持續(xù)強化。與之相應(yīng)的組織機構(gòu)、決策程序或行動倡議等提高議題優(yōu)先性的措施也會應(yīng)運而生。以越南推動湄公河水資源問題的安全化為例，2010年老撾沙耶武里水電站的修建和2016年湄公河全流域旱情是促使安全化進(jìn)程加快的關(guān)鍵觸發(fā)條件。

三、湄公河水資源問題安全化的路徑

湄公河三角洲的逐漸退化是越南面臨的切實威脅。越南政府、非政府組織和學(xué)者在將這一威脅安全化的過程中形成了說服公眾的話語體系。受到政治制度的影響和穩(wěn)定對外關(guān)系的需要，越南水資源問題的安全化是由政府主導(dǎo)、非政府組織參與的，其主流是可控的、適度的安全化。盡管如此，泛安全化的現(xiàn)象依然存在并且有不斷加劇的趨勢。

(一)作為存在性威脅的水資源問題

近年來，湄公河流域的氣候變化，特別是旱情頻發(fā)引發(fā)了廣泛的國際關(guān)注。三角洲沿河、沿海地區(qū)正在遭受著越來越嚴(yán)重的海水侵蝕。作為湄公河流經(jīng)的最后一個國家，越南在地緣上的劣勢明顯，水資源問題已經(jīng)成為一個顯性的存在性威脅。對越南來說，與湄公河水資源有關(guān)的存在性威脅至少有以下3個方面。

第一，生態(tài)環(huán)境加速惡化。長期以來，湄公河流域降水豐沛，三角洲的鹽堿化速度原本并不快。然而，近年來，在全流域氣候變化和過度開發(fā)等自然及人為因素的雙重影響下，三角洲沿海各地普遍遭遇了日益嚴(yán)峻的海水入侵，尤其是2015年至2016年、2019年至2020年的旱季。2020年三角洲的鹽堿化達(dá)到了前所未有的嚴(yán)重程度，旱季咸水入侵縱深平均為50公里，部分地區(qū)甚至達(dá)到100多公里。[29]研究顯示，水利工程的調(diào)節(jié)和局地氣候變化能夠在一定程度上增加旱季時期的上游來水量，但是越南對鹽堿化的擔(dān)憂依然持續(xù)加深。[30]

第二，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展前景堪憂。三角洲退化最大的連帶效應(yīng)是越南的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，包括糧食減產(chǎn)和魚類資源減少等。上個世紀(jì)70年代末以來，三角洲一直是越南稻米的主產(chǎn)地，2000年后三角洲逐步開啟高品質(zhì)水稻種植和魚蝦養(yǎng)殖相結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。[31]目前，三角洲供應(yīng)著越南全國50%的稻米，52%的海產(chǎn)品和70%的水果。[32]越南出口稻米的90%都出自這里。[33]2016年受氣候變化的影響，國際市場稻米需求增加、價格暴漲，但由于產(chǎn)量減少，越南農(nóng)林產(chǎn)值與上一年同期相比卻未見明顯提高。隨著三角洲越來越多的地區(qū)不再適宜種植水稻，越南國會于2016年4月批準(zhǔn)削減水稻種植面積約30萬公頃并改作他用。類似的，受干旱和鹽堿化的影響，2020年夏秋季節(jié)三角洲稻米減產(chǎn)11萬噸。[34]

第三，潛在的民族分離問題。湄公河三角洲當(dāng)今人口地理結(jié)構(gòu)的形成是歷史上大量持續(xù)移民和地緣政治角力的結(jié)果。三角洲地區(qū)最早有人類居住的歷史可追溯至公元前200年左右的扶南國。[35]隨著高棉人對扶南的征服，三角洲成為柬埔寨王國的領(lǐng)土。自14世紀(jì)中葉起，柬埔寨不斷被蠶食并逐漸淪為暹越兩國的附屬國。同時，由于王朝更迭和海上貿(mào)易的發(fā)展，不斷有中國人移居到三角洲地區(qū)。1841年，圍繞柬埔寨王位繼承問題爆發(fā)了暹羅—越南戰(zhàn)爭，1845年兩國決定停戰(zhàn)并對柬埔寨實行共管，越南自此獲得湄公河三角洲的實際控制權(quán)。[36]此后，三角洲地區(qū)的土著居民下高棉人開始與越南的主體民族京族生活在一起。下高棉人對越南的國家認(rèn)同度一直不高，存在一定的民族分離主義傾向。加之，京族聚居的前江和后江地區(qū)自然條件好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快且國家投資規(guī)模大，而下高棉人則主要集中在低洼和沿海等地。[37]三角洲水資源問題持續(xù)惡化可能進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)利益分配不均，并威脅到已經(jīng)有所緩解的越南南部地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。

