李 瑩，王雪洪，譚 深，賈云竹，廉望舒

(1.中華女子學院，北京 100101；2.北京市海淀區(qū)，北京 100142；3.中國社會科學院，北京 100732；4.北京協(xié)力人口與社會發(fā)展研究所，北京 100088；5.北京市朝陽區(qū)，北京 100027)

1995年第四次世界婦女大會(以下簡稱“世婦會”)通過的《北京宣言》中強調(diào)，“加強努力以確保在權(quán)力賦予和地位提高方面由于種族、年齡、語言、族裔、文化、宗教或殘疾或由于是土著人民而面對重重障礙的所有婦女和女孩平等享有一切人權(quán)和基本自由”(1)參見《北京宣言》，1995年。。25年來，隨著社會的發(fā)展，更多元的處境不利群體開始在社會中有效發(fā)聲，呈現(xiàn)各群體的發(fā)展現(xiàn)狀及訴求。2015年落地的聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出“不讓任何一個人掉隊”的原則(2)參見《2030可持續(xù)發(fā)展議程》，2015年。，不利群體權(quán)利訴求的合理性被進一步強調(diào)和關(guān)注。聯(lián)合國各成員國在實現(xiàn)《北京行動綱領(lǐng)》(以下簡稱“《行動綱領(lǐng)》”)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》和履行《消除對婦女一切形式歧視公約》的過程中，應(yīng)更多納入、更加關(guān)注對處境不利婦女群體發(fā)展的支持和權(quán)利保障。本文重點回顧和評估北京世婦會以來特別是近五年來，少數(shù)民族婦女、殘障婦女、流動婦女、老年婦女和性少數(shù)婦女等處境不利群體在實現(xiàn)全面發(fā)展過程中的進展及挑戰(zhàn)，并提出建設(shè)性對策。

一、少數(shù)民族婦女群體

1995年第四次世界婦女大會會議的文件中，并未列入少數(shù)民族婦女的專項目標，但其通過的《北京宣言》強調(diào)了少數(shù)民族婦女賦權(quán)和地位提高的必要性。民族具有一定的不確定性，它是指語言、宗教、歷史和文化等方面表現(xiàn)出共性的群體，但少數(shù)民族婦女群體內(nèi)部存在諸多差異性。從全球來看，就少數(shù)民族或土著族裔婦女的整體發(fā)展而言，處于困境狀況的比例更高，其所遭受的歧視具有交叉性的特點，通常被稱為“弱勢中的弱勢”，其賦權(quán)和發(fā)展狀況關(guān)系到各國人權(quán)保障的底線。

中國是一個多民族的統(tǒng)一國家，共有56個民族。相對于漢族而言，中國其他55個人口較少的民族被統(tǒng)稱為少數(shù)民族，以“大雜居、小聚居”為基本特點。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地將馬克思主義理論和民族治理結(jié)合起來，以民族平等為理論與政策起點，民族團結(jié)進步和共同繁榮為基本事業(yè)，民族區(qū)域自治制度為基本制度，充分保障中國少數(shù)民族各項權(quán)利，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)生了天翻地覆的變化。少數(shù)民族婦女作為不可或缺的參與者、建設(shè)者和受益者，其政治、經(jīng)濟、文化、社會權(quán)利狀況得到顯著改善。尤其是自黨的十八大提出“到2020年全面建成小康社會”以來，在國家脫貧攻堅的過程中，少數(shù)民族地區(qū)婦女的貧困狀況得到極大改變，生活水平得到顯著提高。

(一)中國少數(shù)民族婦女權(quán)利保障和發(fā)展水平實現(xiàn)飛躍性提高

1.少數(shù)民族婦女權(quán)利保障的制度框架基本形成。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，中國保障少數(shù)民族婦女權(quán)利的制度框架基本形成。國家保障少數(shù)民族婦女權(quán)利的國際法義務(wù)來自國際人權(quán)框架，即《消除一切形式種族歧視國際公約》和《消除一切形式對婦女歧視公約》中對于其基于“種族歧視/針對婦女的歧視”的界定產(chǎn)生的國家義務(wù)(3)《世界人權(quán)宣言》《聯(lián)合國公民、政治權(quán)利公約》《聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》等普遍性國際人權(quán)文件為全面保障人權(quán)奠定了基礎(chǔ)性框架，也是專門性人權(quán)公約的基礎(chǔ)。。中國一向積極履行公約義務(wù)，將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，并多次提交國家執(zhí)行報告接受聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)監(jiān)督(4)1995年北京世婦會后，中國提交國家執(zhí)行報告更為常態(tài)化和制度化。。

中國保障少數(shù)民族婦女的國內(nèi)法框架，即各項法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和政策性文件組成了一個較為完善的權(quán)利保障和促進民族發(fā)展的閉環(huán)。首先，以《憲法》中公民的基本權(quán)利為依據(jù)，《婦女權(quán)益保障法》《民族區(qū)域自治法》《義務(wù)教育法》等法律基于民族平等權(quán)全面保障了少數(shù)民族婦女享有的政治、文化教育、勞動和社會保障、財產(chǎn)、人身和婚姻家庭權(quán)益。其次，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和充分發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等多項國家發(fā)展規(guī)劃和政策基礎(chǔ)上，2016年國家針對民族地區(qū)專門發(fā)布了《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，在精準扶貧脫貧戰(zhàn)略下針對性地解決少數(shù)民族地區(qū)貧困問題，尤其是占民族地區(qū)貧困人口多數(shù)的婦女貧困問題。再次，中央民族工作會議制度和西藏、新疆工作座談會制度的建立，為及時明確不同階段民族工作重大戰(zhàn)略主張和指導性原則提供了制度性條件，使得少數(shù)民族和民族地區(qū)工作能夠通過超速發(fā)展實現(xiàn)同步發(fā)展。

2.少數(shù)民族婦女民生狀況得到全面改善。我國少數(shù)民族婦女既包括散居的少數(shù)民族婦女，也包括民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族婦女。據(jù)國家統(tǒng)計局人口抽樣調(diào)查資料，2015年少數(shù)民族人口為1.18億，占總?cè)丝诘?.6%，其中婦女占49%?？傮w上，我國少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎爻噬仙厔?，其中女性人口比男性人口增長更快[1]8。

一般的民族事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)只分析涵蓋民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展指標(5)例如定期出版的《中國少數(shù)民族事業(yè)報告》《中國少數(shù)民族地區(qū)扶貧進展報告》《中國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展報告》均以民族八省(區(qū))為主要分析目標，其中《中國少數(shù)民族地區(qū)扶貧進展報告(2019)》中增加了邊境州市和人口較少民族精準扶貧的數(shù)據(jù)。，即民族八省(區(qū))的數(shù)據(jù)，包括五個民族自治區(qū)與貴州、云南和青海三個少數(shù)民族人口集中的省份。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)可以看出，少數(shù)民族地區(qū)人民生活水平得到全面提高，持續(xù)向好，少數(shù)民族婦女的政治、經(jīng)濟、社會、文化生活狀況得到普遍改善。

民族八省(區(qū))主要經(jīng)濟指標增速年均高于全國平均增速，為少數(shù)民族婦女全面脫貧奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。2011—2018年，其全社會固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)年均增速為14.1%，高出全國平均水平4.5%；財政公共預(yù)算收入年均增速為10.5%，高于全國水平1.7%；消費品零售總額年均增速11.4%，高于全國平均水平2.6%[2]2-3。2017年成功脫貧摘帽的28個貧困縣中，西部和民族地區(qū)有21個。

