賀 嘉

(西南政法大學(xué) 人工智能法學(xué)院，智能司法研究重慶市2011協(xié)同創(chuàng)新中心，重慶 401120)

一、引言

作為社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料所有制，其關(guān)鍵是明晰土地這一最重要生產(chǎn)資料的制度創(chuàng)制與權(quán)利構(gòu)造。十八屆三中全會(huì)后，土地制度改革進(jìn)入新的階段，其核心是圍繞著農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行。自2014年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》后(1)該文件中明確提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！?，關(guān)于“三權(quán)分置”的中央政策文件紛至沓來，主要有2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(2)該文件要求：“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。”，2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(3)該文件再次強(qiáng)調(diào)：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定。”，以及“三權(quán)分置”更為綱領(lǐng)性制度基礎(chǔ)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(4)該《意見》提出：“實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！薄！叭龣?quán)分置”這一權(quán)利構(gòu)造和制度安排已部分實(shí)現(xiàn)政策的法律化，在2019年1月1日修訂施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)以及2021年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)都在法律上明確了“三權(quán)分置”制度。除去頂層政策布局和制度設(shè)計(jì)，在幅員遼闊的農(nóng)村土地上實(shí)踐亦是政策、法律落地的關(guān)鍵，關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，其產(chǎn)權(quán)歸屬不僅是經(jīng)濟(jì)問題，還關(guān)系到政治、社會(huì)、法律等各方面問題。對(duì)于農(nóng)地而言，集體所有制是我國(guó)社會(huì)制度的根本要求，也是實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度在新中國(guó)成立后經(jīng)歷了制度構(gòu)建與制度演變，反映了地權(quán)制度變遷的路徑依賴特征。地權(quán)制度已經(jīng)歷了多次改革，但作為制度基礎(chǔ)的集體所有制始終堅(jiān)持不變，而且為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上還需考量社會(huì)效益價(jià)值，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益，在城市化進(jìn)程中農(nóng)村和城市的差距愈來愈大，農(nóng)村土地作為農(nóng)村最為重要的生產(chǎn)資料，其生產(chǎn)效率價(jià)值也成了發(fā)展中的重要考量。在“三權(quán)分置”重要政策文本中明確指出，其目標(biāo)為“在堅(jiān)持集體所有權(quán)的前提下，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”?？v觀集體所有制建立以來的地權(quán)制度變遷，從一到二，從二到三，實(shí)質(zhì)上是集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)者共享地權(quán)，在這種權(quán)利解構(gòu)和重組下，既能堅(jiān)持農(nóng)村土地權(quán)利的基本屬性，同時(shí)兼顧土地財(cái)產(chǎn)屬性與生產(chǎn)要素屬性，實(shí)現(xiàn)地權(quán)的三重屬性融合，又維護(hù)了地權(quán)意識(shí)形態(tài)功能、社會(huì)保障功能與生產(chǎn)效率功能的三重功能協(xié)調(diào)[1]。其中制度的根本是集體所有權(quán)；制度的效能在于經(jīng)營(yíng)權(quán)；而制度關(guān)節(jié)卻在歸于農(nóng)民所享的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。中國(guó)的土地制度與其社會(huì)傳統(tǒng)有著密切關(guān)系，小農(nóng)社會(huì)的“人地合一”社會(huì)圖景是中國(guó)社會(huì)的縮影，農(nóng)民悠遠(yuǎn)而深沉的土地情懷有其歷史根源，在血緣地緣性社群中，農(nóng)民大多都生活其中，并無較大流動(dòng)性[2]6-11，這使得農(nóng)民對(duì)土地的依賴性印記不僅為個(gè)人所有，而更多體現(xiàn)為群體的土地依賴性。然而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，社會(huì)變遷中，大量農(nóng)民不得不“棄”農(nóng)務(wù)工，成為城市中的漂泊者。在這種社會(huì)現(xiàn)狀下，“三權(quán)分置”中切實(shí)為農(nóng)民所擁有和可控的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅為一項(xiàng)權(quán)利賦予，更承載了其與土地羈絆的最后紐帶作用。

然而，剖析該權(quán)利的現(xiàn)有保障卻尤顯疏漏，無法切實(shí)保障到農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，梳理現(xiàn)有研究，以土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的外生性制度缺陷為視角的制度完善研究，以及以農(nóng)村社群內(nèi)生性地方倫理與社會(huì)結(jié)構(gòu)等非正式制度因素對(duì)制度的嵌入性影響為視角的社會(huì)學(xué)研究，通過對(duì)宏觀制度構(gòu)建、微觀權(quán)利劃分的理論性邏輯演繹和對(duì)具體制度實(shí)踐考察，對(duì)“三權(quán)分置”制度的理論和實(shí)踐研究有著重要意義。但就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，更多則從理論角度分析權(quán)利的制度設(shè)計(jì)，而鮮有立足理論與實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)沖突考究其權(quán)利保障。本文則試從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利保障角度來研究“三權(quán)分置”的實(shí)踐困境與解決路徑。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障的必然要求

