陳媛媛

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。根據(jù)2015年人口小普查數(shù)據(jù)和國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，2015年我國流動人口規(guī)模達2.47億人，占總?cè)丝诘?8%，相當于每六個人中就有一個是流動人口。受人口流動影響的兒童總數(shù)合計1.03億，占全國兒童的38%。流動人口子女中有3426萬是流動兒童，其中85%的兒童生活在城鎮(zhèn)地區(qū)，占城鎮(zhèn)兒童的1/5;與父母一方或者雙方分離的留守兒童數(shù)量達6877萬，其中農(nóng)村留守兒童4051萬，占農(nóng)村兒童的29.4%。

龐大的流動人口子女的教育問題給我國以戶籍制度為基礎(chǔ)的教育體系帶來了巨大挑戰(zhàn)。流動人口子女是我國未來實現(xiàn)現(xiàn)代化、跨越中等收入陷阱的重要人力資源，是破解我國城市人口老齡化問題的關(guān)鍵。他們的教育問題直接關(guān)系到我國推進“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化進程，鞏固我國脫貧攻堅的成果，也關(guān)系到未來我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、解決不平衡不充分發(fā)展的大局。本文基于筆者的研究團隊對上海5個區(qū)、20所小學、近3000名學生的跟蹤調(diào)研數(shù)據(jù)，總結(jié)了上海2008年到2013年流動兒童教育政策對兒童短、中、長期的影響，再結(jié)合當下流動兒童呈現(xiàn)出的新問題，為城市解決流動兒童教育提出相應(yīng)的對策與建議。

流動兒童教育的“上海模式”

2001年，中央政府頒布指令，要求流入地城市政府承擔流動兒童義務(wù)教育的責任，并要求以公辦學校作為招收流動兒童的主要渠道。逐漸地，流入地城市的學校開始制定招收流動兒童的相關(guān)政策，一些城市允許父母在城市有居住證明以及合法工作的流動兒童進入他們住處附近尚有學位的公辦學校。在城市公辦學校就讀的流動兒童比例隨之急劇上升。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室的報告顯示，2014年全國進城務(wù)工人員隨遷子女在校生達1249.7萬人，其中79.5%在公辦學校就讀。

每個城市在實際落實政策上有很大的差異，以幾個特大城市為例，2013年義務(wù)教育階段，上海有超過77.3%、北京有74.7%的流動兒童進入公辦學校就讀，廣州和深圳僅有41%和46%。

“上海模式”具體實施從2008年開始，在市中心城區(qū)，關(guān)閉所有農(nóng)民工子弟學校，所有流動兒童進入公辦學校就讀;在郊區(qū)保留160多所優(yōu)質(zhì)的農(nóng)民工子弟學校轉(zhuǎn)制為民辦學校，由政府通過生均經(jīng)費補貼的方式，全面實現(xiàn)免費的義務(wù)教育，并且逐漸提升民辦農(nóng)民工子弟學校的生均經(jīng)費。

“上海模式”的政策效果評估

公辦學校接納流動兒童，可以顯著提高流動兒童的學習成績。利用2008年上海將市中心城區(qū)的農(nóng)民工子弟學校關(guān)閉，所有兒童納入公辦學校就讀的政策變化，我們估算了如果一個孩子幸運地被納入公辦學校就讀，其學習成績會發(fā)生怎樣的變化?？傮w來看，在統(tǒng)一的標準化考試中，數(shù)學成績可提高15分，語文成績可提高10分。并且越是弱勢的學生，在公辦學校就讀受益就越大。因為對于家庭背景比較優(yōu)越的孩子來說，學校的不足可以通過其家庭來進行一定程度的彌補。

流動兒童可以很好地融入公辦學校?；谏虾?1所公辦學校2010年和2012年兩次的跟蹤數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)流動兒童和本地兒童在數(shù)學成績、學習習慣、在校表現(xiàn)、擔任班干部比例等方面都沒有統(tǒng)計上的顯著差異，且沒有證據(jù)顯示流動兒童在學校受到老師或者同伴的歧視。

