張 鋒

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南，250014 )

引言

目前，煤炭是我國能源結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，在我國的能源供給和能源安全中占有舉足輕重的地位。與此同時(shí)，煤炭開采帶來的采煤塌陷地生態(tài)環(huán)境問題也相伴而生。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中涵蓋了包括濕地、森林、草原等在內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠叽箢I(lǐng)域，卻未提及關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。而國家發(fā)改委聯(lián)合九部委在2018年12月印發(fā)的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》中，提出了要“健全依法建設(shè)占用自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補(bǔ)償制度”(1)國家發(fā)展和改革委員會(huì)：《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》(發(fā)改西部〔2018〕1960號(hào))，2018年12月28日。，填補(bǔ)了資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖瞻?。國家發(fā)改委2021年5月在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作部際聯(lián)席會(huì)議上也指明：“十四五”時(shí)期應(yīng)重點(diǎn)聚焦生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法工作，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌謀劃。我國礦產(chǎn)資源包括采煤塌陷地的生態(tài)補(bǔ)償問題已經(jīng)提上了重要議事日程。

對(duì)于采煤塌陷地的生態(tài)補(bǔ)償，尚未有確定統(tǒng)一的概念界定。圍繞礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钜灿袕V義和狹義之分。狹義的概念認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對(duì)開發(fā)利用環(huán)境資源的行為和環(huán)境污染者進(jìn)行收費(fèi)，對(duì)保護(hù)環(huán)境資源的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，尋找替代性資源，對(duì)開采自然資源所引起的耗竭進(jìn)行補(bǔ)償(2)曹明德：《論我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度》，《中國環(huán)境法治》(2007年卷)，北京：法律出版社，2017年，第202頁。。廣義概念則認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償不僅包括對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理恢復(fù)，還應(yīng)包括對(duì)礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償(3)黃錫生：《礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度探究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第6期。。采煤塌陷地作為礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成生態(tài)破壞的典型代表，由礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴?xì)化到采煤塌陷地，具有進(jìn)一步探討的理論價(jià)值。

在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系方面，杜群(2005)認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是利益關(guān)系，即生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者和生態(tài)保護(hù)利益的受益者之間建立的物質(zhì)性補(bǔ)償給付關(guān)系，在煤炭資源開采中，開發(fā)利用煤炭的受益者應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)利益犧牲者以物質(zhì)補(bǔ)償。(4)杜群：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第3期。王干(2015)則認(rèn)為，補(bǔ)償主體應(yīng)分為“生態(tài)受益者、損害者”或“生態(tài)保護(hù)者、受損者”(5)王干、白明旭：《中國礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源機(jī)制和對(duì)策探討》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第5期。。在國外研究中，Porras等人認(rèn)為，在PES方案中，補(bǔ)償主體可以是一個(gè)或多個(gè)受益者如非政府組織、企業(yè)或中央或地方政府。(6)Porras I et al.,“Monitoring and evaluation of payment for watershed service schemes in developing countries”, publishecl by IIEDC(International Institute for Enviroment and Development), 2013, p.9.但是目前國內(nèi)外仍未有學(xué)者對(duì)采煤塌陷地的補(bǔ)償主體進(jìn)行具體界定，主體間利益關(guān)系如政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題仍是學(xué)者們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

對(duì)于法律關(guān)系主體中的政府和市場(chǎng)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，學(xué)界爭(zhēng)議較大。主張引入市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的學(xué)者如樊勝岳等 (2012) 指出，由于政府生態(tài)補(bǔ)償方式單一，投融資機(jī)制運(yùn)行不暢，且在生態(tài)建設(shè)和生態(tài)購買中政府尋租現(xiàn)象頻出，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)供需不平衡，要推進(jìn)市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的可持續(xù)發(fā)展。(7)樊勝岳、趙丹華、徐裕財(cái)：《市場(chǎng)化的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第5期。彭秀麗(2019)認(rèn)為，在礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過程中僅通過政府或者企業(yè)進(jìn)行單一的生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)無法達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖顑?yōu)結(jié)構(gòu)，必須引入多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。(8)彭秀麗、孫鑠鑠、嚴(yán)曙光：《林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究綜述》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。而堅(jiān)持由政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶W(xué)者如陳挺(2013)認(rèn)為，考慮到科斯定理的嚴(yán)格條件，在當(dāng)前中國的市場(chǎng)形勢(shì)下，市場(chǎng)環(huán)境主義生態(tài)補(bǔ)償思想可操作性不強(qiáng)，生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)的主要途徑仍應(yīng)是政府的財(cái)政資金。(9)陳挺：《生態(tài)補(bǔ)償中市場(chǎng)環(huán)境主義與非市場(chǎng)環(huán)境主義的爭(zhēng)論——基于科斯定理的質(zhì)疑》，《財(cái)政研究》2013年第11期。杜群(2019)則提出，應(yīng)以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析路徑，從正外部性效益出發(fā)，生成生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)主體的法律樣態(tài)，明確政府在生態(tài)補(bǔ)償中的主體地位。(10)杜群、車東晟：《新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的生成及其實(shí)現(xiàn)——以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析進(jìn)路》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第2期。潘佳(2018)認(rèn)為政府應(yīng)理性反思在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的法律角色定位，厘定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中推動(dòng)形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的新格局。(11)潘佳：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中政府角色的法律定位》，《中國行政管理》2018年第7期。