(一)新時(shí)代土地改革的制度要求

改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民率先發(fā)起大包干，開啟農(nóng)村改革新紀(jì)元，其改革歷程則分為確立、完善和深化三個(gè)階段。確立階段為十一屆三中全會(huì)至20世紀(jì)80年代中后期，該階段開展了包產(chǎn)到戶，打破了大鍋飯；完善階段是20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，這一階段土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度得以鞏固和完善；深化階段則是黨的十八大以來，初步構(gòu)建的新時(shí)代農(nóng)村土地制度，“三權(quán)分置”制度在此階段得以確立。梳理農(nóng)村土地制度改革脈絡(luò)可見，當(dāng)前新時(shí)代農(nóng)地制度的改革方向是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；農(nóng)村社會(huì)從封閉向開放轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)關(guān)系從分割向融合轉(zhuǎn)化[3]。

新時(shí)代農(nóng)村土地改革中，制度底線是保障農(nóng)民的根本權(quán)利。農(nóng)村土地改革賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，建立和完善了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化機(jī)制，同時(shí)充分關(guān)切農(nóng)民的物質(zhì)利益，使廣大農(nóng)民得到了實(shí)惠，這也是廣大農(nóng)民擁護(hù)改革、積極參與改革的根本動(dòng)因。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村在全新階段的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是我國(guó)邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略[4]。而“三權(quán)分置”下切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)利則在于實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在“三權(quán)分置”下實(shí)行法權(quán)重塑土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著重要意義。

(二)法權(quán)理論的內(nèi)在要求

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的權(quán)利解構(gòu)實(shí)際上遵循了同一權(quán)利分解邏輯，是將完整的農(nóng)村土地物權(quán)向下進(jìn)行權(quán)利分解?！叭龣?quán)分置”是習(xí)近平總書記在2013年7月視察武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)提出的，于2014年以國(guó)家政策的形式頒布。這一政策思路源于長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)村土地改革以及新時(shí)代的社會(huì)需要。追溯土地產(chǎn)權(quán)分離制度，可始于20世紀(jì)80年代初期的農(nóng)村改革，以承包形式將集體的農(nóng)村土地所有權(quán)分離一部分用益物權(quán)給了農(nóng)戶，形成了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制[5]。之后，隨著土地流轉(zhuǎn)的需要日益增加，對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離提出了新的要求。2014年，中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)”[6]。再次細(xì)分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),使得土地所有權(quán)可用益性實(shí)化，促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)包含諸多權(quán)利內(nèi)涵且權(quán)能還在不斷豐富和拓展的權(quán)利體。權(quán)屬為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在經(jīng)營(yíng)權(quán)未產(chǎn)生分離下，其包含占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等完整的權(quán)利，而在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離之后，承包權(quán)即把直接經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)利，如耕作、經(jīng)營(yíng)、收益及其他衍生權(quán)益讓與經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而保留了占有、處分權(quán)，及其衍生權(quán)。可見承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離實(shí)際上并未對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)作新的劃分，而是對(duì)農(nóng)戶所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分離。如此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革是“三權(quán)分置”的關(guān)鍵，對(duì)該權(quán)利的保障是對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障，同樣也是對(duì)集體所有權(quán)的穩(wěn)固。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是三權(quán)分置的制度關(guān)鍵，如何放活經(jīng)營(yíng)權(quán)又保障農(nóng)民承包權(quán)是關(guān)鍵。在國(guó)家層面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置直接影響甚至農(nóng)業(yè)績(jī)效，進(jìn)而影響國(guó)家糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，乃至農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和公平正義；在農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是他們與土地的最后制度紐帶，也是城市打工生活的最后退守。

(三)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求

“三權(quán)分置”制度雖已有較全面的制度設(shè)計(jì)，然而，從實(shí)踐來看，并不完全循跡制度設(shè)想。朱冬亮對(duì)“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行了翔實(shí)的調(diào)研，并提出在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中，土地規(guī)?；s化流轉(zhuǎn)迅速上升，基于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式的土地流轉(zhuǎn)逐漸消失，而表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上，就是農(nóng)民的權(quán)能失控，使其與土地的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)。制度實(shí)踐情況為“‘三權(quán)分置’制度實(shí)踐呈現(xiàn)出土地集體所有權(quán)實(shí)踐實(shí)體化、承包權(quán)實(shí)踐股份化資產(chǎn)化和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)踐市場(chǎng)化的新發(fā)展特征，同時(shí)顯現(xiàn)出土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體實(shí)踐地位強(qiáng)化而農(nóng)戶承包權(quán)主體實(shí)踐地位弱化的新演變態(tài)勢(shì)”[7]。