少數(shù)民族教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展，為少數(shù)民族婦女教育水平提高提供了基本環(huán)境。民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略得以落實，部分民族地區(qū)2012年率先實現(xiàn)了15年免費教育，新疆2017年實現(xiàn)了農(nóng)村幼兒園“應(yīng)建就建”和適齡兒童“應(yīng)入盡入”目標。截至2016年底，我國各級各類學校少數(shù)民族學生總數(shù)近2752萬人，占全國在校生總數(shù)的10.33%[3]49-50，高于人口占比。2013—2016年，研究生、普通本?？啤⑵胀ǜ咧?、普通中專、初中、小學及學前教育穩(wěn)步增長。其中成人本?？坪蛯W前教育增長最快，成人教育從2013年的20.27萬人增加到2015年的52.93萬人，學前教育2016年比2015年增加36.96萬人，提高了9.83%[4]79[3]49。少數(shù)民族婦女受教育程度和基礎(chǔ)教育水平得到快速提高。

少數(shù)民族社會文化事業(yè)蓬勃發(fā)展，為少數(shù)民族婦女社會地位提高創(chuàng)造了良好社會氛圍?！豆参幕?wù)保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中對民族地區(qū)公共文化建設(shè)提出明確要求。實踐中，中央財政專項資金重點向民族地區(qū)傾斜，用于改善公共設(shè)施，加強人才隊伍建設(shè)。云南2017年實現(xiàn)了貧困地區(qū)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋到村、基本公共文化產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋到人[4]109。興邊富民行動對少數(shù)民族地區(qū)實行差別化支持政策，保護和發(fā)展少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和特色村鎮(zhèn)，大力傳播包含性別平等內(nèi)容的社會主義文化，對促進民族地區(qū)改變性別刻板印象產(chǎn)生了重要影響，營造了有利于婦女發(fā)展的社會氛圍。社會保障穩(wěn)步推進，受益人群顯著增加。民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民享受最低生活保障人數(shù)、基本養(yǎng)老和醫(yī)療參保人數(shù)明顯增加[5]10-11。

少數(shù)民族婦女專項計劃有序進行，為少數(shù)民族婦女健康狀況改善提供了有力保障。政府撥出?？?，在民族地區(qū)建立婦幼保健機構(gòu)，增加和培養(yǎng)醫(yī)護人員，開展婦幼保健知識宣傳，推廣“兩癌”免費篩查，孕產(chǎn)婦死亡率大幅下降，圍產(chǎn)兒死亡率降低，少數(shù)民族婦女平均預(yù)期壽命總體呈上升趨勢(6)參見中國提交的《消除一切形式種族歧視國際公約》第十四次至十七次定期報告(2015)。。2000—2010年間，全國婦女平均預(yù)期壽命增長4.04年，少數(shù)民族地區(qū)婦女平均預(yù)期壽命增長5.09年[5]142-143(7)根據(jù)民族地區(qū)數(shù)據(jù)計算所得，見本文參考文獻[5]。。

(二)少數(shù)民族婦女發(fā)展面臨的問題與對策建議

少數(shù)民族婦女，尤其是民族地區(qū)少數(shù)民族婦女政治、經(jīng)濟、社會、文化各項指標顯著改善，但基于歷史、自然環(huán)境、宗教、文化、語言等各種制約性因素，致貧因素多元疊加、成因復(fù)雜、表現(xiàn)特殊[6]，少數(shù)民族婦女發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展勢在必行。

1.開展少數(shù)民族分性別統(tǒng)計工作，提供政策規(guī)劃依據(jù)。少數(shù)民族婦女狀況既存在著地區(qū)差異，也存在民族差異和性別差異。然而，現(xiàn)有資料缺乏少數(shù)民族分性別數(shù)據(jù)，既無法準確了解民族地區(qū)婦女發(fā)展狀況，也無法了解全國少數(shù)民族婦女狀況，缺乏制定針對性政策規(guī)劃的依據(jù)。要充分研究少數(shù)民族婦女發(fā)展面臨的瓶頸，而不是簡單將其歸于少數(shù)民族發(fā)展或婦女發(fā)展(8)在公開的統(tǒng)計資料中，很難獲得少數(shù)民族婦女的發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只有少量文獻中含有某地區(qū)(例如村落、縣市)的研究數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一，難以進行有效的比較。同時，很多研究中既可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)和地區(qū)差異對少數(shù)民族婦女的影響大于民族差異帶來的影響，但同時也發(fā)現(xiàn)東北三省民族自治地方分地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入顯著低于民族自治地方平均水平，地區(qū)發(fā)展狀況對地區(qū)內(nèi)少數(shù)民族自治地區(qū)影響極為顯著。參見國家民委經(jīng)濟發(fā)展司、國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編《中國民族統(tǒng)計年鑒(2018)》，中國統(tǒng)計出版社，第243頁。。統(tǒng)計監(jiān)測和形勢分析是制定方針政策、編制規(guī)劃的重要依據(jù)，是促進民族發(fā)展的基礎(chǔ)工作[6]。民族地區(qū)農(nóng)村留守老人、婦女、兒童居多，精準掌握各少數(shù)民族婦女發(fā)展數(shù)據(jù)，是制定針對性政策規(guī)劃、強力推進精準扶貧脫貧的前提，也是建立多維度返貧阻斷機制、防止返貧的重要手段。

2.加強少數(shù)民族婦女精準扶貧工作，防范致貧返貧風險。民族地區(qū)貧困人口集中，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，脫貧任務(wù)重，返貧風險高。截至2018年底，民族八省(區(qū))農(nóng)村居民人均消費支出比全國平均水平低18.1%，民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的36.3%，民族地區(qū)貧困發(fā)生率高出全國貧困發(fā)生率2.6%。2014年民族地區(qū)脫貧人口中，至2016年其返貧率比其他地區(qū)高5%[2]5-16。民族地區(qū)脫貧攻堅工作艱巨，返貧壓力大。

相比其他群體，少數(shù)民族婦女致貧返貧因素更多。除了受教育程度低、地理位置偏僻外，她們也受限于國家通用語使用水平和宗教習俗。民族地區(qū)留守婦女居多，收入不穩(wěn)定且來源單一，收入增長缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，脫貧政策一旦退出，返貧風險高。在做好經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)保護的同時，應(yīng)當推進城鄉(xiāng)融合、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)機制，加大對民族地區(qū)婦女的扶持力度、賦權(quán)賦能，制定針對性強的脫貧機制，使少數(shù)民族婦女既能發(fā)揮其在經(jīng)濟發(fā)展中的主體作用，也能提高自身福利和其社會及家庭地位(9)婦女自身經(jīng)濟狀況改善是婦女地位提升的前提，但并不必然帶來婦女自身福利和政治社會地位的提升。參見李小云等的《“婦女貧困”路徑的減貧溢出與賦權(quán)異化——一個少數(shù)民族婦女扶貧實踐的發(fā)展學觀察》，《婦女研究論叢》，2019年第2期。。尤其在住房、安全飲水和教育等方面(10)在這三個維度，民族地區(qū)返貧率均高于其他地區(qū)。參見張麗君等的《中國少數(shù)民族地區(qū)扶貧進展報告(2019)》，中國經(jīng)濟出版社，2020年，第16頁。，推出更細更實的舉措，防止發(fā)生返貧現(xiàn)象。

3.擴展少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源，保障女童平等受教育權(quán)。教育是消除性別不平等根源、促進婦女發(fā)展的基礎(chǔ)。我國堅持對少數(shù)民族地區(qū)教育采取傾斜支持政策，民族地區(qū)教育取得了明顯進展。然而，民族地區(qū)地理狀況復(fù)雜，教育基礎(chǔ)薄弱，優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，教育資源不均衡，就學成本高，少數(shù)民族婦女受教育程度相對較低。例如，西藏地區(qū)2018年女性文盲人口占15歲及以上女性人口比重高達43.95%，全國平均水平為7.52%。云南、青海、寧夏及貴州地區(qū)的女性文盲人口占15歲及以上女性人口比例均高于全國水平近4%～8%[1]196-197。在全國高中教育基本普及的狀況下(11)全國高中階段毛入學率為89.5%。參見《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html，2020-10-15。，有數(shù)據(jù)顯示，民族地區(qū)部分學校女童入學率低，輟學率高出全國女童平均水平25%[7]。盡管統(tǒng)計口徑有差異，缺乏關(guān)于少數(shù)民族女童受教育狀況的全面準確的數(shù)據(jù)，但仍可以看出少數(shù)民族地區(qū)女童輟學壓力大。國家政策的執(zhí)行受地區(qū)有害習俗的不利影響，教育資源、就業(yè)資源受限于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，“讀書無用論”更易產(chǎn)生影響。因此，基于有質(zhì)量的數(shù)據(jù)，系統(tǒng)性研究民族地區(qū)女童“控輟保學”困境，嚴格執(zhí)行國家普及義務(wù)教育和未成年人保護政策，團結(jié)當?shù)刈诮倘耸?，移風易俗，擴大宣傳，樹立榜樣，擴展優(yōu)質(zhì)教育資源，提高教育質(zhì)量，才能為徹底消除貧困和性別歧視根源奠定基礎(chǔ)。