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償中政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在國內(nèi)和國際上的探討都較多。國外對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的探討研究一般集中在補(bǔ)償模式的主體上。Ezzinedeblas(2016)等學(xué)者利用主成分分析法研究了全球55個(gè)PES計(jì)劃，總結(jié)主流生態(tài)補(bǔ)償模式，比較了公共支付生態(tài)補(bǔ)償模式和私人支付生態(tài)補(bǔ)償模式的差異。(12)Ezzine-de-Blas D et al., “Global patterns in the implementation of payments for environmental services”.PloS one,2016, Vol. 11, No.3.且國外將生態(tài)補(bǔ)償看作是一種激勵(lì)機(jī)制而不是懲罰機(jī)制，應(yīng)該基于“受益人付費(fèi)”原則而不是“污染者付費(fèi)”原則，因而國外的生態(tài)補(bǔ)償大多以市場(chǎng)為補(bǔ)償主體。

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，學(xué)者們就生態(tài)補(bǔ)償主體方面的界定提出了一些見解。但是，要形成符合我國國情的體系完備、邏輯嚴(yán)密、協(xié)調(diào)性強(qiáng)、實(shí)踐性強(qiáng)的采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系仍需深入研究。

學(xué)者們對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)手段也進(jìn)行了部分探索。靳樂山(2019)在探討中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕娟P(guān)系的文章中，提到生態(tài)補(bǔ)償與其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具之間的關(guān)系，提出了包括第三方治理機(jī)制和生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目在內(nèi)的環(huán)境市場(chǎng)政策。(13)靳樂山、吳樂：《中國生態(tài)補(bǔ)償十對(duì)基本關(guān)系》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第22期。曾貴榮(2018)則提出在生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)行資產(chǎn)證券化。(14)曾貴榮：《資產(chǎn)證券化在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中的應(yīng)用》，《財(cái)會(huì)通訊》2018年第14期。對(duì)于國外的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)手段，Mayrand(2004)指出，生態(tài)補(bǔ)償資金來源于國際組織或環(huán)保非政府組織的貸款或捐款、政府轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)貼、受益人支付。(15)Mayrand K, M Paquin,“Payments for environmental services:A survey and assessment of current schemes”,Montreal:Unisféra International Center (for the Commission for Environmental Cooperation of North America)，2004, p.14.此外，國外生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的資金還通過市場(chǎng)交易，或通過債券或股票融資取得。這些方式大多從單一角度探索生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化操作路徑，系統(tǒng)的、全面的、規(guī)范的法律配套研究仍須進(jìn)一步探討。

綜觀國內(nèi)外的采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償研究成果，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系方面頗有爭(zhēng)議，研究也多側(cè)重于生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的解決方式，尤其在采煤塌陷地的生態(tài)補(bǔ)償中如何靈活適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用符合我國實(shí)際現(xiàn)狀的經(jīng)濟(jì)手段的相關(guān)研究較為薄弱。鑒于此，對(duì)于采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制，要進(jìn)一步探討法律制度構(gòu)建、法律關(guān)系厘定和經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用，并且對(duì)其進(jìn)行全過程監(jiān)督，形成系統(tǒng)化、理論化的生態(tài)補(bǔ)償體系構(gòu)建。

在學(xué)界熱議生態(tài)補(bǔ)償理論的同時(shí)，各地相繼試點(diǎn)推行生態(tài)補(bǔ)償制度，但實(shí)踐中也暴露出不少問題，與結(jié)構(gòu)化、體系化、系統(tǒng)化的生態(tài)補(bǔ)償體系仍有一定距離，相關(guān)制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)手段、監(jiān)督評(píng)估等效果不佳，亟待找準(zhǔn)癥結(jié)并予以完善。

一、采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償概念界定

生態(tài)補(bǔ)償最初作為生態(tài)學(xué)概念，是指生物系統(tǒng)、種群或者有機(jī)體被外來作用力干擾或受到侵害時(shí)，進(jìn)行自我抵抗干擾和侵害、自我調(diào)節(jié)和修復(fù)，無須人為干預(yù)，自行維持其本身的發(fā)展和生存。在經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中，多以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和庇古稅理論來解釋環(huán)境損害的外部性內(nèi)部化解決的兩種基本范式。庇古稅理論運(yùn)用政府手段，向損害自然資源環(huán)境的破壞者征稅等方式來解決外部性問題；科斯定理則肯定市場(chǎng)的作用，在政府進(jìn)行宏觀調(diào)控明確產(chǎn)權(quán)的前提下，通過市場(chǎng)交易或自愿協(xié)商的方式解決外部性問題。