(二)越南政府推動安全化的話語和措施

根據(jù)安全化理論，擁有權(quán)力的主體在安全化的過程中可以實現(xiàn)控制的目的，國家在定義何種議題為安全問題上擁有特殊權(quán)力。[38]越南是社會主義國家，其國家能力強于發(fā)展水平相似的國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著成效進(jìn)一步鞏固了黨和政府在重大問題決策上的權(quán)威。因此，相對于其他國內(nèi)行為體，越南政府毫無疑問是水資源問題政治化和安全化的最重要主體。越南政府采取的安全化措施大致可以分為三類。

第一，在國內(nèi)政策討論和制定過程中強調(diào)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和糧食安全等相關(guān)概念，同時促進(jìn)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提供相關(guān)信息數(shù)據(jù)等推動政策落實。近年來，特別是2016年湄公河全流域遭遇嚴(yán)重旱情之后，政府對水資源相關(guān)議題的緊迫感顯著提升。一方面，表現(xiàn)為高層的相關(guān)決議、通報和論壇更加頻繁，更聚焦于氣候變化和上游開發(fā)活動，政策話語中更突出水安全的嚴(yán)峻性。越南政府于2017年11月頒布《關(guān)于九龍江平原可持續(xù)發(fā)展以適應(yīng)氣候變化》決議，對水引發(fā)的生態(tài)問題制定了“適應(yīng)”與“治理”相結(jié)合的應(yīng)對思路，可以說是越南政府解決三角洲水資源問題的總體行動指南。[39]此外，政策話語中提及水資源安全的次數(shù)顯著增加。2020年11月，副總理鄭庭勇在回答國會代表關(guān)于九龍江水資源安全的質(zhì)詢時指出，九龍江平原咸水入侵在2020年有所加重，因此保衛(wèi)九龍江區(qū)域水資源安全是一項緊迫的任務(wù)。[40]資源環(huán)境部部長陳紅河也表示，當(dāng)前氣候變化的發(fā)展程度超過想象，需要對平原生態(tài)安全狀況做重新評估。[41]2020年他在第14屆國會第9次會議上再次宣聲，上游國家截留水量不斷增長，將會影響到越南的水資源安全。

另一方面，在水資源問題在政府的話語體系中成為生態(tài)安全問題的背景下，強化部門間協(xié)調(diào)配合，落實政府決議。根據(jù)安全化理論，安全化的主體通過語言表達(dá)出安全的含義即可以啟動特殊權(quán)力采取相應(yīng)措施。[42]作為最主要的安全化主體，越南中央政府統(tǒng)籌相關(guān)部門執(zhí)行和落實政策。越南國家湄公河委員會是政府處理湄公河相關(guān)問題的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)，一般由副總理和資源環(huán)境部部長出任主席和常務(wù)副主席，并不隸屬于國際湄公河委員會。資源環(huán)境部還負(fù)責(zé)收集、整合并提供水資源與生態(tài)環(huán)境的相關(guān)數(shù)據(jù)，制定各類資源使用的規(guī)劃，對接國家湄公河委員會的數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。[43]為實踐2016年旱情后的政府的安全化話語，2017年1月，由計劃投資部和中央西南部指導(dǎo)委員會牽頭成立了“2016—2020階段九龍江平原經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)動發(fā)展的多部門指導(dǎo)工作組”。[44]此外，農(nóng)業(yè)部和外交部也是高度相關(guān)的部門。農(nóng)業(yè)部副部長阮黃協(xié)曾表示，要采取綜合性措施，構(gòu)筑應(yīng)對水資源安全的“防御陣線”。[45]農(nóng)業(yè)部下轄的水利總局自2018年起發(fā)布《九龍江平原水資源、干旱、咸水入侵即時情況》的報告，災(zāi)情嚴(yán)重時頻率達(dá)到每周1次。外交部則是主持、協(xié)調(diào)越南參與域內(nèi)或與域外國家的合作，爭取外部援助，配合資源環(huán)境部加強與應(yīng)對氣候變化伙伴國的合作，為三角洲地區(qū)爭取外來投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