二、殘障婦女群體

第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，中國殘障人口中男性占51.55%，女性占48.45%，性別比例為106.42[8]。到2010年末，中國殘障人口總數(shù)為8502萬人，其中男性4382萬人，女性4120萬人[9]。中國殘障人口占總?cè)丝诘谋壤推渲械呐员壤嫉陀谑澜缙骄?12)根據(jù)《世界殘疾報告》，殘障人士占總?cè)丝诘?5%，女性人口中殘障發(fā)生率為19%，低收入和中等收入的國家中60%～70%的殘障婦女生活在農(nóng)村中。引自世界衛(wèi)生組織《世界殘疾報告》，2011年。。

本部分在男女平等基本國策和《中華人民共和國殘疾人保障法》的指導下，在《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要(2016—2020年)》(簡稱“《十三五規(guī)劃》”)《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》的框架下，結(jié)合《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《殘障人權(quán)利公約》和《消除對婦女一切形式歧視公約》的相關(guān)條款及國家履約報告，梳理和總結(jié)殘障婦女在生存和發(fā)展方面取得的進展、存在的問題及潛在原因，并提出政策建議。

(一)進展

習近平主席2016年視察唐山市時曾指出：“2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少?！苯陙?，中國政府逐步完善殘障人士的權(quán)益保障制度和權(quán)利保護的相關(guān)標準體系，初步建立了殘障人基本公共服務(wù)體系。整體來說，殘障人生存狀況得到顯著改善，平等參與的社會環(huán)境更加優(yōu)化，殘障人事業(yè)的國際化程度日益提高[10]。在殘疾人“平等、參與、共享”理念漸入人心的時代，殘障婦女和女童的生存、發(fā)展和參與狀況也獲得了明顯改善。

1.以男女平等基本國策和《中華人民共和國殘疾人保障法》為指導，逐步完善殘障婦女權(quán)益保障機制。截至2018年4月，我國直接涉及殘障人權(quán)益保障的法律已有80多部，行政法規(guī)50多部[10]，形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人保障法》為主干，以《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等為重要支撐的殘障人法律法規(guī)體系[10]。中國新制定的《民法總則》《反家庭暴力法》《民法典》，以及2014年修訂的《女職工勞動保護特別規(guī)定》等法律法規(guī)，分別規(guī)定了婦女在民事活動、家庭生活、勞動就業(yè)等領(lǐng)域享有的平等權(quán)利，都提到對殘障婦女的特殊保護。

2.全面開展基礎(chǔ)康復(fù)服務(wù)，確保殘障婦女和女童的健康權(quán)利。第一，2015年我國建立了重度殘疾人護理補貼制度，為重度殘障婦女和殘障男性提供殘障特需醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，同時完善醫(yī)療服務(wù)和保障機制。2018年，包括殘障婦女在內(nèi)的受益殘障人士超過2190萬人次，發(fā)放補貼超過230億元[11]。第二，《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》(2017)規(guī)定，國家采取措施為包括婦女在內(nèi)的殘障人士提供基本康復(fù)服務(wù)。從2016年至2019年，通過《“十三五”規(guī)劃》的實施，獲得基本康復(fù)服務(wù)的持證殘障婦女和男性包括殘障女童和男童，從2016年的279.9萬人增加到2019年的1043.0萬人(13)參見2016—2019年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，殘聯(lián)發(fā)(2017)15號、殘聯(lián)發(fā)(2018)24號、殘聯(lián)發(fā)(2019)18號。?！侗本┦小笆濉币?guī)劃中期評估報告》顯示，0～6歲兒童殘障篩查覆蓋率達到90%，康復(fù)服務(wù)覆蓋率達到98.43%[12]。第三，建立務(wù)實全面的殘障婦女與殘障男性的健康保障政策?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》等對維護殘障人士的健康、加強基層醫(yī)療康復(fù)能力建設(shè)等均提出明確要求[11]。2016年，中國有20項新增醫(yī)療康復(fù)項目被納入基本醫(yī)療保險支付范圍[10]。2017年，殘障婦女和男性城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率達96.5%[10]。

3.提高受教育水平，保障殘障婦女和女童享有平等受教育權(quán)。第一，各地按照“全覆蓋、零拒絕”的要求，義務(wù)教育普及水平顯著提高。2018年，殘障兒童在校生66.6萬人，比2013年增加29.8萬人，增長81%[11]。第二，落實《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》、第二期《特殊教育提升計劃(2017—2020年)》，建立從幼兒園到高等院校的殘障學生資助體系。自2016年秋季學期起，免除包括殘障女童在內(nèi)的普通高中家庭經(jīng)濟困難殘障學生的學雜費，從而實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難的殘障女童從小學到高中階段的12年免費教育[11]。2016年，3萬多名在園殘障幼兒獲得專門資助。第三，頒布并修訂《殘疾人教育條例》(2017)，發(fā)展融合教育。在普通學校就讀的殘障學生數(shù)由2013年的19.1萬人增加到2018年的33.2萬人，增長73.8%[11]。近10年來，殘障學生在普通學校就讀的比例均超過50%[11]。

4.廣泛開展就業(yè)促進、培訓和服務(wù)工作，促進殘障婦女就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)。第一，廣泛開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)和培訓。5年來，有159.12萬名殘障婦女接受了就業(yè)培訓，有178.96萬名殘障婦女實現(xiàn)了就業(yè)[13]。第二，促進多種方式就業(yè)，殘障婦女按比例就業(yè)、集中就業(yè)、自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。近10年來，包括婦女在內(nèi)的新增殘障人士，就業(yè)人數(shù)每年保持在30萬人以上[11]。2018年，城鄉(xiāng)持證殘障人士新增就業(yè)36.7萬人，其中，城鎮(zhèn)新增就業(yè)11.8萬人，農(nóng)村新增就業(yè)24.9萬人[11]。截至2018年，城鄉(xiāng)持證殘障人就業(yè)人數(shù)達到948.4萬人[11]。第三，產(chǎn)業(yè)扶貧助推貧困殘障婦女就業(yè)增收。實施精準扶貧，在國家建檔立卡的貧困殘疾人中有192.7萬名殘疾婦女實現(xiàn)了脫貧[11]。另外，政府制定了《發(fā)展手工制作促進貧困殘疾婦女就業(yè)脫貧行動實施方案》，加強對殘障婦女的實用技術(shù)和就業(yè)技能培訓，發(fā)展手工制作，促進了貧困殘障婦女就業(yè)脫貧[11]。同時，鼓勵“全國巾幗脫貧基地”負責人、農(nóng)村致富女帶頭人等與殘障婦女結(jié)對幫扶[11]。在城鎮(zhèn)舉辦勞動技能培訓，加強就業(yè)指導和服務(wù)，積極扶持殘障婦女自主擇業(yè)創(chuàng)業(yè)[11]。

5.社會保障體系不斷完善，確保殘障婦女和女童享有平等的社會保障權(quán)利。截至2018年3月，全國共有904.4萬殘障人享受城鄉(xiāng)最低生活保障，62萬殘障人享受公租房保障，176.5萬戶農(nóng)村貧困殘障家庭完成危房改造[11]。截至2018年，包括殘障婦女在內(nèi)的2561.2萬城鄉(xiāng)殘障人參加了城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險，1024.4萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，595.2萬重度殘障人士中有576萬人得到了政府參保扶助，代繳養(yǎng)老保險費比例達到96.8%[11]。

