|嚴加亮|東華大學 紀委辦公室，上海 200051

隨著高校規(guī)模的擴大和“雙一流”建設的加速，高?；椖客度氩粩嘣黾印⒆灾鳈?quán)力不斷擴大。同時，高校基建領(lǐng)域違規(guī)違紀違法案件也屢見不鮮。以“中國裁判文書網(wǎng)”為數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計分析高校腐敗犯罪裁判文書信息，研究發(fā)現(xiàn)2007年1月至2019年12月高校十大腐敗犯罪高發(fā)領(lǐng)域發(fā)生的案件中，基建工程類腐敗占比最高，達到21.35%[1]，且窩案串案現(xiàn)象突出。這類案件不僅破壞了高校改革發(fā)展、污染了高校政治生態(tài)，還損害了高等教育的公信力。2021年1月,中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議提出：“聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，堅決查處基礎設施建設、項目審批等方面的腐敗問題”。2021年3月教育系統(tǒng)全面從嚴治黨工作視頻會提出：“堅決查處學?；A設施建設、項目審批、招生就業(yè)、科研管理等方面的腐敗問題?！庇捎诨椖烤哂姓咝詮?、資金投入多、利益驅(qū)動大等特點，易發(fā)生腐敗犯罪。高?？茖W配置基建領(lǐng)域權(quán)力運行，建立健全廉政風險防控機制，對于高?；I(lǐng)域廉政風險防控具有重要意義。

一、高校基建廉政風險點的排查

高?；üぷ魇蔷C合性較強的工作，包括項目立項、可行性研究、規(guī)劃設計、地質(zhì)勘探、工程施工、竣工驗收、工程結(jié)算等流程，涉及多個決策和審批環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)都可能存在權(quán)與利的博弈。研究結(jié)合風險管理理論對高?；L險進行分析，尋找防范和化解廉政風險的措施?，F(xiàn)代意義上的風險管理理論和實踐始于20世紀30年代的美國，先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)風險管理階段、現(xiàn)代風險管理階段和全面風險管理階段[2]。風險管理主要是指管理者為降低風險而實施風險識別、風險評估及風險控制的過程，目的是以最小的代價最大限度地分散、轉(zhuǎn)移和消除風險[3]。

風險識別是風險管理的基礎，只有正確識別所面臨的風險，才能運用有效措施進行防控。高校基建業(yè)務具有專業(yè)性強、涉及部門廣、周期長、流程多等特征，可能出現(xiàn)的廉政風險眾多。結(jié)合風險管理，以高校基建工作的業(yè)務流程為主線，將整個流程劃分為6個階段。在參照《教育部直屬高校和直屬單位基本建設廉政風險防控手冊》和剖析高?；I(lǐng)域違規(guī)違紀違法典型案例的基礎上，排查出不同階段內(nèi)的廉政風險點。

在第一階段“高?；窘ㄔO項目決策”中，排查出以下3個廉政風險點：①對基建項目前期調(diào)研、論證和總體定位的清晰程度，包括項目規(guī)模、功能定位、造價標準、投入和收益評估等方面內(nèi)容。②項目管理制度健全程度，包括工作制度的建立、工作流程的設計、決策權(quán)力的制約等方面內(nèi)容。③工程項目管理人員資質(zhì)與項目自身特點的匹配程度，包括管理人員職業(yè)道德、技術(shù)水平、職業(yè)資質(zhì)等。

在第二階段“項目招標”中，排查出以下8個廉政風險點：①建設單位招標標段劃分風險，包括項目化整為零、以工期緊或特殊技術(shù)為由規(guī)避公開招標等。②招標信息發(fā)布和公開的規(guī)范程度，包括招標信息公布時間、范圍、途徑和方式等。③招標文件的編制，涉及招標文件編制內(nèi)容的嚴密性、合規(guī)性、工程量清單描述等方面。④招標控制價格編制合理程度。⑤回標分析合理合規(guī)程度。⑥投標單位道德風險，包括有無相互串通、圍標等方面。⑦建設部門干預程度，包括聘請評標專家、管理部門發(fā)表意見等方面。⑧評標專家的職業(yè)技術(shù)和道德水平，包括業(yè)務水平、公正評標等方面。