第二，在地區(qū)層面，越南反復(fù)勸說流域內(nèi)國家接受地區(qū)機制和國際規(guī)范的約束。與流域內(nèi)其他國家相比，越南對跨國合作的需求最為緊迫。[46]因此，越南積極利用國際湄委會等機制增加對中國、老撾等國的壓力，減少自身遭受到的負(fù)外部性。早在1957年，越南就與泰國、老撾和柬埔寨一道加入了由聯(lián)合國發(fā)起的“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會”，即湄委會的前身。該委員會的主要資助方是美國、法國和日本等。[47]然而，出于績效合法性的考慮，越南長期以來更關(guān)注能夠提供經(jīng)濟(jì)機會的“大湄公河次區(qū)域合作”(GMS)而非湄委會。[48]2010年老撾動工修建沙耶武里水電站之后，越南提高了對湄委會的重視，迫切希望其能夠落實對上游國家開發(fā)行為的監(jiān)查、管理和制約。[49]2014年越南主辦了第2屆湄委會峰會，時任總理阮晉勇在會上呼吁“全面有效落實1995年的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，包括《通知、事前協(xié)商與協(xié)議的規(guī)定》，對提議的水資源開發(fā)項目做出恰當(dāng)?shù)臎Q策”。[50]在2018年4月舉行的第3屆湄委會峰會上，總理阮春福表示要“公平、合理和可持續(xù)地開發(fā)利用水資源，強化湄委會的監(jiān)測和協(xié)調(diào)功能”。不難看出，越南各類發(fā)言和聲明的核心是不滿上游開發(fā)水電的行為，希望湄委會不僅有對上游開發(fā)活動的知情權(quán)，還要擁有否決權(quán)。

除了強化地區(qū)合作機制的約束力，越南還期待盡可能地擴(kuò)大約束范圍，特別是將最上游、流域內(nèi)實力最強的國家納入進(jìn)來。鑒于中國與緬甸尚不是湄委會的成員國，也沒有加入《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，越南極力呼吁兩國加入湄委會。在首屆湄委會峰會上，阮晉勇就呼吁中緬積極考慮成為湄委會成員國。[51]2014年4月，越南在第2屆湄委會峰會上再次表達(dá)了這一想法并稱“這是各成員國都期望的目標(biāo)”。[52]2016年3月，越南副總理兼外交部長范平明在國會休會期間表示，“對于中國和緬甸，我們沒有一個像湄委會這樣的機制，因此無法約束湄公河上游的水電建設(shè)?！盵53]越共機關(guān)刊物《政治理論雜志》2020年發(fā)表的《湄委會的水資源開發(fā)合作：現(xiàn)狀與越南面臨的問題》一文指出，湄委會并未充分有效發(fā)揮其作用，越南應(yīng)與各成員國密切配合，呼吁中國加入湄委會。[54]

第三，越南以國際化的方式推動安全化，核心是擴(kuò)大與域外國家和組織的合作。由于已有的地區(qū)機制基本都處在議而不決、決而不行的狀態(tài)，在越南看來，與域外國家和組織的合作十分必要。在這一過程中，越南注重全面、平衡地參與各個域外國家主導(dǎo)的合作機制，以彰顯國家整體對外戰(zhàn)略，特別是多元化外交和大國平衡。越南一直積極參與美國發(fā)起的“湄公河下游倡議”(LMI)。2020年越南擔(dān)任東盟輪值主席國期間推動美國對湄公河事務(wù)更深度地介入，首屆湄美伙伴關(guān)系部長會議舉行并將“湄公河下游倡議”升級為“湄美伙伴關(guān)系”(MUSP)。與美國相比，日本與湄公河下游國家建立機制化聯(lián)系的時間更早，對湄公河下游國家的援助力度更大。2009年日本就與湄公河下游5國舉行了首次峰會，2019年湄公河國家表示繼續(xù)推動湄公河日本合作以貢獻(xiàn)于“自由開放印太”構(gòu)想的推進(jìn)。[55]越南與日本在應(yīng)對氣候變化和保護(hù)水資源方面也有密切的機制化雙邊合作。未來，美國與包括日本在內(nèi)的盟友將在印太戰(zhàn)略框架下持續(xù)加強在湄公河水資源問題上的協(xié)調(diào)配合。