經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)化的同時(shí)，還伴隨著集體所有權(quán)對(duì)農(nóng)民承包權(quán)的侵蝕。例如，在廣東、浙江、江蘇等集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地集體所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度”明顯要高。在承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，一些地方采取類似“反租倒包”的做法，這雖然可以使得集體的所有權(quán)能在控制力上大大增強(qiáng)，但事實(shí)上也壓縮了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其權(quán)能退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權(quán)利。除此之外，“三權(quán)分置”制度的實(shí)踐場(chǎng)域也是值得考究的，因農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最大權(quán)利單位仍為“戶”，因此存在碎片性，不利于土地的整體開發(fā)和運(yùn)用，那么，實(shí)踐中將如何湊零為整成為值得思考的問題，而“集體”的作用被體現(xiàn)，然而這里所說的“集體”卻并不是概念化的集體，而是實(shí)踐場(chǎng)域的“集體代表人”?！叭龣?quán)分置”土地制度實(shí)踐的重要實(shí)控者是身為代理人的村集體所有權(quán)委托代理人(村干部)。政府確實(shí)在土地流轉(zhuǎn)中負(fù)有很重要的潤(rùn)滑作用，可以克服農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)的問題，但同時(shí)也帶來了新的問題，那就是當(dāng)前基層政府“農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上越位、流轉(zhuǎn)主體上錯(cuò)位和監(jiān)管上缺位”[8]，對(duì)農(nóng)民土地控制權(quán)造成妨礙。同樣，在實(shí)踐中，政府利益訴求與農(nóng)民利益訴求不一致性的情況也難以避免，政府的政績(jī)?cè)V求和農(nóng)民的個(gè)人利益訴求確有沖突之可能。在農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題上引發(fā)過上訪、問責(zé)政府等大規(guī)模群體性事件[9]。但是，不得不思考的是，在實(shí)踐場(chǎng)域，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)確為農(nóng)民自己承受的經(jīng)濟(jì)受損風(fēng)險(xiǎn)，如業(yè)主違約后的風(fēng)險(xiǎn)，主要集中在“土地租金”和“合同內(nèi)剩余流轉(zhuǎn)期的土地”。這些都并不直接涉及集體所有權(quán)的權(quán)益，而經(jīng)營(yíng)權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)也并不主要在于權(quán)益本身，然而，“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)的主要權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)則是農(nóng)民在承擔(dān)。雖然各地已有土地經(jīng)營(yíng)履約保證金、履約保險(xiǎn)等有益實(shí)踐探索，但仍缺乏制度層面的權(quán)利保障。

從社會(huì)保障角度而言，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不僅是一項(xiàng)象征著土地物權(quán)的外附性權(quán)益，農(nóng)地還承擔(dān)著社會(huì)保障的功效[10]。城鄉(xiāng)差距不斷拉大，即便農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，也難以在高生活成本下負(fù)擔(dān)起城市生活，農(nóng)村的土地往往成為其最后保障。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障困境

如前所述，雖然農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中起著重要作用，但事實(shí)上，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻存在著制度理想和實(shí)踐的脫節(jié)，具體問題如下。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)踐中的弱化

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障困境在很大程度上緣于現(xiàn)實(shí)障礙。其一，因農(nóng)地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受益低，該受益對(duì)于農(nóng)民來說并不能成為其生活的支柱收益，故而，當(dāng)下多數(shù)農(nóng)民已選擇進(jìn)城務(wù)工來增加收入。既然收益微乎其微，農(nóng)民費(fèi)盡心力去考慮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題則顯得并無必要，于是在實(shí)踐中，農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿并不強(qiáng)烈。其二，零散化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在聚化利用的困難，但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效益來于集合性量產(chǎn)，否則將難保經(jīng)營(yíng)權(quán)人的收益。另外，承包地的零散性也使得地界的利用率低，降低了經(jīng)營(yíng)人的收益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的零散性導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)使用障礙。

