卞鵬飛

(南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815)

關(guān)于我國(guó)救災(zāi)物資審計(jì)情況的調(diào)查，對(duì)完善我國(guó)的救災(zāi)物資審計(jì)制度，合理安排救災(zāi)物資的籌集、采購(gòu)、管理、使用，提高救災(zāi)物資的審計(jì)質(zhì)量有著及其重要的意義，起到了向?qū)ё饔?。綜合考察不同地區(qū)、不同職業(yè)背景的人們對(duì)于救災(zāi)物資審計(jì)的認(rèn)識(shí)，直觀反映救災(zāi)物資審計(jì)制度的不足之處，為完善該制度提供針對(duì)性的建議思路。筆者于2020年下半年開(kāi)展了一次救災(zāi)物資審計(jì)情況的調(diào)研活動(dòng)。

本次調(diào)研活動(dòng)采取電子問(wèn)卷與紙質(zhì)問(wèn)卷兩種方式進(jìn)行。調(diào)查對(duì)象涵蓋了不同年齡段、不同職業(yè)的人群，調(diào)查內(nèi)容涉及救災(zāi)物資的籌集、采購(gòu)、管理、使用，救災(zāi)物資審計(jì)，以及救災(zāi)物資審計(jì)制度等6方面共45個(gè)問(wèn)題，每個(gè)問(wèn)題的答案有“是”“否”等選項(xiàng)。45個(gè)問(wèn)題均為單項(xiàng)選擇題，即參與人員對(duì)所有問(wèn)題都只能選擇一個(gè)選項(xiàng)。經(jīng)過(guò)為期3個(gè)月的調(diào)研，本文針對(duì)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果做出進(jìn)一步分析，力求得到有價(jià)值的反饋，為完善救災(zāi)物資審計(jì)提供重要參照。

一、救災(zāi)物資籌集存在的問(wèn)題

賑災(zāi)需要消耗大量物資。救災(zāi)物資的籌集階段是整個(gè)救災(zāi)物資運(yùn)行的初始階段，包括政府調(diào)動(dòng)儲(chǔ)備物資進(jìn)行賑災(zāi)，也包括災(zāi)情通過(guò)信息傳播為人所知后社會(huì)發(fā)起的公益捐助。災(zāi)害發(fā)生的瞬間，部分地區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)陷入停滯，受災(zāi)地區(qū)的各種資源缺口會(huì)突然暴露，對(duì)于物資的需求也會(huì)更加急迫。因此，救災(zāi)物資的籌集情況是本次調(diào)查的首要任務(wù)。

(一)救災(zāi)物資籌集不科學(xué)、不合理

救災(zāi)物資的籌集需要發(fā)揮政府的干預(yù)調(diào)節(jié)作用，使資源得到優(yōu)化配置。根據(jù)本次調(diào)查結(jié)果，66.67%的受訪人員認(rèn)為，救災(zāi)物資的籌集需要進(jìn)一步加強(qiáng)其科學(xué)性與合理性。重大災(zāi)害的發(fā)生往往會(huì)造成交通阻滯，與外界聯(lián)系困難。等待他方援手不如選擇自救更加及時(shí)有效。因此，需要在平時(shí)做好物資儲(chǔ)備，以備不時(shí)之需，同時(shí)將儲(chǔ)備的物資納入市場(chǎng)流通范圍，確保物資流轉(zhuǎn)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，還要保證物資質(zhì)量，避免因長(zhǎng)時(shí)間儲(chǔ)藏而導(dǎo)致毀損，難以利用。

救災(zāi)援助工作的順利推進(jìn)離不開(kāi)完善的法律制度做保障。在實(shí)證調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的法律制度大多經(jīng)過(guò)實(shí)踐而逐步發(fā)展起來(lái)，并未經(jīng)過(guò)統(tǒng)一和專門的立法。社會(huì)救助制度的不完善導(dǎo)致救助效率不高。雖然救災(zāi)援助工作以民政部門為主導(dǎo)，但各級(jí)社會(huì)公益組織的管理良莠不齊，多種專項(xiàng)補(bǔ)助分屬不同的主管部門，相互之間缺乏聯(lián)動(dòng)，很難滿足受災(zāi)地區(qū)受災(zāi)人群的多種救助需求。2018年，國(guó)家組建了應(yīng)急管理部。但這種經(jīng)過(guò)整合的應(yīng)急行政權(quán)只是突發(fā)事件“大應(yīng)對(duì)”權(quán)力的一部分，仍不能稱為具有完整意義的“大應(yīng)急”權(quán)力體系，應(yīng)急行政的發(fā)展仍有待繼續(xù)整合。救災(zāi)物資也包括資金補(bǔ)助，而資金補(bǔ)助有一部分需要依賴基層政府財(cái)政進(jìn)行支持，各個(gè)地方的發(fā)展情況也不一致，缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，很難推行統(tǒng)一的救災(zāi)補(bǔ)助。