此外，越南還積極通過各類國際組織發(fā)聲。其中，東盟是越南推動湄公河問題國際化的重要抓手。2019年湄公河旱情對三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重沖擊，越南更加堅定了利用2020年輪值主席國的身份在東盟框架內(nèi)提高湄公河議題關(guān)注度的決心。然而，越南試圖在東盟外長峰會的議程中加入湄公河相關(guān)問題時遭遇到挫折，因為多數(shù)成員國主張在既有的次地區(qū)機制下討論與水有關(guān)的問題。[56]盡管如此，越南仍然部分地實現(xiàn)了借助東盟將湄公河議題國際化的目標(biāo)。在2020年7月舉辦的東盟關(guān)于湄公河次區(qū)域合作論壇上，越南強調(diào)東盟應(yīng)提升自身在湄公河次地區(qū)事務(wù)中的中心地位。而且在越南的推動下，在東盟與美、日、澳等伙伴國的對話會議中，湄公河問題的權(quán)重都有所上升。[57]

綜上，越南政府通過安全化的話語建構(gòu)敦促地方貫徹中央政令、強化對上游國家有約束力的地區(qū)制度并且拓寬國際援助和商貿(mào)渠道。從公開的政策話語不難看出，盡管越南政府認(rèn)為上游水電開發(fā)是促使問題加劇的一大因素，但仍然采取了比較理性、克制和客觀的安全化態(tài)度。然而，越南政府內(nèi)部也存在少數(shù)情緒化的泛安全化聲音。

(三)非政府行為體推動安全化的話語和措施

20世紀(jì)70年代以來，非政府組織開始活躍于國際舞臺，在環(huán)境議題上影響力日益增大。[58]越南境內(nèi)的非政府組織包括國際非政府組織的分支機構(gòu)和本土非政府組織，這里僅討論后者。上世紀(jì)90年代前后，隨著越南革新開放和美國解除對越制裁，越南本土非政府組織開始出現(xiàn)，它們以社會和發(fā)展問題為主要關(guān)注點。近年來，越南國內(nèi)關(guān)注水資源問題的非政府組織隊伍不斷壯大。它們基本都在越南祖國陣線下屬科技協(xié)會聯(lián)盟(VUSTA)注冊登記，接受國家的間接監(jiān)管，在敘述所謂客觀事實的基礎(chǔ)上進(jìn)行他者歸因和話語建構(gòu)，制造“安全問題”，再通過舉辦活動、相互或跨國合作等方式影響公眾。這些措施既促進(jìn)了水資源問題安全化現(xiàn)象的擴(kuò)散，又對泛安全化的發(fā)展造成了一定的刺激。

在越南國內(nèi)，專注于水資源問題最活躍的非政府組織是“越南河流網(wǎng)絡(luò)”(VRN)。該網(wǎng)絡(luò)宣稱致力于河流保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，它成立較早、影響力較大，成員包括國際組織的代表、學(xué)者、政府官員、地方團(tuán)體和個人?！霸侥虾恿骶W(wǎng)絡(luò)”在推動水資源安全化上主要采取了兩類措施：一是在符合政府政策口徑的前提下，通過報告、網(wǎng)站和媒體等方式，或者組織學(xué)術(shù)研討或青年交流活動等，向國內(nèi)外公眾強調(diào)水資源問題的緊迫性和嚴(yán)重性，吸引社會關(guān)注并促使相關(guān)部門采取行動。在2015年1月湄委會就老撾棟沙宏水電站舉行事前磋商會議前，網(wǎng)絡(luò)在三角洲地區(qū)發(fā)起了網(wǎng)上調(diào)查，并得出幾乎所有的反饋都持反對意見的結(jié)論，呼吁越南政府與老撾進(jìn)行協(xié)商延緩水電站建設(shè)。[59]2019年10月，網(wǎng)絡(luò)對老撾瑯勃拉邦水電站建設(shè)表示擔(dān)憂，并稱其將對沿河環(huán)境和上百萬的居民生計造成嚴(yán)重威脅。二是通過與國際非政府組織聯(lián)系擴(kuò)大國際影響力。比如，“國際河流組織”(International Rivers)東南亞項目中的重要部分就是支持“越南河流網(wǎng)絡(luò)”等關(guān)注過度依賴水電現(xiàn)象的新興組織。[60]在反對水壩的問題上，網(wǎng)絡(luò)還經(jīng)常與國際非政府組織組成跨國聯(lián)盟、相互聲援?！罢蠕毓勇?lián)盟”(Save the Mekong)對“越南河流網(wǎng)絡(luò)”在2018年9月發(fā)布的抵制老撾芭萊水電站新聞稿進(jìn)行了報道并且附上聲明。該聲明表示抵制水壩的原因是湄委會和老撾政府此前沒有尊重過非政府組織的建議。