對(duì)此，為了克服上述問題，實(shí)踐中已有不少成功經(jīng)驗(yàn)。例如，河南省鄧州市孟樓鎮(zhèn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)上述問題主要有以下幾個(gè)方式解決：一是通過政府搭建平臺(tái)統(tǒng)籌規(guī)劃。因?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)民集體缺乏經(jīng)濟(jì)收入支撐，能力也不足以搭建平臺(tái)提供服務(wù)，因此由政府通過與省國(guó)土資源開發(fā)投資管理中心合作，組建了鄧州市農(nóng)村土地開發(fā)有限公司作為平臺(tái)統(tǒng)一運(yùn)作土地流轉(zhuǎn)。二是通過集中整理和統(tǒng)一流轉(zhuǎn)解決土地分散流轉(zhuǎn)困境。通過建立從流轉(zhuǎn)到整理，從整理再到統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式，使分散的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能更具有整體性。三是注重落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)以及抽象化土地承包權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)，并通過農(nóng)民與土地開發(fā)公司簽合同的形式，實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)向收益性財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變。而貴州六盤水則采取了具有相似效果的“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”模式。

又如，在土地流轉(zhuǎn)的早期，土地承包方往往會(huì)約定不能隨意改變流出方承包地塊的地界，這也是為了更方便土地回流，但這明顯會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)方對(duì)土地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行可持續(xù)投入風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，逐漸在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采用“確權(quán)確股不確地”的股份合作制規(guī)模流轉(zhuǎn)方式，這樣既可以打破原有的地界限制，更具有靈活性，同時(shí)經(jīng)營(yíng)者還會(huì)因?yàn)橹匦抡磙r(nóng)地，將不可利用的土地邊界變?yōu)榭捎玫?，而額外增加小部分土地面積。事實(shí)上，這樣的實(shí)踐已經(jīng)在江蘇、浙江等地進(jìn)行，并取得一定成效。

總的來說，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)要成規(guī)模性，并進(jìn)行長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，需要農(nóng)民與土地的割裂，例如農(nóng)民長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工，遠(yuǎn)離甚至遷移出農(nóng)村。另外，農(nóng)民并不存在抗拒土地流轉(zhuǎn)中的土地整治權(quán)外流的情況。故而，現(xiàn)有的成功實(shí)踐實(shí)際上在一定程度上也都是以犧牲農(nóng)民部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以達(dá)成的集體高效運(yùn)營(yíng)模式，導(dǎo)致農(nóng)戶喪失土地物化意義的承包權(quán)。土地流轉(zhuǎn)期限越長(zhǎng)，土地流轉(zhuǎn)越集體化，往往意味著農(nóng)民對(duì)土地的控制越弱，而獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)主體對(duì)土地的實(shí)際控制力卻更強(qiáng)。

農(nóng)村土地的集體所有制度是“三權(quán)分置”的根本，是社會(huì)主義制度的基本要求，不可動(dòng)搖。但在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)中，這一“集體”概念卻一直存在虛化問題。在制度設(shè)計(jì)層面仍無法完全破解關(guān)鍵的村集體委托代理人主體地位模糊的問題。雖然在集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，強(qiáng)調(diào)實(shí)行“政經(jīng)分開”，同時(shí)在法律層面也明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)踐主體，應(yīng)當(dāng)與“支委”和“村委”分開，但事實(shí)上，在農(nóng)村社會(huì)很難駕起完整的幾套完全相互獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)班子，經(jīng)濟(jì)組織缺乏基本的生長(zhǎng)土壤，最后仍然是原村“兩委”班子成員控制村集體經(jīng)濟(jì)。

如上述之類的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以歸納為村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集零為整，通過市場(chǎng)交易途徑統(tǒng)一流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村集體再居中行使監(jiān)督權(quán)利。雖然這種方式可以提供土地效用，盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是當(dāng)農(nóng)戶把自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出，則意味著他們對(duì)土地的控制力將極大弱化，與此同時(shí)，現(xiàn)有法律亦沒有一套監(jiān)督機(jī)制可供農(nóng)民監(jiān)督，農(nóng)民只能信任村集體的居中統(tǒng)一整理土地、流轉(zhuǎn)土地，也只能將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)督依賴于所有權(quán)人的村集體。當(dāng)農(nóng)民承包權(quán)主體地位隨之弱化時(shí)，農(nóng)民不得不考慮是否要將土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，因?yàn)檫@將導(dǎo)致其長(zhǎng)期喪失對(duì)土地的實(shí)際控制權(quán)。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保障缺失

雖然農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行立法中業(yè)已有明確規(guī)定，“三權(quán)分置”從政策已實(shí)現(xiàn)法律化，但剖析現(xiàn)有法律，卻不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法存在一定問題。