(二)現(xiàn)存的問題及原因

1.在殘障權(quán)益保障體系完善過程中，政策制定者缺乏殘障與性別視角，導致有殘障與性別交叉身份的殘障婦女和女童的特殊需求不被看見，使得其生存和發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。一些政策制定者的思路是通過殘障人士的整體發(fā)展和婦女的整體發(fā)展來帶動殘障婦女發(fā)展[14]。一方面，在殘疾人權(quán)利保障中的性別盲視，導致處于雙重弱勢地位的殘障婦女的需求難以被發(fā)現(xiàn)被滿足，對她們的生存和發(fā)展造成了不利的影響。例如，殘障婦女的與生育健康、婚姻、家庭暴力等相關(guān)的權(quán)益，沒有在殘障人權(quán)益保障體系中涵蓋。再如，殘障婦女群體的數(shù)據(jù)在殘障人事業(yè)發(fā)展進程中基本沒有體現(xiàn)，殘障婦女在康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障等方面，基于性別與殘障男性不一樣的需求，基本不被看見。另一方面，在婦女權(quán)益保障體系建設(shè)中的性別盲視，也導致殘障婦女和女童無法獲得相關(guān)的權(quán)益保障與服務(wù)支持。例如，《反家庭暴力法》中規(guī)定的人身保護令申請，如果人民法院無法提供手語翻譯，或者沒有無障礙通道等設(shè)施，殘障婦女很難申請到法律提供的人身保護令。

2.由于傳統(tǒng)文化中的落后思想對殘障和女性的偏見與歧視，殘障婦女權(quán)益保障的落實與社會的接納度存在不足。首先，受傳統(tǒng)文化中落后思想的影響，公眾對殘障的認知仍存在根深蒂固的偏見和歧視，導致殘障婦女和女童在教育、就業(yè)、社會融合等方面處于不利地位。這些偏見認為殘障人是不正常的、丑陋的、弱勢的、無能的，是需要被照顧和救助的，應(yīng)該被隔離、被治療的，是社會和家庭的負擔，甚至不應(yīng)該出現(xiàn)在所謂“正常人”的生活場景中。近些年，媒體上也報道過家長聯(lián)名讓殘障兒童退學，自閉癥家庭入住公租房而業(yè)主拉橫幅抗議，殘疾人出行被拒載等事件。同樣，人們在日常生活中也易忽視殘障人士的需求，出現(xiàn)盲道被占用、無障礙廁所被堆置雜物、公共場所沒有無障礙設(shè)施等情況，阻礙了殘障婦女充分享受教育權(quán)、社會保障權(quán)和社會參與權(quán)等等。更甚者，性侵智障女童、農(nóng)村留守婦女中的“殘障媳婦”事件時有發(fā)生，迫使殘障女性被當作單純的生育工具。當基于性別的暴力發(fā)生在殘障婦女身上時，她們往往沒有反抗和維護自身權(quán)利的能力；而某些公眾甚至公權(quán)力機關(guān)也持有“你都智障了，怎么會有人性侵你”“身體殘障了，子宮就是唯一的價值”等觀點，從而使得殘障婦女承受更大的性別暴力風險。

(三)對策建議

1.在立法決策層面上，確保性別平等觀點納入殘障立法、決策和方案主流。政府在制定和執(zhí)行關(guān)于性別平等和增強婦女權(quán)益、殘障人權(quán)益的國家行動計劃、立法和方案時，應(yīng)優(yōu)先納入殘障平等和性別平等視角，特別關(guān)注和保障殘障婦女和女童的性和生育健康、免受性剝削和暴力侵害，實現(xiàn)她們的受教育、就業(yè)、參政權(quán)利。不斷完善殘障婦女和女童權(quán)益保障，全方位促進她們參與經(jīng)濟社會發(fā)展，確保她們共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

2.在意識提升和倡導層面上，加大宣傳和培訓力度，在全社會樹立殘障平等和性別平等觀念，防止和消除基于殘障和性別的多重和交叉歧視。提高殘障和性別議題的能見度，從人權(quán)保障和殘障融合的角度開展公眾教育。為服務(wù)提供者與政策制定者等利益相關(guān)方提供殘障權(quán)利和社會性別意識培訓，確保他們在為殘障婦女和女童提供服務(wù)時，能同時具備殘障和社會性別視角。

3.在基礎(chǔ)保障層面上，針對殘障婦女的困境，搭建完善的服務(wù)體系和保障支持體系，縮小城鄉(xiāng)差距。殘障婦女和女童的生存和發(fā)展需要完善的基礎(chǔ)服務(wù)保障體系支持，康復(fù)、教育、就業(yè)、社會福利保障、社區(qū)生活、無障礙設(shè)施、法律服務(wù)等，缺一不可。農(nóng)村和城市都必須采取必要措施并劃撥具體的財政預(yù)算，促進殘障婦女和女童的發(fā)展和地位的提高，并賦權(quán)于她們，特別是落實和保障生活在農(nóng)村的、貧困的殘障婦女和女童的各項權(quán)利。

4.在數(shù)據(jù)統(tǒng)計和監(jiān)測層面上，注重分性別、分城鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)收集，以縮小性別、城鄉(xiāng)差距，更好地監(jiān)測和促進殘障事業(yè)和性別平等事業(yè)的進展。加強殘障權(quán)利和性別平等的研究，評估和監(jiān)測有關(guān)政府部門和利益攸關(guān)方履行《殘疾人權(quán)利公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》，以及落實國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)及社會發(fā)展規(guī)劃的情況。

三、流動婦女群體

(一)性別平等框架中的流動女性

在聯(lián)合國性別平等的有關(guān)文件和中國男女平等有關(guān)規(guī)定的框架中，都將移徙(流動)婦女作為處境不利群體?！缎袆泳V領(lǐng)》12個關(guān)切領(lǐng)域中有8個將流動婦女作為該領(lǐng)域的重點群體，她們的不利在于生活不穩(wěn)定、資源匱乏、外來人身份，以及來自遷入地的歧視等。

中國自20世紀80年代中期以來，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動。其主體是從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動力(農(nóng)民工)，本文的“流動女性”即指“外出農(nóng)民工”中的女性。根據(jù)國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2019年外出的農(nóng)民工1.7億人，其中女性占30.7%，接近5440萬人。流動女性作為農(nóng)民工的一部分，農(nóng)民工的問題她們幾乎都有；作為女性的一部分，婦女的問題她們也幾乎全都有。農(nóng)民工議題與婦女議題是交織的。本部分根據(jù)《行動綱領(lǐng)》涉及的重要領(lǐng)域，以及國家的優(yōu)先項目[13]，從發(fā)展機會與平等、流動中的貧困、新型城鎮(zhèn)化和最新情況等議題入手，簡述近5年流動女性的發(fā)展和現(xiàn)存問題。

(二)發(fā)展機會與平等

在早期農(nóng)民工外出動因的各種調(diào)查中，“掙錢”和“見世面”始終排在最前列，家庭和個人的需求是他們外出的頑強動力，隨著新生代的加入，個人發(fā)展的需求更加強烈。這種需求形成難以遏止的洪流，不僅改變了流出和流入兩地的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也成為推動體制變革的強大力量。1980年代末至1990年代初，農(nóng)民工數(shù)量的迅猛增長突破了城鄉(xiāng)分治的體制，給城市的秩序帶來管理困難，政府的對策是控制農(nóng)民工的外出；到1990年代中期，政策有所調(diào)整，疏導春運和組織有序流動，逐步建立起農(nóng)民工管理體制，其流動的合理性及合法性得到承認；進入21世紀，為農(nóng)民工維權(quán)成為政府乃至全社會的熱點問題，同時推進的還有戶籍制度改革、建立社會保障、維護民工子女受教育權(quán)利等許多方面，政府積極為農(nóng)民進城務(wù)工創(chuàng)造良好環(huán)境[15]；2014年，國家的“新型城鎮(zhèn)化”規(guī)劃將農(nóng)民工定居城市，享受與城市居民同等的公共服務(wù)作為一項重點，提出“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”[16]，農(nóng)民工的流動進入一個新的階段。