除“越南河流網(wǎng)絡(luò)”以外，越南本土的一些聚焦更廣泛環(huán)境議題的非政府組織對水資源問題的關(guān)注也在提升，比較活躍的有“成長與環(huán)境行動和網(wǎng)絡(luò)中心”(CHANGE)、“越南可持續(xù)能源聯(lián)盟”(VSEA)和“泛自然”(Pan Nature)(1)Pan Nature全稱為People and Nature Reconciliation，也可以翻譯為“人與自然的協(xié)調(diào)”組織。等。它們在氣候變化、能源利用和環(huán)境污染等問題上都不同程度地涉及到了三角洲的水資源問題。在推動安全化的過程中，不難觀察到政府和非政府之間的跨層次合作越來越多，非政府組織之間的跨國合作也趨于常態(tài)化。例如，在2015年11月安江省舉辦“湄公河人民論壇”期間，“泛自然”、“越南河流網(wǎng)絡(luò)”、安江大學(xué)和泰國的“生態(tài)恢復(fù)基金會”聯(lián)合發(fā)起向各國政府遞送關(guān)于水壩聲明的活動。[61]2016年4月，“成長與環(huán)境行動和網(wǎng)絡(luò)中心”與越南“350組織”分支組織、“越南可持續(xù)能源聯(lián)盟”和胡志明市政府的環(huán)境相關(guān)部門舉行了題為“權(quán)力轉(zhuǎn)移：改變以應(yīng)對氣候變化”的論壇，探討了三角洲干旱等氣候變化造成的威脅。[62]在2020年東盟人民論壇框架下，“泛自然”與泰國“湄公河共同體機構(gòu)”(Mekong Community Institute)和柬埔寨“非政府組織論壇”(NGO Forum)共同組織了“湄公河命運：發(fā)展現(xiàn)狀與未來展望”的論壇，在論壇上，“泛自然”負(fù)責(zé)人阮鄭黎(Nguyn TròLê)認(rèn)為2019年湄公河流域旱情與沙耶武里和棟沙宏水電站投入運營密切相關(guān)。[63]可見，湄公河水資源問題在非政府組織議程中的權(quán)重明顯增加，反壩話語宣傳也更加頻繁和明確。

非政府組織推動安全化對提高這一議題在越南國內(nèi)和對外政策議程中的優(yōu)先性發(fā)揮了很大作用，特別是它將水治理的成效與政府的績效聯(lián)系了起來，將政府的行為置于輿論監(jiān)督之下，有利于促進(jìn)政策落實。然而，它的局限也是顯而易見的，一方面，非政府組織話語片面突出水壩的負(fù)面影響，極少或完全不提正面作用；另一方面，這些組織自身的主觀傾向明顯，過分強調(diào)生態(tài)保護(hù)、忽視發(fā)展需求，夸大域外國家參與治理的必要性，一味突出非政府行為體參與治理的作用等。

與其他國家相比，越南本土環(huán)境類的非政府組織在推動水資源安全化方面有兩個特點：一是盡管大多數(shù)非政府組織持態(tài)度鮮明的反壩立場，但是對上游國家的批評往往比較低調(diào)、謹(jǐn)慎，總體上與政府的政策話語相差不大。二是作為安全化主體，非政府組織的活動形式也與社會主義政治體制有一定的關(guān)系。與水或環(huán)境相關(guān)的越南非政府組織發(fā)展迅速，然而絕對數(shù)量還明顯少于泰國、柬埔寨，另外大規(guī)模的公開請愿、抗議和集會等活動也相對較少。

(四)湄公河水資源問題的泛安全化

近年來，水資源問題安全化在越南是主流，但是泛安全化也逐漸抬頭。水資源問題在非傳統(tǒng)安全范疇內(nèi)的適度安全化有利于爭取地方政府和社會各界的關(guān)注和積極應(yīng)對，然而，如果將此類問題上升至中越安全關(guān)系的層面，與中國的政策意圖聯(lián)系起來，引發(fā)中國是否是負(fù)責(zé)任國家的討論，那就走上了泛安全化的方向。