生態(tài)補(bǔ)償在法學(xué)領(lǐng)域是指“國家或者有關(guān)組織之間通過對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為向生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)，并將所征收的費(fèi)用通過約定的某種形式轉(zhuǎn)給因生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用或保護(hù)生態(tài)環(huán)境而自身的利益受到損害的主體，最終達(dá)到保護(hù)資源的目的的過程”(16)杜群：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第3期。。采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇硇詷颖?，是生態(tài)補(bǔ)償法律制度中重要的一環(huán)。在煤礦開采生態(tài)補(bǔ)償語境下，煤礦等礦產(chǎn)資源具有不同于其他生態(tài)資源的有限性、不可再生性、壟斷性等特點(diǎn)，因此煤礦開采生態(tài)補(bǔ)償也具有不同于其他生態(tài)補(bǔ)償類型的特質(zhì)。

在煤礦資源開發(fā)中，外部性理論是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。外部性理論視角下的煤炭資源的開采造成礦區(qū)空氣污染等環(huán)境污染和以采煤塌陷地為代表的生態(tài)環(huán)境破壞。目前我國在采煤塌陷地的生態(tài)補(bǔ)償多采用庇古稅方案，但當(dāng)前實(shí)踐中行政要素干預(yù)過多，資金利用不充分，且補(bǔ)償范圍和數(shù)額等要素尚未有法律明確規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶蛿?shù)額界定不僅需要考慮資源地生態(tài)環(huán)境因素，還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)刂苯踊蜷g接經(jīng)濟(jì)損失，以及資源開發(fā)對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響。

礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償理論則是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧硪恢匾碚撘罁?jù)。礦產(chǎn)資源的不可再生性決定了其具有耗竭性，而有損失就應(yīng)當(dāng)有補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源耗竭性理論認(rèn)為，礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)屬于跨代間的資源配置和利益共享問題，也就是代際間的公平問題。(17)黃錫生：《礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度探究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第6期。煤炭資源的產(chǎn)生周期長，現(xiàn)存資源有限，當(dāng)代人不能僅憑自己的發(fā)展需求剝奪后代人利用資源的權(quán)利。政府代表公共物品的所有者，對(duì)破壞煤礦區(qū)環(huán)境的行為收費(fèi)，以補(bǔ)償在采煤過程中利益受損的主體，并恢復(fù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。其中受損的利益不僅包括礦產(chǎn)資源利益，也包括當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展機(jī)會(huì)和后代人的資源權(quán)利。

基于以上煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撝?，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延不斷發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和觀念的進(jìn)步，生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)只對(duì)遭受破壞的生態(tài)和環(huán)境資源進(jìn)行補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)向人類健康、環(huán)境公平和發(fā)展機(jī)會(huì)方向等更深層面延伸。煤礦開采生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)僅滿足于政府制度安排或者政策行為，而更要從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的層面出發(fā)，涵蓋周邊居民喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)、公平享有的環(huán)境條件、“后代人”應(yīng)當(dāng)享有的資源權(quán)利等。從法律層面來看，應(yīng)當(dāng)包括支付搬遷補(bǔ)償費(fèi)、居民安置費(fèi)、環(huán)境資源補(bǔ)貼費(fèi)等。

由此，對(duì)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償可以定義為:在煤礦開發(fā)利用過程中，由各生態(tài)補(bǔ)償主體對(duì)因開采行為而導(dǎo)致的地面沉陷破壞、生態(tài)環(huán)境的污染、資源耗竭、礦區(qū)城市及居民環(huán)境公平和發(fā)展機(jī)會(huì)喪失等進(jìn)行的補(bǔ)償。

二、采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行現(xiàn)狀與困境

目前，我國各地政府正在摸索采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度和程序。例如，2001年江蘇省徐州市的《徐州市采煤塌陷地復(fù)墾條例》及2019年山東省的《山東省采煤塌陷地綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃(2019—2030年)》等，取得了一些成效，但也存在不盡如人意之處。(18)《山東省采煤塌陷地綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃(2019—2030年)》顯示，截至2020年底山東省采煤塌陷地累計(jì)面積為123.64萬畝，然而采煤塌陷地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償卻沒有達(dá)到預(yù)期目的。采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)踐運(yùn)行中存在著以下三方面的困境。

(一)生態(tài)補(bǔ)償基本制度不夠細(xì)化

從總體上看，目前關(guān)于采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償制度籠統(tǒng)模糊，可操作的具體措施不多。雖然已有一定的政策規(guī)定和立法依據(jù)，但缺乏更為長效系統(tǒng)的法律機(jī)制，不利于形成對(duì)相關(guān)主體的硬性約束。一是基本法方面，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)想(19)《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！?，但僅作為基本法的宏觀性規(guī)定，沒有量化細(xì)化的具體操作機(jī)制。二是專門法方面，我國沒有專門的生態(tài)補(bǔ)償法律，《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未出臺(tái)。三是單行法方面，與采煤塌陷地相關(guān)的《煤炭法》中僅有第二十五條(20)《煤炭法》第二十五條：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負(fù)責(zé)進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)；造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！币?guī)定“應(yīng)予賠償”，再無細(xì)則。