隨著國家法律政策的改善和推動，以及市場的日臻形成，外出就業(yè)確實給農(nóng)村女性和男性創(chuàng)造了大量機會，為兩性平等注入了新的推動力。各種調(diào)查都顯示，外出務(wù)工給家庭增加了收入，提高了女性的家庭地位，提升了女性在家庭中的話語權(quán)，一定程度上改變了某些輕視女性的觀念。部分女性得以在流動中發(fā)揮潛能并脫穎而出，成為管理者、技術(shù)人員、創(chuàng)業(yè)者。流動也增加了青年男女的接觸機會，擴展了他們擇偶的范圍。

但是如果將外出務(wù)工作為一個發(fā)展資源，兩性從整體上的獲得并不均衡。歷年的數(shù)據(jù)都顯示，外出女性的比例遠低于男性，占1/3左右，30多年來變化很小。近5年來還有所下降，從2015年占比31.2%降到2019年的30.7%[17]。近年來，舉家外出數(shù)量的增加，得益于外出環(huán)境的寬松和家庭生活的需要，但沒有提高流動女性的比例。對于絕大多數(shù)家庭來說，如果夫婦不能共同外出，會采取丈夫外出、妻子留守的方式。在現(xiàn)實中，這不失為經(jīng)濟理性的安排，但也可以理解為農(nóng)村家庭傳統(tǒng)與勞動力市場的合謀。因為在性別分割的勞動力市場中，女性往往只能找到低收入的工作；而且，家務(wù)和照料工作傳統(tǒng)上也是由女性承擔的。研究者還發(fā)現(xiàn)，男性外出后，原來的生計農(nóng)業(yè)勞動也被視作家務(wù)勞動了，傳統(tǒng)性別分工的“男主外、女主內(nèi)”沒有變，只是“內(nèi)”和“外”有了新的定義[18]。

(三)流動中的相對貧困

在國家的多項扶貧措施中，擴大貧困地區(qū)的勞務(wù)輸出，曾經(jīng)被列為工作重點之一，2001年即開始了“貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓”(2006年稱之為“雨露計劃”)，2003年原農(nóng)業(yè)部、財政部等7部門聯(lián)合制定并實施了全國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的“陽光工程”(14)2004—2006年，筆者參與了國務(wù)院扶貧辦政法司“支持政府開展貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓調(diào)查，規(guī)劃與能力建設(shè)”項目，有關(guān)資料來源于此。。各級婦聯(lián)也積極與扶貧等機構(gòu)合作，組織婦女勞務(wù)輸出[19]。2013年至2016年間我國有5500多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，貧困發(fā)生率降至4.5%[20]。

與政府組織培訓和勞務(wù)輸出、農(nóng)民自發(fā)外出務(wù)工取得減貧成效伴生的，是“城市新貧困”，即流動者的貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。外出務(wù)工使農(nóng)民工的家庭擺脫了絕對貧困，但多數(shù)農(nóng)民工在收入、住房、消費和社會保障等方面，都低于城市平均水平，原來被隔離的城鄉(xiāng)差距變?yōu)榭梢暤摹?/p>

進入21世紀以后，國家的農(nóng)民工政策有了更為積極的變化，《最低工資規(guī)定》《就業(yè)促進法》《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《勞動保障監(jiān)察條例》《職業(yè)病防治法》《法律援助條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《社會救助暫行辦法》等，逐步建立起為維護農(nóng)民工在內(nèi)的勞動者合法權(quán)益的法律體系，各部門相繼開展了維護農(nóng)民工權(quán)益的專項行動。農(nóng)民工包括流動女性的工作、生活狀況得到較大改善，惡性事件明顯減少。

1.農(nóng)民工的工資得到持續(xù)的提高。2015年至2019年，外出農(nóng)民工收入依然穩(wěn)步增長，從2015年的3359元/月，增加到2019年的4427元/月[17]。拖欠工資現(xiàn)象有所遏制，超時勞動有所減少。但與城鎮(zhèn)職工的工資相比，仍有較大差距，其月工資占城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的比例從未超過2/3[21]。值得注意的是，8座城市的數(shù)據(jù)顯示，青年農(nóng)民工工作貧困率(15)根據(jù)引文，“工作貧困”指有工作的窮人?？傮w較高且呈現(xiàn)上升趨勢：2013年工作貧困發(fā)生率為19.82%，到了2017年上升為25.03%[21]。

2.農(nóng)民工的社會保障有所加強。從1990年代開始，國家就開始了針對農(nóng)民工社會保障制度的探索，到2011年《社會保險法》實施，標志著農(nóng)民工在制度上已被納入統(tǒng)一的社會保障體系。針對不同模式的保險制度之間的銜接，2014年和2016年，國務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》和《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，推動了城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險與“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”的合并實施。

農(nóng)民工社會保障的參與率有了緩慢的提升，農(nóng)民工參保率最高的工傷保險，到2014年達到29.7%[17]；2017年，女職工參加生育保險比2014年增加1021萬人[13]。

3.流動女性的職業(yè)健康和婦幼保健有所加強。2012年，國務(wù)院頒布了《女職工勞動保護特別規(guī)定》，對于已成為女工主體的流動女工，無疑有著更為實質(zhì)性的保護。2013年和2015年有關(guān)兩孩政策的出臺，終止了已實施35年的獨生子女政策，生殖健康和計劃生育服務(wù)被納入公共健康服務(wù)之中。2016年中共中央和國務(wù)院出臺的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》特別提到母嬰健康的具體指標，包括降低孕產(chǎn)婦和五歲以下兒童的死亡率等[22]。2017年修訂了《中華人民共和國母嬰保健法》，國家衛(wèi)健委制定實施了母嬰及兒童的安全行動計劃，在全國推廣生育全程醫(yī)療保健服務(wù)，普及產(chǎn)前檢查，開展產(chǎn)婦產(chǎn)后保健指導和健康檢查；在農(nóng)村特別是貧困地區(qū)實施各種扶助項目。

由此，婦幼保健服務(wù)持續(xù)改善，孕產(chǎn)婦死亡率顯著下降：全國的孕產(chǎn)婦死亡率由2010年的30/10萬下降至2018年的18.3/10萬[23]；城鄉(xiāng)差距急劇縮小，城市與農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率之比，2018年降至1∶1.3[24]。

(四)新型城鎮(zhèn)化與市民化

2014年兩會后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，其重要內(nèi)容之一是推進戶籍制度改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)[16]。國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》更明確了統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消戶口的城鄉(xiāng)差別，以及“差別化落戶政策”[25]。

在中央政府強有力的推動下，各省(區(qū)、市)制定了戶籍制度改革實施方案，到2018年，已有9000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民[26]，總量上接近了規(guī)劃的目標。國家發(fā)展改革委近日印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，督促和鼓勵各地落戶政策再放開[27]，城鎮(zhèn)化步伐進一步加快。

對于外出農(nóng)民工和他們的家庭來說，定居使其在城市的就業(yè)和生活更加穩(wěn)定，有可能改變家庭成員流動—留守的離散模式，子女入學有了制度的保障，還可能提高個人和家庭的社會地位。特別是子女獲得優(yōu)質(zhì)的教育，在農(nóng)民工的訴求中已經(jīng)越來越重要了。

國務(wù)院發(fā)展中心的調(diào)查顯示，農(nóng)民工定居地的意愿，與務(wù)工地點分布大致是一致的[28]。但是真要落戶，住房是必須考慮的，按照普通農(nóng)民工的收入和房價，在務(wù)工地購買住房相當不易。城市高昂的房價和不斷上漲的生活費用，成為家庭的沉重負擔，這主要由男性勞動力承擔。另外有些老一代農(nóng)民工，為了給兒子在城市里買房，繼續(xù)在外打工，成為高齡農(nóng)民工的一部分。

