向佐群， 鄧海林

(1. 中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院， 湖南 長沙 410004； 2. 湖南湘之說律師事務(wù)所， 湖南 長沙 410208)

行政規(guī)范性文件，俗稱紅頭文件，2018年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(文后簡稱《通知》)，在國家層面正式對行政規(guī)范性文件作出定義：“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文?！盵1]對規(guī)范性文件概念予以明確，統(tǒng)一了稱謂。

行政規(guī)范性文件違法形態(tài)主要有以下四種：主體越權(quán)，少數(shù)部門超越自身權(quán)限；內(nèi)容違法，一些行政規(guī)范性文件的內(nèi)容存在擅自增設(shè)許可條件，違法設(shè)定行政許可、行政處罰，違法增加公民義務(wù)，限制公民權(quán)利等問題；程序不規(guī)范，不依法定程序隨意發(fā)文；形式不規(guī)范，主要是結(jié)構(gòu)有誤，引用依據(jù)、用語不規(guī)范。以上這些問題嚴(yán)重制約了行政規(guī)范性文件發(fā)揮其應(yīng)有作用。導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法存在的主要原因是對其缺乏有效的監(jiān)督，雖然我國建立了行政機關(guān)及人大的備案制度和行政復(fù)議與行政訴訟中附帶行政文件審查制度，但是這些制度都是事后監(jiān)督，并且屬于形式審查以及個案審查，缺乏事前審查。為加強行政規(guī)范性文件的合法性審查，國務(wù)院2018年發(fā)布了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》(文后簡稱《意見》)，對行政規(guī)范性文件合法性審查主體、范圍、程序、責(zé)任等作了較為全面的規(guī)定。行政規(guī)范性文件合法性審查是行政規(guī)范性文件生效前的合法性審查，由行政機關(guān)內(nèi)部開展，具體是指在行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件生效前，依照相關(guān)程序和規(guī)定，對其是否符合法律法規(guī)進行審查的行為。從性質(zhì)上講，合法性審查是行政機關(guān)內(nèi)部法律監(jiān)督審查，是依法行政的必經(jīng)程序；從功能上講，是確保法制統(tǒng)一和政令暢通，維護法律底線的審查；從內(nèi)容上講，是一種有限的審查，主要審查規(guī)范性文件的制定主體、內(nèi)容、權(quán)限、程序等是否合法，而非涵蓋一切的審查；從時間上講，是屬于特定階段的必須審查，是行政規(guī)范性文件送審稿或者處理意見已提交集體討論和簽署前的法制審查；從法律責(zé)任上講，作為一種獨立審查，負責(zé)審查的廳、處室和個人須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

國務(wù)院發(fā)布的《意見》加強了對規(guī)范性文件的合法性審查，有效制止了規(guī)范性文件的違法性行為，從源頭上為依法行政提供了保障，提高了行政規(guī)范性文件的質(zhì)量。但是由于各種原因，我國各地行政規(guī)范性文件合法性審查制度落實不到位，導(dǎo)致越權(quán)違法的文件時有出臺。有的規(guī)范性文件出現(xiàn)常識性的錯誤，如2021年7月南京市新冠疫情指揮部《關(guān)于做好湖北省張家界市來寧人員信息核查和健康管理的通知》誤將湖南省張家界市寫成湖北省張家界市，嚴(yán)重影響黨政機關(guān)的權(quán)威性。因此，本文通過對近年來行政規(guī)范性文件的合法性審查進行研究，發(fā)現(xiàn)問題，尋求破解之策。

一、行政規(guī)范性文件合法性審查范圍、優(yōu)勢與意義

(一)行政規(guī)范性文件合法性審查范圍

1.行政規(guī)范性文件的識別

行政規(guī)范性文件根據(jù)兩方面要素識別：一是普遍約束力和反復(fù)適用性的共同要素；二是差別要素，即行政規(guī)范性文件的制定主體、程序、內(nèi)容等要素。目前，我國大多數(shù)地區(qū)在識別行政規(guī)范性文件上，采用的是以普遍約束力、反復(fù)適用性和制定主體為主的“2+1”的識別標(biāo)準(zhǔn)[2]。經(jīng)識別和明確后的行政規(guī)范性文件，皆為合法性審查的對象。為了維護個人和其他組織的合法權(quán)益，行政規(guī)范性文件合法性審查要做到應(yīng)審必審。