(二)捐贈(zèng)主體存在資質(zhì)問(wèn)題

進(jìn)行社會(huì)公益資金的募集必須要有符合條件的社會(huì)公益團(tuán)體資質(zhì)。在2008年汶川地震中，就存在沒(méi)有公益團(tuán)體資質(zhì)的組織向成員募集資金，最后被依法取締，募集的資金被轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門。如今信息化技術(shù)發(fā)達(dá)，災(zāi)情的發(fā)生會(huì)迅速通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道等形式快速傳播。為了防止民眾的同情心被不法分子濫用，保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)安全，需要明確合法的捐贈(zèng)渠道，加強(qiáng)對(duì)普通群眾的引導(dǎo)。如果需要對(duì)災(zāi)區(qū)援助出一份力，應(yīng)當(dāng)選擇合法的公益團(tuán)體，在募捐后保留相關(guān)的財(cái)務(wù)收據(jù)。在本次調(diào)研中，僅有33.33%的受訪人員認(rèn)為存在相關(guān)問(wèn)題?？赡苁且?yàn)榉ㄖ涡麄鹘逃钠占昂头芍R(shí)的宣傳，大部分群眾會(huì)審慎對(duì)待此問(wèn)題。

二、救災(zāi)物資采購(gòu)存在的問(wèn)題

救災(zāi)物資的采購(gòu)是救災(zāi)工作運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，也是救災(zāi)工作持續(xù)進(jìn)行的重要保障。僅靠籌集救災(zāi)物資，無(wú)法彌補(bǔ)災(zāi)害發(fā)生時(shí)受災(zāi)地區(qū)存在的各種資源缺口，同樣需要依靠物資采購(gòu)加以流通和補(bǔ)給。因此，救災(zāi)物資的采購(gòu)是本次調(diào)查的重要任務(wù)。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的形式，在實(shí)證角度下分析重點(diǎn)問(wèn)題，使救災(zāi)物資采購(gòu)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(一)采購(gòu)物品價(jià)格虛高

調(diào)研結(jié)果顯示，有55.56%的受訪人員認(rèn)為采購(gòu)物品價(jià)格虛高。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的弊端在于，當(dāng)某類物資的需求過(guò)高時(shí)，供不應(yīng)求，價(jià)格也隨之上漲。同時(shí)不排除有部分人員惡意囤積物資，散布虛假消息，導(dǎo)致物資價(jià)格上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常水平。由于政府忙于賑災(zāi)，時(shí)間短，需求大，只能迅速訂購(gòu)物資，無(wú)法在采購(gòu)價(jià)格上占據(jù)優(yōu)勢(shì)。采購(gòu)價(jià)格上漲導(dǎo)致資金使用效率下降，物資采購(gòu)總量減少，受災(zāi)地區(qū)得到的援助也會(huì)大打折扣。

(二)采購(gòu)物品存在質(zhì)量問(wèn)題

大批量的物資采購(gòu)必然需要加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的復(fù)工與擴(kuò)產(chǎn)，不同地區(qū)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也存在差距。根據(jù)本次調(diào)查結(jié)果，有66.67%的受訪人員認(rèn)為采購(gòu)物品存在質(zhì)量問(wèn)題。以2020年初的新冠肺炎疫情為例，市場(chǎng)上存在不少劣質(zhì)口罩以次充好，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序。普通企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)急速恢復(fù)產(chǎn)能，在產(chǎn)品質(zhì)量上也存在瑕疵。因此，需要通過(guò)完善救災(zāi)物資審計(jì)法律制度的相關(guān)規(guī)定對(duì)救災(zāi)物資績(jī)效進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)。