補(bǔ)償?shù)闹贫炔粔蚣?xì)化導(dǎo)致各地只能“摸著石頭過河”進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。由于受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體等關(guān)鍵要素沒有法律依據(jù)，實(shí)踐中出現(xiàn)“補(bǔ)不補(bǔ)償一個(gè)樣”“補(bǔ)償多少不一樣”等亂象。首先，在受償主體方面，受償主體是否以自然人為單位、是否包含期待利益受損的居民、當(dāng)?shù)卣侵苯舆€是間接受償主體等問題，目前均無定論。其次，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?！翱茖W(xué)的補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч约皟r(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”(21)趙鑫鑫、曹明德：《新環(huán)境保護(hù)法與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2015年第5期。。生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么程度沒有具體標(biāo)準(zhǔn)、受償主體應(yīng)當(dāng)獲得多少補(bǔ)償沒有量化標(biāo)準(zhǔn)等均是困擾實(shí)踐的難題。再次，在補(bǔ)償主體方面，補(bǔ)償主體不清晰。雖然理論點(diǎn)是基于“誰受益誰補(bǔ)償，誰受損誰獲補(bǔ)”的原則確定受益者是補(bǔ)償主體，但實(shí)踐中一般僅將補(bǔ)償主體限制解釋為礦山企業(yè)。例如，福建省礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償主體是采礦權(quán)人或者采礦申請(qǐng)人，(22)林龍、劉檳榔：《論福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善》，《環(huán)境與發(fā)展》2018年第2期。由此則帶來一系列疑問：煤礦資源所有權(quán)人——政府——是否屬于補(bǔ)償主體開采利用煤礦資源的其他間接受益人是否屬于補(bǔ)償主體？這些問題都亟待明確。

(二)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)手段模式單一

具體來看，經(jīng)濟(jì)手段是用好用活生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾ナ?，然而?dāng)前采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金大多源于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，科學(xué)化、社會(huì)化、多元化程度不夠，導(dǎo)致實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償資金總額嚴(yán)重不足，甚至出現(xiàn)政府“無力治理”的情況。

現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)手段主要是“輸血型手段”?！拜斞褪侄巍笔侵敢哉疄橹鲗?dǎo)，通過財(cái)政、政策、實(shí)物等不同形式對(duì)受償者進(jìn)行補(bǔ)償，這是實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞健Ｔ趹?yīng)然狀態(tài)下，該種模式在政府背書下應(yīng)當(dāng)取得良好的效果。但在實(shí)然狀態(tài)下，由于僅依靠政府財(cái)政來維系運(yùn)作，整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)顯得活力不足——我國采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要是中央和地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和礦山環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金，一般都是由國家或者上級(jí)政府進(jìn)行個(gè)體補(bǔ)償，系政府單方的資金投入。這不僅造成當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力較大，也抑制了市場(chǎng)主體參與采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)目赡苄院头e極性。“輸血型手段”過分依賴外在“血庫”，不利于采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L期發(fā)展，可持續(xù)性不強(qiáng)。

實(shí)踐中，部分地區(qū)也適用“造血型手段”。其是指在政府補(bǔ)償資金的支持下，由多元主體共同參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?。?yīng)然狀態(tài)下，該種模式可以引入市場(chǎng)主體等作為“造血干細(xì)胞”，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶持、居民轉(zhuǎn)移、智力援助等。但實(shí)然狀態(tài)下，由于多方面的原因，多元主體的參與度不高，該種模式在我國的運(yùn)行尚待完善。

(三)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體系存在缺陷

從管理上看，目前我國缺失采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)目绲赜?、跨部門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部監(jiān)管落得不實(shí)，又缺乏外部監(jiān)督渠道，是采煤活動(dòng)問題不斷滋生的重要誘因。

在內(nèi)部監(jiān)管方面，我國采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管主體龐雜，包括了當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門、財(cái)政部門、環(huán)境保護(hù)管理部門、發(fā)展改革委員會(huì)等，有時(shí)甚至還包括上級(jí)和異地的相關(guān)部門。由于部門利益的不同，上述監(jiān)管主體之間不可避免地存在一定程度的沖突，加之部門職能交叉重疊、協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致監(jiān)管效率不盡如人意。在實(shí)踐中，不乏有的政府部門為了完成招商引資的指標(biāo)，采用唯GDP論，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而某些監(jiān)管部門有利主動(dòng)、無利被動(dòng)，工作積極性不高。此外，某些監(jiān)管主體以行政化代替專業(yè)化，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金監(jiān)管流于形式化，難免導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金被截留或挪作他用，實(shí)踐中有的生態(tài)補(bǔ)償淪為“賬面補(bǔ)償”，無法保證資金的利用效果。