1.現(xiàn)有規(guī)定過于宏觀

“三權(quán)分置”的權(quán)屬規(guī)定主要體現(xiàn)在《土地承包法》和《民法典》中(5)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性規(guī)定先見于《物權(quán)法》，后為《民法典》所繼承和完善。。《民法典》相較《土地承包法》而言，雖具有“三權(quán)分置”法律化的意義，但對(duì)土地制度的規(guī)定更為宏觀，其關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在第二編第十一章第330—343條。第330條是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的規(guī)定。第331條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、適用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”該條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的基本權(quán)利。在2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布之前，人們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大多是從債權(quán)的角度來認(rèn)識(shí)，即采用債權(quán)說，但這因缺乏法律規(guī)定，基于合同而產(chǎn)生之債權(quán)并不能對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予穩(wěn)定和充分的保障，故而《物權(quán)法》從法律層面使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，而《民法典》亦繼續(xù)沿用。該章還對(duì)承包期限、承包權(quán)登記、承包權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地調(diào)整、承包地征收補(bǔ)償?shù)纫?guī)定，雖已較為全面，但也都是從宏觀角度進(jìn)行規(guī)定，而缺乏一些項(xiàng)下更細(xì)節(jié)的制度設(shè)計(jì)。

如農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得制度不甚明晰?！锻恋爻邪ā泛汀睹穹ǖ洹穼?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體取得并未詳細(xì)規(guī)定，通常來說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以集體成員權(quán)為擁有前提，即具有村戶口。但在實(shí)踐中，問題并非如此簡(jiǎn)單，比如女性外嫁他處可能存在承包地銜接障礙，還有大學(xué)生外出求學(xué)導(dǎo)致戶口外遷的成員資格認(rèn)定問題等。還如，承包權(quán)自愿有償退出機(jī)制也不明確，缺乏可操作性的制度安排，有滋生權(quán)力尋租的空間[11]。

2.法權(quán)概念較為模糊

現(xiàn)有法律對(duì)“三權(quán)分置”中的一些權(quán)利概念以及主體概念還有一定模糊性，就權(quán)利而言，學(xué)界爭(zhēng)議最大的就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如現(xiàn)行法中土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系不明晰。雖然《農(nóng)村土地承包法》第5條和《民法典》第131條分別對(duì)“土地承包權(quán)”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作了規(guī)定，但未明確分清當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利界限[12]，權(quán)利邊界的模糊化，權(quán)利內(nèi)容具有重疊性、排斥性和牽連性[13]。此制度現(xiàn)象也有其歷史因緣，“三權(quán)分置”確立之初，國(guó)家并沒有對(duì)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等的權(quán)利邊界進(jìn)行明確界定。直到2016年10月有關(guān)部分發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，才對(duì)“三權(quán)”權(quán)利主體的權(quán)利范圍進(jìn)行了粗略劃分。

“三權(quán)”中的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，然而，農(nóng)村集體亦需概念重塑。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)的享有者，也是承包權(quán)的發(fā)包方，以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的最終授權(quán)者和監(jiān)督者[14]。然而這脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的人民公社的集體化概念，卻在當(dāng)下難以尋到普遍可適用的農(nóng)村集體組織，這使得許多不具備建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村落以村干部班子肩挑此責(zé)，在對(duì)該組織的獨(dú)立性和監(jiān)督機(jī)制缺乏的情況下，存在權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的配套保障機(jī)制缺失

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障不僅依賴于法律保障，還需建立相配套的保障機(jī)制，但當(dāng)下卻沒有完善的配套，主要有以下幾個(gè)方面：

1.缺乏統(tǒng)一健全的登記確權(quán)機(jī)制

早在2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中明確提出，要“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，而在后續(xù)政策中卻沒有明確確權(quán)頒證的對(duì)象是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是表述為“承包地確權(quán)登記頒證”，這使得后續(xù)確權(quán)工作一致性開展造成障礙。

2.缺乏服務(wù)機(jī)制

當(dāng)下，因我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊，各地情況不一，特別是在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，還未建立起統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和村一級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系與服務(wù)機(jī)構(gòu)。這和各地的政府服務(wù)能力有密切關(guān)系。另外，即便建立了土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制的，也存在土地流轉(zhuǎn)交易所未能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用的情況。