在第三階段“合同簽訂”中，排查出的廉政風險點為合同條款內(nèi)容不合理變更，包括中標單位通過拉攏相關(guān)人員修改或故意遺漏招標文件中不利的合同條款等。

在第四階段“施工”中，排查出以下5個廉政風險點：①工程設計不合理變更，包括施工單位采用不正當手段說服設計師或建設部門工作人員，通過變更設計來增加造價等。②簽證風險，包括施工單位虛報工程簽證的工程量、材料品質(zhì)和規(guī)格，建設部門管理人員未能嚴格按照規(guī)定程序進行簽證等。③工程進度款支付風險，包括建設部門管理人員違反合同約定，超額或提前支付工程進度款等。④工程材料設備采購風險，包括大宗材料、設備沒有按照招標程序采購，工程材料、設備批價偏高，向施工單位推薦材料、設備生產(chǎn)商、供應商等個人獲利情況。⑤施工監(jiān)督風險，包括施工單位拉攏工程監(jiān)理、投資監(jiān)理，項目監(jiān)管乏力等。

在第五階段“工程驗收”中，排查出的廉政風險點為工程驗收風險，包括未按照工程質(zhì)量驗收標準、驗收程序進行驗收等。

在第六階段“竣工結(jié)算”中，排查出的廉政風險點為竣工結(jié)算風險，包括施工單位高估冒算，偽造、涂改結(jié)算資料，施工單位收買結(jié)算審計人員，造成審定造價誤差大，建設資金流失等。

二、高?；L險實證分析

基于廉政風險點排查，結(jié)合風險點的特征，能夠?qū)︼L險不確定性程度和風險可能造成的損失進行量化評估。結(jié)合透明國際和香港測評實踐，嘗試運用“行為測量法”對高?；üこ添椖康娘L險進行測評?！靶袨闇y量法”是基于這樣一種認識：腐敗行為是可以直接測量的，腐敗行為本身是真實的，不僅從事腐敗交易行為的當事人擁有完全的信息，腐敗分子的身邊人也可能知悉其腐敗行為信息。行為測量法基于人們真實的生活經(jīng)歷，抽樣人群可能是“所有人”，他們對自己親身經(jīng)歷的腐敗行為擁有較為全面的信息，或是能從可靠途徑獲得關(guān)于腐敗行為的信息。Yates和Stone提出的風險結(jié)構(gòu)三因素模型，可轉(zhuǎn)化成一個操作化的公式[4]：

R=p*C，式中：

R為風險程度(或統(tǒng)計意義上的風險損失)；

p為風險發(fā)生的可能性；

C為風險的危害性。

本研究采用問卷的方式調(diào)研了23所高校337名與基建業(yè)務相關(guān)的工作人員。其中，專職從事基建業(yè)務的管理人員107名，辦理過基建業(yè)務的使用單位人員105名，紀檢監(jiān)察人員38名，審計人員33名，外聘基建工程監(jiān)理23名，其他辦理過基建相關(guān)業(yè)務的人員31名。按照“低”“較低”“中等”“較高”“高”五個等級分別對風險的可能性及其危害性進行評定，分析風險產(chǎn)生的影響和呈現(xiàn)的特征。

(一) 廉政風險可能性和危害性的特征分析

經(jīng)統(tǒng)計，6個階段整體廉政風險發(fā)生可能性均值為3.2。分別計算6個階段內(nèi)每階段廉政風險發(fā)生可能性均值，值域為[2.4,3.7]。其中，“高?；窘ㄔO項目決策”階段風險發(fā)生可能性均值為3.7，為6個階段中最高，表示該階段發(fā)生廉政風險的可能性最高。在該階段中，“項目管理制度健全程度”廉政風險點的可能性均值是3.9，為所有廉政風險點中最高值。在“項目招標”和“竣工結(jié)算”階段的風險發(fā)生可能性均值分別為3.5和3.4，也呈現(xiàn)出較高的廉政風險可能性。剩下的3個階段廉政風險發(fā)生可能性均值低于3。其中，“合同簽訂”階段風險發(fā)生可能性均值為2.4，為6個階段中最低。

(二) 廉政風險程度分析

雖然在分別對“廉政風險發(fā)生可能性”和“廉政風險的危害性”進行分析的基礎上，獲取了風險的部分特征，但仍無法表征風險程度。根據(jù)“行為測量法”，通過R表征廉政風險程度。R=p*C，其中，R為風險程度，p為風險發(fā)生的可能性，C為風險的危害性。