(三)采購(gòu)物品存在實(shí)用性問(wèn)題

超過(guò)66.67%的受訪人員認(rèn)為采購(gòu)物品存在實(shí)用性問(wèn)題。以汶川大地震為例，地震造成災(zāi)區(qū)居民房屋坍塌，加上山區(qū)降雨不斷，迫切需要搭建臨時(shí)居住設(shè)施等作為應(yīng)急避難場(chǎng)所，因此應(yīng)急帳篷采購(gòu)工作迅速展開(kāi)。但是由于山區(qū)地形的原因，大量的民居建于高海拔地區(qū)，即使房屋倒塌，當(dāng)?shù)鼐用褚膊辉敢怆x開(kāi)居住地到山下搭建帳篷，更多的居民自發(fā)選擇留守家園。另外，因?yàn)樯铰菲閸?，搭建帳篷的部件攜帶不易，負(fù)重較大，所以村民不愿意領(lǐng)取帳篷返回高海拔地區(qū)，而是選擇便攜的彩條布直接攜帶上山，隨手將其搭建于毀損的舊屋旁，不僅符合當(dāng)?shù)貙徝?，也可以?shí)時(shí)看顧財(cái)物。

由此得出結(jié)論，采購(gòu)救災(zāi)物資需要明確了解當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件與交通狀況等客觀條件，否則因?yàn)榭陀^原因?qū)е戮葹?zāi)物資不符合使用要求，不僅浪費(fèi)采購(gòu)資金，還會(huì)使救災(zāi)工作的開(kāi)展變得困難。

三、救災(zāi)物資管理與使用存在的問(wèn)題

救災(zāi)物資的管理不僅貫穿于整個(gè)救災(zāi)活動(dòng)，還要一直延續(xù)到救災(zāi)活動(dòng)結(jié)束后的日常儲(chǔ)備中，保證物資的安全和使用效率。救災(zāi)物資的使用是救災(zāi)物資運(yùn)行的終點(diǎn)站，也直接關(guān)系到救災(zāi)行動(dòng)的成功與否。因此，必須嚴(yán)格管理救災(zāi)物資。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)救災(zāi)物資管理存在以下問(wèn)題。

(一)救災(zāi)物資的分配與發(fā)放不夠公開(kāi)、公平、公正

在本次調(diào)查中，全部受訪人員認(rèn)為救災(zāi)物資的分配與發(fā)放不夠公開(kāi)、公平、公正。救災(zāi)物資經(jīng)過(guò)采購(gòu)后交付到災(zāi)民的手中，其中涉及到的程序環(huán)節(jié)頗多，不可能全部進(jìn)行跟蹤調(diào)查，況且災(zāi)害突發(fā)，物資也會(huì)出現(xiàn)時(shí)盈時(shí)缺的情況。根據(jù)汶川地震時(shí)民政部制定的相關(guān)文件不難發(fā)現(xiàn)，雖然對(duì)于相關(guān)的物資分配交接做出了統(tǒng)一規(guī)定，確定分配與發(fā)放要公開(kāi)，但是依然未對(duì)具體的分配與發(fā)放工作做出具體規(guī)定，還需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一線人員自擬發(fā)放規(guī)則，但也很難杜絕優(yōu)親厚友的現(xiàn)象。

(二)對(duì)于臨近使用期限及需求不高的救災(zāi)物資處理不妥

在調(diào)查結(jié)果反饋中，有77.78%的受訪人員認(rèn)為對(duì)于臨近使用期限以及需求不高的救災(zāi)物資的處理不規(guī)范、不妥當(dāng)。救災(zāi)物資的使用量較大，需要做好充足準(zhǔn)備。由于在賑災(zāi)過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)災(zāi)害結(jié)束的時(shí)間，因此救災(zāi)物資的籌備數(shù)量往往會(huì)高于實(shí)際使用量。以衛(wèi)生消殺物品為例，籌集的衛(wèi)生消殺產(chǎn)品數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際使用量，造成大量衛(wèi)生消殺物品庫(kù)存積壓，同時(shí)還面臨損失和存放危險(xiǎn)，衛(wèi)生消殺物品都有相應(yīng)的使用期限，超期的衛(wèi)生消殺物品不能隨意處置，如果處理不當(dāng)，則會(huì)造成環(huán)境污染。另外，在地震時(shí)采購(gòu)的帳篷等臨時(shí)簡(jiǎn)易居住場(chǎng)所，因?yàn)榇迕竦男枨蟛桓?，?dǎo)致大量的帳篷等物資積壓，面對(duì)自然災(zāi)害和惡劣天氣，相關(guān)物資也容易造成損失。