3.缺乏相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制

在實(shí)踐中，不乏出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)人違約導(dǎo)致農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益受損的實(shí)例。在市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)中，確實(shí)有不少經(jīng)營(yíng)者狀況不佳，嚴(yán)重的甚至?xí)蛲锨纷饨鸲芭苈贰?，?013年山東棗莊土改大戶“跑路”案。還有部分經(jīng)營(yíng)者存在自身經(jīng)營(yíng)能力或是經(jīng)營(yíng)意愿不強(qiáng)，僅是為了套取政府項(xiàng)目資金。這些風(fēng)險(xiǎn)需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制予以監(jiān)管。雖然現(xiàn)在已有地方在探索履約保證金或者履約保險(xiǎn)等方式防范風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于屬于小農(nóng)家庭的單個(gè)農(nóng)戶和缺乏經(jīng)濟(jì)能力的部分村集體卻仍然存在監(jiān)管失效的問題。因此，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶和農(nóng)民擔(dān)心新設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有可能對(duì)他們的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成妨害，甚至寧愿地荒也不愿意流轉(zhuǎn)土地[15]。

4.糾紛解決機(jī)制不完善

我國(guó)雖已在2009年6月27日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，賦予了相關(guān)政府機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛進(jìn)行仲裁的權(quán)利，但因農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特殊性，使得其糾紛解決與傳統(tǒng)民商事調(diào)解仲裁有很大區(qū)別，但作為一項(xiàng)專門的特殊仲裁機(jī)制卻存在著一定問題。首先，仲裁機(jī)構(gòu)行政化明顯，仲裁委員會(huì)組成成員比例中農(nóng)民代表比例較低(6)根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第13條規(guī)定：“農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員不得少于組成人員的二分之一?！倍磳ｉT規(guī)定農(nóng)民代表的比例。；其次，仲裁員法律素質(zhì)偏低，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁員往往是縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)干部，雖了解土地承包相關(guān)政策，但卻缺乏法律素養(yǎng)；再次，仲裁機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障不足，有些地方因?yàn)閷?duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁的重視不夠，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障路徑

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障是土地制度改革的必然要求，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代要求，剖析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障困境后，應(yīng)對(duì)其癥結(jié)探究權(quán)利保障路徑。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障理念

“三權(quán)分置”是順應(yīng)我國(guó)土地實(shí)踐的制度生成，在制度設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)當(dāng)以充分考慮制度構(gòu)建的目的性，不應(yīng)局限于傳統(tǒng)民法理論的束縛，裹足于理論紛爭(zhēng)，反而陷入制度設(shè)計(jì)的理想主義中。立足于中國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，充分尊重實(shí)踐，以實(shí)用主義為導(dǎo)向，切實(shí)關(guān)注制度的實(shí)際運(yùn)用，樹立中國(guó)特色的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障理念。

由于所有制原因，盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)始終是我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革乃至農(nóng)村社會(huì)制度改革的著力點(diǎn)和突破口。改革開放之后，我國(guó)農(nóng)村地權(quán)改革經(jīng)歷了從“一權(quán)”發(fā)展到“兩權(quán)”階段，在此階段農(nóng)村集體土地所有權(quán)與承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離；新時(shí)代發(fā)展時(shí)期在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)被分置為“三權(quán)”，將已經(jīng)僵化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再進(jìn)一步分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)來刺激農(nóng)地利用效率。應(yīng)當(dāng)說這些改革目的中經(jīng)濟(jì)效益占有很大比重，讓農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)活起來，農(nóng)村土地才能用起來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能拉動(dòng)起來，農(nóng)民生活才能富起來。因此，集體所有制是根本，農(nóng)民權(quán)益是出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，土地經(jīng)濟(jì)效益是目的。如此來看，作為聯(lián)結(jié)紐帶的土地承包承載著特定的制度功能。如若僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而言，并無必要保留這一土地承包權(quán)，但正因?yàn)樵摍?quán)利對(duì)農(nóng)民承載著保障功能，使得該權(quán)利不可消除，并應(yīng)當(dāng)予以充分的保障。事實(shí)上，“三權(quán)分置”這一提法就反映了土地經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變的實(shí)踐狀態(tài)，同時(shí)還突出了國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)的政策導(dǎo)向。

土地改革和更高戰(zhàn)略的改革也密切相關(guān)，實(shí)際上土地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的市場(chǎng)化反應(yīng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快必然導(dǎo)致農(nóng)民與土地的分開，而土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民外流相伴而生。截至2018年底，全國(guó)有5.39億畝耕地在不同主體間以不同的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)[16]?！叭龣?quán)分置”的制度安排，實(shí)際上是順應(yīng)了城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要使用機(jī)械，也需要適度規(guī)模禁用，所以作為生產(chǎn)要素的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要流轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)更有效地配置。