在6個階段里，由于各階段內(nèi)排查出的廉政風險點數(shù)量不同，難以將不同階段風險程度直接比較。嘗試通過K值來評估和比較6個階段的廉政風險程度，某階段的K值等于該階段內(nèi)廉政風險點“實際風險程度值的總和”相對于“理論上最大的風險程度值的總和”的百分比。通過K值大小表征不同階段風險程度，K越大，表示越接近最大的風險程度，風險程度也就越大。

表1 各廉政風險階段的K值表

三、高校基建廉政風險防控措施

高?；L險防控是在對高?；I(lǐng)域廉政風險點排查和實證分析的基礎上，將廉政管理與風險管理結(jié)合，針對基建權(quán)力的運行和各環(huán)節(jié)中存在的廉政風險進行防范和控制，探索防控路徑與措施，通過綜合施策、系統(tǒng)施策，積極化解廉政風險。

(一) 有側(cè)重性地對風險程度較高的階段投入更多行政資源，提高廉政風險防控的整體效能

高校基建項目6個階段的廉政風險程度K值不等，不能一概而論、一視同仁。在行政資源投入上，應向較高風險程度的階段傾斜。將風險程度K值高于整體值48%的3個階段視為廉政風險程度較高的階段，在廉政風險防控中應放在更為突出的位置。其中，“高?；窘ㄔO項目決策”階段的風險程度最高，且該階段內(nèi)3個風險點全部呈現(xiàn)出較高的風險程度。針對該階段特征，高校在基建項目決策中要落實好分級決策機制，規(guī)范決策權(quán)力運行，明確學校黨委常委會、校長辦公會、基建工作領(lǐng)導小組、基建管理部門以及使用部門等的決策內(nèi)容和范疇，規(guī)范議事程序和規(guī)則，對重要決策事項做好會議記錄和紀要。嚴格執(zhí)行“三重一大”決策制度，推動對基建項目的規(guī)模功能、投入收益、造價標準等重要事項的科學化、民主化決策。針對“竣工結(jié)算”階段廉政風險特征，要構(gòu)建層層把關(guān)的機制，明確驗收標準、程序和職責，形成工作機制。在完成基建工程后，施工單位應先自我開展驗收，編制竣工總結(jié)報告；外聘施工監(jiān)理單位根據(jù)竣工總結(jié)報告開展檢查，對建設工程質(zhì)量把關(guān)，查找發(fā)現(xiàn)問題，督促整改到位；以上兩步完成后，高?；ü芾聿块T再組織使用單位、消防安保、資產(chǎn)管理等相關(guān)職能部門，進行正式驗收[5]；審計部門根據(jù)基建管理部門提供的工程結(jié)算審價送審材料，勘察現(xiàn)場，審定工程造價。針對“項目招標”階段廉政風險特征，基建管理部門應對招標采購部門編制的招標公告、資格預審文件及招標文件進行初審，并提交財務部門、審計部門和使用單位進行復核；招標采購部門要嚴格按照規(guī)定委托滿足資質(zhì)的招標代理公司進行招標，由招標代理公司按照規(guī)定進行招標、評標和定標。

(二) 科學設定權(quán)力，完善管理制度

高?；L險發(fā)生可能性的整體均值為3.2，在高?；L險劃分的6個階段中，均值高于3.2的有3個階段。結(jié)合可能性特征分析，可針對性地采取有效措施以降低廉政風險發(fā)生的可能性，如：通過科學設定高?；?quán)力，避免權(quán)力集中在某位領(lǐng)導或者某個部門；通過建立健全管理制度，規(guī)范權(quán)力運行；推進基建工程項目決策、預算、施工、審計的分權(quán)機制，在機構(gòu)設置、職能分工、崗位設置等方面科學設定權(quán)力。高校發(fā)展規(guī)劃部門負責對基建項目進行可行性研究，財務部門對項目預算進行審核和把關(guān)，招標采購中心負責招標項目建設單位，基建部門負責工程建設的實施管理，審計部門負責對項目建設的全過程跟蹤審計。同時，各部門要不斷健全本部門內(nèi)的分崗設權(quán)、分級授權(quán)、分事行權(quán)、定期輪崗等權(quán)力運行機制。完善管理制度，推進各項工作有章可循。不斷建立健全基建管理、工程立項管理、工程招標采購管理、合同管理、項目實施管理、簽證管理、檔案管理等制度及實施細則，規(guī)范基建項目實施過程中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為。結(jié)合工作實踐，定期對現(xiàn)有的管理制度進行分析、研究和修訂，不斷完善基建管理制度體系，使管理制度成為可執(zhí)行的辦法、可操作的措施。