對于年輕的流動女性，她們的收入比男性農(nóng)民工更低，而且外出沒幾年就面臨婚姻的問題，她們很難在婚前達到憑個人能力落戶城市的條件。她們定居和落戶城市的主要途徑，一是跟隨丈夫遷入，二是與城里人聯(lián)姻。有研究者分析，盡管大規(guī)模的人口流動在婦女地位、婚姻觀念、家庭模式等方面出現(xiàn)了一些新的趨勢，但是以從夫居、父系、父權(quán)三重支柱的父權(quán)制家庭形態(tài)沒有根本的改變，并且在流動中得以復(fù)制[18]。流動女性一旦進入這樣的婚姻，很自然地會從主體身份轉(zhuǎn)變成輔助的、照料的角色。由于跟隨丈夫遷移，女性可能失去原有的工作，更容易處于“無業(yè)狀態(tài)”或者只能做些輔助性工作，收入因之減少。而子女和老人隨之遷移，生活費用、孩子的學費又成為很大的經(jīng)濟負擔。生活壓力大、社會環(huán)境復(fù)雜，也更容易使遷移的家庭發(fā)生夫妻間的沖突，引發(fā)家庭暴力。為此，2015年10月，民政部、全國婦聯(lián)印發(fā)的《關(guān)于做好家庭暴力受害人庇護救助工作的指導意見》，專門提出“將流動人口中的家庭暴力受害人納入救助”[29]。

(五)2020年的新情況

2020年伊始，一場遍及國內(nèi)外的疫情突然而至，國內(nèi)的生產(chǎn)和多數(shù)工作停擺了兩至三個月。其中影響最大的群體就包括農(nóng)民工，就業(yè)成為其最緊迫的問題。

2020年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響強化穩(wěn)就業(yè)舉措的實施意見》，肯定了一些積極做法，并提出多項具體措施。人社部介紹，當時已有1億農(nóng)民工外出務(wù)工，占春節(jié)前返鄉(xiāng)農(nóng)民工的80%[30]。

中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)在疫情期間受到更為劇烈的沖擊。以個人方式返回城市的農(nóng)民工因找不到工作只得再次返鄉(xiāng)，留在城市的則出現(xiàn)“就業(yè)荒”，其中有大批人轉(zhuǎn)而去做外賣小哥，如美團一個月內(nèi)就新招聘了7.5萬個外賣騎手[31-32]。很明顯，轉(zhuǎn)行到這些行業(yè)的基本都是男性，流動女性在變故中的情況沒有得到太多關(guān)注。

隨著大城市服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了大量短期雇工，即“打零工”的工作。由于工作時間自由，可以同時照顧家庭，“打零工”成為許多已婚流動婦女的選擇。然而疫情期間她們失去了收入，也沒有臨時工資之外的任何社會保險，家庭生活和孩子的教育還得繼續(xù)，這使她們陷入進退兩難的困境。研究者指出，“從事零工經(jīng)濟的女性是流動人口中最易受沖擊的那部分人群”，“她們的流動線索，不僅從屬于市場，也要從屬于她們的丈夫和家庭”，她們需要“新的勞動和生產(chǎn)組織模式”以及“托底的機制”，來克服突然而至的雙重困境[33]。

(六)相關(guān)建議

考察近5年來流動女性的境況，可以看到我國在性別平等與發(fā)展方面的進步，女性在健康、就業(yè)、教育等方面處境的改善以及存在的問題。這些受到國家、市場、社會和家庭等多重力量的影響，有些也是流動女性自身的行動所致。

近期國際國內(nèi)經(jīng)濟政治出現(xiàn)急劇變化，這些變化可能會影響到外出農(nóng)民工的流動軌跡。如何持續(xù)地推動流動女性的發(fā)展與進步，可能需要不斷的觀察和探索。

根據(jù)身份、代際、年齡組、生命周期、地域、文化等因素，流動女性事實上可以劃分為不同群體，各有異于其他群體的特質(zhì)，在予以政策支持和提供幫助時細分不同群體的問題和訴求，可能是很有必要的。

由于問題的復(fù)雜性和多變性，僅依靠政府的政策實施是不夠的，各級婦聯(lián)有很大的行動空間，此外，社會工作組織及各種民間社會組織因其專業(yè)性和靈活性，對各類群體的支持和幫助可能更有效率和更具針對性。

四、老年婦女群體

(一)老年婦女議題在聯(lián)合國體系中的主流化進程

社會性別與人口老齡化作為全球經(jīng)濟社會發(fā)展的兩個重要議題，深刻影響著各國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在自然生理及經(jīng)濟社會綜合發(fā)展等的影響下，現(xiàn)代社會女性在各年齡段的死亡風險得到較快幅度下降，女性平均預(yù)期壽命呈現(xiàn)出比男性更大幅度的增長，全球女性和男性的平均預(yù)期壽命分別從1950年的48.49歲和45.49歲增至2019年的74.73歲和69.92歲，性別差距也從3歲增至4.8歲[34]，老年人口的女性化特點日趨凸顯。

20世紀70年代，婦女和性別領(lǐng)域的學者開始關(guān)注到老年婦女的特殊困境，1975年聯(lián)合國第一次世界婦女大會通過的《為實現(xiàn)國際婦女年目標的世界行動計劃》中，首次就老年婦女問題發(fā)表了簡要的聲明，指出“老年婦女得到的保護和協(xié)助通常比男性要少，因此應(yīng)當特別注意她們的需要。婦女在50歲及以上年齡組的人口中占多數(shù)，其中許多人都很窮困，需要特別的照顧”[35]。1979年發(fā)布的《消除對婦女一切形式歧視公約》，以及1980年第二次世界婦女大會等均對老年婦女問題給予了關(guān)注。這為在1982年聯(lián)合國召開的第一次世界老年大會中將性別議題納入老齡化的話語體系奠定了基礎(chǔ)。

1995年第四次世界婦女大會通過的《北京宣言》和《行動計劃》在國際性別平等和婦女發(fā)展中是具有里程碑性質(zhì)的重要國際文書，其在婦女與貧困、婦女與健康、對婦女的暴力等6個領(lǐng)域特別提及老年婦女的價值貢獻及特殊需求，進一步擴展了性別視角審視老齡化問題的領(lǐng)域。

聯(lián)合國在其相關(guān)的老年行動綱領(lǐng)計劃中一再呼吁，正是基于老年人口的女性化和老年人問題的女性化(如老年貧困的女性化、喪偶的女性化等)的認識，各國在制定應(yīng)對人口老齡化的社會政策行動時必須給予老年婦女群體特別的關(guān)注[36]。

在2015年聯(lián)合國發(fā)布的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》17個重點發(fā)展目標中，消除貧困、消除饑餓保障營養(yǎng)、確保健康、終身教育、消除暴力與歧視、宜居環(huán)境等諸多目標中都與老年婦女的福祉和權(quán)益息息相關(guān)。

(二)近年來中國老年婦女群體的發(fā)展

北京世婦會后的第四年即1999年，中國正式邁入老齡社會的國家行列，成為全球老年人口規(guī)模最大、同時也是老齡化進程最快的發(fā)展中國家。2009年全國老齡委啟動“國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究”的多學科聯(lián)合科研重大項目中，設(shè)立了“老年婦女問題研究”專題，對老年婦女問題進行系統(tǒng)性的深入研究。同年全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局聯(lián)合開展的“第三期中國婦女社會地位調(diào)查”設(shè)置了“老年婦女專題”，以彌補國家老齡化的相關(guān)政策和國家戰(zhàn)略制定中性別敏感數(shù)據(jù)的空白?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要(2011—2020年)》也在多個目標中對老年婦女的特殊需求和問題給予了積極的回應(yīng)和關(guān)注。