在外部監(jiān)管方面，我國采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償基本依靠政府自我監(jiān)督，社會(huì)公眾難以介入。這表現(xiàn)在：一是社會(huì)公眾無從知曉補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)范圍、進(jìn)度計(jì)劃、資金分配等相關(guān)信息；二是政府決策缺乏社會(huì)公眾參與渠道，導(dǎo)致社會(huì)公眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)不強(qiáng)，參與積極性不高；三是環(huán)境保護(hù)組織等社會(huì)團(tuán)體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償全過程難以監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)和媒體的輿論監(jiān)督亦有所缺失。

三、采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償制度的若干完善構(gòu)想

我國采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償治理投入甚巨。以山東省為例，《山東省采煤塌陷地綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃(2019—2030年)》顯示，全省治理采煤塌陷地工程總投資約為1707281.62萬元。巨大的投入期待高效的生態(tài)恢復(fù)，但上述制度、補(bǔ)償、監(jiān)管等方面存在的問題顯然未達(dá)到預(yù)期效果，應(yīng)予完善。

(一)推進(jìn)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)

1.法律制度

采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償制度需要體系化的生態(tài)補(bǔ)償法律作為支撐，因而需將健全采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度擺在首要位置。在生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)政策的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的大背景下，采煤塌陷地的有關(guān)立法也應(yīng)隨之跟進(jìn)，可以分為以下三步走：

第一，憲法性文件層面。建議對(duì)憲法規(guī)定的自然資源產(chǎn)權(quán)制度作出細(xì)化規(guī)定，對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)屬進(jìn)行區(qū)分，確定各權(quán)屬下的自然資源權(quán)利主體，明確“權(quán)利分置”的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，在產(chǎn)權(quán)制度中賦予市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的可能性。第二，基本法方面。《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條的規(guī)定較為模糊，建議明確除對(duì)生態(tài)進(jìn)行保護(hù)補(bǔ)償外，生態(tài)補(bǔ)償制度還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)利益受損人的保護(hù)補(bǔ)償。第三，專門法方面。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償專門法律的建設(shè)，以《生態(tài)補(bǔ)償條例草案》為藍(lán)本，將散見在不同環(huán)境要素法(如《煤炭法》《森林法》《草原法》等)中的生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)規(guī)定有機(jī)整合，形成《生態(tài)補(bǔ)償法》。在總則部分，明確生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償原則即“誰受益，誰補(bǔ)償。誰受損，誰獲補(bǔ)”。在分則部分，可以環(huán)境要素劃分為各章節(jié)，根據(jù)不同環(huán)境要素的特性在不同章節(jié)中規(guī)定合適的生態(tài)補(bǔ)償方式和法律責(zé)任。

2.法律要素

采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償制度的有效運(yùn)行還應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償關(guān)系的關(guān)鍵要素予以明確，其中以補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等三者為要。

首先，擴(kuò)大采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償主體。補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)包括礦山企業(yè)、政府和資源使用地，不應(yīng)僅狹義理解為相關(guān)企業(yè)，上述三者分別承擔(dān)第一主體、補(bǔ)充主體、公平主體的補(bǔ)償責(zé)任。一是礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)是采煤活動(dòng)的第一主體。礦山企業(yè)的采礦活動(dòng)是采煤塌陷地形成的直接原因，也直接將負(fù)面效益波及當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和居民，更在采煤時(shí)獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，是開采煤炭的直接受益人。按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，礦山企業(yè)被解釋為“受益人”作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是無可非議的。二是政府應(yīng)當(dāng)是采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充主體。政府是憲法明確的自然資源的所有權(quán)人。采煤塌陷地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償后，重新恢復(fù)生態(tài)價(jià)值的土地所有權(quán)人是政府，因此實(shí)際上可以認(rèn)為政府是采煤活動(dòng)的間接受益人，其也應(yīng)當(dāng)被理解為“受益人”。在礦山企業(yè)和政府的生態(tài)補(bǔ)償主體順位上應(yīng)當(dāng)分為“新賬”和“舊賬”兩種情況?！靶沦~”的責(zé)任主體明確，由責(zé)任主體即礦山企業(yè)作為第一主體進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。與之相比，“舊賬”往往無法確定采煤塌陷地的責(zé)任人，在此情形下，政府則應(yīng)由生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充主體遞進(jìn)為第一主體，按照公共信托理論作為信托人進(jìn)行采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償。三是資源使用地應(yīng)當(dāng)是采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓街黧w。一般情況下，煤炭資源需求量大的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。其使用煤炭付出的成本低于采煤塌陷地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償所需要的成本。出于公平原則，資源使用地可以被解釋為“受益人”，承擔(dān)一定的公平責(zé)任。