四、完善救災(zāi)物資審計(jì)制度的對(duì)策建議

救災(zāi)物資審計(jì)制度是救災(zāi)物資審計(jì)順利進(jìn)行的根本，也是救災(zāi)物資平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。本次調(diào)研的最終目標(biāo)是完善救災(zāi)物資審計(jì)制度，提高救災(zāi)物資審計(jì)質(zhì)量。因此救災(zāi)物資審計(jì)制度是本次調(diào)研的核心任務(wù)。

(一)建立完善受災(zāi)情況審計(jì)制度

在本次調(diào)研中，有88.89%的受訪人員認(rèn)為需要建立受災(zāi)情況審計(jì)制度。對(duì)于受災(zāi)地區(qū)受災(zāi)情況的審計(jì)關(guān)系到受災(zāi)地區(qū)救災(zāi)物資的籌集、分配與發(fā)放以及各級(jí)政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政補(bǔ)貼力度。因此需要審慎進(jìn)行，避免部分地區(qū)因?yàn)?zāi)害暴露出的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，也要杜絕部分地區(qū)未產(chǎn)生較大損失而冠以受災(zāi)地區(qū)的名義擠占救災(zāi)物資等資源。建立受災(zāi)情況審計(jì)制度，有利于明晰受災(zāi)地區(qū)的資源缺口，使救災(zāi)物資可以發(fā)揮最大的作用，針對(duì)稀缺的物資也可以加大籌集力度，物資的分配與發(fā)放也更具有針對(duì)性。

(二)完善救災(zāi)物資審計(jì)信息公開(kāi)制度

國(guó)家審計(jì)要在充分公開(kāi)審計(jì)工作和結(jié)果的基礎(chǔ)上積極回應(yīng)民眾審計(jì)訴求和主動(dòng)安排民主參與審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)善治。審計(jì)信息公開(kāi)制度應(yīng)該受到重視。審計(jì)信息一經(jīng)公開(kāi)，就可以彌補(bǔ)審計(jì)監(jiān)督力度不足的問(wèn)題，也可以和群眾自發(fā)監(jiān)督形成合力，提高審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量。在本次調(diào)研中，有88.89%的受訪人員認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)完善救災(zāi)物資審計(jì)信息公開(kāi)制度。目前，我國(guó)救災(zāi)物資審計(jì)信息公開(kāi)主要依靠審計(jì)公告等，救災(zāi)物資審計(jì)信息公開(kāi)制度的不完善使審計(jì)監(jiān)督的效果難以得到完全發(fā)揮。

(三)建立救災(zāi)物資審計(jì)歸集制度

此次新冠肺炎疫情的爆發(fā)使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理機(jī)制經(jīng)歷了一次巨大考驗(yàn)。切實(shí)保障相關(guān)資金的合理使用與優(yōu)化配置也被社會(huì)廣泛關(guān)注。某些慈善機(jī)構(gòu)在救災(zāi)物資的籌集分配上處置欠妥導(dǎo)致救災(zāi)物資使用效率低，不勝其任的呼聲不絕于耳。本次調(diào)研中，有88.89%的受訪人員認(rèn)為需要建立社會(huì)捐贈(zèng)資金歸結(jié)制度。在2008年汶川地震賑災(zāi)過(guò)程中，審計(jì)署與相關(guān)部門共同采取措施，設(shè)立社會(huì)捐贈(zèng)資金歸結(jié)渠道，有效地解決了社會(huì)慈善資金的籌集難題，為救災(zāi)工作提供了有效支持。這一事例值得思考與探索，建立救災(zāi)物資審計(jì)歸集制度是十分必要的。

綜上所述，目前我國(guó)的救災(zāi)物資審計(jì)制度發(fā)揮了一定的作用，但也存在一定弊端，實(shí)踐中出現(xiàn)的一些具體問(wèn)題亟待解決。救災(zāi)物資審計(jì)對(duì)于救災(zāi)物資的籌集、采購(gòu)、管理、分配與發(fā)放等環(huán)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程的監(jiān)督。因此對(duì)于救災(zāi)物資實(shí)施審計(jì)監(jiān)督是十分有效且必要的，而且要完善救災(zāi)物資審計(jì)的相關(guān)法律制度。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步改進(jìn)自己的工作流程，在工作過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，做好救災(zāi)工作，達(dá)到更好的賑災(zāi)效果。