在2012年新修訂的《老年人權(quán)益保障法》中，中國政府明確提出，“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)”，并在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中從生育政策調(diào)整、社會保障體系建設(shè)、就業(yè)及退休政策等近10個領(lǐng)域?qū)Ψe極應(yīng)對人口老齡化作出了系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署。目前中國已經(jīng)初步建立起覆蓋面廣泛的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度、社會救助制度等，這些基本保障制度的完善，切實提升和改善了廣大老年婦女的生存狀況，提高了她們晚年的經(jīng)濟、醫(yī)療及基本生活保障水平。近年來中國養(yǎng)老服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系等的建設(shè)也步入了加速發(fā)展的新時期，社區(qū)居家機構(gòu)相融合、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系框架正在加緊建設(shè)完善，以滿足老年婦女為主體的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。近年來，廣場舞大媽、西城大媽甚至中國大媽等各種關(guān)于中老年女性的新形象開始頻頻出現(xiàn)在公眾視線中，各地老年大學和老年群眾性組織中女性主導的局面廣泛存在，傳遞出老年婦女活躍、強勢、奉獻、樂觀等多維度特征，改變了社會公眾對老年婦女單向片面和消極弱勢的形象認知。老年婦女在家庭事務(wù)、社區(qū)治理中的付出和價值也開始被關(guān)注和揭示。

(三)中國老年婦女發(fā)展存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

作為一個發(fā)展極不均衡的發(fā)展中大國，中國老年婦女群體的生存境況也是復(fù)雜而多元的，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層包括出生年代等的差異，使得不同老年婦女群體所面臨的挑戰(zhàn)、問題也各不相同。但總體來看，老年婦女作為一個社會群體，也存在一些共性的問題，如貧困、健康照料及社會參與等，老年婦女普遍面臨比老年男性更大的挑戰(zhàn)。

由于目前我國的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度均存在城鄉(xiāng)、職業(yè)的隔離和差異，使得特別是農(nóng)村和無正規(guī)就業(yè)經(jīng)歷的老年婦女群體的保障水平處于整個養(yǎng)老保障體系的最底層，大量的實證調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年婦女的經(jīng)濟獨立性、穩(wěn)定性明顯不及同年男性群體，她們的主要生活來源更多依賴家庭成員，這也增大了她們陷入貧困的風險，貧困的老年婦女成為社會救助的主要保障對象[37]。

在健康與照料領(lǐng)域，老年婦女雖然壽命顯著長于男性，但其罹患多種慢性但不致命疾病的風險卻遠高于男性；失能、失智群體中，女性占據(jù)的比例也顯著高于男性，老年婦女成為長期照料服務(wù)的主要需求群體。這些情況雖然被一些實證調(diào)查數(shù)據(jù)所揭示，但總體而言，這些分性別研究的成果還極其稀少，其政策影響也極其微弱。

(四)關(guān)于老年婦女問題的展望

2019年，中國60歲及以上老年人口總規(guī)模約為2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%[38]，其中老年婦女約占51.4%左右，隨著中國人口老齡化進程的持續(xù)加深，特別是老年人高齡化程度的加深，未來我國老年人口的女性化程度還將有所提升[39]。目前中國正處于構(gòu)建積極應(yīng)對人口老齡化的政策制度體系、搭建和建立養(yǎng)老基本公共服務(wù)體系等的歷史時期，隨著中國社會治理能力的提升，特別是公共管理和服務(wù)的數(shù)字化、精細化發(fā)展，分性別、分城鄉(xiāng)、分階層數(shù)據(jù)的短缺將得到緩解。這為具有性別敏感的老齡政策制定提供了更多的可能性，亟待具備性別平等意識和分析研究能力的政策研究者們充分利用這些數(shù)據(jù)進行深入的分析研究，為推動制定具備性別平等意識的相關(guān)政策舉措、改變社會文化環(huán)境、改變老年婦女的弱勢地位、更全面地展示老年婦女的貢獻與價值作出貢獻。

五、性少數(shù)婦女群體

本部分回顧過去五年中，中國針對保障性少數(shù)婦女權(quán)利在國際上作出的承諾以及在國內(nèi)取得的法律進展，真實反映該群體當前仍然面臨的困難和問題，并提出支持中國政府更好履行國家責任的建議。

(一)國際背景及中國國家承諾

隨著性取向與性別認同(SOGI(16)SOGI為英文中“sexual orientation and gender identity”(性取向與性別認同)的縮寫，在聯(lián)合國語境中廣泛使用。)權(quán)利在國際上被廣泛認可，其在聯(lián)合國不同人權(quán)及發(fā)展機制中也有彰顯。其中，性與性別少數(shù)婦女作為SOGI身份多元的婦女群體，也應(yīng)被充分納入不同機制對人權(quán)的保障中。

在人權(quán)保障機制中，此議題得到聯(lián)合國各人權(quán)公約的廣泛關(guān)注，其中《消除對婦女一切形式歧視公約》第28號及第33號一般性建議特別列出“女同性戀、雙性戀、變性人、雙性人”作為受該公約保障的婦女群體。并且，在該公約第35號一般性建議中更是正視并強調(diào)了婦女因多重身份而受到的交叉歧視與壓迫，進一步敦促締約國保障性與性別少數(shù)婦女群體的權(quán)益[40]。中國作為該公約的締約國，在履約的積極性上為其他締約國起到了表率作用。在進步性議題上，如SOGI權(quán)利，中國在各人權(quán)公約審議、聯(lián)合國人權(quán)理事會，以及聯(lián)合國大會中的回應(yīng)均凸顯出履約的決心。在2014年中國第七八次合并定期報告審議中，聯(lián)合國消歧委員會的林陽子(Yoko Hayashi)委員向中國代表團提出關(guān)于性少數(shù)婦女面對的歧視和暴力的問題，并獲得中方代表的肯定性答復(fù)：“在中國，任何公民的合法權(quán)利都是受到《憲法》和法律保護的，不會因為你的性取向如何而遭到歧視”[41]。

2011年，自聯(lián)合國人權(quán)理事會第一次推出關(guān)于保障性取向與性別認同權(quán)利的決議(《人權(quán)、性取向和性別認同》)[42]之后，性取向及性別認同議題就在聯(lián)合國機制中受到更高的關(guān)注。在此背景下，中國緊跟國際標準，履行對性取向及性別認同權(quán)利的保障，多次在聯(lián)合國場域承諾“反對基于性取向和性別認同的一切形式的歧視和暴力”，并向其他成員國及聯(lián)合國性取向及性別認同獨立專家尋求“良好實踐”來保障相關(guān)權(quán)益[43]。以上對中國政府正面表態(tài)的不完全列舉，代表著中國政府在保障性與性別少數(shù)婦女權(quán)利方面作出的國家承諾，而這應(yīng)該全面納入中國保障和實現(xiàn)婦女權(quán)利的整體框架中。

自2015年聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》制定17項可持續(xù)發(fā)展目標以來，發(fā)展領(lǐng)域中也秉承“不讓任何一個人掉隊”的原則來保障SOGI權(quán)益。無論是在可持續(xù)發(fā)展目標五“實現(xiàn)性別平等，增強所有婦女和女童的權(quán)能”，還是在目標十六“創(chuàng)建和平、包容的社會以促進可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都能訴諸于司法，在各級建立有效、負責和包容的機構(gòu)”[44]中都體現(xiàn)了聯(lián)合國在發(fā)展議題中落實“不讓任何一個人掉隊”的決心。作為聯(lián)合國主要負責實施可持續(xù)發(fā)展目標的機構(gòu)，聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)在2015年公開聲明中強調(diào)，“終止對于LGBTI(17)LGBTI為英文中“女同性戀、男同性戀、雙性戀、跨性別、間性人”的縮寫。人群的歧視是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的關(guān)鍵”[45]。

(二)國內(nèi)法律政策進展及司法實踐

2015年通過的《中華人民共和國反家庭暴力法》(以下簡稱“《反家暴法》”)通篇采用性別中立的語言，并在第三十七條中納入關(guān)于“共同生活的人之間實施的暴力行為”的表達[46]，彰顯出此部法律的包容性和延展性，為遭遇家庭暴力的性少數(shù)女性提供了訴諸法律的可能。