2.審查主體的合法性

審查主體是指對各級政府及其部門印發(fā)的規(guī)范性文件進行合法性審查的法制機構(gòu)。合法性審查工作由各級人民政府及其所屬部門確定的法制機構(gòu)承擔(dān)，其確定標(biāo)準(zhǔn)取決于行政規(guī)范性文件的印發(fā)主體，具體分為同級政府審查機構(gòu)、本部門審查機構(gòu)、本部門審查機構(gòu)或同級政府審查機構(gòu)、專門審查機構(gòu)或縣級(市、區(qū))政府確定的審查機構(gòu)四種[3]。

3.審查標(biāo)準(zhǔn)

合法性審查應(yīng)當(dāng)以憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章為準(zhǔn)繩。合法性審查機構(gòu)需要對包括制定主體、內(nèi)容、權(quán)限、程序等在內(nèi)的基本內(nèi)容是否符合上位法進行合法性審查。沒有經(jīng)過合法性審查或文件經(jīng)審查不合法的，不能提交集體審議。我國沒有統(tǒng)一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而從實踐來看主要包括兩種審查方式：一是只進行合法性審查，其余不予審查；二是既對合法性進行審查，又進行包括可行性、公平性、適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性在內(nèi)的合理性審查。

4.合法性審查的具體內(nèi)容

合法性審查的具體內(nèi)容：是否符合制定主體的法定職權(quán)；是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件規(guī)定；是否違法設(shè)立行政征收、行政收費、行政處罰、行政許可、行政強制等事項；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)，減損行政相對人的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)，增加或者減少文件制定主體的法定職責(zé)的情形；是否在制定市場準(zhǔn)入、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施時，排除、限制市場競爭；主要內(nèi)容是否適當(dāng)；是否照抄照搬上級文件或同級異地文件等。

5.合法性審查程序

合法性審查程序如下：第一，審查機構(gòu)對行政規(guī)范性文件進行合法性審查之前，先由起草單位將規(guī)范性文件送審稿及其說明送至制定機關(guān)的辦公機關(guān)，聯(lián)合起草的由主辦部門報送；第二，辦公機關(guān)對送審材料的齊備性、規(guī)范性進行審查，認為符合條件的，移交相應(yīng)的法制機構(gòu)進行合法性審查；第三，審查機構(gòu)對送審稿進行合法性審查，根據(jù)審查內(nèi)容，出具不同情形的書面審查意見；第四，收到審查意見后，起草單位要作出必要的修改或補充，起草單位可以不完全采納審查意見，但要在提請制定機關(guān)審議時詳細說明依據(jù)和理由。

6.審查期限

為保障合法性審查的質(zhì)量，合法性審查期限一般不少于5個工作日；為了提高審查的效率，最長不超過15個工作日。在預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級組織的應(yīng)急決定和命令，急需制定和實施行政規(guī)范性文件的特殊情況下，合法性審查的時間應(yīng)當(dāng)不少于2個工作日。