作為實(shí)踐為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)，“三權(quán)分置”如何落地于村級(jí)微觀層面的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中才是制度設(shè)計(jì)和法律制定中更應(yīng)該思慮的問題。有學(xué)者擔(dān)心如果不尊重農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)的客觀規(guī)律，人為建構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)三元結(jié)構(gòu)，可能引發(fā)農(nóng)戶家庭承包權(quán)架空集體土地所有權(quán)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，集體所有權(quán)只能在公法領(lǐng)域掛了個(gè)招牌[17]。但實(shí)際上，從實(shí)踐而言，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致集體所有權(quán)架空的情況并不是主要問題，農(nóng)村集體和經(jīng)營(yíng)戶架空農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)反而為實(shí)踐主要問題，土地權(quán)益承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障才是實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。

要奠定更持久不變的“三權(quán)分置”制度，應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是通過集體行為侵蝕農(nóng)民權(quán)益，切實(shí)注意保護(hù)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)把土地流轉(zhuǎn)選擇權(quán)交給農(nóng)民而不是替農(nóng)民選擇。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法完善

《民法典》作為民法領(lǐng)域最高法典雖然已對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定，給予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保障，但對(duì)土地承包問題更詳盡的規(guī)定仍需依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。

恰如前文分析，雖然現(xiàn)行法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)已作了較全面規(guī)定，但并未細(xì)化，即便后續(xù)有規(guī)章制度的補(bǔ)位，但因其效力層次較低，欠缺和不足亦顯而易見，其中不乏對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障不力之處。完善相關(guān)立法，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障可從以下幾個(gè)方面考量。

1.明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體

現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)定方面有一定的出入。雖然在一般理解上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為家庭所有，即權(quán)利主體為農(nóng)戶，《民法典》第330條也有明確規(guī)定，但在《土地承包法》第5條中又將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為權(quán)利主體，而成員并不是以農(nóng)戶為單位，而是作為自然人的農(nóng)民個(gè)人。對(duì)此，筆者認(rèn)為宜以農(nóng)民作為權(quán)利主體，在城市化進(jìn)程中，進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)村人的重要選擇，而以往以戶為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式也日趨打破，再以戶為綁定確定自然人權(quán)利不利于身份確定和權(quán)利保障。

2.完善登記公示制度

登記公示是物權(quán)享有和變動(dòng)的基本原則，土地登記可確定土地權(quán)利歸屬和保障土地交易安全。但現(xiàn)行法律中雖然規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)登記制度，但缺乏明確的規(guī)定而不能落到實(shí)處。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障的基礎(chǔ)，也是交易安全的基本保障，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)證發(fā)放正副本可解決農(nóng)民文化水平和法律素養(yǎng)偏低導(dǎo)致的權(quán)利保障缺位問題。

3.建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制

在土地流轉(zhuǎn)中一直強(qiáng)調(diào)的是所有權(quán)人對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，在制度設(shè)計(jì)中也是預(yù)想的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人處流出，故而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是直接監(jiān)管者，需要保障的是集體作為所有權(quán)人的權(quán)利，避免土地所有權(quán)人的權(quán)利虛設(shè)。但如前文所述，現(xiàn)下實(shí)踐中往往是農(nóng)民因?yàn)檫M(jìn)城務(wù)工而將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作交由村集體實(shí)現(xiàn)，而導(dǎo)致自身對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管失效。土地承包權(quán)中包含承包監(jiān)管權(quán)，因此，在監(jiān)督機(jī)制中應(yīng)考慮農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的配套保障

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題，其實(shí)現(xiàn)不僅需要制度建構(gòu)，還需要配套機(jī)制的建立。

1.建立“區(qū)塊鏈+”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在土地流轉(zhuǎn)信息不暢、不明、不及時(shí)的問題。且承包權(quán)人常常一離開土地進(jìn)城務(wù)工，就缺乏對(duì)土地的實(shí)際掌控，存在信息不對(duì)稱的問題；同時(shí)，還因農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)，承包權(quán)人在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后難以監(jiān)管。針對(duì)這些問題，可考慮通過區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)進(jìn)行證據(jù)保存。區(qū)塊鏈?zhǔn)墙鼛啄陝倓偝霈F(xiàn)的技術(shù)，最早運(yùn)用于比特幣等虛擬貨幣，繼而發(fā)展為智能合約應(yīng)用，現(xiàn)下逐漸推廣至行政管理等領(lǐng)域(7)梅蘭妮·斯萬(Melanie Swan)將區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用分為三個(gè)階段：區(qū)塊鏈1.0；區(qū)塊鏈2.0；區(qū)塊鏈3.0。在區(qū)塊鏈1.0應(yīng)用階段，應(yīng)用顯現(xiàn)于貨幣應(yīng)用，代表為比特幣(Bitcoin)、萊特幣(Litecoin)等加密數(shù)字貨幣的應(yīng)用；區(qū)塊鏈的應(yīng)用潛力遠(yuǎn)不止在加密數(shù)字貨幣上；在區(qū)塊鏈2.0應(yīng)用階段，區(qū)塊鏈的協(xié)議應(yīng)用已經(jīng)成為其行業(yè)發(fā)展的巨大紐帶，代表為智能合約的應(yīng)用；真正使社會(huì)協(xié)同能力飛躍發(fā)展的應(yīng)用在于更大范圍的區(qū)塊鏈3.0應(yīng)用階段，它建立了一個(gè)全新的高效協(xié)同模式，使得其應(yīng)用可超越貨幣、經(jīng)濟(jì)等市場(chǎng)性應(yīng)用，擴(kuò)展至公共事務(wù)管理領(lǐng)域，甚至被認(rèn)為可形成區(qū)塊鏈政府。參見[美]梅蘭妮·斯萬《區(qū)塊鏈：新經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖及導(dǎo)讀》，龔鳴等譯，新星出版社2016年版，第45-142頁。。