(三) 有效開展監(jiān)督，形成監(jiān)督合力

高校基建廉政風險危害性的整體均值為3.8，在高?；L險劃分的6個階段中，各階段的廉政風險危害性均值集中在[3.4,4.2]。應結(jié)合危害性特征分析，整合高校相關(guān)職能部門綜合施策，形成監(jiān)督合力，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，降低濫用權(quán)力造成的危害。一是要落實職能監(jiān)督?；ü芾聿块T在負責對建設項目進行管理的同時，要加強對員工廉潔自律的教育管理和監(jiān)督，加強對重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督；審計部門要關(guān)注建設項目的工程造價，也要參與對招標文件編制、合同簽訂、工程款支付會簽等工作的把關(guān)和監(jiān)督；財務部門要對工程建設資金來源和工程款支付的合規(guī)性進行監(jiān)督；資產(chǎn)管理部門要督促做好工程建設項目的固定資產(chǎn)入賬工作。二是要落實黨內(nèi)專責監(jiān)督。高校紀檢監(jiān)察部門應督促職能部門壓緊壓實監(jiān)督責任，對重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做到“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”，監(jiān)督檢查 “三重一大”決策機制落實情況，防止個人專斷、搞“一言堂”情況的發(fā)生。加強基建廉政風險防控的日常監(jiān)督，對于工作突發(fā)性變動可能引發(fā)的基建廉政風險，應督促有關(guān)單位向紀檢監(jiān)察部門做好報備。處置好反映基建領(lǐng)域相關(guān)問題的信訪舉報，對可查性較高的問題線索做到一查到底，做好以案促改，對容易發(fā)生、普遍存在的問題深入剖析原因，堵塞漏洞。三是要落實民主監(jiān)督。推動基建工程信息公開，提高權(quán)力運行的透明度；在項目前期論證、招標、竣工驗收等環(huán)節(jié)，邀請專家代表、教師代表、學生代表等參與，進行民主監(jiān)督，推動權(quán)力公正公平運行。

(四) 加強思想政治教育，筑牢防腐拒變防線

馬克思說過：“不可收買是最崇高的政治美德”[6]。結(jié)合廉政風險特征分析，只有不斷提高基建人員的思想政治水平和職業(yè)素養(yǎng)，不斷筑牢防腐拒變防線，才能從根本上降低廉政風險。要結(jié)合黨史學習教育，根據(jù)從事基建工作人員的特征，開展有針對性的思想政治教育活動，提高基建工作人員黨性修養(yǎng)，幫助其樹立正確的政治立場、職業(yè)道德觀念、廉潔觀念等。加強業(yè)務培訓，開展對重要管理制度文件的解讀與宣講，督促基建工作人員做到知責于心、擔責于身、履責于行；結(jié)合高校基建廉政風險可能性、危害性和風險程度特征的實證研究，對相關(guān)風險點和表現(xiàn)特征進行深入剖析，對廉政風險情況做到心中有數(shù)，提高對風險的防范意識和判斷能力。開展常態(tài)化廉政教育，將廉政教育與職業(yè)道德教育結(jié)合起來，融入黨員干部的民主生活會和業(yè)務學習培訓研討中；運用身邊事教育身邊人，分析研究高?；I(lǐng)域腐敗案例，增強廉政教育的感染力、說服力、沖擊力；堅持破立并舉，旗幟鮮明地糾治歪風邪氣，同時弘揚正氣新風，傳承良好家風，積極營造風清氣正的氛圍。

在推進高?；ㄖ卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化過程中，加強廉政風險防控是重要的內(nèi)容。在運用“行為測量法”研判廉政風險特征的基礎上，高校要立足實際，科學合理地分配行政資源、設定權(quán)力、健全制度、監(jiān)督權(quán)力，持之以恒地加強思想政治教育，才能有效防范廉政風險、筑牢廉政防線。