(二)行政規(guī)范性文件合法性審查的優(yōu)勢

1.行政規(guī)范性文件合法性審查與備案審查相比具有的優(yōu)勢

行政規(guī)范性文件的備案審查是在行政規(guī)范性文件生效后，報送本級或上級政府和權(quán)力機關(guān)進行備案審查，它是一種事后監(jiān)督。行政規(guī)范性文件合法性審查與作為事后監(jiān)督的備案審查相比具有的優(yōu)勢：第一，合法性審查的監(jiān)督效果更強。在實踐中，備案審查制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和實效[4]。如在合肥、淮南、馬鞍山等地方人大常委會的備案審查中，糾錯率幾乎為零[5]。而行政規(guī)范性文件的合法性審查是文件生效前的審查，是一種事前監(jiān)督，從源頭上提升糾錯率，保證質(zhì)量過關(guān)。第二，事前合法性審查的糾錯成本較低[6]。在行政規(guī)范性文件的制定過程中進行合法性審查，通過出具審查意見的方式，將制定過程中出現(xiàn)的錯誤向文件的制定機關(guān)直接及時反饋，能夠大幅度避免后續(xù)出現(xiàn)錯誤。而規(guī)范性文件備案審查事后審查的滯后性，很大程度上會造成嚴(yán)重的后果，從而達不到有效監(jiān)督的目的[7]，糾錯成本極大。第三，合法性審查范圍更廣。合法性審查制度是制定行政規(guī)范性文件的必經(jīng)程序，凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件，都是合法性審查的對象，沒有經(jīng)過合法性審查，行政規(guī)范性文件就無法出臺，備案審查主要是形式審查，而非全面審查。

2.行政規(guī)范性文件合法性審查與行政訴訟中的附帶性審查相比具有的優(yōu)勢

行政規(guī)范性文件合法性審查與行政訴訟中的附帶性審查相比具有的優(yōu)勢是效率高、簡便、全面。合法性審查是應(yīng)審必審，并且起草機關(guān)應(yīng)該根據(jù)審查機構(gòu)提出的審查意見對行政規(guī)范性文件進行補充修改，能夠有效保障審查作用。行政訴訟中的附帶性審查對規(guī)范性文件主要是事后監(jiān)督，具有一定的局限性，主要表現(xiàn)為：一是人民法院的審查是被動審查，只有原告向人民法院提出訴訟后，才能審查，而附帶性審查被啟動的前提是行政相對人提起行政訴訟，其具有偶然性和消極性[8]；二是人民法院的審查是有限審查，主要是合法性審查，對適當(dāng)性和公平性無權(quán)審查；三是人民法院無權(quán)對違法的規(guī)范性文件進行處置。

(三)行政規(guī)范性文件合法性審查的意義

行政規(guī)范性文件的合法性審查具有重要意義：第一，是推進建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。有學(xué)者提出，行政法理論應(yīng)當(dāng)通過行政活動方式的提前介入來保障公共行政的正當(dāng)性以及行政效能的實現(xiàn)性，而非司法機關(guān)在事后的糾紛裁判中再去矯正錯誤和追究法律責(zé)任[9]。通過事前的合法性審查，不僅可以提升行政規(guī)范性文件的形式合法性，也能增加其合理性，進而提高行政的合法性[10]。第二，法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一的需要。行政規(guī)范性文件合法是各級職能管理機關(guān)能夠有效運轉(zhuǎn)的前提。法律的生命和權(quán)威在于實施，只有確保行政規(guī)范性文件合法，制定的政策方能落實，從而提高行政效率，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。第三，行政相對人合法權(quán)益不受侵害的保障。行政管理涉及公民生活的方方面面，如果行政權(quán)缺乏制約，失控的風(fēng)險就會隨之而來。行政權(quán)的特點決定了行政權(quán)比其他任何權(quán)利都更需要控制[11]。行政相對人的合法權(quán)益需要法律進行保障，而行政規(guī)范性文件作為“隱形”的法律[12]，是行政執(zhí)法最主要的依據(jù)，確保其合法性，是公民、法人和其他組織的權(quán)益得到保障的必要條件。

二、行政規(guī)范性文件合法性審查存在的問題

以湖南省為例，湖南省規(guī)范性文件的立法與規(guī)范，尤其是在規(guī)范性文件合法性審查制度落實方面，走在全國的前列，但通過對省內(nèi)規(guī)范性文件的合法性審查工作進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要如下：