將區(qū)塊鏈技術(shù)運(yùn)用于土地管理恰能解決土地流轉(zhuǎn)中的這些問題。土地資源的管理需要對(duì)該地區(qū)土地劃分以及登記備份，當(dāng)發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的時(shí)候，則需要相關(guān)備案登記等作為證據(jù)。然而，土地資源登記到現(xiàn)在仍然存在著因?yàn)橛涗浶畔⒎绞讲煌瑢?dǎo)致信息錯(cuò)誤或者信息丟棄等問題，而土地糾紛的處理往往就需要土地信息是完整的、準(zhǔn)確的，恰恰土地糾紛案件往往是因?yàn)橥恋匦畔r(shí)間跨度大，且證據(jù)收集難度大，這些難點(diǎn)的存在使得土地管理至今仍存在許多困難之處。

眾所周知，區(qū)塊鏈作為一種去中心化的技術(shù)，具有獨(dú)特的分布式結(jié)算數(shù)據(jù)庫，再以時(shí)間戳予以真實(shí)性驗(yàn)證，可對(duì)包括了原始文件信息、簽名參數(shù)、簽名時(shí)間等信息證據(jù)留存，所以具備時(shí)間戳特點(diǎn)的區(qū)塊鏈技術(shù)可以做到記錄信息在不同時(shí)間或者環(huán)節(jié)的相關(guān)情況，這樣的特點(diǎn)可以讓人在尋找信息時(shí)做到低成本且快速的調(diào)取歷史信息。實(shí)際上利用區(qū)塊鏈進(jìn)行土地管理在2018年IBM與加納政府的合作中已有應(yīng)用。

2.完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

為保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格過低、農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、農(nóng)地流入方審核不清晰等問題。特別是當(dāng)農(nóng)地供需關(guān)系不平衡供大于求時(shí)，如果政府為了政績(jī)考慮，可能存在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)益被壓縮的情況，因此，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制有著其保障權(quán)利的價(jià)值。

除了可通過跨區(qū)搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、完善農(nóng)地定價(jià)機(jī)制以及其他公開透明的市場(chǎng)機(jī)制外，還應(yīng)該吸收現(xiàn)已有的履約保證機(jī)制，通過履約保證金、履約保險(xiǎn)等方式避免農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受損。

3.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解決機(jī)制

正如法諺“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制，更好化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的糾紛，使權(quán)利切實(shí)得以保障才能使“三權(quán)分置”制度真正落地。

多元化糾紛解決作為當(dāng)前民商事糾紛解決的重要機(jī)制，在我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中亦有重要作用，做好調(diào)解、仲裁、訴訟的銜接，充分發(fā)揮調(diào)解的解紛功效，正確定位仲裁在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中的角色，從仲裁機(jī)構(gòu)“去行政化”、仲裁程序“去訴訟化”、仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁人員專業(yè)化幾個(gè)方面予以改進(jìn)。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，這不僅關(guān)系農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)也密切關(guān)系著城鄉(xiāng)一體化協(xié)同發(fā)展，在發(fā)展的道路上不落下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活，這是社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求。而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵在于農(nóng)地這一重要生產(chǎn)要素的利用?！叭龣?quán)分置”制度設(shè)計(jì)順應(yīng)了新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)，回應(yīng)了新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的新問題，厘清了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利牽繞，解決了集體、農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益平衡。其中作為重要紐帶的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著關(guān)鍵作用，同時(shí)，農(nóng)民權(quán)益也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的重要體現(xiàn)，但現(xiàn)有保障卻在保障理念、立法、配套機(jī)制上都存在不足，應(yīng)完善現(xiàn)有不足，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。