過去五年中，中國在保障性少數(shù)婦女權(quán)利的司法實踐方面也取得重大進展。2019年，一位跨性別女性針對其在工作單位遭遇的就業(yè)歧視提起上訴，勝訴后重返原來的工作崗位。此案中，北京市第二中級人民法院的法官在判決書中寫道：“因為只有我們?nèi)萑潭嘣纳娣绞?，才能擁有更加豐富的文化觀念，才能為法治社會奠定寬容的文化基礎(chǔ)。這或許就是有學者指出‘社會寬容乃法治之?！倪壿?。我們尊重和保護變性人的人格、尊嚴及其正當權(quán)利，是基于我們對于公民的尊嚴和權(quán)利的珍視，而并非我們對于變性進行倡導和推廣”[47]。這體現(xiàn)出中國對于性與性別少數(shù)婦女權(quán)利的司法保障，它與最高人民法院2019年1月1日開始實施的“平等就業(yè)權(quán)糾紛”案由[48]一起，可被視為中國保障公民就業(yè)權(quán)領(lǐng)域的重大進步。

(三)群體現(xiàn)狀分析及社會組織實踐

關(guān)于防治針對婦女的暴力行為方面?！皩D女的暴力”是《行動綱領(lǐng)》12個重大關(guān)切領(lǐng)域之一，也是目前我國性與性別少數(shù)女性面臨的最大問題之一。2016年6月，在《反家暴法》正式實施后，中國大陸第一所專門為性與性別少數(shù)人群提供服務(wù)的反家庭暴力中心“彩虹暴力終結(jié)所”應(yīng)運而生，旨在根據(jù)《反家暴法》開展對性與性別少數(shù)人群的家暴干預(yù)和服務(wù)工作[49]。然而，性與性別少數(shù)婦女面臨的暴力問題仍非常嚴峻?！吨袊陨贁?shù)群體家庭暴力研究報告》顯示，68.9%的女同/雙性戀受訪者曾遭遇過家庭暴力[50]，遠高于2011年全國婦聯(lián)與國家統(tǒng)計局聯(lián)合開展的第三期中國婦女地位抽樣調(diào)查結(jié)果中24.7%的家暴發(fā)生率[51]。此數(shù)據(jù)表明，性與性別少數(shù)婦女正在遭受不成比例的家庭暴力，且沒有被納入國家官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)中并獲得政府部門的關(guān)注和回應(yīng)。

防治針對性少數(shù)婦女的暴力面臨著多重挑戰(zhàn)。第一，相關(guān)法律無法在短時間內(nèi)實現(xiàn)對受暴人群的有效保障，特別是對于性與性別少數(shù)婦女群體，她們在遭受暴力之后很難保障自己的合法權(quán)利。第二，現(xiàn)有的主流社工服務(wù)體系及服務(wù)提供者缺乏對于SOGI議題的了解，無法為性與性別少數(shù)婦女提供有效的服務(wù)。第三，由于社會上存在基于SOGI身份的歧視，諸多性與性別少數(shù)婦女在遭遇暴力之后不愿意向主流社會服務(wù)機構(gòu)求助。第四，《反家暴法》出臺時間較短，相關(guān)資源匱乏，僅有寥寥幾個省份/地市推出了具體實施細則，增加了受暴者尋求法律幫助和獲得社會支持的難度，對于性與性別少數(shù)婦女來說更是如此。

針對性與性別少數(shù)婦女的暴力不僅存在于家庭中，在教育階段，校園暴力的高頻發(fā)生也進一步侵害了性與性別婦女及女童的權(quán)利。并且，在針對性與性別少數(shù)女性的校園暴力中，對于跨性別女性的暴力尤其嚴重。根據(jù)《中國跨性別群體生存狀況調(diào)研報告》，75.07%的受訪跨性別女性都曾經(jīng)遭遇過校園暴力[52]。最高人民法院2018年發(fā)布的《校園暴力司法大數(shù)據(jù)專題報告》顯示，全國校園暴力的案例雖然有下降趨勢[53]，但對于性與性別少數(shù)婦女及女童，特別是此群體中更加邊緣化的跨性別女性來說，校園暴力的危害仍然嚴重，受暴者往往因為校方和社會基于SOGI的歧視和污名化態(tài)度無法獲得相應(yīng)的支持。

在婦女的經(jīng)濟參與方面。《行動綱領(lǐng)》戰(zhàn)略目標F.5中清晰闡釋了“消除職業(yè)隔離和一切形式的職業(yè)歧視”[54]，《北京宣言》和《行動綱領(lǐng)》在1995年獲得通過，那時SOGI議題尚未進入國際權(quán)益話語體系，而在25年之后的今天，這條重要的戰(zhàn)略目標所傳達的信息仍然適用于目前的社會現(xiàn)狀。然而，性與性別少數(shù)女性無論是基于自己的性別還是SOGI身份，都在職場中持續(xù)遭遇多重壓迫和歧視。同時，不友好的就業(yè)環(huán)境也進一步阻礙了性與性別少數(shù)女性的經(jīng)濟賦權(quán)?！吨袊陨贁?shù)群體生存情況——基于性傾向、性別認同及性別表達的社會態(tài)度調(diào)查報告》顯示，只有5%的受訪者其單位有關(guān)于職場平等對待性少數(shù)員工的規(guī)定。因此，性少數(shù)群體的工作穩(wěn)定性也較低，供職單位集中于體制外，在工作中享受更低的福利待遇[55]，而跨性別人群實現(xiàn)經(jīng)濟賦權(quán)的障礙就更為多重。根據(jù)《中國跨性別群體生存狀況調(diào)研報告》，在受訪的跨性別群體中失業(yè)率為11.87%，而同期人力資源和社會保障部公布的全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅為3.97%，跨性別者失業(yè)率是普通人群失業(yè)率的3倍，其中跨性別女性的失業(yè)情況更不樂觀[52]。

(四)建議

1.完善《反家暴法》。擴大此法的適用范圍，將性與性別少數(shù)人群的多元生活形式納入法律制度的保護之中，從而提升相關(guān)職能部門對多元性別議題的正確認知和對相關(guān)人群的有效服務(wù)，增強相關(guān)人群對立法、司法的信心。在法律完善與反家暴工作實踐中，增強對交叉性問題的關(guān)注，加強《反家暴法》與其他法律的銜接性，使不同年齡、不同性別認同、不同性取向的人群都能獲得法律保護。同時，國家應(yīng)支持相關(guān)民間組織對反家暴工作的參與。

2.在國家層面完善反校園暴力的政策。該政策應(yīng)當具有社會性別視角，包括對于性與性別少數(shù)學生的受教育權(quán)保障，并支持相關(guān)民間組織對反校園暴力的參與。

3.盡快制定《反就業(yè)歧視法》。在此法中應(yīng)明確包括基于性取向及性別認同的歧視，尊重和保障性與性別少數(shù)人群的就業(yè)權(quán)。

六、結(jié)語

婦女的地位和發(fā)展，是衡量一個國家文明程度的尺度。衡量一個國家婦女的地位和發(fā)展，不僅要看其城鄉(xiāng)婦女的發(fā)展狀況，更要看在其社會中處境不利的婦女群體的發(fā)展狀況。婦女身份的多樣性決定了她們不僅因為性別，而且因為民族、宗教信仰、身體狀況、社會身份、地區(qū)(城鄉(xiāng))、年齡、性傾向和身份認同等而在社會發(fā)展和權(quán)利保障中受到更為不利的影響。在紀念北京世婦會25周年之際，讓我們特別回顧和關(guān)注少數(shù)婦女群體發(fā)展的狀況，本著“補短板、強弱項”的精神，尊重、保障和實現(xiàn)她們的各項權(quán)利，大力促進她們的全面發(fā)展，真正做到在性別平等與婦女賦權(quán)以及可持續(xù)發(fā)展的道路上“任何一個人都不能少”。