(一)行政規(guī)范性文件合法性審查無統(tǒng)一立法

地方政府規(guī)章在不同程度上對合法性審查作出了規(guī)定，但中央無統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致各地文件的質(zhì)量參差不齊。政府規(guī)章中合法性審查的內(nèi)容分布于各個章節(jié)，不成體系，缺乏層次。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《通知》和《意見》作為目前多地開展合法性審查工作的主要依據(jù)，權(quán)威性和強制性不足，難以壓實相關(guān)工作責(zé)任[13]。目前湖南省行政規(guī)范性文件的合法性審查制度尚處于探索中，合法性審查工作主要依據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》第四十七條、《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》第十一、十二、十三、十四條，其條款操作性不強。

(二)合法性審查人員配備不足，專業(yè)素養(yǎng)有待提高

首先，合法性審查隊伍配置的審查人員不足。湖南省各級政府開展了行政規(guī)范性文件的各項清理工作并取得了顯著成就，但審查機構(gòu)人手緊缺的問題仍然突出，尤其是基層部門的規(guī)范性文件審查人員偏少。湖南部分市州政府部門還沒有設(shè)立專門的機構(gòu)，而有的機構(gòu)也只有1到2人。大多數(shù)市縣法制機構(gòu)力量薄弱，工作人員既要負責(zé)日常法制工作，又要承擔(dān)規(guī)范性文件的管理工作。審查機構(gòu)人員數(shù)量少導(dǎo)致工作任務(wù)繁重，從而使合法性審查工作質(zhì)量下降。

其次，缺少具備法律素養(yǎng)的專職人員。規(guī)范性文件管理工作專業(yè)性、時效性強，對工作人員素質(zhì)要求高。行政部門缺乏熟悉合法性審查工作的業(yè)務(wù)骨干，目前工作人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平較低，出具的合法性審查意見質(zhì)量有待提高。

(三)合法性審查方式比較單一

合法性審查方式規(guī)定較為簡單。規(guī)范性文件合法性審查以書面審查為主，審查機構(gòu)對起草文件送審稿和相關(guān)說明進行合法性審查，對文件的內(nèi)容、程序、制定主體等是否合法進行審查，必要時可以進行情況調(diào)查。審查機構(gòu)根據(jù)審查的不同情況，作出通過、退回、暫緩制定的書面意見。行政規(guī)范性文件數(shù)量眾多，合法性審查工作量大，單一的審查方式降低了審查效率，同時不能保障合法性審查質(zhì)量，尤其是對于一些情況復(fù)雜、專業(yè)性強的行政規(guī)范性文件，對審查的專業(yè)性要求較高，現(xiàn)有的審查方式無法保障審查質(zhì)量。

(四)合法性審查的內(nèi)容不全面

行政規(guī)范性文件進行審查的過程中，采用原則上只審查合法性不審查合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)，主要包括主體、職權(quán)、程序是否合法，以及是否符合上位法等審查要點。但個別文件存在嚴(yán)重的合理性問題，極有可能導(dǎo)致影響社會穩(wěn)定性和風(fēng)險防控問題的產(chǎn)生。此外，行政規(guī)范性文件形式不規(guī)范的問題突出，審查也未對形式加以規(guī)范。例如，《關(guān)于深化改革推進出租車行業(yè)健康發(fā)展的實施意見》中規(guī)定“劣質(zhì)服務(wù)”，“劣質(zhì)服務(wù)”的表達模糊不清，由于其內(nèi)涵和外延不明確，在操作中容易引起爭議。關(guān)于從實質(zhì)內(nèi)容到形式審查的規(guī)定不全面，不利于行政相對人權(quán)益的保障。