進入公辦學校就讀可以顯著提升流動兒童的高中升學概率。利用從小學到高中升學的跟蹤數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)在家庭背景和個人能力同等的條件下，在小學階段有幸進入公辦學校就讀的流動兒童，升入高中就讀的概率可提升10%。這主要是由于小學階段進入公辦學校就讀有效提升了兒童認知能力的人力資本積累。

提高對民辦農(nóng)民工子弟學校的財政支持，可有效改善其教學質(zhì)量。民辦農(nóng)民工子弟學校在資金來源、師資、硬件設(shè)備以及規(guī)范辦學方面有很多先天的劣勢，但由于公辦學校資源的緊缺，在未來較長時間內(nèi)仍將有相當規(guī)模的流動兒童需要在民辦農(nóng)民工子弟學校接受義務(wù)教育。在2013年，上海還有接近30%的流動兒童就讀于民辦農(nóng)民工子弟學校。農(nóng)民工子弟學校的財政經(jīng)費完全由政府提供的生均經(jīng)費來承擔。從2008年開始，每學年補貼生均經(jīng)費為2000元，到2012年漲到了5000元，雖然這要比公辦學校17000元生均經(jīng)費少很多，但政府財政支持的提高確實有效地提高了這些學校的教學質(zhì)量。從2010年到2012年，生均經(jīng)費從4500元上升到5000元，民辦農(nóng)民工子弟學校和公辦學校的數(shù)學成績差距縮小超過了一半，到2014年民辦農(nóng)民工子弟學校的數(shù)學成績與公辦學校已沒有明顯差異。也就是說，這些學校實際上用更低的成本，解決了流動兒童在城市中的教育公平問題。

流動兒童教育的政策建議

流動兒童教育問題解決的關(guān)鍵在于流入地政府解放思想，增加而不是限制教育的供給。政府決策應(yīng)將潛在的流動兒童教育問題放在一個戰(zhàn)略高度加以考慮。人口流動和大規(guī)模城鎮(zhèn)化進程已成為中國發(fā)展的新常態(tài)，地方政府應(yīng)將流動人口子女納入教育規(guī)劃，在學校建設(shè)、師資培養(yǎng)、升學通道等方面提前規(guī)劃。將流動兒童的教育規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，兩者聯(lián)動解決教育供給端的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。應(yīng)首先保障教育用地，做好與該地域人口和需求相匹配的教育供給長期規(guī)劃。

義務(wù)教育階段公辦學校普遍向流動兒童開放，放低入學門檻，促進教育公平?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提到，2019年底實現(xiàn)公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。目前，應(yīng)降低對“隨遷子女”定義的門檻，在城市工作達到一年以上的流動人口，其子女都應(yīng)該享有在流入地城市公辦學校入學的權(quán)利。

民辦農(nóng)民工子弟學校仍是公辦學校之外的重要教育補充資源，亟須得到政府的保護和扶助。大量流動兒童的涌入在一定時期內(nèi)可能給大城市帶來財政上的挑戰(zhàn)，允許市場力量辦學可以在一定程度上幫助政府解決經(jīng)費不足的問題。在過渡階段，應(yīng)該降低民辦學校的入學標準，并加大對這部分學校的幫扶政策?？梢詫ψ再M入學的流動兒童進行部分補貼。當然，最終的目標應(yīng)該是讓流動兒童與本地兒童一樣享受免費的義務(wù)教育。

流動兒童的教育吸納必須突破九年制義務(wù)教育的框架，推進異地中考和異地高考的改革，讓流動兒童克服升學和就業(yè)的瓶頸。同時，辦好職業(yè)技術(shù)教育，為他們提供向上流動的空間，在目前特大城市職業(yè)教育資源供應(yīng)過剩的情況下，應(yīng)當降低流動兒童職業(yè)學校的入學門檻，提升職業(yè)學校的培養(yǎng)質(zhì)量。此外，還要關(guān)注流動兒童的學前教育，在大城市幼兒園資源不足的條件下，短期內(nèi)切勿盲目關(guān)閉三級幼兒園，而要對他們進行有效的監(jiān)管與扶持。還可以鼓勵社會力量與公益組織共同參與，辦好流動兒童的學前教育。

（作者系上海財經(jīng)大學高等研究院教授、人口流動與勞動力市場研究中心主任）

責任編輯：李香玉