越南水資源問題泛安全化的表現(xiàn)是用聳人聽聞的詞匯和語氣，結(jié)合似是而非的科學(xué)依據(jù)歪曲事實，將中國建構(gòu)為主要的威脅來源。泛安全化的主體除了上述非政府組織和西方媒體之外，還包括一些學(xué)者、科研機構(gòu)和智庫。這些行為體在科學(xué)議程層面推導(dǎo)出所謂的“中國責(zé)任論”和“中國威脅論”的話語體系。2017年8月，芹苴大學(xué)的阮明光發(fā)表了《湄公河水資源之爭與越南的危機》一文，他在文章中稱，中國在干流建立的水電站改變了干流流向和下游的水文狀況，因為中國截取了上游40%的水量。[64]他還指出中國的發(fā)展政策具有“民族自私”的性質(zhì)，在制造從西面威脅越南國家利益的“鉗子”。[65]在此前的2016年3月，越南媒體曾刊登題為《中國建在湄公河上的水電站可能造成全球不穩(wěn)定》的文章，危言聳聽地聲稱中國等上游國家修建水電站將導(dǎo)致下游糧食減產(chǎn)，糧食價格動蕩，從而導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。[66]此類觀點指責(zé)中國無視下游國家的權(quán)益，是所謂的“水霸權(quán)”，認(rèn)為中國會把水作為對付下游國家的政治武器。[67]還有一些言論甚至將中國的水政策與西藏、南海問題聯(lián)系起來。這些觀點中的臆想成分嚴(yán)重偏離客觀實際，是泛安全化的典型表現(xiàn)。實際上，越南治理意識和能力的欠缺才是三角洲水資源問題的主要人為原因。九龍江平原經(jīng)過40余年的開發(fā)，環(huán)境過載的問題嚴(yán)峻，城市化帶來的人口增加、耕地過度開發(fā)、養(yǎng)殖業(yè)無序擴(kuò)張以及水污染防控能力不足等都對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，加之部分地方政府重視短期經(jīng)濟(jì)增長，忽視長期社會和環(huán)境效益使有效的水治理缺位。

值得注意的是，穩(wěn)定中越關(guān)系大局是越南外交的頭等大事，越南政府和非政府組織在涉及中國的問題方面總體上比較謹(jǐn)慎。越南政府內(nèi)部也偶有泛安全化的言論，比如，在2011年第27次外交工作會議上，時任越南政府總理阮晉勇表示，如果相關(guān)國家在湄公河上游修建11座水壩電站，九龍江平原將會消失，當(dāng)?shù)?100萬民眾將生活無著，這是正當(dāng)利益，必須保衛(wèi)。[68]盡管如此，泛安全化并不是越南在湄公河水資源問題上的主流觀點。即使是“越南河流網(wǎng)絡(luò)”等非政府組織多數(shù)情況下也只是引用環(huán)保人士、機構(gòu)的分析，“中國責(zé)任論”和“中國威脅論”的評論并不多見，僅偶爾穿插其中。

四、湄公河水資源問題安全化的原因

水可以成為塑造一國社會秩序和地區(qū)權(quán)力格局的工具，也能通過影響認(rèn)同和規(guī)范的構(gòu)建促進(jìn)地區(qū)一體化。[69]水的戰(zhàn)略意義無疑是越南推動水資源問題安全化的根本原因。然而，國內(nèi)水資源問題與國家的水外交、地區(qū)水合作和沖突相互聯(lián)系，國家之間的水外交關(guān)系與總體雙邊關(guān)系相互聯(lián)系，與水相關(guān)的事件也與地區(qū)其他事件相聯(lián)系。[70]因此，越南將水資源問題安全化的原因涉及諸多方面。

越南將湄公河水資源安全化的動因，首先來自對九龍江平原生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的焦慮。九龍江平原是越南的米倉、魚倉，對越南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全具有重要意義。多年來政府對九龍江平原持續(xù)的過度開發(fā)和咸水養(yǎng)殖傾向的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致九龍江平原的生態(tài)閾值收縮，涵養(yǎng)水源能力下降，應(yīng)對外部環(huán)境擾動的修復(fù)能力被削弱。環(huán)境惡化將導(dǎo)致資源密集型產(chǎn)業(yè)受損，進(jìn)而威脅到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和國家糧食安全。