(五)合法性審查的程序不規(guī)范

行政規(guī)范性文件合法性審查程序是規(guī)范其行為的基本要素，應(yīng)該予以規(guī)范，但目前合法性審查的程序規(guī)定簡單，操作性不強。如行政規(guī)范性文件在提請本級政府審議前，應(yīng)當(dāng)由起草單位合法性審查機構(gòu)進行合法性審查，出具審查意見。但是部分起草單位對送審稿出具的審查意見較為簡單，不夠具體。另外，合法性審查意見公式化，審查人員不能發(fā)現(xiàn)文件中明顯存在的問題，或者存在明知問題所在也不主動糾正的現(xiàn)象，對由部門起草，以政府名義發(fā)文的行政規(guī)范性文件未進行合法性審查，甚至還出現(xiàn)部分文件審查程序倒置的情況。

(六)合法性審查責(zé)任追究不明確

文件起草單位的合法性審查責(zé)任未得到有效落實?！兑庖姟穼π姓?guī)范性文件的審查責(zé)任作出了規(guī)定，但現(xiàn)有的規(guī)定多集中于對審查機構(gòu)的主要負責(zé)人、直接責(zé)任人依照法律的規(guī)定給予行政處分，對其責(zé)任的規(guī)定較為簡單[14]。另外，一些審查人員的法律意識和責(zé)任心不強。對于行政機關(guān)是否及時、認真履行合法性審查的義務(wù)，或者出現(xiàn)不作為的情況，如何追究其法律責(zé)任，法律并沒有作出規(guī)定。不有效落實審查責(zé)任，實際工作中就容易出現(xiàn)推諉扯皮的情況，個人和組織的合法權(quán)益也就難以得到保障。

三、行政規(guī)范性文件合法性審查存在問題的解決路徑

解決這些問題主要立足于三個層面：立法層面，促使合法性審查制度有法可依、有據(jù)可循；內(nèi)容層面，完善合法性審查主體、審查方式、審查內(nèi)容、審查程序；制度保障層面，落實審查責(zé)任。具體解決的措施如下：

(一)統(tǒng)一行政規(guī)范性文件立法，細化合法性審查立法內(nèi)容

行政規(guī)范性文件管理全國統(tǒng)一立法是國內(nèi)學(xué)界與實務(wù)界的共識。2021年6月，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會主辦，中國政法大學(xué)法治政府研究院承辦，全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等國家公權(quán)力機關(guān)與清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國社科院、中央黨校(國家行政學(xué)院)等科研院校共同參加的“行政規(guī)范性文件統(tǒng)一立法”研討會，討論了由中國政法大學(xué)法治政府研究院草擬的《行政規(guī)范性文件制定和管理條例(專家建議稿)》，夯實了規(guī)范性文件管理統(tǒng)一立法的理論基礎(chǔ)，推動了我國行政規(guī)范性文件統(tǒng)一立法的進程。規(guī)范性文件合法性審查是規(guī)范性文件管理的重要組成部分，應(yīng)該在將來制定的條例中作出專章規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范性文件識別的標(biāo)準(zhǔn)，確立合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，明確合法性審查的內(nèi)容和主體，細化審查程序，明確各方主體責(zé)任。

(二)加強合法性審查隊伍建設(shè)、提升人員專業(yè)素質(zhì)

首先，明確合法性審查機構(gòu)的法律地位，設(shè)立合法性審查的專門崗位。審查機構(gòu)還可以引入新生力量，建立合法性審查隊伍，尤其要保證基層審查機構(gòu)的獨立性及人員的專門性，確保合法性審查力量與工作任務(wù)的匹配。

其次，提升合法性審查人員的專業(yè)素質(zhì)。一方面大力引進專業(yè)知識功底扎實的法治人才，提升合法性審查人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，組成比較穩(wěn)定的專業(yè)人才隊伍。另一方面應(yīng)該加強在崗人員的專業(yè)培訓(xùn)，開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，進行經(jīng)驗交流，使合法性審查隊伍建設(shè)正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