其次，明晰采煤塌陷地生態(tài)受償主體。受償主體的范圍應(yīng)立足于“誰受損，誰獲補(bǔ)”原則來確定，應(yīng)當(dāng)包括煤礦區(qū)居民和當(dāng)?shù)卣Ｒ环矫?，礦區(qū)居民理應(yīng)成為采煤塌陷地生態(tài)受償?shù)闹黧w。一是環(huán)境原因。當(dāng)其居住地進(jìn)行煤炭開采活動(dòng)時(shí)，當(dāng)?shù)刂脖?、水源、大氣等受到污染，這會(huì)降低居民的生活質(zhì)量甚至在一定程度上會(huì)危害居民的身體健康。二是經(jīng)濟(jì)原因。煤炭開采會(huì)占用當(dāng)?shù)鼐用竦母?，使得?dāng)?shù)鼐用駟适Р糠滞恋?，?huì)損害居民的經(jīng)濟(jì)利益。此外，煤礦開采后土地沉降形成的采煤塌陷地也嚴(yán)重破壞了土地原本的價(jià)值。若不進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，采煤區(qū)土地短時(shí)間內(nèi)無法恢復(fù)至原有狀態(tài)，將對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生巨大不利影響，實(shí)際上變相提高了當(dāng)?shù)鼐用裆畛杀?。另一方面，?dāng)?shù)卣矐?yīng)當(dāng)被解釋為采煤塌陷地生態(tài)受償?shù)闹黧w。政府在制度定位中是十分特殊的，其具有雙重屬性，既是補(bǔ)償主體又是受償主體。確認(rèn)其為受償主體的依據(jù)在于，政府在采煤過程中是利益受損的?？梢韵胍?，政府通過行政許可將礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)利給予相關(guān)企業(yè)后，企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源的開采將對(duì)采煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成破壞。直接的生態(tài)破壞當(dāng)然由礦山企業(yè)作為主體進(jìn)行補(bǔ)償，但是間接的生態(tài)破壞由于具有長期性、漸進(jìn)性、隱蔽性，可能在較長時(shí)間后才會(huì)出現(xiàn)，而出現(xiàn)生態(tài)損害后基本上只能由政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。因此，政府也屬于采煤塌陷地的利益受損人，應(yīng)被確立為受償主體。

再次，規(guī)范采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！敖?jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)不是放之四海而皆準(zhǔn)的，針對(duì)不同地區(qū)的生態(tài)承受能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢詫?duì)不同采煤塌陷地區(qū)設(shè)立若干經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)燃?jí)，進(jìn)行類型化劃分，具體分為脆弱地區(qū)、次脆弱地區(qū)、較穩(wěn)固地區(qū)、穩(wěn)固地區(qū)四類，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則由高到低進(jìn)行設(shè)計(jì)。各地可以在上述標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上設(shè)立數(shù)額更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但不得低于上述標(biāo)準(zhǔn)。此外，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境達(dá)到何種程度才算是完成生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)，同樣應(yīng)予明確。不同于上述經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，“效果標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)立足于生態(tài)服務(wù)價(jià)值損益，具體考察“生物”(包括微生物、動(dòng)物、植物)及“環(huán)境”(包括土壤、水、巖石等)(23)張思鋒、楊瀟：《煤炭開采區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建與應(yīng)用》，《中國軟科學(xué)》2010年第8期。，使用歷史對(duì)比法，從時(shí)間維度縱向比較生物群落和環(huán)境狀況，當(dāng)“生物”和“環(huán)境”均恢復(fù)到采煤塌陷地形成之前的狀態(tài)即可視為完成生態(tài)補(bǔ)償。

(二)拓寬采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化路徑

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L遠(yuǎn)發(fā)展來看，以政府財(cái)政為主的“輸血型模式”發(fā)展動(dòng)力不足，而以市場(chǎng)化運(yùn)行為主的“造血型模式”能夠充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力因子，提高企業(yè)及社會(huì)公眾的生態(tài)補(bǔ)償參與積極性，值得進(jìn)一步探索，具體可以從以下四個(gè)方面展開：

一是完善采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)基金制度。第一，提高法律位階。自2017年我國取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金后，財(cái)政部等提出了《建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)。然而《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容并不明確，導(dǎo)致各地基金繳納標(biāo)準(zhǔn)、取用方式和運(yùn)作方式等規(guī)定各有差異。在此背景下，專門針對(duì)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)規(guī)定更是缺乏。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)提高《指導(dǎo)意見》法律位階，將其由部門規(guī)章提升為行政法規(guī)，進(jìn)一步體現(xiàn)國家的重視程度。第二，確立使用標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化《指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容，明確礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的取用標(biāo)準(zhǔn)和條件，解決存于賬面難以計(jì)提的問題，規(guī)定企業(yè)在取用資金前須制定詳盡的生態(tài)補(bǔ)償資金使用計(jì)劃，確保資金完全用于采煤塌陷地的修復(fù)治理。第三，提高基金創(chuàng)收能力。激發(fā)生態(tài)修復(fù)基金的市場(chǎng)活力，適當(dāng)進(jìn)行溫和性、有保障的投資，例如購買國債等，減少對(duì)政府財(cái)政的過度依賴。