其次，安全化的部分原因來自對中國的擔(dān)憂。地理相鄰和實力不對稱一直深刻塑造著越南對華認(rèn)知。近年來，這種認(rèn)知有強化的跡象。一是中國實力地位的持續(xù)提升使兩國權(quán)力不對稱的天平向中國傾斜。二是在湄公河流域的開發(fā)和治理方面，中越還有地緣上優(yōu)劣勢之分，這幾乎決定了越南無法通過從外部“借力”的方式消解中國在該議題上的優(yōu)勢地位。三是在越南看來，中國在以越南為代價塑造有利于自身的地緣政治經(jīng)濟(jì)格局，中國支持老撾、泰國的水壩建設(shè)是鼓勵它們參與水資源的爭奪。有報道稱，中國在老撾投入的110億美元的發(fā)展資金中有相當(dāng)一部分用來建設(shè)水壩。[71]考慮到越老特殊關(guān)系以及泰越對中南半島主導(dǎo)地位的競爭，越南擔(dān)心中國通過對老撾、泰國的支持將其邊緣化。

第三，內(nèi)部政治因素在安全化方面發(fā)揮了不可或缺的作用。除了經(jīng)濟(jì)預(yù)期和對華關(guān)系的考慮之外，湄公河水資源問題安全化呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、多主體參與的特點，而且安全化加速、安全化與泛安全化并存的現(xiàn)象還與越南國內(nèi)政治密切相關(guān)。安全化主體的權(quán)力是安全化形態(tài)和特點的決定性因素。越南是實行一黨制的國家，政府對社會的管控能力強于一般的發(fā)展中國家，因而越南政府在安全化進(jìn)程中占據(jù)主導(dǎo)地位。一方面，越南政府主導(dǎo)地位體現(xiàn)在偏離政府的政策口徑、不符合政治宣傳的大方向的媒體報道、論文和評論很難進(jìn)入公眾視野。在一些情況下，政府還會通過媒體或?qū)W者發(fā)聲，以形成對內(nèi)或?qū)ν獾妮浾搲毫Γ苿幽稠椪吆戏ɑ?。越南政府默許泛安全化觀點的存在，既是要間接表達(dá)對中國水政策的懷疑，又是為推動湄公河流域開展多元化、多主體的國際合作治理制造輿論準(zhǔn)備。另一方面，媒體、學(xué)者和智庫能夠起到提出反饋意見、進(jìn)行輿論監(jiān)督和提供政策咨詢的作用。對政府來說，它們是自下而上地吸納信息的重要渠道，盡管這種影響力不是獨立的，而且是有限的。

近年來，越南湄公河水資源問題安全化的加速，源于兩起比較重要的觸發(fā)事件。第一起是2010年老撾啟動沙耶武里水電站的修建計劃。此前，越南政府對湄公河相關(guān)議題重視程度可謂一般，其關(guān)注領(lǐng)域集中在促進(jìn)農(nóng)業(yè)、礦業(yè)的發(fā)展以及抗洪、扶貧和基建等基本生產(chǎn)生活條件的改善上。在地區(qū)場合和雙邊會談中，越南就湄公河問題的發(fā)聲也不多，水電站項目的提出驚醒了越南決策者和學(xué)術(shù)界。[72]2010年老撾將建設(shè)水壩的計劃提交國際湄委會，越南持明確的反對態(tài)度，建議推遲十年再開發(fā)。[73]此后，越南將水資源問題安全化的速度明顯加快，包括通過更多的渠道表達(dá)擔(dān)憂，采取更多的措施確保水安全。作為在外交場合協(xié)調(diào)湄公河水資源問題的負(fù)責(zé)機構(gòu)，越南外交部開始提高這一議題的優(yōu)先級。[74]在2018年第2次瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會議上，越南總理阮春福談及未來5年合作方向時，首先強調(diào)的就是讓水資源合作成為六國合作的重心。