(三)建立多樣化的合法性審查方式，發(fā)揮審核管理信息平臺作用

第一，審查機構(gòu)可以采用多種方式對行政規(guī)范性文件進行合法性審查。采用主動審查、被動審查、書面審查、現(xiàn)場調(diào)查、專家論證等相結(jié)合的審查方法，提高審查的質(zhì)量和工作的效率。對于情況復(fù)雜、關(guān)系重大民生問題的行政規(guī)范性文件，可以通過召開座談會、論證會、聽證會等，請求領(lǐng)域?qū)I(yè)人士和法律專家的協(xié)助，廣泛聽取各方意見。此外，根據(jù)合法性審查中存在的問題，可以采用監(jiān)督建議書的形式提出優(yōu)化建議，提升審查水平。

第二，活用信息化技術(shù)，加強平臺建設(shè)，對接公文管理與政務(wù)信息公開平臺，利用平臺的優(yōu)勢，實現(xiàn)電子合法性審查一體化。建立信息共享機制和合法性審查臺賬，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”合法性審查的優(yōu)勢，推動信息互通互聯(lián)，切實提高審查實效。

(四)拓寬合法性審查內(nèi)容，確保實質(zhì)形式“兩手抓”

加大對行政規(guī)范性文件內(nèi)容的審查力度，將審查內(nèi)容拓寬到實質(zhì)內(nèi)容和形式審查。在審查時不僅審查其合法性，還可以對文件的必要性和可行性進行審查，重視合理性、規(guī)范性問題，對嚴(yán)重的合理性問題提出建設(shè)性的意見；預(yù)見行政規(guī)范性文件實施后可能存在的風(fēng)險，提出風(fēng)險防控的建設(shè)性意見，確保出臺的文件的科學(xué)性、便民性；重視對文件的形式體例、字詞用語、標(biāo)點符號等進行規(guī)范，確保文件質(zhì)量；對沒有發(fā)文必要、照抄照搬上級文件、沒有實質(zhì)性內(nèi)容等情況的送審稿，經(jīng)查不予制發(fā)。

(五)規(guī)范合法性審查程序，明確合法性審查意見書的標(biāo)準(zhǔn)

合法性審查需要一套嚴(yán)格的程序來規(guī)范。行政規(guī)范性文件草案未經(jīng)合法性審查，不能上報審定或簽發(fā)。確立“行政規(guī)范性文件未經(jīng)征求意見不審查、未經(jīng)合法性審查不上會、未經(jīng)政府常務(wù)會議集體討論通過不制發(fā)”的“三不準(zhǔn)”制度，確立“合同及各類涉法事務(wù)未經(jīng)法制合法性審查程序不簽署”制度，實現(xiàn)合法性前置審查全覆蓋。確立“三重審核”機制，即政府起草部門進行初審，包括起草部門的法制機構(gòu)對送審稿進行初步合法性審核，政府辦公室對起草程序的合法性、材料的齊全性、規(guī)范性進行審查，法制機構(gòu)對文件送審稿進行法制審查。通過層層防線，規(guī)范審查程序，從根源上確保行政規(guī)范性文件的合法性。明確合法性審查意見的要素、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，給審查主體一定的自由裁量權(quán)，保證合法性審查意見規(guī)范，但需要明白清晰直接表達審查建議。

(六)明確合法性審查主體責(zé)任,完善合法性審查中的獎懲機制

缺乏具體的監(jiān)督和制裁手段的審查制度實際上形同虛設(shè)[15]，要保障合法性審查制度的有效運行，必須嚴(yán)格落實責(zé)任追究制度。首先，明確各責(zé)任主體，以行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)和合法性審查機關(guān)為主，分別明確其責(zé)任，對于未能及時、認真履行好合法性審查義務(wù)，或不作為的情況，應(yīng)當(dāng)由法律作出責(zé)任性規(guī)定。其次，將行政規(guī)范性文件合法性審查納入行政機關(guān)建設(shè)評價指標(biāo)體系中，建立情況通報制度，表彰、宣傳優(yōu)秀工作成果，及時監(jiān)測和糾正工作不力和存在的問題。最后，應(yīng)當(dāng)進行行政問責(zé)，堅持有錯必糾的審查原則，落實崗位職責(zé)，使責(zé)任落到實處。