二是推進(jìn)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)扶持。在采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化過程中，政府要實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，由生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹肮芾碚摺毕颉耙龑?dǎo)者”轉(zhuǎn)變，通過提供產(chǎn)業(yè)支持政策來改善市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)包括礦業(yè)企業(yè)在內(nèi)的多元社會(huì)主體積極參與生態(tài)補(bǔ)償，創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償綠色創(chuàng)新企業(yè)。以山東省濟(jì)寧市王樓煤礦為例，礦業(yè)企業(yè)在當(dāng)?shù)卣恼咧С窒聞?chuàng)新實(shí)施“土地流轉(zhuǎn)+生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)”的采煤塌陷地綜合治理模式，成立山東京杭綠色生態(tài)工程有限公司，通過新技術(shù)、新設(shè)施的推廣應(yīng)用，發(fā)展生態(tài)、高效、品牌農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，開發(fā)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)。上述采煤塌陷地的治理補(bǔ)償模式既由政府引導(dǎo)，又推動(dòng)建立綠色創(chuàng)新企業(yè)和積極進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；既有效治理了采煤塌陷地的環(huán)境問題，又為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，保證農(nóng)戶失地不離地，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦娜焦糙A，值得推廣借鑒。

三是引導(dǎo)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償“政企學(xué)”相結(jié)合。對(duì)于難以治理的采煤塌陷地，僅依靠中央及地方政府財(cái)政撥款無法實(shí)現(xiàn)治理恢復(fù)目標(biāo)，由政府、礦業(yè)企業(yè)、高等院?；?qū)I(yè)研究機(jī)構(gòu)共建合作研發(fā)平臺(tái)，政府、企業(yè)提供資金，高等院?；?qū)I(yè)研究機(jī)構(gòu)提供研發(fā)人才及技術(shù)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)合力完成生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)，是在采煤塌陷地治理實(shí)踐中探索的一條切實(shí)可行的路徑。以山東省濟(jì)寧市任城區(qū)的采煤塌陷地為例，該地作為“歷史生態(tài)欠賬”，采煤塌陷地修復(fù)治理難度較大。區(qū)政府為保障采煤塌陷地綜合治理資金需求，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，以稅收減免、優(yōu)惠融資政策吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，與科研企業(yè)、第三方企業(yè)合作，“轉(zhuǎn)廢為寶”解決塌陷地生態(tài)治理問題的同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了廢棄礦區(qū)的再次開發(fā)利用。任城區(qū)和中國煤炭科工集團(tuán)有限公司本著“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”原則，采用“技術(shù)研究+資本投入”運(yùn)作方式，融合“平臺(tái)+運(yùn)營+技術(shù)”三要素，開創(chuàng)了采煤沉陷區(qū)綜合治理與土地開發(fā)一體化的“任城模式”。(24)王浩奇：《全國首例條帶式采煤沉陷區(qū)綜合治理與利用項(xiàng)目通過驗(yàn)收——科技創(chuàng)新讓沉陷區(qū)迎“蝶變”》，《大眾日?qǐng)?bào)》2020年12月29日。在資金運(yùn)作方面，該地按照一定出資比例由區(qū)政府平臺(tái)公司和中國煤炭科工集團(tuán)共同發(fā)起設(shè)立采煤塌陷區(qū)治理專項(xiàng)基金，引入專門的基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金日常運(yùn)作與管理。依托中國煤炭科工集團(tuán)建立采煤塌陷地治理工程研究院和院士工作站，以采煤塌陷地治理中土地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)工程為切入點(diǎn)，以治理帶動(dòng)和培育新興產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)了區(qū)域發(fā)展動(dòng)力，推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。由此可以設(shè)想，在地方政府與央企合作的“任城模式”基礎(chǔ)之上，可以進(jìn)一步設(shè)立股份制公司，由造成采煤塌陷地污染的礦業(yè)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣块T共同出資，由高等學(xué)校或研究機(jī)構(gòu)提供技術(shù)研發(fā)和人才力量。礦業(yè)企業(yè)和政府提供生態(tài)補(bǔ)償資金，以資金入股，高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)則以技術(shù)入股，收益根據(jù)持有股份予以合理分配。該股份公司中的政府、企業(yè)能夠參與決策分紅，高校或研究機(jī)構(gòu)也能具有一定的決策參與權(quán)和收益分配，從而充分發(fā)揮 “政企學(xué)”的各自長處，使生態(tài)補(bǔ)償全過程更具戰(zhàn)略性、專業(yè)性、針對(duì)性。