第二起觸發(fā)水資源問題安全化加速的事件是2016年的重大旱情。2015年底至2016年初，湄公河三角洲遭遇百年不遇的干旱。芹苴大學(xué)氣候變化研究所主任黎俊英(Lê Tun Anh)稱，旱情導(dǎo)致三角洲50%的可耕地鹽堿化。[75]受此影響，越南冬春季稻米和全年稻米產(chǎn)量均有所下降，這是2005年以來的首次減產(chǎn)。嚴(yán)重的旱災(zāi)提高了湄公河水資源問題在越南國內(nèi)和政策議程中的優(yōu)先性。越南在2020年擔(dān)任輪值主席國期間，試圖在東盟框架內(nèi)積極推動湄公河相關(guān)的議程。有分析認(rèn)為，越南積極將湄公河水資源問題由次地區(qū)事務(wù)上升為東盟的事務(wù)為的是在與大國的博弈中爭取主動權(quán)。[76]在國內(nèi)，越南副總理鄭庭勇在出席農(nóng)業(yè)部和檳椥省召開應(yīng)對旱情的會議時，指出三角洲面臨缺水的嚴(yán)重威脅，要優(yōu)先保障居民用水，對內(nèi)推動農(nóng)業(yè)部和其他部門密切協(xié)調(diào)，對外推動關(guān)于水資源分配的國際合作，以積極應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)。[77]

五、結(jié)語

當(dāng)前，越南面臨的湄公河水資源問題嚴(yán)重而緊迫。在非傳統(tǒng)安全的語境內(nèi)，水資源問題已經(jīng)構(gòu)成了某種存在性威脅。越南一部分媒體、學(xué)者和非政府組織通過話語和行為的建構(gòu)，人為地將水資源問題上升為安全問題，這是一種安全化現(xiàn)象。事實上，湄公河水資源問題的本質(zhì)是發(fā)展權(quán)的問題，既是流域內(nèi)各國的發(fā)展權(quán)之爭，也是當(dāng)代人和子孫后代的發(fā)展權(quán)之爭。適度的安全化有積極的作用，但泛安全化卻對越南和中越關(guān)系均有害無益。越南應(yīng)意識到其所面臨的水資源問題源于治理缺位，不能罔顧事實轉(zhuǎn)移矛盾和推卸責(zé)任。對中國來說，湄公河水資源問題的安全化可能成為瀾湄合作和中越關(guān)系的干擾因素，還對中國在周邊國家的形象造成了不良影響，甚至有可能使中國企業(yè)“走出去”面臨更大的社會阻力和政治風(fēng)險。

中國要走出安全化形成的話語困境，首先要理性地看待與中國有關(guān)的安全化現(xiàn)象。安全化具有普遍性，即使在對華友好的國家也是如此。這是因為隨著“一帶一路”倡議的國際合作項目愈益增多和持續(xù)推進(jìn)，中國與各類非政府的國內(nèi)及國際行為體發(fā)生密切接觸，遭遇一些阻力和挫折在所難免。日本、美國等域外國家在東南亞地區(qū)也都遭遇過類似問題。在解決問題的過程中，中國不僅需要吸取教訓(xùn)、借鑒經(jīng)驗，還要開動智慧、保持耐心。

其次，中國要借鑒和總結(jié)跨境河流治理過程中“去安全化”的經(jīng)驗教訓(xùn)。有學(xué)者總結(jié)了跨境河流“去安全化”的3種管理模式，分別是改進(jìn)開發(fā)、利用和分配水資源的技術(shù)管理措施、強化制度在緩解國際河流治理集體行動問題中的作用以及探索流域國家之間的政治互動和權(quán)力分布對緩解水沖突的影響。[78]政治關(guān)系的穩(wěn)定性、制度設(shè)計的專業(yè)性和技術(shù)手段的先進(jìn)性也應(yīng)是瀾湄合作機制繼續(xù)完善的3個主要著力點。

最后，緩解安全化問題的措施因國而異、因階段而異。具體到越南，2016年應(yīng)急補水是短期必要的策略；中期措施是要推進(jìn)瀾湄合作的制度化、專業(yè)化，切實照顧到越南在水資源問題上的核心關(guān)切；長期則需要從兩國關(guān)系的高度著眼，穩(wěn)定中越關(guān)系大局才能為兩國之間具體矛盾的解決創(chuàng)造有利條件。當(dāng)前困擾中越關(guān)系穩(wěn)定的最大的不確定性因素來自南海爭議，抑制或解決南海爭議是中越各領(lǐng)域合作順利推進(jìn)的前提條件。

注釋：