四是加強(qiáng)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償智力支持。采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償方式可以不局限于現(xiàn)金投資，還可以通過煤炭開采技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化設(shè)計(jì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將地方的煤炭資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，通過采取智力支持，利用新興技術(shù)，發(fā)展新型網(wǎng)絡(luò)商業(yè)模式，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、流量經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)價(jià)值產(chǎn)業(yè)化。在智力支持過程中，可以生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)和生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)管理為優(yōu)先升級(jí)方向，由高校、研究機(jī)構(gòu)或者有成功經(jīng)驗(yàn)的塌陷地治理地區(qū)提供技術(shù)和人才的對(duì)口支持，發(fā)揮橋梁紐帶作用，通過共建園區(qū)等方式進(jìn)行智力支持、異地幫扶，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(三)建立采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)外監(jiān)管制度

權(quán)力的運(yùn)行脫離了有效的管理監(jiān)督，就會(huì)效率低下甚至滋生腐敗。采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行н\(yùn)行也同樣離不開嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督。

在內(nèi)部監(jiān)管方面，不僅要建立綜合性生態(tài)補(bǔ)償專門管理機(jī)構(gòu)，還要完善政府內(nèi)部監(jiān)管體制。可以借鑒域外的監(jiān)督管理體制，例如，加拿大聯(lián)邦政府和省政府的分層管理體制——由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各省級(jí)礦業(yè)主管部門履行本地區(qū)的礦區(qū)管理職責(zé)，并配合聯(lián)邦政府處理跨行政區(qū)域以及與公共利益關(guān)系密切的礦區(qū)事務(wù)。又如，美國在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中實(shí)行礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員制度。該制度在政府內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立于其他管理部門的專門性工作組或監(jiān)察機(jī)構(gòu)，就采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償計(jì)劃、實(shí)施進(jìn)度、資金使用、治理效果等進(jìn)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，提高采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償效率，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償高效透明運(yùn)行。

具體到我國，可以打破原有的條塊化管理體制，在中央和地方政府分別設(shè)立綜合性的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)或工作小組，實(shí)行上下級(jí)垂直管理，不與其他政府部門產(chǎn)生橫向交叉關(guān)系。該機(jī)構(gòu)有權(quán)擬定采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償綜合治理的相關(guān)規(guī)定，賦予其相關(guān)業(yè)務(wù)職能，并由其負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行；有權(quán)協(xié)調(diào)和鼓勵(lì)各補(bǔ)償主體積極進(jìn)行采煤塌陷地的生態(tài)補(bǔ)償和開發(fā)利用；有權(quán)綜合考量政府、礦山企業(yè)和社會(huì)公眾的利益，建立考核體系，實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，設(shè)置本區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)，將相關(guān)指標(biāo)納入各級(jí)黨委和政府政績(jī)考核。將考核直接與干部選拔任用和獎(jiǎng)懲掛鉤，提高采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性和有效性。

在外部監(jiān)管方面，一方面，要保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。一是政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)采煤塌陷地生態(tài)補(bǔ)償信息予以公開，重點(diǎn)包括生態(tài)補(bǔ)償方案、修復(fù)計(jì)劃和治理進(jìn)度等。二是政府應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)公眾主動(dòng)提出信息公開的權(quán)利，重點(diǎn)在于實(shí)踐中普遍關(guān)注的生態(tài)補(bǔ)償資金使用情況等。三是政府可以召開聽證會(huì)，對(duì)于污染嚴(yán)重，社會(huì)公眾參與意愿強(qiáng)烈的重大生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，聽取社會(huì)公眾就生態(tài)補(bǔ)償修復(fù)效果、修復(fù)治理措施和具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題的意見。四是政府可以在生態(tài)修復(fù)治理過程中，定期將生態(tài)補(bǔ)償資金的使用情況通過公報(bào)的形式向社會(huì)公布，確保生態(tài)補(bǔ)償資金的利用透明公開。五是政府可以年為單位組織由政府主管部門人員、居民代表、環(huán)保組織、專業(yè)人士組成的稽查小組對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的賬面進(jìn)行查驗(yàn)，確保生態(tài)補(bǔ)償資金專款專用。另一方面，要拓寬社會(huì)公眾參與的渠道。第一，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ菩麄鹘逃?，增?qiáng)社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)保責(zé)任感，提高社會(huì)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償工作的積極性。第二，鼓勵(lì)社會(huì)公眾承擔(dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目、吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c新型綠色產(chǎn)業(yè)，有效參與到生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行中來。第三，引導(dǎo)環(huán)保專業(yè)化組織參與生態(tài)補(bǔ)償工作，發(fā)揮第三方在環(huán)保領(lǐng)域的中立職能和專業(yè)性強(qiáng)的作用。第四，發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡(luò)等的監(jiān)督作用，對(duì)于關(guān)注度高的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，通過輿論監(jiān)督倒逼相關(guān)部門主動(dòng)作為。